Система государственных органов
управления государственными ресурсами (федеральные и региональные)
Земельным ресурсам как фундаментальному объекту
государственной и частной собственности, купли-продажи, аренды, залога,
наследования, как источнику природных и экономических благ и как предпосылке
формирования экономических отношений всегда уделялось значительное место в
экономических и правовых исследованиях[1].
В Земельном кодексе РФ, как отмечают его
разработчики, «разделены функции государственных органов, выступающих от имени
собственников земельных участков, от функций в области управления использования
и охраны земель, установлены виды и формы контроля за соблюдением земельного законодательства»[2].
На самом же деле в ЗК РФ управлению земельными ресурсами посвящены глава 11
«Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр» и
глава 12 «Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и
использования земель (земельный контроль)». Анализ указанных глав ЗК РФ
показывает, что данную проблему Кодекс регулирует двумя группами норм. Первая
группа - нормы, которые предусматривают полномочия Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, местного самоуправления в области земельных
отношений (ст.ст. 9-11). Вторая группа - нормы, которые касаются инструментов
управления земельными ресурсами (мониторинг земель, землеустройство,
государственный земельный кадастр – глава 11 ЗК РФ), контроль за соблюдением
земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)
– глава 12 ЗК РФ.
Земельный кодекс РФ впервые ввел понятие
«управление» в качестве правомочия собственника. В п. 2 ст. 9 ЗК РФ указано,
что «Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными
участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной
собственностью)». Аналогичные формулировки используются в отношении права
собственности на землю субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 10) и органов
местного самоуправления (п. 2 ст. 11). Ранее никогда и ни в каком законе
«управление» не включалось в содержание права собственности и споры о включении
управления в содержание права собственности велись только в теоретическом
плане, хотя в другом значении этот термин в законодательстве использовался[3].
Одновременно Земельный кодекс РФ употребляет термин
«управление» в ином значении применительно к государственным функциям,
относящимся к земельным ресурсам страны, а не как к конкретному объекту
собственности (пп. 3 ст. 9, пп. 2 п. 2 ст. 67). И, наконец, понятие управление
используется в Конституции РФ: в п. "д" ст. 71 указывается, что в
ведении Российской Федерации находится "федеральная государственная
собственность и управление ею", и п. "г" ст. 114 Конституции РФ
возлагает на Правительство Российской Федерации осуществление управления
федеральной собственностью.
Таким образом, в настоящее время в основе дискуссии
лежат формулировки в законодательстве, что в свою очередь служит базой для
нового витка споров и разногласий. Целесообразность и уместность таких
законодательных терминологических «нововведений» необходимо подвергнуть
тщательному анализу. Рассмотрим подробнее каждое из указанных значений понятия
«управление».
Сам термин «управление» является одним из
неоднозначно трактуемых как в законодательстве, так и в юридической литературе
уже на протяжении многих десятилетий. В то же время, терминологическая точность
в праве имеет особое значение, что обусловлено тем, что при правильном
употреблении того или иного понятия выявляется не только истинное содержание
соответствующего явления, но и его логические связи, соотношение с другими
понятиями в данной понятийной системе. Единообразное понимание и использование
термина «управление» важно и с теоретической, и с практической точек зрения,
поскольку данный вопрос прямым образом связан с упорядочением правоприменительной
деятельности.
В научной литературе управление подразделяется на
виды по различным основаниям. В зависимости от сфер общественной
жизнедеятельности выделяют: управление обществом в целом, экономическое
управление, социальное управление, политическое управление,
духовно-идеологическое управление; от структуры общественных отношений: управление
экономическим и, соответственно, управление политическим, социальным и
духовным развитием общества; от объектов управления: экономическое (хозяйственное)
управление, социально-политическое управление, управление духовной жизнью. По
другому основанию - характер и объем охватываемых управлением общественных
явлений - называют: управление обществом, управление государством, управление
отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями,
организациями, учреждениями, фирмами и т.д. Многие авторы основанием видов
управления признают природу и субстанциональную специфику субъектов
управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект
управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект
управляющих воздействий - общество и его структуры), менеджмент (субъект
управляющих воздействий - предприниматель, собственник, хозяин дела). В
качестве своеобразной подсистемы управления
рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует
членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со
стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление,
посредством которого люди сами формируют и практически реализовывают
управляющие воздействия[4].
В земельно-правовой литературе понятие «управление»
изначально появилось в связи с определением содержания права исключительной
государственной собственности на землю. В теории советского земельного права
активно отстаивалась позиция, что цивилистические правомочия по владению, пользованию
и распоряжению государственным имуществом не исчерпывают собой всего содержания
права собственности. В связи с этим А.В. Павловым впервые было сконструировано
четвертое правомочие содержания права государственной собственности на землю,
получившее название «управление»[5].
Со временем к такой точке зрения присоединились и другие ученые. В частности,
А.В. Карасе утверждал, что «распоряжение землей со стороны социалистического
государства... неотделимо от управления единым государственным фондом»[6].
Подобную позицию разделял и А.М. Турубинер, по мнению которого необходимость
конструирования дополнительного правомочия собственника-государства –
правомочия управления – обуславливается тем, что существует особая функция,
особые правомочия государства, которые не охватываются осуществлением
правомочий по распоряжению землей[7].
Л.И. Дембо даже пришел к выводу, что право владения как самостоятельный
элемент права собственности на землю выпадает и «особое значение в качестве
права собственности взамен владения приобретает управление»[8].
По мнению большинства авторов необходимость конструирования правомочия
управления была вызвана «недостаточностью» содержания правомочия распоряжения[9].
Наиболее аргументированную разработку
земельно-правовой концепции осуществил Г.А. Аксененок[10].
