ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 3
Глава 1. Понятие, признаки, состав и порядок формирования
органы исполнительной власти. 4
Глава 2. Органы исполнительной власти субъектов РФ.. 10
2.1. Состав, структура и порядок
формирования исполнительной власти субъектов РФ.. 10
2.2. Направления деятельности
органов исполнительной власти субъектов РФ.. 15
Глава 3. Проблемы взаимодействия, существующие в системе
органов исполнительной власти 18
Заключение. 24
Литература. 27
Исполнительная власть - эта
особая тема, которая нуждается в серьезных исследованиях в рамках теории
конституционного права современного государства. Однако, сегодня государство
существует таким, каким оно сложилось, и оно обязано отвечать на зов общества,
выполнять функции, без которых нарушается ход событий и нарастает угроза
безопасности для общества. Этим и объясняется необходимость современного
анализа состояния исполнительной власти в России и поиска путей решения «вечно
новых проблем» в ее устройстве.
Исполнительная
власть впервые была законодательно закреплена как самостоятельная ветвь
государственной власти в ст.10, 11 и 110 Конституции РФ, принятой 12 декабря
1993 г.
Реальные характеристики исполнительной
власти отражают состояние государственности в данный момент в целом, позволяют
оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения
социальных проблем.
Объект исследования – общественные отношения,
возникающие в сфере организации и деятельности федеральных органов исполнительной
власти РФ.
Предмет исследования – органы исполнительной
власти в РФ.
Цель курсовой работы – исследование
компетенции, порядка формирования и направлений деятельности исполнительной
власти в субъектах РФ.
В данной работе ставятся
следующие задачи:
1) раскрыть понятие, состав, порядок
формирования и основные направления деятельности Федеральных органов исполнительной власти;
2) рассмотреть состав, порядок
формирования и направления деятельности органов исполнительной власти субъектов
РФ;
3) исследованы проблемы взаимодействия,
существующие в системе органов исполнительной власти.
Методологическую основу работы составили
методы правового, логического, исторического и системного анализа.
Глава 1. Понятие,
признаки, состав и порядок формирования органы исполнительной власти
В
системе субъектов конституционного права основными можно назвать гражданина и
исполнительный орган государственной власти. Во внутриаппаратных
административно-правовых отношениях участвуют либо органы, либо их структурные
подразделения, должностные лица. А внеаппаратные административно-правовые
отношения возникают между исполнительными органами (их структурными
подразделениями, должностными лицами), с одной стороны, и гражданами (в том
числе c их разновидностями - студентами, военнослужащими, лицензиатами и др.,
частными организациями - с другой.
После
принятия Конституции РФ очень многое изменилось в положении субъектов, которых
прежде называли органами государственного управления, исполнительно-распорядительными
органами. Во-первых, Конституция РФ называет их органами исполнительной власти.
Во-вторых, они теперь организационно не подчиняются представительным органам, а
в силу принципа разделения властей подчиняются исполнительным органам и
исполняют их законы и иные нормативные акты. В-третьих, публичные органы
исполнительной власти четко разделились на государственные и муниципальные.
Образовались две самостоятельные подсистемы на базе действовавшей ранее единой
системы государственных исполнительно-распорядительных органов. В-четвертых,
снизилась роль коллегиальности в исполнении законов. Кроме того, сейчас нет
союзных органов, развиваются федеративные начала, избираются главы субъектов
РФ, и произошло много других изменений в положении, структуре, компетенции,
формах и методах деятельности публичной администрации вообще и государственной
администрации в частности.
Раскрывая
особенности исполнительных органов (государственной власти), Ю.А. Тихомиров
пишет: "2. Исполнительный орган обладает своим статусом.4. Наделен
компетенцией. 5. Является подзаконным. 7. Является структурно организованным, в
нем есть штатное расписание"[1]. Из семи названных автором признаков четыре
не связаны с видовыми особенностями.
В
числе выделенных признаков исполнительных органов Ю.М. Козлов называет:
"2. Исполнительные органы представляют составную часть государственного
аппарата. 3. Являются носителями государственно-властных полномочий. 4. Представляют
собой разновидность государственных организаций. 5. Представляют собой
определенные трудовые коллективы. 7. Представляют их должностные лица. 8. Имеют
территориальный масштаб деятельности. 9. Образование, реорганизация и
ликвидация исполнительных органов осуществляются в порядке, установленном законодательством"[2].
