СОДЕРЖАНИЕ
Введение……………………………………………………………………………….3
1. Президентская форма
правления США…………………………………………...5
1.1. Общая характеристика
президентства в СЩА…………………………………5
1.2.
Полномочия и прерогативы Президента США………………………………..9
2. Характер
современного президентства в США………………………………...19
2.1. Уровень
президентской власти…………………………………………………19
2.2. Президентский иммунитет……………………………………………………...20
Список литературы…………………………………………………………………...27
Введение
Термин
«президент» происходит от латинского presidents, что буквально означает
"сидящий впереди".
В русле
европейской республиканской практики первоначально
проходил и процесс формирования исполнительной власти в Соединенных Штатах
Америки. На первом этапе американской государственности не только законодательная,
но и исполнительная власть были сосредоточены в одном представительном органе
Континентальном Конгрессе.[1]
Единоличного главы государства в ту пору не существовало, а Конгресс выбирал из
числа своих членов президента, функции которого ограничивались лишь
председательствованием на заседаниях.
Весьма скоро
большинство политических деятелей молодой американской республики пришли к
выводу о неэффективности деятельности Конгресса по исполнению им законов о
необходимости разделения законодательной и исполнительной властей. При этом
делегаты Конституционного Конвента, собравшиеся в 1787 г. в Филадельфии для принятия федеральной Конституции США, сделали исторический выбор между
монархией и республикой. Большинство американцев только что, покончив с
господством британской монархии, были решительно настроены против создания у
себя высшей исполнительной власти в лице монарха, пусть даже с ограниченными
полномочиями. В силу этого поиски формирования наиболее применяемой формы
исполнительной власти пошли на конвенте на основе республиканизма,
предусматривающего выборность всех должностных лиц.
После долгих
дебатов среди творцов американской Конституции возобладало представление о том,
что высшая исполнительная власть должна быть единой, то есть сосредоточиться в
руках одного, а не нескольких должностных лиц. Таким образом, в построении
федеральной исполнительной власти США изначально установился принцип
единоначалия. Глава федеральной исполнительной власти в стране стал
именоваться, согласно Конституции, Президентом Соединенных Штатов Америки:
«Исполнительная власть представляется Президенту Соединенных Штатов Америки. Он
занимает свою должность в течение четырехлетнего срока и вместе с
вице-президентом, выбираемым на тот же срок, избирается следующим образом...
(Ст. II, раздел 1)».[2]
Такое наименование главы государства было связано не только с тем, что
президент ассоциировался с республиканской формой правления, но и с тем, что в
ряде американских штатов в то время главы исполнительной власти назывались
президентами, а не губернаторами.
В итоге США
стали первой страной в мире, где возникла должность президента, объединившая в
одном лице главу государства и главу правительства. Кроме того, именно в США
зародился институт президентства как один из важнейших институтов политической
системы. В отличие от других государств того времени, где исполнительная власть
повсеместно имела монархический, наследственный характер, в США главу
государства стали избирать в ходе всеобщих выборов (Ст. II, раздел 1)[3].
На протяжении
всей истории США президенты оставляли свой след в американской политике. Однако
вплоть до XX века они чаще всего были на заднем плане, не принимая активного
участия в процессе выработки решений Конгрессом. Проводимая ими политика обычно
не оказывала большого влияния за пределами США и даже не имела особого значения
для большинства американцев. Со времени президентства Ф.Д. Рузвельта (1933
-1945) существенно изменилась роль президентской деятельности и значимость
самого института президентства.
1. Президентская форма
правления США
1.1. Общая характеристика
президентства в СЩА
Президент США
- глава
государства США, глава
исполнительной власти Федерального правительства США и главнокомандующий Армии
и Флотом
по Конституции
США. Имеет право вето на законопроекты
(билли), принятые Конгрессом
США. Должность возникла по Конституции США, принятой в 1787 году. Первым Президентом США стал в Джордж
Вашингтон. Стать Президентом США по Конституции США может только гражданин
США по рождению, старше 35 лет и проживающий в США не менее 14 лет.