По его мнению, элементами права государственной собственности на землю в СССР
является владение, пользование, распоряжение и управление землей, при этом под
«управлением» указанный автор понимал «непосредственное заведование землями», к
содержанию которого он относил: учет и регистрацию земель, мероприятия по
проведению землеустройства, связанные с отводом и изъятием земли, с оформлением
прав землепользователей на землю и с распределением земли внутри определенных ведомств,
получивших землю в пользование (внутрихозяйственное землеустройство)[11].
Несколько позднее Г.А. Аксененок к правомочию управления отнес ведение
земельного кадастра, контроль за правильным и наиболее рациональным
пользованием земель по назначению и решению земельных споров[12].
Дополнительно сконструированное правомочие
управления по существу не имеет прямого отношения к содержанию права
собственности и играет в указанной концепции лишь вспомогательную, подчиненную
роль. Это наглядно видно из самого названия действий, относимых к содержанию
управления[13].
Таким образом, включение правомочия управления в содержание права собственности
в конечном итоге приводит к растворению управленческой деятельности
государства как обладателя политической власти в его деятельности в качестве
субъекта права собственности.
В настоящее
время, уже после принятия Конституции РФ и ГК РФ отстаиваются прежние позиции
по рассматриваемому вопросу. В частности, Ю.Г. Жариков пишет, что государство
регулирует отношения, с одной стороны, как суверен, обладающий правом
территориального верховенства, и, с другой, - как собственник земельных
ресурсов. Указанный автор считает, что «поскольку государство является
собственником почти всей земли, то трудно различить, в каком именно качестве
выступает государство, принимая те или иные правовые нормы, касающиеся
регулирования земельных отношений»[14].
Данная точка зрения представляется неверной в связи с тем, что в соответствии с
ГК РФ государство хотя и не является юридическим лицом, но к нему применяются
нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей
данного субъекта. Государство обладает такими же правомочиями, как и иные
субъекты права собственности – граждане и юридические лица. В частности,
государство как собственник не наделено правом регулирования общественных
отношений и должно подчиняться правовым нормам, установленным для
собственников.
Вряд ли можно согласиться и с точкой зрения И.А.
Иконицкой, которая утверждает, что «на основании ЗК РФ к правомочиям Российской
Федерации, ее субъектов и муниципальных образований как субъектов права
собственности на землю помимо права владения, пользования и распоряжения
относится также управление соответствующей собственностью»[15].
Автор подробно останавливается на раскрытии содержания правомочия управления
публичного собственника, которое реализуется путем проведения учета земельных
участков, являющихся объектами права собственности указанного субъекта, осуществления
контроля собственника за использованием земельных участков, предоставленных
гражданам и юридическим лицам на одном из видов прав, предусмотренных
законодательством, а также организации рационального использования и охраны
земель, находящихся в его собственности. По сути дела все указанные действия
собственника вполне реализуются в пределах трех правомочий права собственности,
независимо от того, о каком субъекте права собственности идет речь[16].
Обосновывая включение в содержание права
государственной и муниципальной собственности «управление» ссылаются на ст. 114
Конституции РФ, согласно которой Правительство РФ осуществляет управление
федеральной собственностью[17].
Однако в данной формулировке речь идет не о земельной собственности и не о
правомочиях собственника – в ней определяются полномочия Правительства РФ как
органа исполнительной власти в отношении государственной собственности, а
термин «управление» используется в качестве обобщающего понятия в отличие от
ст. 36 Конституции РФ, в которой раскрывается содержание права собственности.
Безотносительно к правомочиям собственника используется термин «управление» в
ст. 71 Конституции РФ. Он упоминается в ГК РФ в виде доверительного
управления, которое осуществляет, как известно, не собственник. Вполне уместно
говорить об управлении страной, хозяйством, акционерным обществом и т.д.
Совершенно очевидно, что это не имеет никакого отношения к содержанию права
собственности[18].
Таким образом, включение дополнительного правомочия
«управление» в классическую «триаду» (владение, пользование, распоряжение), по
своей сути является необоснованным и бессодержательным. Введение данного
термина в законодательство, по нашему мнению, следует расценивать негативно,
так оно способно внести путаницу в правоприменительную практику[19].
Вместе с тем, следует иметь в виду второе значение
термина «управление» - когда этот термин употребляется в контексте
«государственное управление» и включает в себя, по мнению многих авторов, ряд
функций, осуществляемых государственными органами в отношении земельных
ресурсов. В работе «Общая теория советского земельного права» были названы
следующие функции государственного управления земельными ресурсами: ведение
государственного земельного кадастра; планирование использования земли;
предоставление и изъятие земельных участков; землеустройство; контроль за
использованием земли; организация мелиорации земель; организация рекультивации
земель; разрешение земельных споров[20].
Некоторые авторы называют и другие функции. Так,
Б.В. Ерофеев дополнительно называет функцию обеспечения надлежащего
использования земли, в которую входит: применение налоговых мер, мер экономического
стимулирования, мер ответственности; установление нормативов деятельности на земельных
участках; осуществление всеми землепользователями землеустройства;
охранительная функция[21].
Указанный автор рассматривает государственное регулирование земельных
отношений как целенаправленную деятельность государственных органов по
организации рационального использования земель и их охраны путем принятия
экономико-правовых мер. Кроме того, по его мнению, указанное регулирование
является частью государственного управления в целом[22].
По нашему мнению, государственное регулирование
земельных отношений является более широким понятием, чем государственное
управление земельными ресурсами (ведь, как известно, государственное
регулирование включает в себя и нормотворческую деятельность). Статья 10
Конституции РФ проводит четкую идею разделения властей и отдельно называет законодательную
и исполнительную; управление относится к исполнительной деятельности.