Названные
выше признаки не раскрывают видовых особенностей, поэтому Ю.М. Козлов и не
включил их в определение: "Орган исполнительной власти - структурное
подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата),
создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения
властей с целью проведения в жизнь (исполнение) законов в процессе руководства
(регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической
сферами жизни общества"[3]. В этом определении только один признак
(проведение в жизнь (исполнение) законов) отражает видовую особенность предмета
исследования, а все остальные свойственны и другим органам государственной
власти.
Б.П.
Елисеев предложил такое определение: "Орган исполнительной власти: 1)
составная часть механизма (системы) исполнительной власти; 2) действует в сфере
исполнительной власти; 3) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного
характера; 4) выступает по поручению и от имени государства; 5) обладает
собственной компетенцией; 6) имеет свою структуру; 7) применяет присущие ему
формы и методы деятельности"[4]. Очевидно, что 4-7-й признаки присущи любой
государственной организации, а первые три не раскрывают всех существенных особенностей
исполнительного органа государственной власти.
Краткий
анализ точек зрения ведущих представителей современной науки позволяет сделать
вывод, что наука еще не выработала единого понятия исполнительного органа
государственной власти, адекватного современным реалиям. А такое научно
обоснованное понятие необходимо практическим работникам, решающим
организационные вопросы создания органов, наделения их компетенцией. В нем
нуждаются и те, кто изучает административное право, и те, кто реализует его положения.
Исполнительный
орган государственной власти - особый вид органов государства. Он обладает
всеми признаками госоргана:
-
организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного
аппарата;
-
выполняющий государственные функции;
-
наделенный собственной компетенцией, государственно-властными полномочиями в
отношении других организаций, граждан;
-
выступающий в правоотношениях от своего имени;
-
его образование, структура, цели и формы деятельности регулируются правом.
Наряду
с родовыми, исполнительный орган государственной власти имеет две группы
видовых признаков. Во-первых, те, которые конкретизируют родовые; во-вторых,
самостоятельные.
Исполнительный
орган государственной власти - это:
1.
Органичная часть системы государственной исполнительной власти, и вне ее он
функционировать не может.
2.
Как правило, он образуется вышестоящими органами исполнительной власти или
Президентом РФ, главой субъекта РФ. Одно из крайне редких исключений - Судебный
департамент при Верховном Суде РФ, образованный на основе специального
федерального закона, генеральный директор которого назначается Председателем
Верховного Суда РФ и подотчетен ему. В свою очередь руководитель органа
комплектует его штаты, назначает (принимает на работу) его служащих. В системе
исполнительной власти существует четкая иерархия звеньев: нижестоящие подчиняются
вышестоящим. В других ветвях государственной власти иерархии и ее атрибутов
(подчинение, назначение и др.) нет. Каждый орган исполнительной власти - это
элемент иерархической структуры.
3.
В постоянно действующих исполнительных органах государственной власти имеются
постоянные штатные работники. Каждый из них - организованный коллектив граждан,
состоящий из государственных служащих, технических исполнителей и иных
работников.
4.
Исполнительные органы государственной власти осуществляют подзаконную
исполнительно-распорядительную (административную) деятельность. Они обязаны
организовывать исполнение, обеспечить непосредственное исполнение законов,
указов Президента РФ, актов правосудия, актов вышестоящих органов исполнительной
власти и международных договоров.
5.
Для этого они наделены административной властью, распорядительными полномочиями
в отношениях с гражданами и организациями. Административная власть используется
для организации (обеспечения, создания условий, объединения усилий) позитивных
экономических, социальных процессов в стране (субъекте РФ, городе, учреждении),
для создания системы безопасности, а также для борьбы с угрозами безопасности и
иными негативными явлениями. Административная власть - инструмент созидания и
охраны социальных ценностей. Она реализуется в нормативных и индивидуальных
актах письменных, устных, а также в иных властных действиях и
материально-технических действиях.
6.
Главный принцип деятельности исполнительных органов - эффективность, достижение
социально полезных результатов в оптимальные сроки и с наименьшими затратами.
Безусловно, очень важен принцип законности, но это обязательное условие функционирования,
а не ее цель. Строжайшее соблюдение правовых норм не может быть главным мерилом
деятельности администрации. Эффективность может быть достигнута только путем
исполнения законов, актов правосудия, поэтому она не может быть принципом
деятельности органов законодательной власти, судов.
7.
Поэтому исполнительные органы государственной власти, как правило, "обладают
оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за
ними компетенцией"[5]. Формы органов государственной власти и
методы их деятельности более разнообразны, возможности реагировать на различные
жизненные ситуации более широки, чем у законодательных и судебных органов. Подобно
первым, они издают нормативные акты (их издается намного больше, чем законов),
подобно вторым - привлекают виновных к ответственности (и чаще, чем суды). Но,
кроме того, исполнительные органы, и только они или преимущественно они (среди
государственных органов), заключают договоры, распределяют материальные и
финансовые ресурсы, регистрируют, выдают разрешения, лицензии, дипломы,
пресекают неправомерные действия в общественных местах, и т.д.
