СОДЕРЖАНИЕ Введение……………………………………………………………………………...3
Глава 1. Государственный финансовый
контроль: основные задачи, субъекты
и объекты……………………………………………………………………………..4
1.1. Финансовый контроль в
России: предназначение и историческое развитие...4
1.2. Сущность и задачи государственного
финансового контроля………………..7
1.3. Объекты и субъекты государственного
финансового контроля……………...9
Глава 2. Актуальные
проблемы совершенствования финансового контроля……11
2.1. Повышение эффективности
государственного финансового контроля…...11
2.2. Усиление
роли органов государственного финансового контроля
в субъектах
Российской Федерации………………………………………………..21
2.3. Предложения
по укреплению последующего государственного финансового контроля……………………………………………………………………………..25
Заключение………………………………………………………………………….28
Список
использованной литературы………………………………………………31
Введение
Государственный
финансовый контроль является функцией управления производительными силами и производственными
отношениями. Он состоит из двух этапов: описательного, связанного со сбором
фактов и их первоначальной группировкой, и логико-аналитического,
представляющего качественный анализ фактов и сочетающий качественные и
количественные методы познания. Следовательно, финансовый контроль включает в
себя, с одной стороны, факты и данные опыта, а с другой определенную систему
знаний - теорию.
Важные изменения, происходящие в стране,
кардинальная реформа бюджетного процесса, переход к новым принципам планирования
работы органов власти, а также задачи реализации национальных проектов, сформулированных
Президентом Российской Федерации, объективно приводят к необходимости усиления
контрольных функций государства, к изменению принципов, форм и методов контроля.
Контроль – важнейшая функция любой системы
управления. В новой российской истории на протяжении целого ряда лет
контрольные механизмы находились в состоянии полуразвала, а некоторые
необходимые элементы вообще отсутствовали.
Первоочередной задачей контрольных органов страны
является контроль за продвижением приоритетных национальных проектов и за
решением демографической проблемы. На эти цели направляются масштабные государственные
инвестиции, и требуется контроль за эффективностью расходования этих ресурсов и
за четкостью и своевременностью выполнения мероприятий в рамках реализации
национальных проектов.
Сейчас система финансового контроля в стране не
всегда эффективна, требуется избавление от дублирования контрольными органами
функций друг друга, а также упрощение и унификации финансовой отчетности органов
власти различных уровней. Поэтому правительство сформировало и приступило к
реализации сквозной системы контроля, которая включает в себя контроль за
расходованием средств на всех уровнях власти.
Глава
1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ:
ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ, СУБЪЕКТЫ И ОБЪЕКТЫ
предназначение
и историческое развитие
Финансовый контроль в России, история
существования которого насчитывает 350 лет, претерпевал на протяжении четырех
веков различные организационные изменения в зависимости от особенностей
экономической и политической ситуации. Неизменной оставалась его суть и цели.
Институт финансового контроля никогда не был надстроечной структурой в системе
государственного управления, а служил базовой компонентой для укрепления
государственности, безопасности и авторитета России. Бюджетная система
государства — одна из основ его экономики. Поэтому эффективное ее функционирование
и рачительное отношение к ней всегда было предметом пристального внимания со
стороны высшей государственной власти.
Значительно возрастала роль финансового контроля
на переходных исторических этапах. Само зарождение системы государственного
финансового контроля в XVII веке происходило как раз в такой период. Россия,
едва оправившись от Смуты, была вынуждена решать задачи преодоления ее последствий.
Происходило возвышение самодержавной власти, которая, для частичной компенсации
экономической отсталости страны, объявила государственные ценности
первостепенными. Требовалось четкое разграничение ведомственных функций,
которого не могла обеспечить действовавшая с XV века Большая Казна. Созданный
Счетный приказ способствовал росту доходов государства, опираясь на выборных
посадских людей, требовал отчетов от местных финансовых органов и сборщиков
налогов, чем служил укреплявшейся государственной власти. Так, в России времен
Государя Алексея Михайловича зародился один из основных принципов
государственного финансового контроля: независимость от местных органов власти.
Свое дальнейшее развитие государственный
финансовый контроль получил в период петровских преобразований и во время
реформы местного самоуправления Екатерины II. Однако в настоящую систему он
оформился лишь в XIX веке, это время еще называют «золотым веком»
государственного финансового контроля в России, когда был проведен ряд
либеральных реформ, одержана победа в Отечественной войне 1812 года и отменено
крепостное право. Неоценимой является реформаторская деятельность
М.М.Сперанского, в результате которой финансовый контроль по существу стал
независимым. Были учреждены Главное управление Государственных счетов и
должность Государственного контролера. В их функции входило «усматривать
выгоды, приобретенные казною при различных операциях», сегодня мы бы назвали
эту работу аудитом эффективности.
Во второй половине XIX века при Александре II
благодаря таланту и упорству генерал-контролера Контрольного департамента
Валериана Алексеевича Татаринова сложилась система госфинконтроля: к 1 января
1866 года контрольные палаты действовали во всех областях и губерниях
Российской Империи. Вводилась новая система государственной отчетности, неразрывными
звеньями которой являлись единство бюджета и единство кассы, что неизбежно
предполагало установление принципа предварительного контроля, против которого и
тогда ожесточенно возражало Министерство финансов. Кроме того, именно в эти
годы для государственных органов устанавливались единообразные сметы по доходам
и расходам, переносить кредиты из одного подразделения сметы в другое
запрещалось. Таким образом, устанавливался целевой принцип при расходовании
государственных средств. Кроме того, начал оформляться принцип «прозрачности»
бюджета: роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно
публиковаться.
В годы существования Советского государства
система государственного финансового контроля была трансформирована, исходя из
задач, определенных партийным руководством страны, а ее характерной чертой
стало одновременное наличие системы органов партийного, народного, а также общественного
контроля в составе профсоюзных и кооперативных организаций. Исходя из
поставленных перед ней задач система в целом была достаточно эффективной.