Самым пожилым президентом на момент избрания был Рональд
Рейган, избранный в возрасте 68 лет. Согласно 22-й поправке к
Конституции, принятой в 1951, одно и то же лицо
может быть избрано Президентом США не более двух раз (неважно, подряд или с
перерывом). Кроме того, если некоторое лицо после смерти или отставки избранного
президента занимало президентский пост (с поста вице-президента или иначе) на
протяжении 2 лет и более, то это лицо в дальнейшем может быть самостоятельно
избрано президентом не более 1 раза. Фактически президенты и ранее почти все
соблюдали это неписаное правило, следуя примеру Джорджа
Вашингтона, который пробыл в должности только два срока. Однако в 1940 году Франклин Д. Рузвельт был избран на третий срок, а в 1944 - и на четвёртый (умер в 1945). После этого, не умаляя заслуг Рузвельта
и чрезвычайных условий, в которых он переизбирался (Вторая
мировая война), было решено законодательно ограничить количество
возможных переизбраний, чтобы этот случай не стал прецедентом для установления диктатуры.
Закон не имел обратной силы и не распространялся на действовавшего в тот момент
президента Гарри
Трумэна, отбывшего почти полностью срок Рузвельта после его смерти
плюс свой собственный, но Трумэн сам не пожелал вновь баллотироваться в 1952. Только один президент - Гровер
Кливленд - занимал пост два срока с перерывом. Президент США избирается на
четырёхлетний срок вместе с вице-президентом
с помощью непрямых (двухступенчатых) выборов. Непосредственно за Президента и
Вице-президента голосует, так называемая, коллегия
выборщиков. По конституции, Законодательное собрание каждого штата
может назначить определённое количество выборщиков (равное количеству
представителей штата в Конгрессе),
которые будут представлять интересы штата. Способ, с помощью которого
определяется список выборщиков, Законодательное собрание может выбрать по
своему усмотрению, однако, в настоящее время, все штаты определяют своих
выборщиков с помощью всеобщего голосования, которое происходит в первый вторник
после первого понедельника ноября каждый високосный
год.
Голосование
выборщиков происходит в начале января и представляет собой известную
формальность, хотя неоднократно случалось, что отдельные выборщики голосовали
не так, как обещали при их избрании. В части штатов существуют законы, обязывающие
выборщиков голосовать так, как предписывает им штат. Выборщики голосуют
отдельно за Президента и Вице-президента, для избрания кандидат должен набрать
абсолютное большинство (более половины) голосов выборщиков. Если этого не
происходит, то Президента или Вице-президента избирает Палата представителей
или, соответственно, Сенат Конгресса США из числа кандидатов, набравших
наибольшее количество голосов выборщиков, по правилам, определённым
конституцией. В случае
отстранения Президента от должности, его смерти, отставки или неспособности
осуществлять полномочия и обязанности таковые переходят к вице-президенту
США. Первоначальный текст конституции США был двусмыслен и позволял
как толкование, согласно которому вице-президент получает только полномочия и
обязанности (то есть становится, условно говоря, «и. о. президента США»), так и
толкование, согласно которому вице-президент получает саму должность (то есть
становится президентом США и приносит соответствующую присягу). На протяжении XIX века и XX века это положение
всегда практически толковалось в том смысле, что вице-президент становится
полновластным президентом; первый прецедент
такого перехода полномочий имел место с Джоном
Тайлером в 1841, который после кончины
Уильяма
Гаррисона немедленно провозгласил себя президентом США и отказывался
распечатывать письма, адресованные «и. о. президента». Лишь в 1967 принята поправка к Конституции, согласно
которой в таком случае однозначно «вице-президент становится президентом». В
случае отстранения, смерти, отставки или недееспособности, как Президента, так
и Вице-президента Конгресс
может принять закон, указывающий, какое должностное лицо будет действовать в
качестве Президента. Такое должностное лицо выполняет соответствующие
обязанности, пока не устранена причина неспособности Президента, выполнять свои
обязанности или не избран новый Президент. C 1947 действует закон, согласно которому
президента замещают в его должности, следующие официальные лица в таком
порядке: вице-президент, спикер палаты представителей, первый член сената, госсекретарь,
министр юстиции, министр обороны, министр финансов. Этот список насчитывает
всего 18 должностей (есть теории
заговора, согласно которым существует секретное продолжение списка,
насчитывающее 50 или 100 имён и рассчитанное на случай ядерной войны или
масштабной катастрофы; большинство экспертов воспринимает их скептически).