Органы
исполнительной власти обладают правовыми возможностями для того, чтобы разумно
реагировать на гигантское разнообразие реальных ситуаций, с которыми они
сталкиваются, проводя в жизнь законы, акты правосудия и иные правовые акты.
Предоставление субъектам исполнительной власти большей оперативной
самостоятельности должно быть адекватно требованиям многогранной действительности.
Разнообразие управленческих воздействий должно соответствовать разнообразию
объектов воздействия. Важный признак оперативной самостоятельности - право
самостоятельно принимать решения и издавать акты от своего имени.
8.
Если создание, структура представительных и судебных органов регламентируются
конституционным правом, то организация исполнительных органов государственной
власти регламентирована в основном административным и в очень небольших
размерах конституционным правом. Таким образом, еще одна особенность последних
- в том, что их создание, реорганизация, ликвидация, подчинение, изменение
подчинения, структура в основном регулируются административными актами и
нормами. Что же касается компетенции исполнительных органов государственной
власти, то она закрепляется в той или иной степени почти всеми отраслями российского
права[6].
Итак,
исполнительный орган государственной власти:
-
органичная часть государственной исполнительной власти;
-
образуется Президентом РФ или вышестоящим исполнительным органом государственной
власти и подчиняется ему;
-
является коллективом, состоящим из государственных служащих, технических
исполнителей и иных работников, которые, как правило, назначаются на должность;
-
осуществляет подзаконную исполнительно-распорядительную (административную)
деятельность;
-
имеет административную власть;
-
цель и главный принцип его деятельности - эффективность;
-
обладает оперативной самостоятельностью, правом самостоятельно принимать
решения и издавать (принимать) акты от своего имени;
-
его образование, подчинение, структура регулируются частично нормами
конституционного права, а в основном - нормами административного права.
Итак,
исполнительный орган государственной власти - органичная часть системы
государственной исполнительной власти, образуемая вышестоящим государственным
органом и подчиняющаяся ему на основе норм административного и государственного
права. Коллектив этого органа состоит из государственных служащих и иных
работников, осуществляет исполнение законов, актов правосудия и иных правовых
актов, наделяет административной властью и оперативной самостоятельностью.
Вопрос об исполнительной власти
субъектов РФ - один из труднейших. Реальные характеристики этой ветви власти
отражают состояние государственности в данный момент в целом, позволяют
оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения
социальных проблем.
В субъекте Российской Федерации устанавливается система
органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым
руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации.
Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации
может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет
высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской
Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в
пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в
Российской Федерации[7].
Перечень исполнительных органов государственной власти
субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с
конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Итак, система органов
исполнительной власти субъектов РФ и пределы их компетенции определяются
Конституцией РФ, иными законодательными актами РФ и правительственными
постановлениями, указами Президента РФ, а также конституциями и уставами самих
субъектов Российской Федерации, иными их законами и подзаконными нормативными
правовыми актами (постановлениями и распоряжениями руководителей). В числе
указанных органов - органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. По
своему функциональному назначению, наименованию и другим признакам они
аналогичны с федеральными органами исполнительной власти.
В составе правительств -
администраций субъектов Российской Федерации создаются и функционируют, помимо
их руководителей, следующие органы исполнительной власти: министерства; департаменты; главные управления; управления; комитеты;
службы; инспекции; отделы.
Система органов
исполнительной власти утверждается, как правило, законодательными органами
субъектов Российской Федерации по представлению председателя правительства (губернатора,
главы администрации). Эти органы и их структурные подразделения могут
наделяться статусом юридического лица, создаются и функционируют в соответствии
с положениями о них, утверждаемыми соответствующим правительством или
единоличным руководителем исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Основы правового
статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, порядок
их формирования и укомплектования кадрами государственных служащих
регламентируются Конституциями, уставами, специальными законами - о
правительстве, о губернаторе, об администрации, о схеме органов исполнительной
власти и т. п.
Государственно–правовая
природа субъектов различна: с одной стороны республики вошедшие в состав РФ со
своими Конституциями и вытекающими отсюда особенностями организации
исполнительной власти; с другой стороны – края и области типично
административно – территориальные единицы, живущие по собственным уставам; с
третей стороны – автономные образования (области, округа) как форма государственного
определения малых народов; с четвертой города федерального значения, в ряде
случаев превосходящие по своему потенциалу все образования в отдельности[8].