Как следует из изложенных выше соображений, государство
действительно осуществляет ведение государственного земельного кадастра,
землеустройство, мониторинг земель и т.д. Вопрос заключается в том, можно ли
все эти функции государства называть общим понятием «государственное управление»
- ведь и в зарубежном, и в отечественном законодательстве прошлых лет такой
формулировки не существовало, что не мешало государству осуществлять эти
общественно-важные функции. Относительно использования понятия «государственное
управление» в теории представляется верным, что в силу исторической традиции
его можно допустить. В законодательство же не стоит вносить терминологическую
путаницу. Таким образом, указанное понятие в рассматриваемом значении можно
использовать в качестве условного.
В настоящем исследовании мы будем исходить из того,
что мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр,
государственный контроль за использованием и охраной земель общепризнанны в
науке как функции управления земельными ресурсам, как межотраслевые правовые институты
и как институты земельного права. Их понятие, содержание и развитие коренным
образом зависят от политических, экономических и правовых преобразований,
происходящих в государстве. Поэтому, когда Президент РФ провозгласил курс на
укрепление государственного единства и усиление власти, потребовалось
обновление основ функций управления земельными ресурсами, особенно
государственного управления, в условиях рыночной экономики на качественно новой
законодательной основе, что и произошло в результате вступления в силу нового
Земельного кодекса РФ. В ЗК РФ определена новая система управления земельными
ресурсами, в том числе государственного управления земельными ресурсами, в
которой все ее элементы тесно связаны друг с другом на научно обоснованной теоретической
концептуальной основе управления земельными ресурсами и общей основе изложения
правового материала. Вместе с тем, в ряде норм нового ЗК РФ прослеживаются
элементы приспособления старой системы управления земельными ресурсами, в том
числе государственного управления, к рыночным экономическим отношениям.
В.Х. Улюкаев отмечает, что по характеру управления
и объему его функций различают общее и отраслевое (межотраслевое)
государственное управление земельным фондом[23].
Общее государственное управление имеет территориальный характер, т. е.
охватывает определенные территории (чаще всего – территории в пределах границ
административно-территориальных образований) без каких-либо изъятий или
перерывов. Отраслевое (межотраслевое) управление имеет отраслевой характер, т.
е. распространяется на земли только отдельных отраслей или групп отраслей
народного хозяйства (земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленности,
транспорта и т. д.).
Общее и отраслевое (межотраслевое) управление
взаимосвязаны как общностью задач (обеспечение рационального использования и
охраны земель), содержанием функций управления (распорядительные, контрольные,
правоохранительные и др. функции), так и методом регулирования отношений (как
правило, он имеет императивный, властный характер). В то же время они отличаются
по объему правомочий соответствующих органов управления и их соподчиненностью и
по охвату управляемых территорий.
В обеспечении рационального использования и охраны
земельного фонда помимо государственного управления существенное значение имеет
также внутрихозяйственное управление им, т. е. управление, осуществляемое конкретными
субъектами права на землю: собственниками земельных участков и
землепользователями[24].
Перейдем к непосредственному рассмотрению системы
государственных органов управления земельными ресурсами, с учетом перечисленных
нами выше функций государственного управления земельными ресурсами.
Общее государственное управление земельным фондом
осуществляют представительные и исполнительные органы власти, наделенные
соответствующими властными полномочиями по организации и обеспечению рационального
использования и охраны земель.
Представительные органы государственной власти –
это: Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума РФ, а также
соответствующие органы субъектов РФ.
Распорядительными полномочиями в области земельных
отношений наделены все собственники земельных участков – об этом имеются четкие
предписания в Земельном кодексе РФ. Так, Российская Федерация осуществляет
управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ
(федеральной собственностью). Субъекты РФ осуществляют управление и
распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов
Российской Федерации. Органы местного самоуправления управляют и распоряжаются
земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Осуществляя
распорядительные полномочия, названные субъекты собственности вправе
приобретать в свою собственность, земельные участки по основаниям и в порядке,
предусмотренными федеральными законами, передавать или продавать их гражданам и
юридическим лицам[25].
Органы исполнительной власти, как субъекты
управления земельным фондом, подразделяются на два вида: органы общей
компетенции (т.е. регулирующие круг земельных вопросов) и органы специальной
компетенции (органы, которые занимаются специализированными вопросами
регулирования). К органам общей компетенции относятся: Правительство РФ и
соответствующие органы государственной власти субъектов РФ, а также органы
местного самоуправления. Каждый из них в пределах своей компетенции
осуществляет функции по управлению земельным фондом на всей территории данного
административно-территориального образования независимо от того, в чьей собственности,
пользовании или ведомственном управлении находится земля. Органы специальной
компетенции подотчетны исполнительно-распорядительным органам общей компетенции
и, в свою очередь, подразделяются на функциональные и отраслевые
(ведомственные) органы.
В настоящее время действует Указ Президента РФ от 9
марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти»[26].
Согласно этому Указу в систему федеральных органов исполнительной власти входят
федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В
соответствии с п. 3 данного Указа федеральное министерство:
а) является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства
РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав
Правительства РФ министр РФ (федеральный министр);
б) на основании и во исполнение Конституции РФ,
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и
Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной
сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в
соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами,
федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется
исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами,
актами Президента РФ и Правительства РФ
в) в установленной сфере деятельности не вправе
осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению
государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента
Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации[27].
Федеральное министерство во исполнение поручений
Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам
и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; осуществляет координацию
и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и
агентств, имеет право отменять противоречащие федеральному законодательству
решения федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены
решения не установлен федеральными законами[28].
Федеральные службы и федеральные агентства,
осуществляют функции на основе положений о федеральной службе и положений о
федеральном агентстве, утверждаемых Правительством РФ.
