Содержание
Введение. 3
Глава 1. Институт уполномоченного по правам человека:
история становления и зарубежный опыт. 5
1.1. Институт уполномоченного по правам человека:
зарубежный опыт. 5
1.2. Становление института омбудсмана в Российской
Федерации. 10
Глава 2. Правовое положение Уполномоченного по правам
человека в РФ.. 14
2.1. Порядок назначения Уполномоченного по правам
человека в РФ.. 14
2.2. Функции Уполномоченного по правам человека в РФ.. 20
Глава 3. Проблемы законодательного урегулирования
института Уполномоченного по правам человека в РФ.. 25
Заключение. 42
Список используемых источников и литературы.. 45
В курсовой работе
рассматривается тема: «Уполномоченный по правам человека в РФ и его место в
системе средств правовой защиты».
Выбор заявленной темы
обусловлен ее актуальностью.
Сегодня в России набирают
темпы процессы, связанные с модернизацией общественных и политических
отношений, ставящие своей целю повышение эффективности в деятельности
государственных структур, направленные на борьбу с коррупцией, как на
федеральном, так и на региональном уровне. Утверждение демократических
ценностей и гарантий прав, свобод человека и гражданина - основополагающий
принцип современной политической системы. В осуществлении его важную роль
играет один из наиболее хорошо зарекомендовавших себя в мире механизмов защиты
прав и свобод человека-институт Омбудсмена, или Уполномоченного по правам
человека (российский вариант).
Институт омбудсмена
призван способствовать установлению в обществе такой системы ценностей, когда
права личности, права человека оказываются приоритетными при решении всего
комплекса социальных проблем, Этот ценностный приоритет сегодня еще весьма слаб
и по большей части декларативен - по сравнению с традиционными для России
коллективными ценностями и представлениями о государственной целесообразности,
которыми по-прежнему руководствуются представители власти. В своих выступлениях
Д.А. Медведев часто акцентирует внимание на высокий уровень правового нигилизма
в стране, что крайне неблагоприятно сказывается на развитии общественных
отношений и, конечно же, их защите, и поэтому одной из основных задач своего
правления президент поставил ликвидацию этого явления, что существенно упростит
жизнь гражданам, добавит ответственности перед своим народом чиновникам, что
тем самым сократит количество исков правозащитных организации, и бесспорно
существенно облегчит работу омбудсмена.
Целью курсовой работы
является комплексная характеристика Уполномоченного по правам человека в РФ и
его место в системе средств правовой защиты.
Достижению поставленной
цели способствуют следующие задачи:
1. Рассмотреть институт
Уполномоченного по правам человека в зарубежных странах.
2. Изучить становление
института омбудсмана в Российской Федерации.
3. Раскрыть порядок
назначения Уполномоченного по правам человека в РФ.
4. Охарактеризовать функции
Уполномоченного по правам человека в РФ.
5. Проанализировать проблемы
законодательного урегулирования института Уполномоченного по правам человека в
РФ.
Поставленная цель и
задачи сформировали структуру курсовой работы, которая состоит из введения,
трех глав, разбитых на параграфы, заключения и списка используемых источников и
литературы.
Институт омбудсмана имеет
скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX века,
когда в Конституции 1809 года была введена должность омбудсмана юстиции[1].
Однако сам термин "омбудсман" появился в Швеции еще в XIII веке. Он
имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду истории
германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от
имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших
убийство. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово "омбудсман"
как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное
лицо". Предполагают также, что корни компетенции этой фигуры
просматриваются в римских должностях цензоров, трибунов, провинциальных
прокураторов[2].
Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсманы были людьми короны,
призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и
судей. По мере перехода к конституционной монархии омбудсман становится
парламентским органом, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 г.
Второй страной, где был
введена должность омбудсмана, стала Финляндия (Конституция 1919 года), а с
середины ХХ века этот институт стал распространяться и среди других стран мира
– как в Европе, так и в других регионах.
Сегодня несколько
десятков государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной
компетенцией, возможностями, правовым статусом. При всех национальных отличиях
основные функции омбудсмана состоят в том, что он принимает жалобы граждан на
нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных
чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти
заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им
следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмана
принимаются к исполнению[3].
Сама должность омбудсмана
носит в разных странах различные наименования. В скандинавских странах, на
родине этого института, используется название Омбудсман юстиции, в англоязычных
странах – парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам
администрации – Великобритания, Северная Ирландия, Шри Ланка), Парламентский
уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский
уполномоченный (омбудсман) – англоязычные провинции Канады. В трех странах
применяется термин "уполномоченный" без прилагательного
"парламентский": уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный
по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия).
Используются также термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель)
юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США), адвокат народа
(Румыния). В названии этого института применяется также термин
"защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав
граждан: защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник
(омбудсман) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский
защитник (итальянские провинции), народный правозащитник (Хорватия). Иногда
функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты
(Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал),
парламентская комиссия по правам человека (Латвия)[4].
В целом омбудсман
понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом
на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский
контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но
без права изменения принятых ими решений[5].
Согласно определению
международной ассоциации юристов, народный защитник – "омбудсман" –
это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной
власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга,
которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от
пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует
по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования,
рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады"[6].
Другое международное определение института омбудсмана, содержащееся в литературе
на эту тему: "государственная служба, предусмотренная конституцией и
возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое
ответственно только перед законом"[7].
Кроме того, стоит
отметить, что в разных странах институт омбудсмана создается как на
национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне
муниципалитетов, а также могут вводиться должности
"специализированных" омбудсманов, т.е. работающих по конкретным
направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по
проблемам гендерной дискриминации и т.п.).
В мировой практике
известны три модели института омбудсмана, которые различаются его местом в
государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью
(подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом
полномочий и т.д. Эти три модели – следующие:
1. Исполнительный
омбудсман. Он является органом исполнительной власти, назначается
правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно
редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и
назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых
штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора
отнести к омбудсману.
В России историческим
предшественником института омбудсмана также были еще сохраняющиеся в ряде
регионов комиссии по правам человека "при Президенте" и "при
губернаторе".
2. Независимый омбудсман.
Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой
соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При
этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не
подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмана существует в
Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.
3. Парламентский
омбудсман. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается
(избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в
качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему
определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным
направлением деятельности классического парламентского омбудсмана является
контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от
двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на
исполнительную, так и на законодательную власть).
В большинстве стран, где
существует институт омбудсмана, он принадлежит именно парламентской модели. Это
естественно, поскольку исторически омбудсман – дитя парламента[8].
Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как
результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы
человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые
исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки
зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав
граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами
государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений
гражданских прав и свобод.
Институт омбудсмана в
правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным
механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных
органов[9].
Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех
уровней, которыми наделен омбудсман с целью защиты прав и законных интересов
граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью.
Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и
обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в
системе государственных органов; несменяемостью в течение всего срока
полномочий парламента, которым он назначается; правом законодательной
инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите
своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб
и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и
процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмана, имеют особое
значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от
злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных
лиц[10].
По мнению австрийского омбудсмана, профессора, доктора права В. Пикля, создание
и деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между
государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми[11].
Итак, институт омбудсмана, получивший во второй половине XX века широкое
распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе
правозащитных механизмов многих стран мира[12].
Сегодня, в результате крушения тоталитарных режимов, институт омбудсмана
создается и во многих странах бывшего СССР и Восточной Европы, в том числе и в
России.
Об актуальности и
необходимости его появления уже говорилось ранее. Теперь остановимся на том,
какое оформление он получил в государственно-правовой системе России, каков его
статус и компетенция, а главное, какими реальными средствами воздействия на
подконтрольных субъектов он обладает.
Учреждение института
Уполномоченного по правам человека в РФ как государственного органа - одно из
важнейших достижений демократических преобразований в России. Для нашей страны
создание такого института было явлением новым, хотя в мировой истории он уже
известен давно.
В России впервые
должность Уполномоченного по правам человека была Упомянута в Декларации прав и
свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 года, принятой Верховным
Советом. Причем в ней говорилось именно о Парламентском уполномоченном, который
назначается парламентом, подотчетен ему и обладает такой же
неприкосновенностью, что и депутат. Согласно Декларации, Парламентский
уполномоченный осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина в РФ. Был разработан проект закона "О парламентском
уполномоченном по правам человека и гражданина Российской Федерации", в
который были заложены черты, близкие к классической модели парламентского
омбудсмана[13].
Однако в Конституции РФ
1993 года эта идея не получила развития, чему причиной являлась политическая
ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью. В
принятом варианте Конституции определение "парламентский" исчезло, и
единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (ст. 103),
относит к ведению Госдумы назначение на должность и освобождение от должности
Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным
конституционным законом.
До принятия данного
закона институт Уполномоченного действовал на основании президентского указа
"О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам
человека" от 04.08.94 N 1587. Этим документом было установлено, что до
принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация
конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем
осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам
человека при Президенте РФ. В качестве гарантий деятельности Уполномоченного
были установлены определенные обязанности органов государственной власти и
местного самоуправления, а также их должностных лиц. Они должны были в
2-недельный срок: представлять по запросам Уполномоченного информацию,
необходимую для осуществления его полномочий; давать ответы на его обращения в
связи с нарушениями прав конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые
ими акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и
гражданина. Первым омбудсманом в России был Сергей Ковалев.
Федеральный
конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации" был принят 26 декабря 1997 года.
Согласно данному
нормативному акту уполномоченный по правам человека в России является гарантом
защиты, соблюдения и уважения государством, в лице органов государственной
власти, органов местного самоуправления, а также должностными лицами прав и
свобод человека и гражданина.
Для обеспечения
эффективности в работе по указанной сфере деятельности федеральный
конституционный закон предусматривает полную независимость в работе
уполномоченного, а также неподотчетность омбудсмена какому-либо из органов
государственной власти или должностным лицам. Также, согласно российскому
законодательству, уполномоченному по правам человека предоставляется
неприкосновенность, что говорит о том, что его не могут привлечь к уголовной
или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, не может
быть задержан, арестован, также не может быть подвергнут обыску, личному
досмотру. Предоставление подобного рода гарантий уполномоченному по правам
человека подчеркивает важность возлагаемых на него полномочий,
заинтересованность государства в слаженности работы по защите прав человека и
гражданина в Российской Федерации.
В соответствии с
действующим законодательством и практикой, деятельность Уполномоченного не
заменяет и не подменяет деятельность других государственных органов,
обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод граждан. Она лишь
способствует совершенствованию их работы в данной области, указывает на
имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действием или
бездействием тех или иных органов и должностных лиц, содействует реализации
прав граждан перед лицом бюрократических структур.
С учетом федеративного
устройства нашего государства должность Уполномоченного по правам человека
учреждается также в субъекте РФ в соответствии с уставом, законом субъекта РФ.
Во многих субъектах России действуют уполномоченные по правам человека, а в
большинстве из них пошли по пути создания комиссий по правам человека.
Уполномоченный защищает гражданские права независимо от места проживания
гражданина России, поскольку они не могут быть различными в зависимости от
субъекта Федерации[14].
В соответствии с ФКЗ об
Уполномоченном по правам человека[15]
Уполномоченным может быть назначен только гражданин России не моложе 35 лет.
В ряде стран, например, в
Новой Зеландии тип профессиональной квалификации не является обязательным
требованием к кандидату на должность омбудсмена. В Великобритании первые три
уполномоченных были назначены из гражданских служащих, не имеющих юридического
образования и только в 1978 г. эту должность занял юрист. Вместе с тем,
шведский закон предписывает, что омбудсменом могут быть лица с юридическим
образованием и достойной репутацией. Российский закон не устанавливает в
качестве квалификационного требования наличие юридического образования, однако
закрепляет положение, согласно которому кандидат на эту должность должен
обладать познаниями в области прав и свобод человека и гражданина, а также
иметь опыт правозащитной деятельности.
Закон определяет круг
органов, должностных лиц, которые наделены правом вносить предложения о
кандидатах на должность Уполномоченного. Список является исчерпывающим:
Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, депутатские
объединения в Государственной Думе. В мировой практике есть и другой подход к
решению этого вопроса, так в Великобритании Парламентский Уполномоченный
назначается Королевой по рекомендации премьер-министра. Избрание шведского
омбудсмена готовится делегацией по делам парламентских омбудсменов после ее
консультации с депутатами, назначенными от партийных групп в Конференцию при
председателе парламента.
Закон устанавливает
определенный срок, в течение которого предложения о кандидатах на должность
Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу. Эта процедура должна
быть произведена в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего
Уполномоченного. Кандидат на должность Уполномоченного выступает перед
Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты,
присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать
свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против. Если
кандидатура на должность Уполномоченного отклонена палатой, фракции и
депутатские группы вправе предложить для нового рассмотрения ту же или новую
кандидатуру. Повторное рассмотрение кандидатуры проводится на следующий день
после получения палатой соответствующего представления.
Назначение на должность
Уполномоченного и освобождение от нее осуществляется Государственной Думой
простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы
тайным голосованием.
В большинстве стран
омбудсмен выбирается парламентом, например, датский омбудсмен выбирается
прямыми выборами, в Португалии - избирается 2/3 парламента.
По вопросу о назначении
на должность Уполномоченного Государственная Дума принимает постановление.
Время его принятия ограничено - не позднее 30 дней со дня истечения срока
полномочий предыдущего Уполномоченного.
Порядок назначения
Уполномоченного носит сложный характер. Ввиду того, что претендентов на эту
должность может быть достаточно много, закон устанавливает специальную
процедуру включения кандидатур на пост Уполномоченного в список для тайного
голосования. Для этого претендент должен набрать 2/3 голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы.