I. Организация
исполнительной власти в республиках входящих в состав РФ. Варианты:
1. Президентская
республика (ст.25 Степного Уложения Республики Калмыкия. Президент – высшее
должностное лицо и глава исполнительной власти); Бурятия – Президент глава
республики ее исполнительной власти и председатель республиканского
Правительства (ст.69 Конституции); Президент Кабардино-Балкарии ст.79 – глава
государства и исполнительной власти; КОМИ – исполнительную власть осуществляет
Глава республики и возглавляемое им Правительство; тоже в Татарстане и Марий
Эл.
2. Республика,
в которой главой исполнительной власти признается Правительство. Например,
Хакасия. В ее Конституции не предусмотрен пост Президента, исполнительную
власть осуществляет председатель Правительства и Правительство. То же и в
Мордовии, Ингушетии. В Карелии Председатель Правительства глава Исполнительной
власти и высшее должностное лицо избираются всем населением.
3. Республика,
в которой исполнительная власть принадлежит особому органу государственной
власти. В Дагестане возглавляет ИВ и обеспечивает взаимодействие органов
государственной власти республики Государственный Совет Республики Дагестан.
Председатель
республиканского Правительства вправе утверждать структуру правительства,
председательствовать на заседаниях (Северная Осетия), устанавливать структуру
органов исполнительной власти (Марий ЭЛ), возглавлять Правительство (Тува).
Характерной чертой республиканских Правительств является то, что они
осуществляют исполнительную власть под руководством Президента, либо являются
исполнительно-распорядительным органом, формируются Председателем, либо
исполнительным органом, Президенту, либо всем органам исполнительной власти
(Мордовия). Только Республика Калмыкия не имеет своего исполнительного органа
государственной власти.
В
республиканских Конституциях фиксируется право соответствующих правительств
отменять акты министерств, государственных комитетов, других подведомственных
Правительству органов, а также распоряжения органа местного самоуправления
(Ингушетия). В республиках чаще всего функционируют стабильные, т.е.
традиционно созданные как на уровне РФ, так и на уровне исполнительных органов
субъектов[9].
II.
Органы исполнительной власти (ОИВ) в территориальных субъектах. Здесь органом
исполнительной власти признается администрация края, области, ГФЗ, автономной
области, автономного округа.
Ставропольский
край: губернатор и возглавляемое им правительство; Иркутская обл.: губернатор и
возглавляемая им Администрация, Пермская область: губернатор, который
возглавляет Администрацию области и руководит на принципах единства. Курганская
область: администрация (Правительство) и исполнительно-распорядительные органы
районов; Ленинградская область: губернатор является главой ИВ и ОИВ областного
правительства. В автономных округах ИВ осуществляют либо глава администрации,
либо губернатор и правительство. В Свердловской области структура ИОГВ
утверждена Указом Губернатора (от 1.10.99 № 475-УГ):
1. Отраслевые
ИОГВ: 1) министерство общего и профессионального образования, 2) министерство
здравоохранения, 3) министерство культуры, 4) министерство финансов, 5) министерство
сельского хозяйства и продовольствия, 6) министерство социальной защиты
населения, 7) министерство международных и внешних связей, 8) министерство
экономики и труда, 9) министерство промышленности, 10) министерство
металлургии, 11) министерство природных ресурсов, 12) министерство торговли,
питания и услуг, 13) министерство по управлению госимуществом, 14) министерство
строительства и архитектуры, 15) министерство энергетики, транспорта, связи и
ЖКХ, 16) министерство по физической культуре, спорту и туризму, 18) департамент
по обеспечению деятельности мировых судей, 18) департамент по делам молодежи,
19) комитет ценовой политики, 20) главное управление по делам ГО и ЧС, 21)
управление печати и массовой информацией, 22) управление архивами, 23) свердловская
государственная нефтеинспекция, 24) центр содействия предпринимательству, 25)
областная энергетическая комиссия.
2. Территориальные
отраслевые ИОГВ: 1) управление с/х и продовольствия мин.с/х и продовольствия
Свердловской области, 2) управление социальной защиты населения министерство
соц.защиты Свердловской области, 3)комитет по земельным ресурсам и
землеустройству с функциями специально - уполномоченных ГО по управлению
земельными ресурсами, 4) финансовые и финансово – бюджетные управления минфина
Свердловской области, 5) государственное управление мелиорации земель и
сельскохозяйственного водоснабжения Свердловской области.
3. Территориальные
межотраслевые ИОГВ Свердловской области: 1-6) администрации Восточного округа,
Центрального, Южного, Горнозаводского, Западного, Северного округов, 7)
управление по птицеводству комбикормовой промышленности[10].
