Среди основных форм государственного устройства наиболее простой и в то
же время наиболее распространенной формой является унитарное государство.
В отечественной и зарубежной юридической литературе ее характеристике
уделяется большое внимание. Среди авторов, специализирующихся на исследовании
форм государственного устройства, нет принципиальных расхождений по поводу
того, что представляет собой унитарное государство и каковы его основные
признаки и черты.
Все исследователи исходят из того, что унитарное государство – это всегда
единое государственное образование. Государство при этом делится лишь на
административно-территориальные части. Для унитарного государства характерно
существование общих для всей страны высших органов государственной власти и
управления, единой правовой и судебной системы, единой конституции, общей
финансовой и налоговой системы, единой централизованной системы национальной
безопасности, единого гражданства и др. Унитарными государствами в настоящее
время являются Великобритания, Нидерланды, Дания, Венгрия, Китай, Монголия,
Япония и др.
Более сложной и в то же время менее распространенной формой государственного
устройства в современном мире является федерация. Она является «менее
распространенной» лишь по отношению к унитарному государству, в относительном
плане, но не по отношению к другим формам государственного устройства, в
абсолютном плане.
Обращая внимание на это обстоятельство, отечественные исследователи
отмечали, что «девятая часть государств мира – 21 государство – являются федерациями,
в них проживает около трети населения Земли». Среди федеративных государств
есть высокоразвитые гиганты (США) и малые индустриальные страны (Бельгия,
ставшая федерацией в соответствии с конституционными поправками 1993 г.), крупные (Бразилия) и небольшие государства (новая Союзная Республика Югославия),
находящиеся на среднем уровне развития, разного рода бывшие колонии (Индия с
почти миллиардным населением и малая Исламская Федеративная Республика
Коморских Островов), страны со значительным удельным весом патриархальных
порядков (Танзания в Африке, Папуа – Новая Гвинея в Океании). Они неодинаковы
по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с
несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения
государствоведческих, правовых характеристик, совокупность которых образует
определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства[1].
Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные стороны. И это
объективно. С этим нельзя не считаться.
На относительно широкую распространенность федеративной формы государства
указывают и зарубежные авторы, подчеркивая, что «федерализм распространился по
территории пяти континентов», охватив такие, например, страны, как страны
Северной и Южной Америки; Канаду как «наиболее децентрализованную федерацию»;
Швейцарию и Германию в Европе как бывшие конфедерации, ставшие впоследствии
федерациями; Южную Африку как единственную на Африканском континенте федерацию
и др.[2]
Сложность, важность и относительно широкая распространенность федерации
как формы государственного устройства вызывают живой и постоянно растущий
интерес к ней во всем мире. Не случайно поэтому вопросам федерации в последние
годы в специальной отечественной и зарубежной литературе уделяется все большее
внимание.
Свидетельством тому являются выпуск на Западе специализированного
ежеквартального журнала «Паблиус: журнал по проблемам федерализма» (под ред. Д.
Елазара и Дж. Кинсайда); образование в Швейцарии Объединенного центра по
изучению федеральных и региональных проблем; публикация многочисленных книг,
брошюр, справочников, например: «Федеральные системы мира», «Тенденции к
централизации и децентрализации в федеративных государствах», «Федеральная
демократия. На примере США и Европы», «Сравнительный анализ федерализма:
территориальный аспект политики» и др.[3]
Наконец, свидетельством повышенного внимания к проблемам федерализма в
России и на Западе могут служить периодически проводящиеся на базе юридических
и политологических институтов и факультетов семинары, симпозиумы, конференции.
Одним из примеров такого научного форума может служить проводившаяся под эгидой
Совета Европы конференция по проблемам федерации и конфедерации в объединенной
Европе.
Круг проблем, касающихся федерализма, весьма широк и разнообразен. Это, в
частности, вопросы сущности, содержания и назначения федерализма, его функций,
места и роли в жизни общества и государства. Это также проблемы, касающиеся
характера взаимоотношений центра и субъектов федерации, деятельности судебных органов
в условиях федерализма, активности политических партий, различных общественных
организаций и средств массовой информации. В исследованиях затрагиваются и
другие не менее важные вопросы, значительная часть которых относится к
определению самого понятия федерализма, к установлению основных форм его
проявления, выявлению его общих и специфических черт, его роли и назначения.