В большинстве стран мира
при вступлении в должность омбудсмены приносят присягу. Соответствующий текст
присяги Российского Уполномоченного сформулирован в ст. 9 Закона, которая
регулирует акт присяги. Этот акт - не формальная процедура. Он имеет важное
юридическое значение: с одной стороны, присяга - это обязывающая клятва перед
Государственной Думой, с другой стороны, с момента произнесения присяги
Уполномоченный вступает в должность, начинает осуществлять принадлежащие ему
полномочия. Присяга приносится в торжественной обстановке в зале заседаний
Государственной Думы сразу же после назначения Уполномоченного на должность.
Деятельность
Уполномоченного ограничена определенным сроком, считая с момента принесения
присяги. В других странах этот срок колеблется от двух лет в Австралии до пяти
лет в Новой Зеландии. В Швеции, Великобритании, Португалии и т.д. омбудсмен
работает в течение четырех лет. Во Франции медиатор назначается на шестилетний
срок. Деятельность Уполномоченного прекращается с момента принесения присяги
новым Уполномоченным, назначенным Государственной Думой.
Мировой опыт
свидетельствует, что одно и то же лицо может быть назначено на должность
омбудсмена повторно. Соответствующее положение нашло отражение и в российском
законе, что дает возможность Уполномоченному, успешно справляющемуся со своими
обязанностями находиться на своем посту десять лет.
В ст. 11 Закона
сформулированы определенные ограничения правосубъектности Уполномоченного,
связанные с выполнением его полномочий.
Так, находясь на своем
посту, он не может быть депутатом не только Государственной Думы, но и
законодательного (представительного) органа субъекта федерации, членом Совета
Федерации, находиться на государственной службе, а также заниматься
политической и иной деятельностью, например, коммерческой.
Закон делает исключение,
позволяя Уполномоченному заниматься преподавательской, научной либо иной
творческой деятельностью. В то же время Уполномоченный, находясь на своем
посту, не может быть членом политической партии или иного общественного
объединения, преследующего политические цели. Он должен быть далек от политики,
и заниматься исключительно вопросами, входящими в его компетенцию, что
соответствует мировой практике.
Не позднее 14 дней со дня
вступления Уполномоченного в должность он обязан полностью прекратить
деятельность, которая несовместима с его постом и указана в ч.ч. 1, 2 ст. 11
Закона. Если он не исполнит эти требования, то его полномочия будут прекращены,
т.е. он может быть досрочно освобожден от должности на основании ст. 13 Закона,
а Государственная Дума приступает к назначению нового Уполномоченного.
Подобное правило,
касающееся недопустимости совмещения поста омбудсмена и других публичных
должностей, существует в большинстве стран, имеющих институт омбудсмена.
Важным элементом статуса
Уполномоченного является наличие у него иммунитета, т.е. Уполномоченный
пользуется неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Это
выражается в том, что без согласия Государственной Думы Уполномоченного нельзя
привлечь к уголовной, административной ответственности, налагаемой в судебном
порядке. Кроме того, он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску,
кроме случаев задержания на месте преступления. Его нельзя подвергать личному
досмотру, кроме случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для
обеспечения безопасности других лиц. При этом личный досмотр может
производиться уполномоченным на то лицом одного и того же пола с досматриваемым
и в присутствии двух понятых того же пола.
К уполномоченным лицам,
которые вправе применить эту меру относятся должностные лица органов внутренних
дел, гражданской авиации, таможенных учреждений и т. д.
Следует отметить, что
законодатель распространяет неприкосновенность Уполномоченного на его жилое и
служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортное средства,
корреспонденцию, средства связи, принадлежащие уполномоченному документы.
Аналогичные положения
содержатся и в зарубежном законодательстве. Так, например, французский медиатор
пользуется неприкосновенностью, поэтому не может подвергаться преследованию,
розыску, задержанию. аресту или преданию суду за высказанные мнения или за
совершение действий при выполнении им своих обязанностей. Указанные положения
служат своего рода гарантией его независимости. Польскому Уполномоченному
принадлежит иммунитет от привлечения к уголовной ответственности, ареста либо
задержания, аналогичный иммунитету депутата Сейма.
Уполномоченный может быть
задержан на месте преступления. В этом случае должностное лицо, производившее
задержание обязано незамедлительно уведомить об этом Государственную Думу. На
основании поступившей информации Государственная Дума, если сочтет это
необходимым, принимает соответствующее решение, в котором выражает свое
согласие на дальнейшее применение этой процессуальной меры. Если согласие не
получено в течение 24 часов Уполномоченный должен быть освобожден.
Российский Закон
предусматривает ряд случаев досрочного освобождения Уполномоченного от
должности.
Во-первых, если он
нарушил требования ст.11 Закона, т.е. продолжает осуществлять деятельность,
несовместимую с его статусом: является депутатом Государственной Думы или
депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Федерации,
членом Совета Федерации, занимается другой оплачиваемой (коммерческой
деятельностью) или неоплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской,
научной, либо иной творческой.
Во-вторых, когда в
отношении Уполномоченного вступил в законную силу обвинительный приговор суда.
Государственная Дума
может прекратить полномочия Уполномоченного, если он неспособен по состоянию
здоровья или по иным причинам исполнять свои обязанности в течение не менее
четырех месяцев подряд[16].
Следует добавить, что 9
февраля 2005 г. Московская областная Дума приняла решение о внесении изменений
в Закон Московской области “Об Уполномоченном по правам человека в Московской
области”. В соответствии с принятой поправкой, депутаты областной Думы получили
право выражать недоверие Уполномоченному по правам человека в Московской
области и на этом основании досрочно прекращать его полномочия[17].
Закон предусматривает
Уполномоченному право самому подать заявление о сложении полномочий. В этом
случае требуется согласие Государственной Думы, касающегося освобождения от
должности.
Оформление досрочного
освобождения от должности производится принятием Государственной Думой
специального постановления.
В ситуации досрочного
прекращения полномочий Уполномоченным Закон предписывает Государственной Думе
назначить нового Уполномоченного в течение двух месяцев со дня досрочного
освобождения от должности предыдущего. Порядок назначения регулируется статьями
6-10 ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в РФ.
Функции Уполномоченного
по правам человека перечислены в ч. 3 ст. 1 Закона об Уполномоченном по правам
человека:
1) восстановление
нарушенных прав человека и гражданина;
2) совершенствование
законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведение его в
соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
3) развитие
международного сотрудничества в области прав человека;
4) правовое просвещение
по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Таким образом, основными
направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в России
являются:
- рассмотрение жалоб и
обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их
восстановлению;
- анализ законодательства
РФ в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его
совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и
нормами международного права;
- развитие международного
сотрудничества в области прав человека;
- правовое просвещение по
вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;
- подготовка ежегодного
доклада о деятельности и направление его Президенту РФ, в Совет Федерации и
Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный, Верховный и Высший
Арбитражный Суды РФ, Генеральному прокурору РФ;
- выступления с докладами
на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения
прав и свобод граждан;
- направление в Государственную
Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод
граждан в РФ;
- обращение в
Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по
расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских
слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;
- обращение в суды общей
юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан;
- принятие по собственной
инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии
информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в
случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью
защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые
средства защиты;
- анализ
правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка
предложений по ее совершенствованию;
- информирование органов
государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и
свобод граждан в РФ;
- направление
государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам
замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и
свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.