Государственно-правовой статус
органов исполнительной власти субъекта Федерации складывается из нескольких
основных составляющих. К ним относятся, прежде всего, нормы, определяющие
правовую характеристику органов исполнительной власти, их роль и значение в
системе государственных органов власти. Существенными также представляются
нормы, регулирующие механизм их взаимодействия с представительным органом
государственной власти, устанавливающие ответственность органов исполнительной
власти, закрепляющие их компетенцию[11].
В субъекте
Российской Федерации устанавливается и действует система органов
исполнительной власти во главе с постоянно действующим высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной
власти может возглавлять его руководитель, а если конституцией (уставом)
субъекта Российской Федерации установлена должность высшего должностного лица
субъекта РФ, то высший исполнительный орган государственной власти возглавляет
это высшее должностное лицо субъекта РФ.
Например, в
соответствии со ст. 37 Устава Нижегородской области Губернатор области является
высшим должностным лицом области, гарантом законности на территории области, руководителем
высшего исполнительного органа государственной власти области - Правительства.
Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[12] закрепил предназначение высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ - обеспечивать
исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных
правовых актов субъектов РФ на территории субъекта
РФ.
Наименование
должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается
конституцией (уставом) субъекта с учетом исторических, национальных и иных
традиций данного субъекта Российской Федерации. Так, указанные лица именуются:
Глава Республики, Президент, Председатель Государственного Совета, Губернатор,
Глава администрации[13].
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[14] деятельность органов
государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в
соответствии со следующими принципами: а) государственная и территориальная
целостность Российской Федерации; б) распространение суверенитета Российской Федерации
на всю ее территорию; в) верховенство Конституции Российской Федерации и
федеральных законов на всей территории Российской Федерации; г) единство
системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и
исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного
органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничение
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; ж)
самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов
Российской Федерации принадлежащих им полномочий; з) самостоятельное
осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Органы государственной власти субъекта Российской
Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами
государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе
путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты
выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы
местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.
Система органов
исполнительной власти утверждается, как правило, законодательными органами
субъектов Российской Федерации по представлению председателя правительства
(губернатора, главы администрации). Эти органы и их структурные подразделения
могут наделяться статусом юридического лица, создаются и функционируют в
соответствии с положениями о них, утверждаемыми соответствующим правительством
или единоличным руководителем исполнительной власти субъекта Российской
Федерации.
Основы правового
статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, порядок
их формирования и укомплектования кадрами государственных служащих
регламентируются Конституциями, уставами, специальными законами - о
правительстве, о губернаторе, об администрации, о схеме органов исполнительной
власти и т.п.[15]
Органы государственной власти субъекта Российской
Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта
Российской Федерации.
Полномочия органов государственной власти субъекта
Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации,
настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией
(уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только
путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и
(или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или)
дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных
законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо
путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные
действующие акты[16].
Разграничение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской
Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами. Общие принципы и порядок разграничения
предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
принятия федеральных законов устанавливаются настоящим Федеральным законом.
в системе органов
исполнительной власти
Федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах
ведения РФ и субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в
Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).
Но в этой системе
вертикали исполнительной власти Правительству РФ отведена роль координатора
деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
В ч. 2 ст. 43 ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации»[17] записано: «Правительство Российской
Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере
осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации».
Проблема
взаимоотношения органов исполнительной власти Российской Федерации и органов
исполнительной власти ее субъектов нашла конституционное закрепление в ч. 1
ст. 78 Конституции РФ. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления
своих полномочий и федерального контроля могут создавать свои территориальные
органы и назначать соответствующих должностных лиц, которые согласовывают свою
деятельность с федеральными органами исполнительной власти[18].
Кроме этого,
федеральные органы исполнительной власти могут передавать свои полномочия
органам исполнительной власти субъектов Федерации, которые, в свою очередь,
также могут осуществлять передачу части своих полномочий органам
исполнительной власти Российской Федерации на основе взаимного соглашения.
В соответствии с
Конституцией Президент и Правительство России обеспечивают осуществление
полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской
Федерации. Например, Президенту дано право приостановить действие правовых
актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат
Конституции или Федеральным законам, международным обязательствам Российской
Федерации или нарушают права человека и гражданина, до решения этого вопроса в
Конституционном Суде.
Что же касается
Правительства РФ, то оно вправе лишь вносить предложения Президенту РФ о
приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в
случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам,
международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод
человека и гражданина.