С распадом СССР произошел и распад советской
системы государственного финансового контроля. Образованной в 1995 году Счетной
палате Российской Федерации пришлось выполнить историческую, без преувеличения,
задачу восстановления системы и работоспособности независимого финансового
контроля на новом витке российской истории. При этом необходимо понимать, что
государственный финансовый контроль развивался в соответствии с определенными
закономерностями, которых нужно придерживаться, и пренебрегать которыми было бы
в высшей степени неосмотрительно. Вместе с тем, развитие общества, появление
новых методов государственного управления и развитие экономических процессов в
мире объективно выдвигают сегодня перед государственным финансовым контролем
новые требования.
Современная система государственного финансового
контроля должна быть адекватна новому историческому этапу в развитии
государства и общества и соответствовать международным стандартам.
Россия, являясь частью мирового экономического
пространства, не может оставаться в стороне от разворачивающихся интеграционных
процессов. Перед ней, как и перед другими странами, стоят общие проблемы, превратившиеся
сегодня в глобальные - это экология и природопользование, противодействие
распространению международного терроризма и отмыванию «грязных денег». В этой
связи повышается роль двустороннего и многостороннего сотрудничества с высшими
органами финансового контроля зарубежных стран. Это принципиально отличает
нынешний государственный финансовый контроль от всех предыдущих этапов его
истории.
Важной задачей, стоящей перед органами
государственного финансового контроля, является тесное взаимодействие
контрольных органов всех уровней в рамках единой системы. Только единство
действий способно качественно повысить результативность контрольной
деятельности, обеспечить успешность применения методов аудита эффективности, а
также стратегического аудита.
На современном этапе новейшей истории в стране
организационно завершилось формирование трех составляющих системы финансового
контроля. Ими являются Президентский финансовый контроль во главе с Контрольным
управлением Главы государства; внутренний финансовый контроль во главе с
Министерством финансов Российской Федерации и внешний финансовый контроль,
который от лица представительной власти осуществляют Счетная палата России и
контрольно-счетные органы субъектов Федерации.
1.2. Сущность и задачи
государственного финансового контроля
Одной из функций
управления любого экономического субъекта является финансовый контроль, который
подразумевает обеспечение соблюдения законодательства в процессе формирования и
использования финансовых ресурсов. Особое место в системе финансового контроля
занимает государственный финансовый контроль. Он имеет более узкий спектр
действия и должен распространяться, во-первых, на сферу формирования доходной
части бюджета; во-вторых, на сферу расходования средств государственного бюджета,
т.е. необходимо обеспечивать контроль за целевым и эффективным использованием
средств государственного бюджета и государственной собственности. В этой связи
государственный финансовый контроль распространяется на министерства и
ведомства, отвечающие за формирование доходной части государственного бюджета,
и на министерства и ведомства, использующие средства государственного бюджета,
а также предприятия, организации, банки, которым предоставлены бюджетные
средства на безвозвратной и возвратной основах, а также имеющие какие-либо
финансовые льготы (таможенные, налоговые, экспортно-импортные и др.). Кроме
того, государство должно следить и за финансовой, кредитной и эмиссионной
деятельностью государственного банка.
Говоря
о сущности и месте государственного финансового контроля, нельзя не отметить
тот факт, что в процессе его осуществления приходится опускаться до уровня
предприятий, организаций, банков, акционерных обществ и т.п., т.е. до уровня
хозяйствующих субъектов. И на этом уровне государственный финансовый контроль
приобретает черты финансово-хозяйственного контроля, т.е. он распространяется
не только на чисто финансовую деятельность, но в определенных случаях и на
хозяйственную с тем, чтобы определить правильность исчисления налогов,
эффективность производства и эффективность использования бюджетных средств.
Целью
государственного финансового контроля является обеспечение законности и
эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых
средств и государственной собственности.
В
соответствии с этим основными его задачами являются:
1. организация и осуществление
контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и
целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходования
государственных средств и использования федеральной собственности;
2. оценка обоснованности доходных и
расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов;
3. финансовая экспертиза проектов
федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов
государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств
федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета
и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
4. анализ выявленных отклонений от
установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а
также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
5. контроль за законностью и
своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных
внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных
финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
6. обеспечение поступления в
доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих
платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;
7. оценка эффективности деятельности
министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и
внебюджетных средств;
8. контроль за правильностью ведения
бухгалтерского учета и отчетности;
9. улучшение бюджетной и налоговой
дисциплины;
10. выявление резервов роста доходной
базы бюджетов различных уровней и снижения расходной части бюджета;
11. контроль за реализацией механизма
межбюджетных отношений;
12. проверка обращения средств
бюджета и внебюджетных средств в банках и других кредитных учреждениях;
13. контроль за формированием и
распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов;
14. пресечение незаконных решений по
предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций
и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;
15. выявление финансовых
злоупотреблений в сфере бюджетных и межбюджетных отношений;
1.3.
Объекты и субъекты государственного финансового контроля
Хотя
государственный финансовый контроль охватывает только общественный сектор
экономики, он, как видно из перечня задач, распространяется и на
частнопредпринимательскую деятельность, и на все формы собственности, главным
образом, путем проверки правильности составления налоговых расчетов, выполнения
предприятиями государственных заказов, финансируемых из бюджета: при
предоставлении частным предпринимателям, предприятиям различных форм
собственности субсидий, дотаций, кредитов, а также налоговых льгот. Следовательно,
объектом финансового контроля выступает не только бюджетно-налоговая сфера и
бюджетный процесс, но и весь процесс финансово-хозяйственной деятельности
субъектов рыночных отношений. Этим и определяется огромная роль и значение
финансового контроля как важнейшего элемента государственного контроля и
управления.