Вопрос нередко ставится таким образом: можно ли говорить о федерализме «в
обобщенном виде», вообще, или же речь должна идти лишь в отдельности о понятии
американского, российского, югославского и иного федерализма? Однозначного
ответа на этот вопрос нет. В решении его иногда проглядывают две крайности.
Первая состоит в том, что в центр внимания при сравнительном подходе ставится
только общее понятие федерализма. Вторая крайность заключается в том, что на
первый план выдвигается лишь «особенное» представление о федерализме в той или
иной стране.
Истина же, как всегда, по-видимому, находится посредине. В самом деле,
можно ли, занимаясь сравнительным анализом, скажем, политических систем России
и США, обойтись без общего понятия федерализма, точно так же, как и без учета
особенностей рассматриваемых федеральных систем? Вряд ли. Нужно в равной мере
использовать то и другое – общее представление о федерализме и особенное.
Кроме того, весьма важно иметь в виду, что глубокое и всестороннее понимание
современных проблем и состояние Российской Федерации предполагает, с одной
стороны, знание ее прошлого – процесса ее возникновения и развития[4], а с другой, – изучение ее
настоящего и прошлого при помощи сравнительного анализа, сопоставления
Российской Федерации с другими существовавшими и существующими параллельно с
ней федерациями.
При решении вопроса об определении понятия федерации, равно как и любого
иного понятия, можно идти, как минимум, двумя путями: а) путем нахождения
наиболее приемлемых или выведения своих собственных дефиниций «федерации» или
же б) путем выделения и анализа ее специфических признаков и черт.
Первый путь, связанный, как правило, с «игрой» в дефиниции, не всегда
продуктивен. Однако, тем не менее он дает общее исходное представление о
федерации. Такое представление, в частности, можно получить из определения, в
соответствии с которым федерация понимается как «единое государство, состоящее
из нескольких государственных образований, объединившихся для решения
центральной властью общих для всех членов федерации задач»[5]. В числе таковых можно
рассматривать также дефиницию, согласно которой «федерализм – это такая форма
организации правительства, которая стремится примирить региональное
разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким
путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль»[6]. Или определение, в
соответствии с которым федерация рассматривается как такое «устройство
политической системы государства, где суверенная воля народа находит свое
воплощение в конституционном или договорном создании единого государства, где
гармонически сочетаются интересы всего федерального государства, его субъектов
и граждан этого государства»[7].
Второй путь решения вопроса об определении понятия федерации с помощью
выделения и анализа ее специфических признаков и черт представляется более
продуктивным. Прежде всего потому, что он помогает избежать той, по выражению
некоторых авторов, «семантической по своей природе путаницы», которая создается
уже самим неоднозначно трактуемым термином «федерация». В силу этого некоторые
западные авторы предлагают вообще отказаться от общих определений федерации и
подходить к ее «идентификации» с помощью «более четких и определенных
критериев».
Каковы эти критерии, не всегда указывается. Однако иногда в плане выделения
таких критериев утверждается, что «наличие единого для всех субъектов
министерства иностранных дел, единых вооруженных сил, единой службы
безопасности и единой финансовой системы» вполне достаточно, чтобы считать
подобное объединение субъектов федерацией.
Определение федерации путем выделения и анализа ее признаков и черт,
разумеется, имеет и свои недостатки. Некоторые из них заключаются в том, что
при таком подходе, с одной стороны, усиливается возможность проявления
субъективизма, а с другой – возникает опасность «утопания» в эмпиризме.
Однако этих недостатков можно достаточно легко избежать, акцентируя
внимание не на всех без исключения, а лишь на самых общих, точнее, общеродовых
признаках и чертах, свойственных всем федерациям вместе и каждой в отдельности.
Что является типичным для федератизма как такового, отличающего его от
других форм государственного устройства – от конфедерации и унитаризма? Прежде
всего то, что любая федеративная система независимо от ее специфических черт и
особенностей выступает как единое союзное государство, состоящее из двух или
более относительно самостоятельных государств и государственных образований.
Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное
административно-территориальное деление. Имеет наряду с федеративными свои
собственные высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные,
фискальные и иные органы. Располагает своей конституцией и текущим
законодательством. Может иметь свои собственные воинские формирования и
гражданство[8].
Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной
системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе
и российскую федеративную систему, представляются следующие:
- добровольность объединения государств или государственных образований в
федерацию;
- равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории,
численности населения, экономического потенциала и пр.;
- плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между
собой и с гражданами. Широкая возможность граждан активно и беспрепятственно
участвовать в федеральных и региональных политических процессах;
- принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное
соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными
органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношениях
друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и
иными общественно-политическими органами и организациями.
Любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее
деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства,
когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных
государственных органов, когда строго соблюдаются права и свободы граждан.
В процессе исследования федерализма под углом зрения его общих черт и
особенностей важно его рассматривать не только и даже не столько с формально
юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистических позиций,
как явление, фактически существующее в жизни, реальное. Формально-юридический образ
федерализма необходим лишь для того, чтобы четче разглядеть в реальной жизни, в
практике действительный его облик, решить вопрос о том, существует ли он в той
или иной стране как явление фактическое, реальное или лишь как формально
декларируемое.
Важно исходить также из того, что федерализм является не одномерным, а
многомерным явлением, имеет не только статический, но и динамический характер.
Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование
различных, более или менее одинаково значащих его сторон или аспектов.
Подразумеваются такие его аспекты, как исторический, политический, правовой или
формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический.
Познание всех этих сторон, несомненно, предполагает использование междисциплинарного
метода исследования или подхода.
Когда речь идет о федерализме как о динамическом явлении, имеется в виду
рассмотрение его не только как некоего застывшего, установившегося в данный
момент явления, но и постоянно развивающегося, изменяющегося в связи с
изменениями экономических и социально-политических условий жизни общества
явления. Федерализм, как представляется, это не только и даже не столько
статика, сколько процесс, динамика. Причем не простой, а циклический процесс.
Наличие его в России и в других странах подтверждается периодически
изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные
периоды истории эти отношения могут быть в разной степени жесткими,
централизованными или децентрализованными.
Например, в годы войны или в периоды других социальных потрясений, когда
требуется концентрация и централизация ресурсов и усилий всей страны, вполне
естественным будет ожидать рост тенденций к централизации власти и установлению
более жестких отношений между федерацией и субъектами федерации. В нормальных
условиях жизни общества и государства характер отношений между ними коренным
образом изменяется.
Разумеется, это не стихийный и не автоматически происходящий процесс. Он
обусловлен, как и характер всей федерации, множеством не только объективных, но
и субъективных факторов.
Одной из важнейших форм государственного устройства, хотя и менее
распространенной по сравнению с другими, является конфедерация. Она представляет
собой объединение или союз государств, при котором государства, образующие
конфедерацию, полностью сохраняют свою самостоятельность, имеют свои
собственные высшие и местные органы власти, управления и правосудия. Для
координации совместных действий государства – члены конфедерации создают
объединенные органы. Последние функционируют лишь в строго определенном порядке
и преследуют строго определенные цели.
Конфедерация нередко рассматривается как промежуточное звено на пути
движения государств к образованию федерации. В настоящее время конфедерацией в
формально-юридическом плане считается Швейцария, хотя фактически она является
федерацией. Признаки конфедерации имеются и в Содружестве Независимых
Государств (СНГ). В качестве конфедерации нередко рассматривается и Европейский
союз.
В отечественной и зарубежной юридической литературе конфедерация как
форма государственного устройства не всегда воспринимается однозначно.
Традиционные споры время от времени возникают не только и даже не столько по
поводу ее отличительных признаков и черт, сколько по поводу ее формально-юридической
природы и характера. Дело в том, что если одними авторами конфедерация
воспринимается исключительно как форма государственного устройства, то другими
– как международно-правовое объединение, как субъект международного права.
Сравнивая конфедерацию с федерацией, еще в начале XX в. Ф. Кистяковский
задавался вопросом: чем же отличается союзное государство (федерация) от союза
государств (конфедерации)?
При ответе на него автор исходил из следующих посылок. Во-первых, из
того, что конфедерация основана «на международных взаимных обязательствах
соединенных государств, вытекающих из договора», а федерация – на «объективном
праве, установленном путем всеобщего соглашения, и закона или обычая».
Во-вторых, что государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют
суверенитет, в то время как члены федерации теряют суверенитет и подчиняются
суверенной власти «сложного целого, которое они образуют».