Исследуя проблему
взаимоотношений Правительства РФ с органами исполнительной власти, субъектов
РФ, многие авторы приходят к выводу, что действующая правовая система не
обеспечивает должной эффективности власти Правительства РФ по вертикали
исполнительной власти и высказывают различные предложения по ее
совершенствованию. По мнению этих авторов, наличие у Правительства права лишь
вносить предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной
власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции и российским законам,
международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека
и гражданина не обеспечивает должного контроля со стороны Правительства РФ и
поэтому предлагается дополнительно урегулировать порядок разрешения коллизий и
конфликтов следующим образом:
1) Если
Правительством РФ принято постановление в пределах его компетенции и с учетом
полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов,
но администрация субъекта РФ приняла свой нормативный акт, противоречащий акту
Правительства РФ», то в этом случае должен действовать институт приостановления
действия такого акта решением Правительства РФ до разрешения вопроса по
существу в Конституционном Суде РФ.
2) Если
Правительство РФ приняло нормативный акт, который «вторгся» в компетенцию
субъекта РФ, то в этом случае должен действовать институт приостановления
действия акта Правительства РФ на территории соответствующего субъекта РФ до
разрешения конфликта в Конституционном Суде РФ.
3) Если
Правительство РФ или правительство (администрация) субъекта РФ нарушили
заключенное ими соглашение по распределению предметов совместного ведения, то
в этом случае должна быть обеспечена согласительная процедура, осуществляемая
под патронажем Президента Российской Федерации[19].
У профессора И.Н.
Барцица еще более глобальные и более решительные предложения. Он считает, что
«единство государственной власти в системе исполнительных органов
государственной власти обеспечивается подчинением:
а) органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации решениям федеральных
органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией и
законами Российской Федерации;
б) местных органов
исполнительной власти решениям органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в пределах, установленных конституциями (уставами) и
законами субъектов Российской Федерации»[20].
По Указу Президента
России создано семь федеральных округов и в каждом из них назначены полномочные
представители Президента РФ, которые могут более тесно работать с органами
государственной власти субъектов РФ. И хотя эти органы субъектов РФ не
находятся в прямом подчинении полномочных представителей Президента РФ,
деятельность последних в федеральных округах, безусловно, будет способствовать
укреплению вертикали исполнительной власти.
В целях повышения
эффективности деятельности в федеральных округах многие федеральные органы
исполнительной власти — Министерство внутренних дел, Министерство юстиции и
др. создали свои территориальные подразделения.
Для регламентации
отношений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с
полномочными представителями Президента в федеральных округах Правительство РФ
приняло специальное Постановление от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии
Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти
с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных
округах и схеме размещения территориальных органов исполнительной власти»[21].
Таким образом, в
настоящее время во вновь созданных федеральных округах есть полномочные
представители Президента и есть территориальные органы федеральных
исполнительных органов власти (министерств и ведомств). Но нет полномочных
представителей Правительства РФ. В результате территориальные органы федеральных
министерств и ведомств в федеральных округах фактически оказались в двойном
подчинении: с одной стороны, они подчинены непосредственно своим федеральным
органам исполнительной власти, а с другой - в федеральном округе их действия
координируют и направляют полномочные представители Президента РФ.
Для этой цели в
федеральных округах создаются координирующие органы, например Совет
Центрального федерального округа[22].
Представляется, что
отсутствие полномочного представителя Правительства в федеральном округе
делает вертикаль исполнительной власти непоследовательной, а поэтому и
уязвимой с точки зрения науки управления: при сложившейся схеме получается, что
Президент через своих полномочных представителей руководит территориальными
подразделениями федеральных исполнительных органов непосредственно, минуя
Правительство РФ. Такое игнорирование Правительства может отрицательно
сказаться и на его информированности и на его авторитете.
То же самое может
произойти и с руководством министерств и ведомств, чьи территориальные
подразделения созданы и функционируют в федеральных округах. При возникновении
различных оценок и подходов к решению конкретных вопросов у полномочных
представителей, с одной стороны, и руководителей федеральных министерств и
ведомств - с другой, перед территориальными (окружными) органами федеральной
исполнительной власти встанет вопрос: каким указаниям отдавать предпочтение?
Ответа на этот вопрос пока в действующем законодательстве нет. И в этом потенциально
заложен источник конфликтов.
Все это обязывает и
научных и практических работников уделять серьезное внимание обобщению и
изучению первого опыта работы территориальных органов в федеральных округах, с
тем чтобы определить эффективность различных звеньев вертикали исполнительной
власти на уровне федеральных округов и субъектов РФ, уточнить их правовой
статус.