Федеральная служба является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в
установленной сфере своей деятельности. Под такими функциями понимаются
действия по контролю и надзору за исполнением органом государственной власти,
органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и
гражданами общеобязательных правил поведения, установленных Конституцией РФ,
федеральными конституционными законами, федеральными законами, и другими
правовыми актами. Федеральная служба по надзору не вправе осуществлять
управление государственным имуществом и оказывать платные услуги.
В области земельного правопорядка ныне
функционирует Федеральная регистрационная служба в структуре Министерства
юстиции РФ. Ей переданы функции по регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним. Вместе с тем, сформирована Федеральная служба по надзору в сфере
экологии и природопользования. Ей переданы функции по контролю и надзору в
сфере экологии и природопользования Министерства природных ресурсов РФ. В соответствии
с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. №649[29]
Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования была
преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, с
передачей функций в сфере экологического надзора Федеральной службе по экологическому,
технологическому и атомному надзору.
Федеральными органами исполнительной власти
Российской Федерации признаны ныне также федеральные агентства. Они
осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию
государственных услуг, по управлению государственным имуществом и
правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Существовавшая ранее Федеральная служба земельного
кадастра России была преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов
недвижимости; ее функции по принятию нормативных правовых актов в установленной
сфере деятельности были переданы Министерству экономического развития и
торговли РФ, а функции по ведению градостроительного кадастра и инвентаризации
объектов недвижимости преобразованного Госстроя были переданы Федеральному
агентству кадастра объектов недвижимости. Распоряжением Правительства РФ от 30
июля 2004 г. № 1024-р Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости
были подчинены территориальные органы Росземкадастра[30].
Необходимо выделить Типовое положение о территориальном органе Федерального
агентства кадастра объектов недвижимости (утв. приказом Минэкономразвития РФ от
21 февраля 2006 г. N 47)[31],
в соответствии с которым территориальным органом Федерального агентства
кадастра объектов недвижимости является Управление Федерального агентства
кадастра объектов недвижимости по субъекту Федерации. Также в настоящее время
утвержден Регламент Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, который
устанавливает правила организации деятельности данного агентства по реализации
его полномочий в установленной сфере ведения[32].
Кроме того, в соответствии с Указом Президента РФ
от 9 марта 2004 г. №314 было образовано Федеральное агентство по управлению
федеральным имуществом, с передачей ему правоприменительных функций, функций по
оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздненного Министерства
имущественных отношений Российской Федерации. Одной из основных функций
Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в пределах
установленных полномочий является проведение единой государственной политики в
области имущественных и земельных отношений.
Таким образом, в сфере управления земельными
ресурсами к функциональным органам специальной компетенции относятся
Федеральная регистрационная служба[33],
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования[34],
Министерство экономического развития и торговли РФ[35],
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости[36],
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом[37].
Далее перейдем к рассмотрению мониторинга земель
как одной из функций управления земельными ресурсами.
В соответствии со ст. 67 ЗК РФ, государственный
мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель.
Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской
Федерации. Как видим, в отличие от ст. 109 ЗК РСФСР 1991 г., содержавшей только определение мониторинга земель и правило о том, что структура,
содержание и порядок определения мониторинга устанавливаются российским
правительством, статья 67 ЗК РФ регулирует соответствующие отношения более
детально.
Пункт 1 ст. 67 ЗК РФ определяет
государственный мониторинг земель как систему наблюдений за состоянием всех
земель в Российской Федерации. Указанные наблюдения осуществляются при помощи
разнообразных методов – проведения топографо-геодезических, картографических,
почвенных, агрохимических, геоботанических и иных обследований и изысканий.
В соответствии с Законом о мелиорации[38],
Законом об обеспечении плодородия земель[39]
и Законом об охране окружающей среды[40]
составными частями государственной системы мониторинга являются мониторинг
мелиорированных земель, мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного
назначения, мониторинг окружающей среды.
Задачи государственного мониторинга земель,
сформулированные в п. 2 ст. 67 ЗК РФ, раскрывают многофункциональность
данного вида мониторинга. Задачами государственного мониторинга земель являются[41]:
1) своевременное выявление изменений состояния
земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о
предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
2) информационное обеспечение ведения
государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за
использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального
управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
3) обеспечение граждан информацией о состоянии
окружающей среды в части состояния земель.
В п. 3 ст. 67 ЗК РФ определены виды
государственного мониторинга земель: в зависимости от целей наблюдения и
наблюдаемой территории государственный мониторинг земель может быть федеральным,
региональным и локальным. Государственный мониторинг земель осуществляется в
соответствии с федеральными, региональными и местными программами.
Соответственно им наблюдения за состоянием земель осуществляются на основании
указанных целевых программ. Меры, связанные с осуществлением мониторинга
земель, могут предусматриваться федеральными программами, реализация которых
призвана обеспечить как частные, так и наиболее общие аспекты улучшения
состояния земель. Мероприятия по осуществлению государственного мониторинга
земель, предусмотренные федеральными программами, получают конкретизацию в
соответствующих региональных и местных программах.
Вся территория РФ охватывается федеральным
мониторингом. В свою очередь региональный мониторинг охватывает территории,
ограниченные физико-географическими, экономическими, административными и иными
границами. Локальный мониторинг ведется на территориальных объектах ниже регионального
уровня, вплоть до территорий отдельных землепользований. В соответствии с международными
научно-техническими программами РФ может принимать участие в работах по глобальному
мониторингу земель[42].
Материалы, собранные в процессе мониторинга,
являются основанием принятия уполномоченными федеральными, региональными и
муниципальными органами необходимых юридически значимых решений. Речь идет, в
частности, об органах, осуществляющих ведение земельного кадастра, землеустройство,
контроль за использованием земель.
После введения в действие ЗК РФ постановлением
Правительства РФ от 28.11.2002 г. №846 было утверждено новое Положение об
осуществлении государственного мониторинга земель[43].