Порядок замещения ограничен тем условием, что лицо, вступающее в обязанности
президента, должно быть гражданином США по рождению на его территории и жить в
США 9 лет (если одно из этих условий не выполняется, то соответствующее лицо
пропускается, и право замещения переходит на следующий номер в списке). Опять
же не существует действующих законов, уточняющих, становится ли это лицо
президентом или и. о. президента; прецедентов такой передачи власти пока не было.
Президент
является главнокомандующим армией и флотом Соединённых Штатов и милиции
отдельных штатов, когда она призывается на действительную службу США. Президент
США имеет право: - потребовать мнение в письменном виде от высшего должностного
лица в каждом из исполнительных департаментов по любому вопросу, касающемуся их
должностных обязанностей; - даровать отсрочку исполнения приговора, а также
помилование за преступления против Соединённых Штатов, кроме как по делам импичмента
(не только собственного, но и чиновников иных уровней); - по совету и с
согласия сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя
третями присутствующих сенаторов; - заполнять все вакансии, открывающиеся в
период между сессиями сената, выдавая удостоверения на должности, срок действия
которых истекает в конце его следующей сессии; - в чрезвычайных случаях может
созвать обе палаты Конгресса
или любую из них; - в случае разногласий между палатами Конгресса по поводу
времени переноса заседаний переносить их сам на такое время, какое сочтёт уместным.
Президент США
по совету и с согласия сената
назначает послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного
суда и всех других должностных лиц США, назначение которых
Конституцией не предусматривается в ином порядке и должности которых
устанавливаются законом (но Конгресс может законом предоставить право
назначения таких нижестоящих должностных лиц, каких сочтёт уместным, Президенту
единолично, судам или главам департаментов). Президент периодически дает
Конгрессу информацию о положении страны и рекомендует к его рассмотрению такие
меры, которые он сочтёт необходимыми и целесообразными. Президент США принимает
послов и других официальных представителей, обязан заботиться о том, чтобы
законы добросовестно исполнялись, удостоверяет в должности всех должностных лиц
Соединённых Штатов. Вице-президент США — второе по важности должностное
лицо в системе исполнительной ветви федерального правительства США. Избирается вместе с
президентом США, у каждого кандидата на президентство есть «в связке» кандидат
на вице-президентскую должность. Представляет ту же политическую партию, что и
президент. Формально возглавляет Сенат США, имеет ряд других общественных обязанностей.
В случае кончины, отставки или отрешения президента
США становится полноценным президентом США (официально это положение
принято только в 1967 в качестве 25-й
поправки к Конституции; фактически и ранее вице-президент в таких случаях
провозглашался президентом, хотя положения первоначального текста Конституции
двусмысленны и оставляли место для толкования, согласно которому вице-президент
становится лишь и. о. президента). До 1967 в случае отставки или смерти
вице-президента либо его вступления в президентскую должность новый
вице-президент не назначался, и пост оставался вакантным вплоть до новых
выборов. Теперь, согласно той же 25-й поправке, действует положение, согласно
которому в случае вакансии на этом посту Конгресс
США должен по представлению действующего президента назначить нового
вице-президента. В течение 1973-1974 такое назначение произошло дважды. После
отставки вице-президента Спиро Агню
Конгресс по представлению Ричарда
Никсона утвердил вице-президентом Джеральда
Форда. Через 8 месяцев Никсон ушёл в отставку, Форд сам стал
президентом, и Конгресс утвердил ему вице-президентом Нельсона
Рокфеллера. Институт вице-президентства неоднократно критиковался за
то, что политик, не избираемый как самостоятельная кандидатура и часто
малоизвестный, может внезапно стать главой государства и круто поменять
политику избранного предшественника. С другой стороны, сохраняется гарантия
того, что на протяжении 4-летнего срока президентство останется в руках одной и
той же партии. В некоторых случаях вице-президент выполняет обязанности
президента очень короткое время. Так, на время колоноскопиии Буша,
проводившейся под наркозом, вице-президент Чейни взял в свои руки руль управления.