Что же касается
исполнительной власти на уровне местного самоуправления, то здесь положение
осложняется, во-первых, тем, что Конституция РФ не распространяет на местное
самоуправление принцип разделения властей, а во-вторых, согласно ст. 12
Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти.
Таким образом, на
муниципальном уровне вертикаль государственной исполнительной власти как бы не
распространяется, что в практике повседневного управления страной не может не
вызвать много серьезных осложнений.
Возникают
противоречия: с одной стороны, Конституция РФ, федеральные законы, указы и
распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства действуют
на всей территории России, конституция (устав), акты законодательного
(представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта
РФ - на всей территории этого субъекта РФ, а с другой стороны - главы муниципальных
образований не входят в вертикаль государственных органов исполнительной
власти и не находятся в подчинении высших должностных лиц и правительств
субъектов РФ, а также Президента РФ и Правительства РФ. До последнего времени
государственные органы исполнительной власти России и субъектов РФ не имели
юридических прав привлекать виновных глав муниципальных образований к
ответственности.
Что же касается
Правительства РФ, то оно наряду с некоторыми другими органами наделено лишь
правом вносить Президенту РФ предложения об отрешении глав муниципальных
образований по тем же, указанным в Федеральном законе, основаниям. Нам
представляется, что такой рычаг воздействия на глав муниципальных образований
как со стороны федерального Правительства, так и со стороны органов
исполнительной власти субъектов РФ признать действенным очень трудно. А без
эффективных способов воздействия органов исполнительной власти Федерации и ее
субъектов трудно себе представить сильную, эффективную вертикаль исполнительной
власти в масштабе всей Российской Федерации. Из этого можно сделать вывод о
необходимости дальнейшего реформирования исполнительных органов власти на всех
без исключения уровнях.
Здесь необходимо сказать и о ст. 44 ФКЗ, которая
регулирует контроль Правительства Российской Федерации за деятельностью органов
исполнительной власти и урегулирование разногласий между этими органами.
Правительство Российской Федерации
в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных
органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской
Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, также за деятельностью
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Правительство
Российской Федерации обеспечивает соблюдение федеральными органами
исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, способствует взаимодействию указанных органов.
Правительство
Российской Федерации в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет
разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и
устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей
заинтересованных сторон.
Правительство
Российской Федерации вносит предложения Президенту Российской Федерации о
приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным
обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и
гражданина.
Подведем
итог работе.
Исполнительная
власть впервые была законодательно закреплена как самостоятельная ветвь
государственной власти в ст.10, 11 и 110 Конституции РФ, принятой 12 декабря
1993 г.
Концепция исполнительной власти,
воспринятая Конституцией РФ 1993 г., принципиально отличается от положений,
содержавшихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть новизны
состоит, прежде всего, в том, что отныне Президент не является главой
исполнительной власти и высшим должностным лицом.
Главный
исторический урок состоит в том, что к регламентации организации исполнительной
власти необходимо подходить системно и органично, обеспечивая взаимоувязку и
взаимодействие исполнительных структур, их правового статуса, методов и форм
работы с новой структурой экономики, социальной и культурной сферы, новым
статусом уже не управляемых, а регулируемых объектов.
Исполнительная власть призвана
действовать самостоятельно, строго в пределах компетенции, очерченной
Конституцией и законами, без каких-либо согласований с органами других ветвей
власти. Исполнительная власть ориентирована, прежде всего, на реализацию
законов, т.е. исполнение Конституции РФ и федеральных законов, указов
Президента, нормативно-правовых актов субъектов РФ. От других ветвей
государственной власти исполнительная власть принципиально отличается предметом
и сферой своей деятельности. Ее основное назначение – организация исполнения
актов законодательной власти и других нормативных актов.
Основываясь на анализе принципа
разделения властей функция исполнительной власти состоит в осуществлении
управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых
актов, принятых непосредственно народом, или его представительными органами.
Конституция РФ (ст.
104, 115) наделяет органы исполнительной власти и полномочиями по созданию
нормативных актов и участию в законотворческом процессе. Это не означает
вмешательства в область законодательной власти, не облегчает задачу последней,
а сам процесс организации исполнения законов становится более гибким.
Организация
исполнительной власти строится согласно принципам федерализма. Именно в силу
этого положения Конституция РФ (ст. 71) разграничивает предметы ведения и
полномочия между федерацией и субъектами.