Указанным постановлением было признано утратившим силу постановление
Правительства РФ от 15.07.1992 г. № 491 «О мониторинге земель»,
действовавшее более десяти лет[44].
Положение об осуществлении государственного
мониторинга земель (далее - Положение) устанавливает порядок осуществления
государственного мониторинга земель в РФ (далее - мониторинг), являющегося
частью государственного мониторинга окружающей среды.
При проведении мониторинга решаются следующие
задачи:
а) своевременное выявление изменений состояния
земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по
предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
б) информационное обеспечение деятельности по
ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного
земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области
государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
в) обеспечение граждан информацией о состоянии
земель.
Мониторинг включает в себя:
а) сбор информации о состоянии земель в РФ, ее обработку
и хранение;
б) непрерывное наблюдение за использованием земель
исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;
в) анализ и оценку качественного состояния земель с
учетом воздействия природных и антропогенных факторов.
В соответствии с п. 5 и 6 Положения мониторинг
осуществляется Федеральной службой земельного кадастра России во взаимодействии
с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Мониторинг
осуществляется исходя из единой системы показателей на основе методических и
нормативно-технических документов, утверждаемых Федеральной службой земельного
кадастра России по согласованию с заинтересованными федеральными органами
исполнительной власти[45].
Мониторинг осуществляется с использованием
автоматизированной информационной системы, функционирующей во взаимодействии с
автоматизированными информационными системами органов государственной власти и
органов местного самоуправления.
Данные, полученные в ходе проведения мониторинга,
систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных,
полученных в результате проведения землеустройства.
Сбор и обработка данных, полученных в ходе
проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся
особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель,
осуществляются территориальными органами и организациями Федерального агентство
кадастра объектов недвижимости и других федеральных органов исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, участвующими в осуществлении
мониторинга, а также органами местного самоуправления.
Данные, полученные в ходе проведения мониторинга,
используются при подготовке государственного (национального) доклада о
состоянии и использовании земель в РФ, ежегодно представляемого Федеральным
агентством кадастра объектов недвижимости по согласованию c заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти в Правительство РФ.
Данные, полученные в ходе проведения мониторинга,
используются для информационного обеспечения деятельности органов
государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и
граждан.
От рассмотрения мониторинга перейдем к рассмотрению
землеустройства как одной из функций управления земельными ресурсами.
Согласно ст. 68 ЗК РФ, землеустройство включает в
себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации
рационального использования земель и их охраны, образованию новых и
упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на
местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования
гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления
сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий,
используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока Российской Федерации.
Землеустройство является традиционным предметом
правового регулирования земельного законодательства. В ЗК РСФСР 1991 г. землеустройству был посвящен раздел XII, включавший ст. 112 (назначение
землеустройства), 113 (содержание землеустройства), 114 (организация и порядок
проведения землеустройства). В ЗК РФ содержание землеустройства определено в
ст. 68 , а основам организации и порядку проведения землеустройства посвящена
ст. 69.
Характерно, что статьи о землеустройстве в ЗК РФ не
выделены в самостоятельную главу, а включены в состав главы XI, регулирующей
мониторинг земель, землеустройство и основные правила ведения государственного
земельного кадастра. Это, по-видимому, связано с тем, что все три группы указанных
отношений находятся в теснейшей взаимосвязи. Ведение государственного
мониторинга земель, земельного кадастра и осуществление землеустройства служат
достижению единой цели – обеспечению оптимального использования и эффективной
охраны земель.
Правовое регулирование отношений при проведении
землеустройства, помимо ст. 68, 69 ЗК РФ, осуществляется Федеральным
законом от 18.06.2001 г. «О землеустройстве»[46],
другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации (в том числе ведомственными), а также законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В п. 1 ст. 68 ЗК РФ
содержится весьма емкое нормативное определение землеустройства, воспринявшее
ряд важнейших положений ст. 112, 113 ЗК РСФСР 1991 г. В приведенной выше законодательной дефиниции землеустройства выделены две группы
мероприятий, первая из которых образует территориальное, а вторая –
внутрихозяйственное землеустройство.
Территориальное землеустройство включает
мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального
использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих
объектов землеустройства и установлению их границ на местности. Под объектами
землеустройства при этом понимаются территории субъектов РФ, территории
муниципальных образований и других административно-территориальных образований,
территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий,
зон и участков.
Изучение состояния земель проводится в целях
получения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в
себя следующие виды работ: геодезические и картографические работы; почвенные,
геоботанические и другие обследования и изыскания; оценка качества земель;
инвентаризация земель.
Планирование и организация рационального
использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования
распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики,
улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального
использования земель и их охраны в РФ, ее субъектах и муниципальных образованиях.
Образование новых и упорядочение существующих
объектов землеустройства проводятся в случаях: изменения границ объектов
землеустройства, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении
(чересполосицы, вклинивания, вкрапливания, дальноземелья, изломанности и
неудобств в использовании); восстановления границ объектов землеустройства;
предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам; изъятия, в том
числе путем выкупа, земельных участков; совершения сделок с земельными участками;
в иных случаях перераспределения земель. Образование новых и упорядочение
существующих объектов землеустройства осуществляются на основе сведений
государственного земельного кадастра, государственного градостроительного
кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с
использованием, охраной и перераспределением земель документации.
При образовании новых и упорядочении существующих
объектов землеустройства определяются: местоположение границ объектов
землеустройства, в том числе границы ограниченных в использовании частей
объектов землеустройства; варианты использования земель с учетом размеров
земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и
расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей
объектов землеустройства; иные характеристики земель. Методические рекомендации
по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих
объектов землеустройства были утверждены Росземкадастром 18.04.2003 г.