Иными
словами, объектом финансового контроля являются денежные отношения,
возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими
лицами, с другой стороны, по поводу полной мобилизации бюджетных средств,
перераспределения части национального дохода в территориальном, социальном и
отраслевом разрезах и его эффективного использования с целью выполнения
государством своих функций.
Глава 2. Актуальные проблемы
совершенствования
финансового контроля
2.1. Повышение эффективности государственного
финансового контроля
Одним из важнейших условий повышения эффективности
работы органов государственного финансового контроля является своевременное обеспечение
необходимой законодательно - нормативной базой, а также конструктивная
поддержка высших органов государственной власти не на словах, а на деле.
Ведь до сих пор
законодательно не определено, какие именно организации относятся к органам
государственного финансового контроля. Необходимо, также, законодательно
уточнить периодичность проведения ревизий и проверок, а также ревизуемый
период.
На практике большие
споры вызывают и порядок подписания актов ревизий и проверок. С одной стороны,
руководители проверенных организаций иногда совершенно необоснованно
отказываются их подписать. С другой стороны, в некоторых организациях отдельные
руководители обязывают подписать акт комплексной ревизии не только руководителя
ревизионной группы, но и всех членов бригады, независимо от их количества.
А для защиты
интересов проверяемой стороны необходимо законодательно установить сроки и
порядок предварительного уведомления о предстоящей ревизии (проверке), а также
минимальный срок, который должен проходить после предыдущей проверки или
ревизии.
И категорически
необходимо запретить проведение каких-либо ревизий или проверок в одной и той
же организации одновременно (но врозь!) несколькими органами государственного
контроля, чтобы они как можно быстрей научились координировать свои действия и
проводить комплексные ревизии и проверки совместно.
Длительное время на
рассмотрении в Государственной Думе находятся проекты федеральных законов «О
государственном финансовом контроле в Российской Федерации» и «Об основах
организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской
Федерации», в которых значительное внимание уделено вопросам государственного
финансового контроля. Будем надеяться, что они будут доработаны с учетом
общегосударственных интересов и приняты как можно быстрее.
Во-вторых, необходимо упорядочить систему органов
государственного финансового контроля исполнительной власти, разграничить
функции между ними и даже отдельными их подразделениями. Сегодня этот вопрос особенно
актуален во взаимоотношениях между подразделениями Министерства финансов
России, налоговых и других органов, которые непосредственно осуществляют государственный
финансовый контроль за поступлением и расходованием бюджетных средств и средств
государственных (федеральных) внебюджетных фондов.
Для выполнения
своих задач органы федерального казначейства наделены широкими правами
преимущественно контрольного характера. Осуществляя исполнение федерального
бюджета, органы федерального казначейства являются своеобразным каналом, по
которому денежные средства должны поступать в государственную "казну"
и после их распределения на основе федерального закона о федеральном бюджете на
очередной год, доводиться до соответствующих получателей бюджетных средств.
Придание органам
федерального казначейства функций оперативного контроля по своевременному
зачислению платежей в бюджет направлено не только на более рациональное
использование потенциала контролирующих (в т.ч. налоговых) органов, но и
позволяет закрыть лазейку для злоупотреблений. Однако такой вид контроля (в
т.ч. и по поступлению средств в государственные внебюджетные фонды) органам
федерального казначейства целесообразно осуществлять только в виде текущего
контроля (т.е. без выезда в организации) исключительно по платежным документам.
А последующий
контроль за полнотой и своевременностью перечисления платежей в бюджет и
обязательных отчислений в государственные внебюджетные фонды должны
осуществлять налоговые органы при проведении комплексных проверок
непосредственно в организациях. В связи с чем необходимо значительно сократить
штаты в аппаратах государственных внебюджетных фондов, чтобы они не дублировали
функции работников налоговых органов.
В настоящее время
последующий контроль за целевым и рациональным использованием средств
федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов осуществляет, в
основном, Департамент государственного финансового контроля (бывшее
Контрольно-ревизионное управление), а также ГУФК. То есть, эти два
подразделения Министерства финансов России иногда дублируют работу друг друга.
А вот говорить о
том, что Счетная палата Российской Федерации дублирует работу Департамента
государственного финансового контроля (бывшее Контрольно-ревизионное
управление) и ГУФК Министерства финансов России совершенно неуместно,
поскольку финансовую деятельность высших органов исполнительной власти может
проверить только такой независимый от них орган - как Счетная палата Российской
Федерации.
В то же время,
финансовую деятельность Государственной Думы и Совета Федерации для большей
объективности Счетной палате Российской Федерации желательно проверять
совместно с ГКУ Президента России и Департаментом государственного финансового
контроля (бывшее Контрольно-ревизионное управление) Министерства финансов
России.
Необходимо
отметить, что традиционно наиболее опытные и высококвалифицированные кадры
сосредоточены в системе Департамента государственного финансового контроля
(бывшее Контрольно-ревизионное управление) Министерства финансов России.
Поэтому в настоящее время даже неуместно ставить вопрос о переподчинении
региональных контролеров-ревизоров Департамента государственного финансового
контроля (бывшее Контрольно-ревизионное управление) руководителям
территориальных органов федерального казначейства. А вот вопрос о повышении
зарплаты высококвалифицированным работникам контрольно-ревизионных
подразделений, имеющим разъездной характер работы (где нужно еще иметь и
"железные" нервы), давно назрел.
Для усиления роли и
повышения статуса КРУ Министерства финансов России постановлением Правительства
Российской Федерации от 6 марта 1998 года № 276 «О Департаменте
государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской
Федерации» в составе центрального аппарата министерства создан новый
департамент, возложив на него задачи и функции упраздненного
Контрольно-ревизионного управления. Я считаю, что для большей преемственности
все-таки надо было образовать не департамент, а Главное контрольно-ревизионное
управление.