В период после террористической атаки 11 сентября 2001 года
вице-президент Чейни часто пребывал в секретном месте, что, как утверждалось,
было сделано для предотвращения покушения террористов на двух первых лиц государства
одновременно.
1.2. Полномочия и прерогативы
Президента США
Основные конституционные полномочия президента
оговорены в статье II конституции. Статья I посвящена конгрессу, которому по
замыслу "отцов-основателей", надлежало стать ведущим законодательным
органом власти федерального правительства. На протяжении всего XIX века, за
исключением периода гражданской войны (1861-1865), именно конгресс доминировал
над президентом при осуществлении государственной власти. В нынешнем столетии
ситуация существенно изменилась.
В институциональном плане президенту
подчиняются:
Исполнительное управление президента,
представляющее собой систему надведомственных органов (аппарат Белого дома,
Совет национальной безопасности, Административно-бюджетное управление,
Экономический совет при президенте и др.), 13 федеральных министерств,
руководители которых в основном образуют кабинет министров и юридически подотчетны
конгрессу, более 50 независимых регулятивных агентств, советов и комиссий.
Следует отметить, что подавляющая масса федеральных служащих рассредоточены по
всем штатам. В Вашингтоне и в федеральном округе Колумбия, как правило,
находятся верхние эшелоны карьерного чиновничества и центральный аппарат
министерств и ведомств, насчитывающий более 300 тыс. служащих.
Формально все федеральные служащие подчинены
президенту. В действительности ситуация гораздо сложнее. Высшее карьерное
чиновничество совместно с аппаратом конгресса и так называемыми
"заинтересованными группами" образует по сути единую
государственно-бюрократическую общность, в руках которой сосредоточена
значительная политико-административная власть, которая имеет собственные
корпоративные интересы и кадровый состав которой мало меняется с приходом к
власти новой администрации. Часто высшее карьерное чиновничество гораздо
лояльнее к своим коллегам по этому "тройственному союзу", чем к
находящейся у власти администрации. Другими словами, оно обладает заметной
автономией, и любой президент, любая администрация, если они намерены
претворить в жизнь свои политические программы, вынуждены считаться с
интересами и властью этого административно-управленческого слоя, и в первую
очередь с высшим чиновничеством. Иначе говоря, неформальная структура власти
обеспечивает определенные "сдержки и противовесы" по вертикали
властным полномочиям президента и внутри самого федерального исполнительного
аппарата.
Руководство внешней политикой по конституции
сосредоточено в руках президента. Ему принадлежат прерогативы "заключать
международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих
сенаторов; с совета и согласия сената назначать послов и иных полномочных
представителей и консулов". Эти полномочия фактически закрепляют за
президентом роли главного дипломата страны. Президент также наделен правом
заключать международные договоры в форме исполнительных соглашений, которые не
требуют ратификации сената. Ему принадлежит право признавать или не признавать
иностранные правительства.
Сосредоточение внешнеполитических прерогатив в
руках федерального правительства соответствует одному из основных принципов
американской государственности - принципу федерализма. Конституцией отдельным
штатам запрещается содержать собственные вооруженные силы (за исключением
национальной гвардии и полиции), заниматься внешнеполитической деятельностью,
печатать собственные денежные знаки.