Методические рекомендации по составлению проектов территориального
землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых
сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой
собственности, утверждены Росземкадастром 26.01.2004 г.[47]
Установление на местности границ муниципальных и
других административно-территориальных образований, границ земельных участков с
закреплением таких границ межевыми знаками и определение их координат
называется межеванием объектов землеустройства. Межевание осуществляется на
основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной
и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель
документации.
Внутрихозяйственное землеустройство включает в себя
мероприятия по организации рационального использования гражданами и
юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного
производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Правовые основы создания общин коренных малочисленных народов определяются ФЗ
от 30.04.1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов
Российской Федерации"[48]
(ст. 12), ФЗ от 20.07.2000 г. "Об общих принципах организации
общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации"[49],
а также законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 7 ФЗ "О
землеустройстве" контроль за проведением землеустройства осуществляется в
порядке, определяемом Правительством РФ. На основании данной нормы постановлением
Правительства РФ от 26.04.2002 г. №273 было утверждено Положение о
контроле за проведением землеустройства[50],
которое определяет порядок организации и осуществления контроля за проведением
землеустройства.
Контроль над проведением землеустройства
осуществляется в целях обеспечения соблюдения юридическими лицами и гражданами
при проведении землеустройства требований законодательства Российской
Федерации, а также утвержденных в установленном порядке технических условий и
требований проведения землеустройства.
В соответствии с п. 3
указанного Положения контроль над проведением землеустройства осуществляют
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные
органы.
Федеральное агентство кадастра объектов
недвижимости и его территориальные органы обеспечивают контроль за:
а) соблюдением требований законодательства РФ при
проведении землеустройства, а также утвержденных в установленном порядке
технических условий и требований проведения землеустройства;
б) выполнением мероприятий по изучению состояния
земель, а также по организации рационального использования и охраны земель при
проведении землеустройства;
в) выполнением предписаний по устранению допущенных
при проведении землеустройства нарушений;
г) передачей безвозмездно юридическими лицами и
гражданами одного экземпляра подготовленной ими землеустроительной документации
в государственный фонд данных, полученных в результате проведения
землеустройства.
Федеральное агентство кадастра объектов
недвижимости и его территориальные органы при осуществлении контроля за
проведением землеустройства взаимодействуют с другими заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами,
органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления,
общественными и другими организациями и гражданами.
Контроль за проведением землеустройства
осуществляется посредством проведения проверок и обследований, по результатам
которых составляется акт установленной формы, подписываемый уполномоченным
должностным лицом.
Документы, полученные в результате проведения
землеустройства, называют также землеустроительной документацией
Состав, содержание и правила оформления каждого
вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими
техническими условиями и требованиями проведения землеустройства.
Поскольку согласно ст. 68 ЗК РФ землеустроительная
документация используется при ведении государственного земельного кадастра и
мониторинга земель, указанная документация должна быть высокого качества. Не
случайно постановлением Правительства РФ от 04.04.2002 г. N 214 было
утверждено Положение о государственной экспертизе землеустроительной
документации[51].
Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации,
создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате
проведения землеустройства, утверждено постановлением Правительства РФ от
11.07.2002 г. N 514[52].
Статья 69 ЗК РФ достаточно подробно регулирует
отношения, связанные с организацией и проведением землеустройства, восприняв
некоторые положения статьи 114 ЗК РСФСР 1991 г.
Пункт 1 ст. 69 ЗК РФ исчерпывающим образом
определяет перечень субъектов инициативы проведения землеустроительных
мероприятий. В отличие от ст. 114 ЗК РСФСР 1991 г. среди указанных субъектов в ЗК РФ не названы арендаторы земельных участков. Еще одним
отличием является то, что согласно ст. 69 ЗК РФ землеустройство может
проводиться на основании решения суда, чего ЗК РСФСР 1991 г. не предусматривал. Это связано с принципиальным изменением роли суда в разрешении
земельных споров, обусловленным действием ст. 64 ЗК РФ[53].
Инициатива в проведении землеустройства реализуется
в соответствующих документах, имеющих значение юридического основания для
осуществления конкретных действий по выполнению землеустроительных мероприятий.
Так, ФЗ от 18.06.2001 г. "О землеустройстве" к основаниям
проведения землеустройства относит: решения федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
договоры о проведении землеустройства; судебные решения.
Таким образом, инициатива уполномоченных органов
государственной власти и органов местного самоуправления в проведении
землеустройства реализуется путем принятия юридически значимых решений.
Инициатива (волеизъявление) собственников земельных участков,
землепользователей, землевладельцев в проведении землеустройства реализуется
путем заключения соответствующих договоров с лицами, в том числе с
землеустроительными и другими организациями, управомоченными на проведение
землеустроительных работ. Инициатива суда по проведению землеустройства
выражается в соответствующем судебном решении.
Пункт 2 ст. 69 ЗК РФ предусматривает обязательность
землеустройства в случаях, предусмотренных Кодексом и федеральными законами.
Такие случаи названы, в частности, в п. 4, 5 ст. 30, п. 4
ст. 34 ЗК РФ.
Под федеральными законами, о которых идет речь в
данной норме, следует понимать, прежде всего ФЗ от 18.06.2001 г. "О
землеустройстве". Согласно ст. 3 данного Федерального закона,
землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:
-
изменения границ объектов землеустройства;
-
предоставления и изъятия земельных участков; определения границ
ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
-
перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами
земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;
-
выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной
и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению,
иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления,
радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным
воздействиям;
-
проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель,
рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления,
заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения
отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами,
заражения и других негативных воздействий.
Буквальное толкование нормы п. 2 ст. 69
ЗК РФ позволяет нам утверждать, что случаи, когда землеустройство проводится в
обязательном порядке, могут определяться только законами, принятыми на
федеральном уровне. Следовательно, такие случаи не могут устанавливаться в
подзаконных правовых актах федерального уровня, а также в законах и других
правовых актах субъектов РФ и тем более в актах органов местного самоуправления.