В данное время на
местах были созданы подчиненные указанному департаменту контрольно-ревизионные
управления (как самостоятельные юридические лица) во главе с начальниками управлений
(а не главными контролерами-ревизорами, как раньше). А в этих управлениях
работают не только «рядовые» контролеры-ревизоры I и II категории (как раньше),
но и старшие, ведущие и главные контролеры-ревизоры. Вот и зарплата у них стала
выше, и престиж этой работы реально повысился.
Работники
территориальных органов федерального казначейства проверяют, в основном, только
те средства федерального бюджета, которые прошли непосредственно через них
платежными поручениями. А вот о возможности получения организацией бюджетных
средств минуя систему ГУФК (например, через свое ведомство или вышестоящие
организации), они не всегда «догадываются». Тем более, очень сложно проверить
случаи "финансирования" из федерального бюджета
"суррогатами" денежных знаков, в виде сельхозпродукции, путем
получения кредитов в коммерческих банках и т.д.
В данное время органы федерального казначейства
исполняют функции "централизованной бухгалтерии" и расходуют средства
федерального бюджета, предназначенные для конечных получателей бюджетных
средств, непосредственно со своих централизованных счетов в банке (а ГУФК –
это не Центральный Банк), они могут осуществлять реальный текущий контроль за
правильностью расходования этих средств. Попросту говоря, они не исполняют
незаконные и сомнительные распоряжения руководителей соответствующих бюджетных
организаций. В таком случае органам федерального казначейства нет смысла
осуществлять последующий контроль за целевым и рациональным использованием
средств федерального бюджета и они практически освобождены от исполнения этой
функции.
В то же время
контрольные функции Департамента государственного финансового контроля (бывшее
Контрольно-ревизионное управление) должны быть сохранены в полном объеме.
Поскольку органы федерального казначейства начинают уже сами непосредственно
распоряжаться средствами федерального бюджета, возникает настоятельная
необходимость в контроле за работой самих этих "контролирующих"
органов, а Счетная палата Российской Федерации просто не в состоянии охватить
их полностью своими контрольными мероприятиями.
В связи с тем, что Счетная палата Российской
Федерации не имеет своих штатных представителей или подведомственных
организаций в субъектах Российской Федерации, в Государственную Думу был внесен
законопроект о создании региональных отделений Счетной палаты в крупных экономических
районах Российской Федерации, но Президент Российской Федерации его не
подписал. Думаю, что большей экономической эффективности (в смысле экономии
командировочных расходов) от создания региональных отделений Счетной палаты Российской
Федерации мы бы все равно не получили, поскольку и региональным инспекторам
придется работать не только в своем родном городе (районе), а на оплату
гостиничных номеров тратится более 80 % командировочных расходов. Потому
целесообразней иметь в каждом крупном регионе одного своего представителя
(регионального инспектора Счетной палаты Российской Федерации). И для
практической помощи работникам Счетной палаты Российской Федерации необходимо в
кратчайшие сроки образовать органы парламентского контроля во всех субъектах
Российской Федерации.
Отсюда вытекает и
другой не менее маловажный фактор повышения эффективности государственного
контроля, а именно - координация деятельности всех органов государственного
финансового контроля. Ранее эти функции исполняли органы народного контроля, но
после их ликвидации и до образования Счетной палаты Российской Федерации никто
не имел таких полномочий, утвержденных законодательно.
Поэтому Счетной
палате Российской Федерации необходимо шире использовать свои права и
привлекать к проводимым ею контрольным мероприятиям другие контролирующие
органы. Для этого, правда, надо заранее согласовывать между собой планы
контрольно-ревизионной деятельности.
Для этого план
работы самой Счетной палаты Российской Федерации на очередной год необходимо
принимать поэтапно. При этом сначала нужно согласовать и принять перечень
конкретных контрольных мероприятий, которые проводятся совместно с другими
органами государственного, финансового контроля. Потом утвердить комплексные
ревизии и проверки, которые проводят совместно несколько направлений контроля
внутри самой Счетной палаты. Затем утвердить комплексные ревизии и проверки,
которые будут проводиться силами одного аудиторского направления. И лишь после
этого утвердить план работы Счетной палаты Российской Федерации на год в целом.
Практика проведения
комплексных ревизий и проверок за ряд лет показывает, что должного
взаимодействия нет даже внутри основных направлений контроля Счетной палаты.
Поэтому необходимо создать в Счетной палате Российской Федерации головную
инспекцию по организации и проведению комплексных ревизий и проверок, с
непосредственным подчинением ее руководителю аппарата Счетной палаты или его
заместителю. При этом эта инспекция должна быть укомплектована кадрами
исключительно из числа лиц, которые умеют быстро и качественно проводить
комплексные ревизии и проверки, являются примером для подражания в
морально-этическом плане и, главное, могут этому научить и других.
В таком случае эта
инспекция могла бы стать не только центром методологии контрольно-ревизионной
работы, но и организовывать стажировку на конкретных рабочих местах
студентов-практикантов и менее опытных инструкторов. При необходимости
указанная инспекция могла бы осуществлять и перепроверки результатов отдельных
контрольных мероприятий.
Необходимо также
иметь в виду, что для повышения эффективности работы контролирующих органов
огромное значение имеет состояние бухгалтерского учета в подконтрольных организациях
и достоверность периодической отчетности.
При рассмотрении
проекта федерального бюджета на очередной год начинается бесконечный процесс
деления денег, которых нет. Пора бы уж всем нам понять, что первична доходная
часть бюджета, а не расходная. Потому в первую очередь надо думать о том, как упростить
и облегчить работу налоговых инспекторов, чтобы на этой основе повысить эффективность
их работы.