В-третьих, что федерация есть государство, «юридическое лицо публичного
права», тогда как конфедерация является субъектом права «лишь в международной
жизни, но не обладает публичными правами власти»[9].
И в-четвертых, что за членами конфедерации признается право выхода из
союза, тогда как у субъектов федерации такого права нет. Члены федерации,
пояснял автор, «не могут актом своей односторонней воли прекратить свою связь с
целым. Отделение их рассматривается юридически как акт бунта или мятежа против
федеральной власти, и может повлечь за собой для них репрессии, помимо тех,
которыми сопровождается война»[17].
210 Глава VII. Методологические проблемы изучения форм государства
Подобного взгляда на конфедерацию как на исключительно международно-правовое
объединение придерживались, помимо Ф. Кистяковского, и некоторые другие авторы.
И в этом, несомненно, был и остается свой резон. А именно, наличие у
конфедерации как признаков союзного государства, так и черт союза государств.
Это необходимо учитывать и с этим нельзя не считаться.
Ведь не только раньше, но и сейчас конфедерация определяется не иначе как
«объединение независимых суверенных государств, образованное на основе договора
или пакта для достижения вполне определенных, специфических целей»[18].
Особо при этом подчеркивается «независимость», «суверенность» государств
– составных частей, членов конфедерации. Правда, при этом тут же оговаривается,
что в условиях федерации ее составные части, субъекты федерации, тоже нельзя
рассматривать в качестве обычных административно-территориальных единиц. В
отношениях между собой и с федеральным центром каждый из них на соответствующей
территории и в соответствующей сфере жизнедеятельности также неизменно
выступает в качестве суверенного государственного образования[19].
Таким образом, в условиях конфедерации ее субъекты сохраняют за собой
полный суверенитет, а точнее, почти полный, передав часть своих полномочий в
сфере предмета договора новому союзному образованию. В то же время у субъектов
федерации сохраняется ограниченный или весьма ограниченный суверенитет.
В этом проявляется одно из сходств и различий федерации и конфедерации.
Сходство заключается в принципиальном наличии у их субъектов суверенитета.
Различие – в степени или уровне наличествующего суверенитета.
Первое сближает федерацию как форму государственного устройства с
конфедерацией. Второе отделяет их друг от друга, вынуждает рассматривать
конфедерацию не как прототип союзного государства, а как некий перманентный
союз государств.
Сходство федерации как формы государственного устройства с конфедерацией
проявляется и в других отношениях.
В зарубежных источниках вполне оправданно указывается, например, на то,
что в основе образования и функционирования федерации и конфедерации лежат
некоторые общие принципы. В частности, принцип совмещения воли (Superimposition)
субъектов федерации и
§ 4. Формы государственного устройства: понятие, виды, особенности 211
конфедерации с волей образуемого ими целого, с одной стороны, и принцип
автономии субъектов федерации и конфедерации – с другой.
Поскольку конфедерация во многих случаях рассматривается как «отражение
(выражение) федерализма», отмечается в связи с этим западными экспертами в
области государственного устройства, и поскольку конфедерализм отражает
общность некоторых принципов федерализма, таких, например, как принцип
совмещения воль и автономии, то можно говорить не только и даже не столько о
различии федерации и конфедерации, сколько об их общности и сходстве. С той,
однако, разницей, что в условиях федерации основной акцент делается на принципе
согласования воль, тогда как в условиях конфедерации – на принципе автономии.
Последнее вполне объяснимо, поскольку конфедерация всегда предполагает гораздо
большую самостоятельность своих составных частей – субъектов, их более широкую
автономию, чем федерация[20].
На общность принципов построения и функционирования федерации и
конфедерации как факторов, объединяющих их, указывается также во многих других
источниках[21].
В них же нередко в утвердительной, констатирующей форме, а еще чаще в
дискуссионном плане обращается внимание на то, что в условиях существования как
федерации, так и конфедерации центральная власть может иметь прямую связь с
населением.
Сторонники точки зрения существования прямой связи центральной власти с населением
в условиях конфедерации рассматривают ее как фактор, сближающий конфедерацию с
федерацией, считают конфедерацию как форму объединения, стоящую ближе к
национальной, нежели к международной, организации. Противники данной точки
зрения считают, что все обстоит как раз наоборот[22].