В п. 3 ст. 69 ЗК РФ установлен принцип
открытости, то есть доступности для ознакомления, всех сведений о
землеустройстве, кроме указанных в данном пункте.
Федеральное
агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы
обеспечивают проведение территориального землеустройства в соответствии с
решениями органов государственной власти, а также на землях, находящихся в
федеральной собственности. Методические указания по проведению землеустройства
и подготовки документов для проведения государственного кадастрового учета
земельных участков при разграничении государственной собственности на землю
были утверждены Росземкадастром 02.07.2002 г.[54]
Поскольку ЗК РФ в целом является рамочным законом,
предоставляющим субъектам Российской Федерации широкие возможности в
регулировании земельных отношений на их территории, в установлении особенностей
порядка проведения землеустройства большую роль должны играть законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом субъекты
Российской Федерации обязаны учитывать императивные требования ст. 2 ЗК
РФ, определяющие иерархию правовых актов в системе земельного законодательства.
(Акты органов исполнительной власти субъектов РФ, содержащие нормы земельного
права, могут издаваться только на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных
законов, иных федеральных нормативных правовых актов и законов субъектов РФ.
Низовым звеном в иерархии правовых актов, содержащих нормы земельного права,
являются нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Такие акты
могут издаваться лишь на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов,
иных нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне, а также
законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ[55]).
Перейдем к рассмотрению государственного
земельного кадастра как одной из функций управления земельными ресурсами.
Практическая реализация многих задач земельной
реформы базируется на данных государственного земельного кадастра (ГЗК) и
землеустройства. В России в различные исторические периоды ведение
государственного земельного кадастра преследовало разные цели. Но к началу
реформ 1990-х гг. в стране сформировался многоцелевой Государственный земельный
кадастр как единая интегрированная система сведений о правовом, природном и
экономическом положении земель, направленная на решение задач управления в различных
сферах экономики. Это является достижением Российской Федерации и нуждается в
бережном отношении, сохранении, дальнейшем развитии и совершенствовании[56].
Для каждого участка собственности, помимо многих
других сведений (юридических, административных), необходима информация,
содержащая местоположение граничных точек участка и
его площадь. Получение указанных параметров
невозможно без проведения соответствующих
геодезических измерений, как непосредственно на местности, так и на
топографических планах (картах). Результатом
землеустроительных действий является составление различных землеустроительных
(почвенных, эрозионных) и кадастровых карт (планов) (базовых, дежурных,
отдельных участков) и отчетных документов[57].
В ЗК РСФСР 1991 г. государственному земельному кадастру были посвящены статьи раздела XI (ст. 110, 111). В ЗК РФ ст. 70,
определяющая основы ведения государственного земельного кадастра, включена в
состав главы XI.
Статья 70 ЗК РФ восприняла многие положения
ст. 110 (о содержании и назначении государственного земельного кадастра) и
111 (об основных принципах ведения кадастра) ЗК РСФСР 1991 г., поскольку они не противоречат современным требованиям.
Пункт 1 ст. 70 ЗК РФ в нормативном определении
государственного земельного кадастра установил виды документированных сведений,
которые должны содержаться в кадастре. Отметим, что данное определение не
вполне совпадает с определением государственного земельного кадастра, содержащемся
в ФЗ от 02.01.2000 г. "О государственном земельном кадастре"[58]
(ст. 1). По-видимому, данное несоответствие должно быть устранено
законодателем путем внесения изменения в указанный Федеральный закон.
Государственный земельный кадастр создается и
ведется в целях информационного обеспечения: государственного и муниципального
управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и
охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия
земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним; землеустройства; экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе
природных ресурсов; установления обоснованной платы за землю; иной связанной с
владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.
Сведения государственного
земельного кадастра носят открытый характер, за исключением сведений, отнесенных
законодательством РФ к категории ограниченного доступа. Органы, осуществляющие
деятельность по ведению государственного земельного кадастра, обязаны
предоставлять сведения государственного земельного кадастра заинтересованному
лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме
(юридическому лицу - документы, подтверждающие государственную регистрацию
данного юридического лица и полномочия его представителя). Указанные сведения
предоставляются в виде выписок из государственного земельного кадастра, а также
в предусмотренных законом случаях в виде копий хранящихся в кадастровом деле
документов. Сведения, предоставленные органом, осуществляющим деятельность по
ведению государственного земельного кадастра, на законных основаниях гражданам
и юридическим лицам, могут быть использованы ими для создания производной
информации в целях ее коммерческого распространения с обязательным указанием
источника информации.
Порядок предоставления сведений государственного
земельного кадастра определяется Правилами предоставления сведений
государственного земельного кадастра, утвержденными постановлением
Правительства РФ от 02.12.2000 г. N 918[59].
Государственное управление в области осуществления
деятельности по ведению Государственного земельного кадастра осуществляется
Правительством РФ непосредственно или через федеральный орган исполнительной
власти по государственному управлению земельными ресурсами. Федеральный орган
исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами осуществляет
возложенные на него полномочия в области осуществления деятельности по ведению
государственного земельного кадастра непосредственно и через свои
территориальные органы.
Несколько лет таким федеральным
органом являлась Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр),
которая действовала в соответствии с Положением о Федеральной службе земельного
кадастра России, утвержденным постановлением Правительства РФ от
11.01.2001 г. N 22[60].
Росземкадастр осуществлял правовое регулирование некоторых важных отношений,
связанных с ведением государственного земельного кадастра. Действуют, например,
такие акты Росземкадастра, как "Об утверждении документов государственного
земельного кадастра"[61],
"О порядке оформления документов государственного земельного
кадастра"[62],
Правила оформления кадастрового плана земельного участка[63],
Правила оформления кадастрового плана территории для расчета кадастровой
стоимости земельных участков[64]
и др.