Например, у многих
коммерческих организаций юридический адрес (а это нередко адрес жилой квартиры)
не совпадает с фактическим. И в Москве можно найти кучу примеров, когда
коммерческие организации не стоят на учете в государственной налоговой
инспекции (ГНИ) по месту своего фактического нахождения. Это еще ничего, если
их контролирует другая инспекция по месту их юридического адреса. Но для
уточнения этого факта или установления их фактического места нахождения
инспектора вынуждены тратить свое драгоценное время.
Намного хуже, если
коммерческая организация встала на учет в государственной налоговой инспекции в
одном месте, а фактически находится совершенно в другом городе или районе.
Тогда уж ГНИ лишний раз эту организацию не проверит, если удастся ее вообще
найти.
Особенно непонятно,
когда в сегодняшней тяжелейшей ситуации в стране отдельным коммерческим структурам
разрешено зарегистрироваться в отдельных экономически свободных (от
значительной части налогов) зонах.
Поэтому
настоятельно необходимо принять федеральный закон о том, что каждая
хозрасчетная коммерческая организация должна быть зарегистрирована (и перерегистрирована)
исключительно по месту своего фактического нахождения (в т.ч. и самостоятельных
ее филиалов).
О том, что
коммерческие банки были созданы, в основном, для «прокрутки» бюджетных и
внебюджетных средств, сегодня уже никто не сомневается. А государственные
внебюджетные фонды были задуманы как надежный источник их «подпитки». Кроме
того, в последнее время слишком часто стали встречаться факты подделки
банковских документов коммерческими банками, а во главе некоторых из них стали
даже мошенники с поддельными документами. Поэтому работники контролирующих
органов уже не могут (просто не имеют права) полностью доверять банковским документам,
как это было раньше, когда по всей стране действовала система Государственного
Банка СССР.
В связи с этим, для
более эффективного использования государственных средств, необходимо восстановить
отделения Центрального Банка России во всех городах и районах страны, чтобы
средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов доходили до
конечных получателей быстро и без потерь.
Проблемы
формирования и использования кадрового потенциала органов государственного
финансового контроля также входят в состав наиболее актуальных проблем,
связанных с повышением эффективности их работы.
На сегодняшний день
требования к государственным служащим, в т.ч. работникам федеральных органов
государственного финансового контроля, определены Федеральным законом "Об
основах государственной службы Российской Федерации" и Указом Президента
Российской Федерации "О квалификационных требованиях по государственным
должностям федеральной государственной службы".
Так, для высших и
главных государственных должностей государственной службы установлено, что
граждане, претендующие на эти должности, должны иметь высшее профессиональное
образование по специализации государственных должностей государственной службы
или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим
профессиональным образованием по специализации государственных должностей
государственной службы.
При этом, для занятия
ведущих, главных и высших государственных должностей государственной службы
необходимо проработать не менее двух лет на государственных должностях
предыдущей группы или иметь стаж работы по специальности не менее 3-5 лет.
Наиболее
эффективными формами поиска кандидатов являются конкурсный подбор кадров и
организация кадрового резерва. Проведение открытого конкурса в значительной
степени способствует получению наиболее объективного представления о
претендентах на занятие конкретной вакантной должности. А создание резерва
кадров позволяет заранее выявлять и целенаправленно готовить работников для
замещения определенных государственных должностей государственной службы.
Практика работы
органов государственного финансового контроля (и Счетной палаты в частности)
показала, что только на «большом опыте» номенклатурно-руководящей работы далеко
не уедешь. Надо еще иметь и навыки практической работы в сфере
контрольно-ревизионной деятельности. В связи с чем в Федеральном законе «О
Счетной палате Российской Федерации» и проекте федерального закона «О
государственном финансовом контроле в Российской Федерации» необходимо четко и
ясно написать, что работники органов государственного финансового контроля,
занимающие высшие и главные государственные должности государственной службы,
обязательно должны иметь высшее финансово-экономическое образование и стаж
контрольно-ревизионной работы не менее 3-5 лет (соответственно). При этом
каждый из них должен проработать на предыдущей должности не менее одного года.
Основным критерием
подбора работника для замещения вакантной должности является степень его
соответствия этой должности. При этом необходимо иметь в виду, что для работы в
органах государственного финансового контроля мало иметь только соответствующую
квалификацию. Государственный контролер должен еще соответствовать высоким
требованиям морально-этических норм и иметь отменное здоровье.
И совсем
нежелательно допускать на руководящие должности в органах государственного
финансового контроля бывших коммерсантов, производственников и председателей
колхозов, а также лиц, имеющих родственников среди руководящих работников
коммерческих структур, чтобы они не могли «лоббировать» интересы своих
«родственных» организаций.
Замещение высших,
главных и ведущих должностей в рамках схемы замещения должностей должна
осуществляться, как правило, через систему кадрового резерва. Обучение резерва
кадров органов государственного финансового контроля осуществляется в рамках
государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных
служащих. При этом приоритетным видом обучения резерва на высшие и главные
государственные должности должно быть получение дополнительного высшего профессионального
образования по специальности - контроль и ревизия.
Стажировка как
форма практической подготовки резерва кадров предназначается для того, чтобы
государственные служащие овладели эффективными методами и приемами
контрольно-ревизионной деятельности. Стажировка является не только эффективной
формой обучения, но и проверкой готовности государственного служащего к
исполнению новых должностных обязанностей.
Изучение
зарубежного опыта для работников государственного финансового контроля
Российской Федерации также представляет большой интерес. Однако надо иметь в
виду, что освоение мирового опыта путем механического переноса его в российские
условия может оказаться не только не полезным, но и крайне вредным.