В качестве объединяющего, а точнее, сближающего конфедерацию с федерацией
фактора рядом исследователей рассматривается то обстоятельство, что
конфедерация, даже в том случае, когда она представляется как «чисто»
международная организация, нередко с течением времени перерастает в федерацию,
являющуюся по своей природе «чисто» национальной организацией.
Примерами могут служить: конфедерация, существовавшая до перерастания ее
в федерацию на территории США (1776–1789), кон-
212 Глава VII. Методологические проблемы изучения форм государства
федерация земель Германии (1815–1867), а также конфедерация, состоявшая
из кантонов Швейцарии (1815–1848). Все эти государственные объединения,
первоначально зародившись в форме конфедераций, в силу экономических,
политических и иных многочисленных причин постепенно трансформировались в
классические федерации[23].
Имея в виду данное обстоятельство, многие западные исследователи отнюдь
не случайно именуют конфедерацию «сверхнациональной» (supranational)
организацией, «имеющей федеральный конец»[24], или же
рассматривают ее в качестве такого союза или ассоциации, который «не
вписывается» в сложившиеся представления ни о национальной, ни о международной
организации[25].
С учетом всего сказанного конфедерацию можно весьма условно, с учетом
принципов ее организации и перспектив ее развития, относить к формам
государственного устройства, впрочем, как и к «чисто» классическим международным
организациям.
[1]
См.: Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С. 297.
[2]
Там же.
[3]
Там же. С. 302.
[4]
См.: Чиркин В.В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ //
Советское государство и право. 1994. № 8–9. С. 150.
[5]
См.: Modern Concept of Confederation. Santorini, 22-25 September. 1994 // Council
of Europe Publishing. 1995. P. 55.
[6]
D. Elazar (ed.) Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal
and Autonomy Arrangements. Longman Press, 1991; L. Brown-John (ed.).
Centralizing and Decentralizing Trends in Federal Systems. N.Y., 1988;
Duchacek. I. Comparative Federalizm: The Territorial Demension of Politics.
Wash., 1970; Engdahl D. Constitutional Federalizm. N.Y., 1993.
[7]
См.: The Modern Concept of Confederation. Santorini, 22-25 September. 1994 //
Council of Europe Publishing. 1995.
[8]
См.: Чистяков O.Г. Становление Российской Федерации. М., 1966; Златопольский
Д.Л. СССР –федеративное государство. М.,1967; Абдуллатипов Р.Г., Болтенкова
Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России М., 1992; Крылов Б.С., Ильинский
И.П., Михалева Н.А., Авдриченко Л.В., Сукало А.Е. Проблемы суверенитета в
Российской Федерации. М., 1994.
[9]
Федерация в зарубежных странах / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1993. С. 7.
[10]
Натан Р.П., Хоффмаин Э.П. Современный федерализм: сравнительные перспективы //
Международная жизнь. 1991. № 4. С. 35.
[11]
Лысенко В.Н. Основные черты и тенденции развития федеративных отношений в
России на современном этапе. М., 1995. С. 5.
[12]
См.: Tushenet M. (ed.) Comparative Constitutional Federalizm. Europe and
America. L., 1990. P. VII.
[13]
См.: Топорнин Б.Н. Конституционная реформа – путь к правовому государству //
Советское государство и право. 1990. № 4. С. 3-14.
[14]
См.: Elazar D.J. Exploring Federalizm. Tuskaloosa, Ala., 1987. P. 34-35.
[15]
См.: L. Brown-John (ed ). Centralizmgand Decentralizing Trends in Federal
States N Y., 1988.
[16]
Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С 303.
[17]
Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С 303.
[18]
Wheare К. Federal Government. N. Y., 1963. P. 10.
[19]
Wheare К. Federal Government. N. Y., 1963. P. 10.
[20]
См.: The Modern Concept of Confederation. Santorine. 22-25 September. 1994 //
Council of Europe Publishing. 1995. P. 46.
[21]
См.: Zejeune Y. Contemporary Concept of Confederation in Europe – Lessons drawn
from the Experience of the European Union // The Modern Concept of
Confederation. P. 126-127.
[22]
См.: Zejeune Y. Op. cit. P. 128-129.
[23]
См.: Albert I. The Historical Development of Confederation // The Modern
Concept of Confederation. P. 19-32.
[24]
Zejeune Y. Op. cit. P. 129.
[25]
Forsyth M. Towards a New Concept of Confederation. P. 60.