Помимо прямо предусмотренных
ФКЗ основных направлений деятельности Уполномоченного, возникают и другие
задачи, тесно связанные с осуществлением его полномочий в рамках установленной
законом компетенции.
Уполномоченный
информирует государственные органы и общественность о своей деятельности, о
положении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в стране,
взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти,
с уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах РФ,
неправительственными правозащитными организациями, средствами массовой
информации.
Подготовка ежегодных
докладов о деятельности, а также специальных докладов, доведение их до сведения
должностных лиц и широкой общественности дает возможность Уполномоченному
изложить свое видение ситуации с обеспечением прав человека как в целом по
стране, так и в отдельных сферах жизни общества, является мощным рычагом
воздействия на общественное мнение.
Основная масса дел,
связанных с восстановлением нарушенных прав граждан, рассматривается на основе
поступающих по почте письменных заявлений обращений и жалоб граждан на решения
или действия (бездействие) государственных органов, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных служащих.
У граждан есть также
возможность обратиться непосредственно в группу приема заявителей Аппарата
Уполномоченного, позвонить по “горячей телефонной линии” и получить необходимые
консультации.
Важной формой работы,
позволяющей получить “из первых рук” представление о ситуации с правами человека
на местах является организация работы “выездных приемных” в тех субъектах РФ,
откуда поступает наибольшее количество жалоб.
Например, в период с 24
по 30 июля 2007 г. состоялась совместная выездная приемная Уполномоченного по
правам человека в РФ, Министра обороны РФ и Главного военного прокурора на 10-й
испытательный полигон противоракетной обороны РВСН в г. Приозерск, Республики
Казахстан, организованная отделом защиты прав военнослужащих и членов их семей.
В ходе работы приемной
одной из проблем, с которой обращались военнослужащие, члены их семей и другие
граждане, были трудности с получением ими паспорта гражданина Российской
Федерации, поскольку они не имели возможности выезжать на территорию России для
его оформления, что существенно затрудняло его получение и влекло материальные
затраты.
С целью разрешения этой
проблемы Уполномоченный обратился к Директору Федеральной миграционной службы,
откуда получен ответ, что воинские части, дислоцированные за пределами РФ,
закреплены за территориальными органами Федеральной миграционной службы,
которые будут осуществлять оперативное оформление и выдачу паспортов граждан
России заявителям при их личном обращении. По данному вопросу руководством ФМС
даны конкретные указания начальникам органов ФМС по субъектам РФ.
Значительное место в
деятельности Уполномоченного занимает работа по правовому просвещению в сфере
прав человека, форм и методов их защиты. Гражданам разъясняются те формы
защиты, которые они могут использовать, в частности, в какие административные,
судебные и другие органы они вправе обратиться, оказываются юридические
консультации.
Уполномоченный оказывает
консультационную помощь гражданам, желающим реализовать свое конституционное
право обратиться в международные органы по правам человека (Европейский Суд,
Комитет ООН по правам человека и другие).
Таким образом, основной
функцией института омбудсмена можно назвать функцию “моста между обществом и
властью”, функцию посредника, восстанавливающего связность социальной системы,
разрывы между простым человеком и государственной машиной. Институт омбудсмена
становится своеобразным “дружелюбным интерфейсом” государственного механизма.
Эта функция получила отражение в названии института омбудсмена во Франции -
институт Медиатора (посредника)[18].
Наконец, институт
омбудсмена берет на себя функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя
свой деятельностью своеобразный “туннельный эффект” в условиях все
усложняющейся и все более дорогой судебной власти. И здесь деятельность
омбудсмена приближается, по сути, к функциям восстановительного правосудия, к
функции “восстановления мира в общине”[19].
Конституция
новой России провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а
признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина -
обязанностью государства. Политика Российской Федерации как социального
государства "направлена на создание условий, обеспечивающих достойную
жизнь и свободное развитие человека" (ст. 7). Конституция нашей страны
исходит из того, что права и свободы человека незыблемы и никакие другие ее
положения не могут им противоречить. Защита государственными органами и
институтами, в том числе и внесудебными, прав и свобод основывается на
конституционной гарантии государственной защиты прав и свобод человека и
гражданина в Российской Федерации (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ[20]).
Конечно,
главенствующими и определяющими в системе государственной защиты прав и свобод
в правовом государстве являются органы судебной власти, прямое и
непосредственное назначение которых - защита законности, прав и свобод человека
и гражданина, составляющих самую основу права.
Однако
на практике судебное производство для многих граждан очень дорогостоящее, кроме
того, рассмотрение дел в судах растягивается на многие месяцы, даже годы, что
не позволяет оперативно восстанавливать нарушенные права граждан. Все более
актуальное значение в современной судебной системе приобретает борьба против
практики несвоевременного исполнения решений суда, вступивших в законную силу,
либо неисполнение их вообще. Данная проблема приобретает массовый характер.
Так, 27 февраля 2006 г. в десяти регионах России прошла акция "Получи свое
у государства!", которую инициировала Межрегиональная ассоциация
правозащитных организаций АГОРА. Правозащитники поставили перед собой задачу
помочь россиянам, столкнувшимся с неисполнением решений судов, добиться их
реального исполнения, наказать виновных государственных служащих, получить
деньги за причиненный вред. В ходе проведения акции правозащитники выявили
общую задолженность по неисполненным судебным решениям. С учетом только
обратившихся в правозащитные организации граждан (свыше 700 человек), эта сумма
превысила 5 млн рублей.
В
этой связи очень важным для защиты и восстановления прав и законных интересов
граждан, и становления гражданского общества в целом, является деятельность
внесудебных органов правозащиты.
Во
всех демократических государствах, в развитой системе несудебных форм правовой
защиты, одно из центральных мест занимает институт парламентского омбудсмена
(Уполномоченный по правам человека), основным назначением которого является
защита и восстановление нарушенных и ущемленных прав личности. Данный институт
в сравнении с другими правозащитными организациями обладает наиболее
действенными полномочиями в восстановлении прав и интересов человека и
гражданина.
Институт
российского Уполномоченного по правам человека очень молод, и в его работе
немало трудностей. Однако эта работа чрезвычайно важна, поскольку является
одним из факторов, способствующих формированию правового государства и
гражданского общества в России. Его деятельность дополняет существующие
средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра
компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление
нарушенных прав и свобод.
Вместе
с тем в отличие от органов судебной системы Уполномоченный не обязан основывать
свои решения только на правовых доводах и может формулировать рекомендации,
используя моральные аргументы. Таким образом, он выступает "контрбалансом
безликой бюрократии" и способствует улучшению качества управления и
гуманизации отношений между гражданином и государством[21].