2.2. Усиление роли органов
государственного финансового контроля
в субъектах Российской Федерации
В настоящее
время в большинстве субъектов Российской Федерации действуют разнообразные
органы парламентского контроля (комитеты парламентского или государственного
контроля, контрольно-счетные или просто счетные палаты, контрольно-бюджетные
комитеты, разного рода комиссии и т.д.). Многие из них действуют успешно, имея
штатную численность по 30-40 человек и более (например, в Удмуртской
Республике, в г. Москве, Ленинградской, Воронежской, Челябинской, Рязанской,
Пермской областях и некоторых других регионах). Однако большим препятствием в
их работе является отсутствие федеральных законов о государственном финансовом
контроле и конкретно о региональных органах государственного (парламентского)
контроля, а также несовершенство федерального законодательства в целом.
В тоже время
ни один «распрекрасный» закон не может быть успешно реализован при численности
так называемых счетных палат (комиссий и т.д.) субъектов Российской Федерации в
5-7 человек, а то и меньше. А ведь раньше эти функции выполняли до 30
ревизоров, которые сейчас «переключились» на федеральный бюджет.
Автор также
считает, что на региональном уровне нет никакой необходимости создавать
параллельно действующие контролирующие структуры (т.е. отдельно от
представительных и исполнительных органов власти). Ведь возможные споры и разногласия
вполне можно разрешить с помощью федеральных органов государственного
финансового контроля. Тем более, если исполнение бюджетов высокодотационных
регионов (а таковых большинство) будет контролироваться федеральным центром
согласно Бюджетному Кодексу Российской Федерации.
Автор предлагает отойти от принципа формирования
этих контролирующих органов только представительными (законодательными)
органами власти без учета мнения всенародно избранных глав регионов. Не потому
ли руководители исполнительных органов власти создают свои
контрольно-ревизионные управления и «блокируют» работу парламентских органов контроля,
годами не решая вопросы штатной численности и уровня оплаты труда их
работников. А мнимая «экономия», получаемая при этом, приводит практически к
бесконтрольному расходованию государственных средств.
Кадровый вопрос
является самым узким местом в работе региональных органов парламентского
контроля. Мало того, что их порой просто «маловато», так они ещё и необходимых
навыков контрольно-ревизионной работы не имеют. Поэтому для подбора
высококвалифицированных кадров и более плодотворной их работы работникам
Контрольно-бюджетного комитета необходимо установить и более высокую зарплату.
При этом
должностной оклад председателя Контрольно-бюджетного комитета целесообразно
установить на уровне должностного оклада заместителя главы администрации
области, заместителю председателя - на 10-20 процентов меньше, а остальным
работникам комитета - на уровне должностных окладов соответствующих работников
администрации области.
Одновременно с
повышением статуса контрольного органа и повышения зарплаты их работников
должны быть предъявлены более высокие требования и к образовательному и
профессиональному уровню подбираемых для работы в Контрольно-бюджетном комитете
кадров.
Например, председателем Контрольно-бюджетного
комитета, его заместителем и главными государственными инспекторами могут
полноценно и с полной отдачей трудиться только специалисты, имеющие высшее финансово-экономическое
образование и опыт профессиональной деятельности не менее 3-5 лет
(соответственно) в области государственного и муниципального финансового
контроля и бюджета. Ведь им надо не только самим работать, но и научить
работать менее опытных товарищей. Однако как раз с этим у нас пока не все
ладно.
Работники
Контрольно-бюджетного комитета (тем более его руководители) должны быть
примером для окружающих и в морально-этическом плане. Ведь если руководители
проверяемых организаций окажутся очень «гостеприимными хозяевами», то под
воздействием налитых стаканов инспектору может статься и неудобным отражать в
акте ревизии (проверки) о некоторых прегрешениях таких «хороших» людей. А если
работники Контрольно-бюджетного комитета к тому же будут связаны ещё и
бизнесом, то для получения максимальных нетрудовых доходов они наверняка будут
«лоббировать» интересы своих коммерческих структур.
Поэтому в законе о региональных органах
государственного финансового контроля необходимо записать, что главные
государственные инспекторы, председатель Контрольно-бюджетного комитета и его
заместитель не имеют права выступать как учредители коммерческих организаций и
не могут иметь близких родственников, работающих в коммерческих банках и других
коммерческих организациях. Как государственные служащие они не имеют права
заниматься и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской,
научной и иной творческой деятельности.
В тоже время
некоторые проблемы могут быть разрешены только с помощью федерального
законодательства. К ним относятся:
- приоритетное
право региональных органов государственного финансового контроля в выборе
объектов контроля (по отношению к другим региональным, ведомственным и
муниципальным органам контроля);
- право региональных органов государственного
финансового контроля запрашивать информацию в налоговых органах и
кредитно-финансовых учреждениях;
- уголовная,
административная и дисциплинарная ответственность руководителей предприятий,
учреждений и организаций, независимо от формы их собственности, за не
предоставление информации и требуемых документов, а также за предоставление
недостоверной информации;
- право работников
региональных органов государственного финансового контроля в установленном
порядке изымать подлинники документов в случае обнаружения хищений
государственных средств, подделок документов, подлогов и других
злоупотреблений.