В ходе административной реформы постановлением
Правительства РФ от 19.08.2004 г. N 418 было утверждено Положение о
Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости[65].
Указанным постановлением признано утратившим силу постановление Правительства
РФ от 11.01.2001 г. N 22 и установлено, что федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным
имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов
недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной
деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного
мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю является
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Кроме того,
постановлением Правительства РФ от 27.08.2004 г. N 443 "Об
утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли
Российской Федерации"[66]
установлено, что нормативные правовые акты, определяющие состав документов
государственного земельного кадастра и порядок их ведения, требования к кадастровому
делению и порядок учета кадастровых единиц и порядок изменения границ
кадастрового деления, принимает Минэкономразвития РФ.
Кадастровое деление территории РФ осуществляется в
целях присвоения земельным участкам кадастровых номеров. Единицами кадастрового
деления территории являются кадастровые округа, кадастровые районы, кадастровые
кварталы. Кадастровый номер земельного участка состоит из номера кадастрового
округа, номера кадастрового района, номера кадастрового квартала, номера
земельного участка в кадастровом квартале. Порядок кадастрового деления
территории РФ в целях ведения государственного земельного кадастра и присвоения
земельным участкам кадастровых номеров определяется Правилами кадастрового
деления территории РФ, утвержденными постановлением Правительства РФ от 06.09.2000 г.
№660. Государственный кадастровый учет земельных участков проводится по месту
их нахождения в обязательном порядке на всей территории РФ по единой методике.
Перейдем к рассмотрению ведения земельного
кадастра как одной из функций управления земельными ресурсами.
Глава XII ЗК РФ вводит в
законодательство новое понятие – земельный контроль, содержание которого, как
следует из названия этой главы, составляет контроль над соблюдением земельного
законодательства, охраной и использованием земель. Для сравнения напомним, что
ст. 107 и 108 ЗК РСФСР 1991 г. регулировали отношения, связанные с осуществлением только государственного контроля в области использования и
охраны земель. Понятие «контроль за использованием и охраной земель», которым
оперировал ЗК 1991 г., означало контроль за соблюдением требований
земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.
Определение земельного контроля, предложенное в ЗК РФ, на наш взгляд,
представляется менее удачным. Из него следует, что параллельно существуют как
бы две самостоятельные формы контроля – над соблюдением законодательства, а
также над охраной и использованием земель.
С учетом того, как определен в ст. 2 ЗК РФ
состав собственно земельного законодательства (сам ЗК РФ, федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации), можно
утверждать, что не все нормы земельного права содержатся в земельном
законодательстве. В то же время должен быть обеспечен государственный контроль
за правильной реализацией норм земельного права, содержащихся в федеральных
законах и законах субъектов РФ, не входящих в систему земельного
законодательства, а также в правовых актах Президента и Правительства РФ,
органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Охрана и использование земель
должны осуществляться в соответствии с нормами земельного права, содержащимися
как в земельном законодательстве, так и в других правовых актах. Контроль за
деятельностью в данной сфере на практике выражается в проверке соответствия
такой деятельности требованиям правовых норм, установленных в актах разного
уровня. Кроме того, именно земельное законодательство регулирует земельные
отношения, то есть отношения в области использования и охраны земель (п. 1
ст. 3 ЗК РФ), поэтому понятие земельного контроля, использованное в новом
ЗК РФ, представляется не до конца логически выверенным.
По правилам ст. 71, 72 и 73 ЗК РФ должны
осуществляться четыре вида земельного контроля: государственный, муниципальный,
общественный и производственный контроль.
Предметом государственного земельного контроля
являются проверка деятельности организаций, их руководителей, должностных лиц и
граждан, участвующих в отношениях по охране и использованию земель, с целью определения
соответствия этой деятельности требованиям правовых норм, регулирующих
земельные отношения.
Осуществление государственного
контроля над использованием и охраной земель до недавнего времени возложено на
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.
Постановлением о Федеральном агентстве кадастра
объектов недвижимости установлено, что:
а) государственный земельный контроль над
соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию
земель осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (далее
- Агентство);
б) должностные лица и специалисты Агентства и его
территориальных органов осуществляют государственный земельный контроль в
порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 19.11.2002 г.
N 833 "О государственном земельном контроле"[67],
при этом обладают правами и полномочиями, установленными указанным
постановлением для должностных лиц и специалистов Федеральной службы земельного
кадастра России и ее территориальных органов.
Агентство осуществляет свою деятельность
непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими
федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти
субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и
иными организациями.
Согласно буквальному толкованию
п. 2 ст. 71 ЗК РФ государственный земельный контроль подчиняется
правилам, установленным в законодательстве федерального уровня.
Агентство разрабатывает по согласованию с
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утверждает в
установленном порядке нормативные, инструктивно-методические и другие документы
по вопросам организации и проведения государственного земельного контроля.
Порядок взаимодействия Агентства с
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов РФ по вопросам осуществления государственного
земельного контроля, предусматривающий, в частности, совместное планирование и
проведение проверок, ведение учета и обмен соответствующей информацией,
определяется указанными органами. В качестве примера можно привести
Распоряжение Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и
Федеральной регистрационной службы от 29 марта 2005 г. N 9/Р/0004[68].
Не вызывает сомнений верность следующего утверждения:
создания эффективной системы управления земельными ресурсами только на
федеральном и региональном уровнях явно недостаточно[69].
Немаловажным представляется создание и совершенствование системы управления
земельными ресурсами на муниципальном уровне. Особенностям компетенции органов
местного самоуправления в регулировании земельных отношений посвящена следующая
часть настоящего исследования.