Но в
России, как и во многих других странах, существует некоторая неопределенность,
нечеткость в правовом регулировании данного института, которая ставит ряд
проблемных вопросов о сущности, месте и роли Уполномоченного по правам человека
в системе государственной власти. В частности, является ли Уполномоченный по
правам человека властью вообще? К какой ветви власти он относится?
Вряд
ли можно дать однозначные ответы на эти вопросы. Для того чтобы какой-либо
элемент государства можно было признать властью, необходимы общепризнанные в
теории государства и права и закрепленные в самой Конституции государства
критерии власти, а именно:
-
закрепление его правового статуса как органа или ветви власти в конституции
государства;
-
выражение этим органом воли, суверенитета народа и государства;
-
наличие у него специального механизма и гарантий реализации властных
полномочий;
-
право данного органа издавать нормативные правовые акты по вопросам своей
деятельности.
Данные
критерии власти при рассмотрении института Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации выявляются неполно и фрагментарно. Конституционный статус
Уполномоченного по правам человека как органа власти в Российской Федерации
фактически не определен. Конституция РФ содержит лишь одну косвенную норму об
Уполномоченном по правам человека (ст. 103), которая решает вопрос о назначении
на должность и об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации.
В
России данный правовой институт не отнесен ни к одной ветви власти ни
Конституцией, ни какими-либо другими нормативными правовыми актами. В
соответствии с Основным законом Уполномоченный по правам человека назначается
органом законодательной (представительной) власти, но к таковой не относится.
Не относится он официально и к исполнительной власти, так как о нем
умалчивается в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", явившемся
результатом проведенной Президентом России В.В. Путиным
административно-правовой реформы в 2004 г. Конечно же, данный институт не относится и к судебной ветви власти, так как создан для того, чтобы осуществлять
государственную защиту прав человека внесудебными методами.
Сущность
института Уполномоченного по правам человека, как можно предположить,
определяется его принадлежностью к представительной ветви государственной
власти и к гражданскому обществу. Двойственный государственно-общественный
статус Уполномоченного по правам человека диктуется сущностью этого органа,
характером его функционального предназначения. С одной стороны, Уполномоченный
по правам человека не может не обладать определенными властными полномочиями. В
противном случае он превратится в обычный формальный орган, фиксирующий
нарушения прав человека и гражданина, а не устраняющий таковые нарушения. Для
гражданина, чьи права нарушены государством или его должностным лицом, важно и
необходимо именно пресечение нарушения конституционных прав и свобод, их
восстановление и недопущение нарушения вновь. С другой стороны, он должен
выражать интересы народа, всех социальных общностей, классов, наций. В условиях
сложной социальной структуры общества, обусловленной многоукладностью
экономической сферы, противоречиями между социальными общностями с
противоположными и разными социальными интересами, институт Уполномоченного по
правам человека тесно взаимодействует с различными институтами гражданского
общества, неправительственными правозащитными организациями. Институт
Уполномоченного способен быть эффективным органом, примиряющим и сглаживающим
существующие социальные противоречия вполне демократичным и мягким способом, и
только в этом плане он необходим и полезен и обществу, и государству, и
личности как высшей социальной ценности государства[22].
Анализ
законодательных актов, регламентирующих статус и компетенцию омбудсменов в
других странах, а также изучение зарубежного опыта становления института
омбудсмена позволяют утверждать, что законодательная база, составляющая основу
деятельности российского Уполномоченного по правам человека, в целом
соответствует международным стандартам, принятым в этой сфере.
Закон,
как и Конституция РФ 1993 г., не воспроизвел предложенное в Декларации прав и
свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. наименование "парламентский уполномоченный" и положение о его подотчетности законодательному
органу.
Конституция
(п. "д" ч. 1 ст. 103) и Закон об Уполномоченном (ч. 2 ст. 1)
устанавливают, что назначение и отстранение от должности Уполномоченного по
правам человека относятся к ведению Государственной Думы. Вместе с тем часть 1
ст. 2 Закона гласит, что Уполномоченный по правам человека при осуществлении
своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам
или должностным лицам.
Независимость
омбудсмена в зарубежных странах - общее правило в мировой практике. Но есть и
"парламентские модели" работы омбудсмена. Так, например, в Польше
Уполномоченный по гражданским правам подотчетен парламенту. В 1990 г. сейм отверг поправки к закону об Уполномоченном, предусматривающие отмену обязанности
омбудсмена отчитываться перед парламентом.
В
Российской Федерации, согласно положениям Конституции и Закона об
Уполномоченном в РФ, народный правозащитник не подотчетен парламенту. Но это не
означает, что он не должен поддерживать постоянную связь с парламентом. Его
взаимоотношения с Федеральным Собранием выражаются прежде всего в форме
предоставления последнему ежегодных докладов Уполномоченного о своей
деятельности (ст. 33 Закона).
В
отличие от "парламентской модели" функционирования омбудсмена в
некоторых странах Закон об Уполномоченном в РФ не предусматривает создание
специального парламентского комитета, координирующего работу Уполномоченного. К
примеру, в шведском риксдаге такую функцию выполняет Первый юридический
комитет, куда граждане могут подать жалобу на омбудсмена.
Важно
заметить, что введение чрезвычайного или военного положения на всей территории
Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает
деятельности Уполномоченного по правам человека и не влечет ограничения его
компетенции. Во многом это связано с конституционными нормами о том, что даже в
условиях чрезвычайного положения, когда для обеспечения безопасности граждан и
защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав
и свобод человека, права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (ч. 1),
24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции РФ, не могут ограничиваться ни
при каких обстоятельствах.
Недопустимость
прекращения или приостановления деятельности Уполномоченного либо ограничения
его компетенции в условиях введения чрезвычайных режимов не только подчеркивает
независимость его деятельности и неприкосновенность правового статуса, но и
повышает его ответственность за безусловное соблюдение прав и свобод человека
при любых политических условиях.
Уполномоченный
по правам человека назначается на должность сроком на пять лет. Этот срок и
срок полномочий Государственной Думы (согласно ст. 96 Конституции РФ - четыре
года) не совпадают. Данный факт свидетельствует о том, что никакие политические
события, связанные с деятельностью Государственной Думы, как в период
парламентских каникул, так и в период проведения избирательной компании, не
являются основанием для прекращения деятельности Уполномоченного.
Часть
3 ст. 1 Федерального конституционного закона выделяет четыре направления
деятельности Уполномоченного по правам человека.
1.
Восстановление нарушенных прав граждан. Уполномоченный способствует
восстановлению нарушенных прав граждан, принимая к рассмотрению жалобы граждан
Российской Федерации и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц
без гражданства (ст. 15). Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или
действия (бездействие) государственных органов, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель
обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но
не согласен с решением, принятым по его жалобе.