В целях
максимальной экономии бюджетных средств, автором предлагается следующая
численность (варианты от 15 до 35 единиц) и структура Контрольно-бюджетного комитета:
|
№
п/п
|
Наименование должностей
|
В а р и а н т ы
|
|
I
|
II
|
III
|
IV
|
V
|
|
1.
|
Председатель
|
1
|
1
|
1
|
1
|
1
|
|
2.
|
Заместитель председателя
|
1
|
1
|
1
|
1
|
1
|
|
3.
|
Секретарь (специалист I кат.)
|
-
|
-
|
1
|
1
|
1
|
|
4.
|
Главный государственный инспектор
|
2
|
3
|
4
|
5
|
6
|
|
5.
|
Ведущий инспектор
|
2
|
3
|
4
|
5
|
6
|
|
6.
|
Старший инспектор
|
3
|
4
|
5
|
6
|
7
|
|
7.
|
Инспектор
|
4
|
6
|
6
|
7
|
7
|
|
8.
|
Начальник экспертно-аналитического отдела
|
-
|
-
|
-
|
-
|
1
|
|
9.
|
Консультант
|
-
|
-
|
1
|
1
|
1
|
|
10.
|
Специалист – эксперт
|
1
|
1
|
1
|
1
|
1
|
|
11.
|
Ведущий специалист
|
1
|
1
|
1
|
2*
|
2*
|
|
12.
|
Инженер – программист
|
-
|
-
|
-
|
-
|
1
|
|
Всего штатных единиц
|
15
|
20
|
25
|
30
|
35
|
_______________________________________
* в т.ч. 1 ед. по
связям с общественностью
При этом кроме
экспертно-аналитической группы целесообразно иметь следующие направления
контрольно-ревизионной деятельности:
- исполнение
доходной части бюджета (налоговые и неналоговые доходы) и эффективность
использования государственной собственности;
- исполнение
бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
- расходы на
содержание аппарата управления и правоохранительных органов;
- расходы на
содержание учреждений социально-культурной сферы и науку;
- расходы на
сельское хозяйство и природоохранную деятельность, полнота и своевременность
возврата бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, а также лизинговых средств,
выделенных на приобретение сельскохозяйственной техники и племенных животных;
- расходы на
капитальные вложения, промышленность, транспорт, связь и жилищно-коммунальное
хозяйство.
С учетом специфики
каждого региона и структуры Контрольно-бюджетного комитета указанные
направления контрольно-ревизионной деятельности могут быть укрупнены или,
наоборот, детализированы более подробно.
При этом
численность работников Контрольно-бюджетного комитета желательно увеличивать
постепенно в течение 2-3 лет, по мере повышения слаженности в работе и роста
квалификации и профессионализма его инспекторов.
2.3. Предложения по укреплению
последующего государственного
финансового контроля
В сфере
исполнительной власти контроль за исполнением доходной части бюджета возложен
на Министерство по налогам и сборам Российской Федерации, которое имеет свои
региональные подразделения во всех субъектах Российской Федерации, городах и
районах (в т.ч. и межрайонные). И опыта работы им не занимать. Только вот
растущее не по дням, а по часам количество липовых фирм (фирм-однодневок), не
желающих платить налоги, доставляет им немало хлопот. Да и качество налогового
законодательства оставляет желать лучшего.
Последующий
контроль за исполнением расходной части федерального бюджета осуществляет в
основном департамент государственного финансового контроля (раньше он назывался
КРУ) Минфина России, который имеет свои структурные подразделения (КРУ) во всех
субъектах Российской Федерации и имеет многолетний опыт работы в этой сфере.
В главном
управлении федерального казначейства (ГУФК) и в его управлениях и отделениях на
местах народу работает не меньше. Но казначейство — это скорее учетный орган,
чем контролирующий. Да и контролирующие его функции сводятся в основном к
предварительному и текущему контролю в ходе осуществления бухгалтерских
операций (перечисления средств). А поскольку согласно бюджетному кодексу
средствами федерального бюджета официально распоряжаются главные распорядители
средств (министерства и ведомства), то органам федерального казначейства на
местах только и остается соглашаться (за редким исключением) с санкционированными
"свыше" расходами.
Автор статьи не
согласен с мнением некоторых "теоретиков" о том, что департамент
государственного финансового контроля Минфина России является органом
внутреннего (ведомственного) контроля. По отношению к другим министерствам и
ведомствам, а также подконтрольным предприятиям, организациям и учреждениям
этот департамент (и его контрольно-ревизионные управления на местах) однозначно
является органом внешнего (независимого) контроля.
В то же время
следует признать, что структурное подразделение Минфина России не может
полноценно (объективно) контролировать работу других его структурных
подразделений, связанных с исполнением федерального бюджета. Поскольку не
исключается вероятность того, что этих "неугомонных крушников" кто-то
из руководителей министерства может попросту "поправить".
С учетом выше
изложенного, автор статьи для осуществления в нашей стране более эффективного
последующего контроля за исполнением федерального бюджета в сфере
исполнительной власти поддерживает прозвучавшие ранее предложения о создании
Комитета государственного финансового контроля Российской Федерации (ГФК РФ) и
региональных его подразделений во всех областях, краях, республиках, городах и
районах. И создавать этот Комитет нужно не на "голом" месте и не за
счет "раздувания" штатов, а на базе Министерства по налогам и сборам
Российской Федерации и Департамента государственного финансового контроля
Минфина России, а также их территориальных подразделений. При этом основной
упор необходимо сделать на укрепление (кадрами) комитетов в субъектах
Российской Федерации, а также территориальных подразделений в городах и
районах.
Председатель
Комитета ГФК РФ по своему статусу должен быть приравнен заместителю Председателя
Правительства Российской Федерации, а члены Комитета ГФК РФ должны назначаться
распоряжением Председателя Правительства РФ. Тогда этот Комитет в отличие от
Департамента государственного финансового контроля Минфина России обретет
полную самостоятельность и независимость и не будет "дрожать" даже
перед Министром сельского хозяйства, который через тире является заместителем
Председателя Правительства Российской Федерации. Вот тогда-то и можно будет выяснить,
куда делись деньги, и деньги немалые, которые выделялись ранее на возвратной
основе для закупки продовольственного зерна у крестьян. Заодно можно будет
поинтересоваться и судьбой многомиллиардных кредитов, которые до сих пор
государству не возвращены.