В РФ существует два
уровня органов исполнительной власти, создаваемых и функционирующих
принципиально независимо друг от друга, а именно: 1) федеральные органы исполнительной
власти; 2) органы исполнительной власти субъектов федерации. Так, в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов
исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной
власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Проблема
взаимоотношения органов исполнительной власти Российской Федерации и органов
исполнительной власти ее субъектов нашла конституционное закрепление в ч. 1
ст. 78 Конституции РФ. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления
своих полномочий и федерального контроля могут создавать свои территориальные
органы и назначать соответствующих должностных лиц, которые согласовывают свою
деятельность с федеральными органами исполнительной власти. Кроме этого,
федеральные органы исполнительной власти могут передавать свои полномочия
органам исполнительной власти субъектов Федерации, которые, в свою очередь,
также могут осуществлять передачу части своих полномочий органам
исполнительной власти Российской Федерации на основе взаимного соглашения.
В
последние годы особое внимание в России уделяется обсуждению проблем, связанных
с необходимостью совершенствования исполнительной ветви власти, созданию
механизмов для ее эффективного функционирования, формированию оптимальной
системы органов, осуществляющих повседневное государственное управление.
Исполнительная власть является объективной необходимостью, она все чаще
выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти
обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с
многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и
на местах.
Актуальной
проблемой улучшения государственного управления является реализация принципа
единства исполнительной власти, закрепленного в ст.77 Конституции РФ.
Бесспорно, исполнительная власть должна иметь четкое субъектное выражение,
отраженное в системе органов исполнительной власти, согласованной по вертикали,
на вершине которой находится Правительство РФ.
Важной
задачей является существенное улучшение структуры аппарата государственного
управления в субъектах Федерации.
Необходимо
также произвести некоторые изменения в самом аппарате Правительства РФ. Следует
скорректировать статус Президиума Правительства РФ в сторону придания ему
дополнительной значимости как коллегиального органа, формируемого Председателем
Правительства РФ, органа, принимающего решения по многим важным вопросам от
имени Правительства РФ. Именно это структурное подразделение Правительства
страны может стать мощной опорой Председателя Правительства РФ и его замов.
Совершенствование законодательства о федеральных органах
исполнительной власти должно сыграть особую служебную роль: 1) обеспечить унификацию
видов органов и их систем, их организационно - правовые формы в соответствии с
видом деятельности, которую они выполняют; 2) усилить эффективность деятельности
этих органов в условиях рыночных отношений путем более четкого определения их
прав и гарантий при их осуществлении; 3) повысить престижность этих органов и
их влияние на обеспечение единства совместных действий.
1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г. N 237
2. Федеральный конституционный закон
от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"
(ред. от 2007) // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
3. Федеральный закон от 06.10.1999 N
184-ФЗ (ред. от 29.12.2004) «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
4. Федеральный закон от 6 октября
2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" (с изм. и доп. 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст.
3822
5. Указ Президента РФ от 09.03.2004
N 314 (ред. от 2007) "О системе и структуре Федеральных органов
исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
Учебная
и научная литература
6.
Алехин А.П.,
Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации:
Учебник. - М.: ИНФРА-М, 1997.
7.
Бахрах Д.Н.
Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) //
История становления и современное состояние исполнительной власти в России. -
М., 2003.
8.
Бахрах Д.И.
Административное право. Учебник для вузов. – М.: Норма, 2006.
9.
Бачило И.Л.
Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития. М., 2002.
10. Володин В.В. Субъект РФ: проблемы
власти и управления. - СПб., 2002.
11. Государственное управление:
основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т.2/ Под ред. В.А. Козбаненко. –
М.: «Статут», 2002.
12. Гошуляк В.В. Конституционное и
уставное законодательство субъектов РФ. - М., 2003.
13. Гошуляк В.В. Система органов
государственной власти в субъектах РФ. - М., 2004 .
14. Домин Б.П. Система органов
государственной власти в РФ. - М., 2004.
15. Зимин В.А. Исполнительная власть.
- Самара, 2004.
16.
Игнатюк Н.А. Компетенция органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации. - М., 2002.
17. Елисеев Б.П. Система органов
государственной власти в РФ. – М., 2002.
18. Калинина Л.А. К вопросу о
функциях исполнительной власти // История становления и современное состояние
исполнительной власти в России. - М.: Новая Правовая культура, 2003.
19. Макарейко Н.В. Административное
право. - М.: Юрайт-издат, 2004.
20. Ноздрев А.Ф. Исполнительная
власть в РФ. - М., 2004.
21. Полянский И.А. Организация
исполнительной власти субъектов РФ. - М., 2001.
22. Полянский И.
Структура органов исполнительной власти субъекта РФ // Право и жизнь. - 2000. -
№ 30. - С. 22-23.
23. Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти //
Журнал российского права. - 2001. - № 2. - С. 27-28.