Следует
отметить, что в перечень органов и лиц, чьи действия (бездействие) могут быть
обжалованы Уполномоченному, не входят представительные (законодательные) органы
государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов
Российской Федерации. Это объясняется тем, что в соответствии с гл. 9 ФКЗ
"О Конституционном Суде Российской Федерации" к компетенции Конституционного
Суда РФ относится рассмотрение запросов компетентных органов и лиц о
конституционности нормативных актов Федерального Собрания и представительных
органов субъектов Федерации, что в полной мере соответствует мировой практике.
Омбудсмен,
реализующий свои полномочия только для "научного" изучения
бюрократических патологий, сигналами о которых являются жалобы, не будет
пользоваться уважением граждан и администрации. Функция восстановления
нарушенных прав в той или иной мере эффективно выполняется всеми омбудсменами
мира. Значительных результатов в части компенсации причиненного гражданину
вреда достигает новозеландский омбудсмен.
2.
Совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека и
гражданина и приведение его в соответствие с нормами и принципами
международного права. Приведение российского законодательства в соответствие с
международными стандартами и его совершенствование - задача парламента. Ряд
российских исследователей, занимающихся изучением проблем становления института
омбудсмена в России, выражают сожаление по поводу того, что Уполномоченный по
правам человека в РФ лишен возможности напрямую влиять на правотворчество,
инициировать реформы в сфере прав человека, т.е. не обладает правом
законодательной инициативы. Они предлагают внести в Конституцию поправки, с тем
чтобы расширить круг субъектов законодательной инициативы, включив в него
российского омбудсмена[23].
Законодательной
инициативой обладают многие омбудсмены в зарубежных странах. Так, например,
французский медиатор вносит в высшие органы управления и парламент так
называемые письма реформ с целью совершенствования административной практики и
законодательства.
Выгодно
отличается от Конституции РФ в данном отношении положение Конституции
Республики Дагестан 2003 г., наделяющее республиканского Уполномоченного по
правам человека правом вносить проекты законов, затрагивающие вопросы защиты
прав человека и гражданина в парламент Республики Дагестан (ст. 69).
3.
Развитие международного сотрудничества в области прав человека. Российский
омбудсмен активно развивает контакты со своими коллегами в ближнем (СНГ) и
дальнем зарубежье, встречается с Верховным Комиссаром ООН по правам человека и
Комиссаром по правам человека Совета Европы, с делегацией Европейского комитета
по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения
или наказания, сотрудничает с демократическими институтами по правам человека
ОБСЕ, Международным институтом омбудсмена и многими другими международными
правозащитными организациями. Так, например, 19 октября 2001 г. в Москве был заключен Меморандум о взаимопонимании и сотрудничестве между Уполномоченным по
правам человека в Российской Федерации и Региональным представительством
Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Российской Федерации.
Российский
омбудсмен, согласно ст. 30 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999 г., наделен правом после официального опубликования решения о назначении выборов направлять приглашения
иностранным (международным) наблюдателям, с тем чтобы те следили за ходом
избирательной кампании, за подготовкой и проведением выборов.
Российский
омбудсмен тесно взаимодействует со своими коллегами в странах Совета государств
Балтийского моря (СГБМ). 16 мая 2002 г. в Санкт-Петербурге состоялся Второй
Семинар национальных/парламентских омбудсменов СГБМ по теме "Экологические
проблемы региона Балтийского моря и права человека", где были рассмотрены
пути обеспечения более тесного практического взаимодействия между институтами
омбудсмена стран - членов СГБМ и их взаимодействие с международными
правозащитными организациями по правам человека, неправительственными
правозащитными организациями и СМИ в сфере защиты прав человека и
предупреждения экологических и техногенных катастроф[24].
Примером деятельности института омбудсмена в осуществлении сотрудничества с
международными правозащитными организациями является тот факт, что 24 мая 2002 г. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации был избран в состав руководящего
Совета Европейского института омбудсмена.
4.
Правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их
защиты. Активная просветительская работа предполагает постоянное информирование
общества о результатах работы Уполномоченного и о состоянии защиты прав в
стране, выступления в средствах массовой информации, формирование
образовательных программ. Заключения Уполномоченного публикуются в
периодических печатных изданиях и доступны населению для ознакомления и общего просвещения
о состоянии прав человека в России. Уполномоченный направляет ежегодный доклад
о своей деятельности Президенту РФ, Федеральному Собранию, Правительству РФ, в
Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генеральному
прокурору РФ (ст. 33 Закона об Уполномоченном в Российской Федерации).
Польский
омбудсмен, например, издает также периодические бюллетени (в том числе и на
английском языке), в которых анализируется состояние польского законодательства
в области прав человека и его соответствие международным стандартам.
В
соответствии со ст. 5 Закона об Уполномоченном должность Уполномоченного по
правам человека может учреждаться в субъектах Российской Федерации. Закон не
определяет систему омбудсменов РФ, оставляя вопрос об учреждении уполномоченных
в субъектах на их усмотрение. Федеративное устройство оказывает существенное
влияние на организацию и функционирование института омбудсмена. Общим
демократическим принципом в федеративном государстве выступает отсутствие
организационной подчиненности омбудсменов на уровне национальной единицы
центральному омбудсмену.
Уполномоченный
рассматривает жалобы граждан России и находящихся на ее территории иностранных
граждан и лиц без гражданства (ст. 15 Закона об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации).
Включение
в число лиц, имеющих право обратиться за помощью к Уполномоченному, иностранных
лиц и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, и непредъявление им
критерия постоянного проживания являются более демократичным положением. Между
тем в Великобритании, например, заявителю предъявляется требование быть
постоянным жителем Соединенного Королевства.
Законом
предусмотрена прямая, непосредственная подача жалобы Уполномоченному по правам
человека, минуя депутатов Государственной Думы. Эта норма демократична тем, что
исключается возможность необоснованного отказа или затягивания сроков
предоставления жалобы Уполномоченному. Однако Уполномоченный по правам человека
тем самым лишен некоего "фильтра" для отбора жалоб. Около 10% поступающих
писем не рассматриваются Уполномоченным, так как находятся за пределами его
компетенции.
Практически
все государства, за исключением Великобритании и Франции, предусмотрели
непосредственный доступ граждан к омбудсмену.
Правом
на обращение к Уполномоченному за содействием в защите прав человека обладают
физические лица. Это обусловлено тем, что субъектами данных правоотношений
являются, с одной стороны человек, а с другой - государство, отвечающее за свои
обязательства по признанию и соблюдению его прав и свобод. Но не исключаются и
коллективные обращения, в том числе и юридических лиц, в защиту прав конкретной
личности. Практика показывает, что этим правом активно пользуются
неправительственные правозащитные организации.
Создаваемые,
например, согласно ст. 5 Конвенции СНГ "Об обеспечении прав лиц,
принадлежащих к национальным меньшинствам", подписанной в Москве 21
октября 1994 г., в целях сохранения и развития этнической, языковой, культурной
и религиозной самобытности национальных меньшинств их ассоциации и землячества
просветительского, культурного и религиозного характера могут рассматриваться в
качестве субъектов, правомочных обращаться к национальному омбудсмену[25].