Необходимо подумать
и о том, пишет автор, что зарплата контролеров-ревизоров Комитета ГФК РФ,
которые имеют разъездной и "нервный" характер работы, на 20 - 30%
должна быть выше, чем в других министерствах и ведомствах,
финансово-экономическую деятельность которых они должны будут контролировать.
После этого государственным контролерам остается только добросовестно исполнять
свои функции.
Заключение
Экономическая политика государства осуществляется
с помощью финансово-кредитных рычагов. Один из наиболее важных рычагов
управления финансовой системы является финансовый контроль. На современном
этапе организации финансовый контроль претерпевает серьезные изменения. Это
связано с принципиально новым характером товарно-денежных отношений в
современной России, появлением разнообразных форм собственности и нового для
финансового рынка страны.
Государственный финансовый контроль является
неотъемлемой частью устройства страны, обязательным условием нормального
функционирования всей финансово-кредитной системы как одного из признаков
безопасности и экономической независимости государства. Госконтроль выступал и
выступает гарантом сохранности денежных средств и их целевого использования.
Необходимость финансового контроля, его сущность и
значение определяются Конституцией Российской Федерации. В настоящее время,
когда Россия переживает период становления рыночных отношений и связанных с
этим преобразований всех государственных институтов, происходит процесс
разграничения полномочий между федеральной властью и субъектов Федерации. Очень
строго стоит вопрос о необходимости определения задач и функций различных
контрольных органов исполнительной и представительной власти.
Система финансового управления и контроля в России
имеет многовековую историю. Еще в древности, когда на территории Руси
образовывались княжества, в них устанавливалась система управления финансами,
сбора налогов и пошлин, назначались доверенные лица, которые контролировали то,
что сейчас называется бюджетом. Много позже, в марте 1656 года, под кураторством
боярской Думы был учрежден Приказ Счета казны (Счетный Приказ), который положил
начало государственному финансовому контролю в России.
Экономические и политические преобразования в
Российской Федерации в начале 90-х гг. привели к существенной перестройке
действовавшей в стране системы органов финансового контроля, постепенному
приближению ее к западной модели. Была преобразована система контрольных
органов. В частности, в 1990 г. Были упразднены органы народного контроля.
Новая система политической власти во главе с Президентом вызвала к жизни президентский
контроль.
Контроль финансов со стороны Президента РФ осуществляется в соответствии
с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания
федеральных законов; назначения и освобождения от должности министра финансов
Российской Федерации, представления Государственной Думе РФ кандидатуры для
назначения на должность председателя Центрального банка РФ. С ежегодными
посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней
политики Президент Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию (ч.
3 ст. 80, п. "е" ст. 84 Конституции РФ).
Определенные функции финансового контроля
выполняет Главное контрольное управление Президента РФ, созданное Указом
Президента от 16 марта 1994 г. Как структурное подразделение Администрации
Президента оно подчиняется непосредственно Президенту РФ, но взаимодействует со
всеми органами исполнительной власти. Среди его функций: контроль за деятельностью
органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти,
подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов
Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц.
Главное
контрольное управление наделено правом требовать от руководителей
государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы
собственности) представления документов, материалов и любой информации,
необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и
представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента
РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе направлять предписания об
устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10
дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции.
Государственный
финансовый контроль раскрывает новые явления в экономической деятельности
различных звеньев экономики, определяет их закономерность с целью
совершенствования этой деятельности на научной основе. Целью государственного
финансового контроля является обеспечение законности и эффективности
использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и
государственной собственности. Объектом финансового контроля являются
денежные отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и
юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу полной
мобилизации бюджетных средств, перераспределения части национального дохода в
территориальном, социальном и отраслевом разрезах и его эффективного
использования с целью выполнения государством своих функций. Субъектами
государственного финансового контроля являются государственные органы и
структуры, предприятия с государственным участием, организации полностью или частично
финансируемые из бюджета, организации и предприниматели в части уплаты налогов
в бюджет. Таким образом, можно сделать вывод, что государственный финансовый
контроль является неотъемлемой частью государственного устройства.
Список
использованной литературы
1. Брызгалин А.В., Берник В.Р.,
Головкин А.Н. Валютный контроль на предприятии. – Москва, 2001 г.
2. Тосунян Г.А. Государственное
управление в области финансов и кредита в России.– Москва, «Дело», 2003 г.
3. Ханзяров Р. Х. «Палату не путать
с палаткой»//Информационный бюллетень Президентский контроль № 11, ноябрь. 2002 г.
4. Овсянников Л. «Этический кодекс» Информационный
бюллетень Президентский контроль № 12, декабрь. 2002 г.
5. Ханзяров Р. Х. «Не учетчики, а
контролеры»// Информационный бюллетень Президентский контроль № 2, февраль. 2003 г.
6. Научно-практические комментарии к
Конституции Российской Федерации /Под ред. Топорнина Б.Н. – М., 2003 г.
7. Матирко В.И. Проблемы кадровой
политики в государственном аппарате. – Москва, «Дело», 2001 г.
8. Приказ Министерства Финансов «Об
утверждении инструкции о порядке проведения ревизии и проверки
контрольно-ревизионными органами Министерства Финансов РФ»//СЗ РФ, 2004.
9. Учебный экономический словарь./
Райзберг Б., Лозовский Л. – М. Рольф Айрис – пресс, 2001 г.
10. Финансовая система России. Учебник./ Дадашев А.З.,
Черник Д.Г. – М., 2000 г.
11. Финансы, денежное обращение, кредит. //Под ред.
Дробозиной Л.А. – Москва, «Финансы», 2003 г.
12. Финансы. Курс лекций./Под ред. Миляков Н. В. –
Москва, «Инфра-М», 2002 г.
13. Финансовое право. Учебник./ Под ред. Рассолова М.
М. – Москва, 2001г.