Подобно
своим зарубежным коллегам, Уполномоченный по правам человека в РФ не рассматривает
жалобы, представленные по истечении года со дня нарушения прав и свобод
заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Как
показывает зарубежная практика, такое ограничение вполне оправданно. Это
позволит избежать ситуации, подобной той, которая сложилась в Польше, когда
Представителю по правам граждан поступали заявления, касающиеся событий
1920-1939 гг. и даже 1863 г. Нормативное закрепление годичного срока является
также стимулом для заявителей оперативно реагировать на нарушение их прав и
свобод.
Уполномоченный
по правам человека наделен правом принятия к рассмотрению вопросов нарушения
гражданских прав и свобод и по собственной инициативе. В исключительных
случаях, при обнаружении фактов массового и грубого нарушения прав человека и
гражданина, он может начать расследование по собственной инициативе, если
полагает, что дело представляет общественную значимость. Подобная инициатива
предоставляется не всем народным правозащитникам зарубежных стран. Французский
и британский омбудсмены, например, не вправе проводить расследование без
поступления жалобы.
Российский
омбудсмен не располагает оперативными возможностями для пресечения массовых и
грубых нарушений прав человека, поскольку его деятельность не подменяет
компетенции органов внутренних дел, безопасности и других силовых ведомств.
Нравственным и служебным долгом Уполномоченного в случаях массового нарушения
прав человека является осуществление им гуманной миссии по моральной поддержке
пострадавших и формированию общественного мнения в их защиту.
По
результатам рассмотрения жалобы Уполномоченному предоставляются следующие
полномочия:
-
обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав конкретного лица, а
также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в
установленных законом формах (форма и условия представления заявления
Уполномоченным в суд не оговорены в Законе об Уполномоченном); условия и
порядок обращения российского омбудсмена в суд с заявлением в защиту прав и
законных интересов, а также формы участия в процессе Уполномоченного по правам
человека и его представителей определяются законодательством об обжаловании в
суд неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц,
а также гражданско-процессуальным законодательством;
-
обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении
дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в
отношении должностного лица, в действиях и решениях которого усматривается
нарушение прав и свобод человека и гражданина. (Уполномоченный не обладает
правом возбуждения дисциплинарного, административного либо уголовного
делопроизводства. Он лишь вправе обратиться в компетентные государственные
органы. Зарубежная практика показывает, что омбудсмены других стран в данном
отношении обладают более властными рычагами. В Швеции и Финляндии, к примеру,
омбудсмены могут брать на себя выполнение функций уголовного преследования. Во
Франции при отсутствии компетентного органа власти медиатор вправе вместо него
возбудить дисциплинарное производство в отношении любого ответственного
государственного служащего или в случае необходимости подать жалобу в суд);
-
обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в силу
решения, приговора, определения или постановления суда;
-
изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а
также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
-
обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав
и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном
деле.
Это
положение имеет важное значение. Такая норма содержится и в ФКЗ "О
Конституционном Суде Российской Федерации" 1995 г., в которой определено, что правом на обращение в Конституционный Суд кроме граждан, чьи права
и свободы нарушены, наделены также органы и лица, предусмотренные в федеральном
законе.
Закон,
наделяя российского омбудсмена правом на обращение в Конституционный Суд с
индивидуальной жалобой, не предоставляет ему возможности, в отличие от
аналогичных зарубежных законов, обращаться в Конституционный Суд с ходатайством
о проверке конституционности законов, подзаконных нормативно-правовых актов и
международных договоров.
Следует
отметить, что законодательство западных стран осторожно подходит к вопросу о
расширении компетенции омбудсменов, учитывая потребности в защите тех или иных
областей общественной жизни. Тем не менее российский закон отличается от
зарубежных аналогов отсутствием властных механизмов воздействия на органы,
должностных лиц, которые нарушают права и свободы человека и гражданина.
Предусмотренные Законом об Уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации действия отечественного омбудсмена по результатам рассмотрения жалобы
носят практически рекомендательный характер.
Между
тем, зарубежный омбудсмен может наложить административный штраф на должностное
лицо, не исполняющее его предписаний, произвести другие действия, направленные
на пресечение нарушенных прав и их восстановление.
Практика
Уполномоченного по правам человека в РФ по восстановлению прав человека во
многом определяет эффективность института омбудсмена в России. При этом следует
иметь в виду ряд обстоятельств, существенно корректирующих результативность
деятельности Уполномоченного по восстановлению нарушенных прав граждан.
Во-первых,
согласно Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам
человека в РФ", обращения граждан принимаются к рассмотрению
Уполномоченным после того, как нарушившие права граждан решения либо действия
органов государственной власти и органов местного самоуправления были
обжалованы в административном или судебном порядке.
Другими
словами, при всем несовершенстве государственного аппарата и судебной системы
жалобы граждан уже прошли юридическую экспертизу, в результате которой наиболее
очевидные нарушения прав человека и гражданина были устранены. В поле зрения
Уполномоченного попадают жалобы по наиболее сложным вопросам, требующим
значительных усилий по их разрешению.
Во-вторых,
правовосстановительная деятельность Уполномоченного осуществляется не только в
отношении лиц, подавших ему обращения. Эффективность деятельности
Уполномоченного должна оцениваться с учетом большой работы по предупреждению
нарушений прав человека. Она определяется также восстановлением прав граждан,
даже не знающих о том, что их права восстановлены благодаря действиям
омбудсмена. По данным Управления по восстановлению прав граждан Аппарата
Уполномоченного по правам человека, в России за 2001 г. были восстановлены права более чем 95 тыс. лиц, не обращавшихся к Уполномоченному за защитой[26].
В-третьих,
действенность омбудсмена наглядно прослеживается в его способности не отступать
при первых неудачах и доводить процесс до логического завершения. В практике
Уполномоченного имеются примеры, когда ему отказывали в удовлетворении
ходатайств, в том числе на уровне Правительства РФ, но затем вынуждены были
признать его правоту.
Практика
показывает, что данный институт органично вписывается в действующую систему
защиты прав граждан, существующую на сегодняшний день в России, и ни в коей
мере не препятствует использованию иных каналов восстановления справедливости.
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации призван
стать одним из центральных звеньев государственной внесудебной правозащитной
системы, дополнить существующие средства защиты прав и свобод граждан.
В
целях повышения эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации целесообразно совершенствование законодательства в нижеследующих
направлениях.
1.
Наделение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации правом на
обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия Конституции
федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ.
2.
Закрепление за Уполномоченным по правам человека права законодательной
инициативы по вопросам, связанным с обеспечением реализации и защиты прав и
свобод человека и гражданина, что повлечет за собой внесение соответствующих
изменений в Конституцию РФ.
3.
Предоставление Уполномоченному по правам человека права проведения правовой
экспертизы проектов законов, вносимых в Государственную Думу и затрагивающих
вопросы прав личности.
4.
Наделение Уполномоченного по правам человека правом принесения протеста на
приговор, определение или постановление суда, а также правом принимать участие,
лично или через своих представителей, в судебном рассмотрении дела в порядке
надзора.
5.
Предоставление Уполномоченному по правам человека права в исключительных
случаях, если исчерпаны все способы защиты и восстановления прав граждан на
национальном уровне, обращения в Европейский суд по правам человека.
6.
Установление в Федеральном конституционном законе "Об Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации" нормы об обязательном рассмотрении
на заседаниях Государственной Думы ежегодных докладов Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации.
Альваро
Хиль-Роблес - комиссар Совета Европы по правам человека отметил, что
действенность работы омбудсмена обусловлена боязнью чиновника, на которого
подана жалоба, попасть в ежегодный доклад, куда обязательно заносятся основные
сведения о заявителе, о лице, чьи действия обжалуются, о предмете жалобы и о
результате ее рассмотрения. Такое косвенное обращение к общественному мнению
само по себе является весьма действенным фактором. Беззаконие и безнаказанность
максимально сокращаются при наличии системы свободного информирования
общественности.
Институт
омбудсмена рассматривается им как "привлечение ассоциативного элемента в
сферу крупных политических решений", что "ныне, пожалуй, является
наиболее эффективным средством для пресечения государственных злоупотреблений,
способных воплотиться в худшую из тираний"[27].
В
курсовой работе рассматривалась тема: «Уполномоченный по правам человека в РФ и
его место в системе средств правовой защиты».
Проведенное
исследование позволило сделать следующие выводы.
По
мнению исследователей, российский вариант института Уполномоченного по правам
человека ближе к модели независимого омбудсмена, хотя в отличие от стран, где
действует такая модель, он не поставлен по своему правовому статусу в ряд
высших органов государственной власти и не наделен мощными властными
полномочиями. В то же время его задачи определены чрезвычайно широко. Поэтому,
по мнению специалистов, российский омбудсмен представляет собой довольно
уникальное явление и по характеру возложенных на него функций больше всего
похож на румынского Адвоката народа, с той же декларативно широкой постановкой
задачи и столь же малыми полномочиями по их реализации. Правовой статус
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации характеризуется
юридической неопределенностью и неконкретностью.
В
целях повышения эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации целесообразно совершенствование законодательства в
нижеследующих направлениях.
1.
Наделение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации правом на
обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия Конституции
федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ.
2.
Закрепление за Уполномоченным по правам человека права законодательной
инициативы по вопросам, связанным с обеспечением реализации и защиты прав и
свобод человека и гражданина, что повлечет за собой внесение соответствующих
изменений в Конституцию РФ.
3.
Предоставление Уполномоченному по правам человека права проведения правовой
экспертизы проектов законов, вносимых в Государственную Думу и затрагивающих
вопросы прав личности.
4.
Наделение Уполномоченного по правам человека правом принесения протеста на
приговор, определение или постановление суда, а также правом принимать участие,
лично или через своих представителей, в судебном рассмотрении дела в порядке
надзора.
5.
Предоставление Уполномоченному по правам человека права в исключительных
случаях, если исчерпаны все способы защиты и восстановления прав граждан на
национальном уровне, обращения в Европейский суд по правам человека.
6.
Установление в Федеральном конституционном законе "Об Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации" нормы об обязательном рассмотрении
на заседаниях Государственной Думы ежегодных докладов Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации.
Таким
образом, на сегодняшний день можно констатировать, что институт Уполномоченного
по правам человека пока все еще находится в начальной стадии своего
становления. В дальнейшем законодательство о нем, вероятно, будет
совершенствоваться. Основываясь на опыте других стран, можно предполагать и
надеяться, что он сможет стать эффективным инструментом контроля за
деятельностью государственных органов и их должностных лиц, государственных
служащих, контроля за соблюдением ими прав и свобод граждан.
А
такой инструмент контроля крайне необходим, поскольку нарушения прав человека
со стороны государственных структур и их служащих (в особенности это касается
правоохранительных органов, которые, казалось бы, должны стоять на страже
закона и прав и свобод граждан) происходят повсеместно. Существующие же
механизмы защиты от этого произвола слишком слабы и неэффективны.
Развитие
института Уполномоченного по правам человека может стать важным шагом в этом
направлении. При этом существенным фактором, от которого во многом зависит
эффективность его деятельности, является его опора в основном на институты
негосударственной правозащиты, тесное взаимодействие с общественными
правозащитными организациями. Омбудсмен должен объединить и консолидировать
вокруг себя общественные институты, стать представителем гражданского общества
во взаимоотношениях с государством. Только тогда он сможет стать действенным
контролирующим органом, противодействующим нарушениям прав человека со стороны
государства и его служащих.
Нормативные акты:
1.
Конституция
Российской Федерации от 12.12.1993 г. №б/н // Российская газета. – 1993. – 25
декабря.
2.
Федеральный
конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // Российская газета. – 1997. –
4 марта.
Литература:
3.
Башимов М.С.
Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в РФ //
Журнал российского права. - 2007. - №7.
4.
Бойцова В.В.,
Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". М., 1997.
5.
Вестник
восстановительной юстиции. Выпуск 5 (Правовое обеспечение практики
восстановительной юстиции) - М., 2003.
6.
Восстановление
нарушенных прав граждан (Примеры правозащитной деятельности Уполномоченного по
правам человека в 2001 году) / Под. общ. ред. О.О. Миронова. М., 2002.
7.
Жерар Дельбофф.
Уполномоченный по правам человека во Франции // Общая тетрадь. - 2001. -
№3(18).
8.
Интервью
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова //
Журнал российского права. 2001. N 9.
9.
Комарова В.В.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Государство и
право, 1999, №9
10. Комментарий к ФКЗ “Об Уполномоченном
по правам человека в РФ” / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева.- М., 1999.
11. Корнеева Н.Д. Конституционно-правовые
основы деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации. СПб., 2004.
12. Лебедев А.И. В аппарате
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. // Московский журнал
международного права, №1/2000/37, январь-март
13. Ливеровский А.А., Романков Л.П.,
Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам
человека. // Ученые записки, выпуск второй. – СПб: Институт права, 1999
14. Московская областная Дума приняла
закон, лишающий омбудсмена независимости // Законность. - 2005. - №12.
15. Общая теория прав человека.
/Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор доктор юридических
наук Е.А. Лукашева. – М.: Издательство НОРМА, 1996.
16. Пустынцев Б. Региональный омбудсман…
или еще один депутат? // Развитие института Уполномоченного по правам человека
в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю.
Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". – СПб., 1999.
17. Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ
института омбудсмана. // Развитие института Уполномоченного по правам человека
в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю.
Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". – СПб., 1999.
18. Сунгуров А.Ю. Региональный
уполномоченный по правам человека – первые шаги в России. // Развитие института
Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный
омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная
Пальмира". – СПб., 1999.
19. Хиль-Роблес А. Парламентский контроль
за администрацией (институт омбудсмена). М., 1997.