Президент при выработке и осуществлении
внешнеполитического курса тесно сотрудничает с конгрессом. Зачастую основные
внешнеполитические решения представляют собой сложнейший, многосторонний
компромисс между интересами президента, его союзников в конгрессе,
конкурирующих между собой бюрократий различных внешнеполитических ведомств,
политических группировок вне правительства и общественным мнением.
В качестве главнокомандующего вооруженными силами
страны президент олицетворяет другой важный термин государственности -
верховенство гражданских лиц над военными в сфере обороны. Одним из ярких
проявлений этого принципа было увольнение президентом Г. Труменом генерала Д. Маракурта
с поста главнокомандующего войскам ООН во время войны в Корее в 1951 г.
Из наиболее известных примеров действий
президентов как главнокомандующих в послевоенный период можно привести
следующие: санкционирование Дж. Кенеди вооруженного вторжения на Кубу в заливе
Кочинос в 1961 г.; личный отбор и утверждение Л. Джонсоном целей для
бомбардировки на территории Северного Вьетнама в 60-е годы; решения Р. Рейгана
о вооруженном вторжении и свержении правительства Гренады в 1983 г., о бомбардировке городов Ливии в 1983 г.; решение президента Дж. Буша о вооруженном вторжении
и свержении правительства Панамы в декабре 1989 г.
Право объявлять войну, формировать и обеспечивать
армию, создавать и содержать флот, по конституции закреплено за конгрессом.
Президенты на протяжении американской истории многократно (порядка 200 раз)
использовали вооруженные силы за рубежом без объявления конгрессом войны. Даже
если такие акции означали грубое попрание международного права и прав человека,
но обещали или создавали высокую поддержку общественностью внутри страны, они
без долгих колебаний прибегали к военной силе, игнорируя мировое общественное
мнение и оправдывали такие действия национальными интересами. Так было во
Вьетнаме, когда заявило о себе никсоновское "молчаливое большинство",
и в итоге президент затянул американское участие в войне еще на несколько лет,
так было на Гранаде и при бомбардировке Ливии, так было и в Панаме...
Президент, по закону, имеет право сам, без
просьбы властей штатов использовать Национальную гвардию и регулярные армейские
подразделения на территории любого штата, когда, по его мнению,
"противозаконные действия организации или объединения либо восстание
против властей Соединенных Штатов" делает невозможным исполнение
федеральных законов в данном штате.
Кроме того, президент располагает полномочиями по
собственному усмотрению использовать военную силу для подавления в любом штате
"какого-либо восстания, внутреннего насилия, незаконных организаций или
заговоров", если все это препятствует осуществлению как законов штатов, так
и федеральных, если какая-то часть населения этого штата лишается
гарантированных конституцией и законом прав, а "официальные власти этого
штата не способны, не могут или отказываются защитить эти права".
Таким образом, хотя в тексте конституции
отсутствует в явном виде формулировка, что президент выступает гарантом
исполнения как федеральных, так и законов штатов, и говорится лишь о том, что
он "заботится о добросовестном исполнении законов", фактически в
соответствии с федеральными законами и конституционной прерогативой быть
главнокомандующим, он и является таким гарантом.
Другой важной функцией президента выступает
законодательная. По конституции, президент не наделен в явной форме правом
законодательной инициативы, однако в послевоенный период произошло значительное
усиление его законодательной роли. В обязанности президента вошли разработка и
внесение проекта федерального бюджета на рассмотрение конгрессом. Разработку
проекта бюджета осуществляет Административно-бюджетное управление.
Обращение президента к конгрессу с
бюджетным посланием транслируется на всю страну и играет немаловажную
роль в формировании поддержки избирателями президентской программы и
оказания давления на конгресс снизу. Эту тактику успешно использовал Р.
Рейган в начале 80-х годов, когда быстро добился утверждения конгрессом своей
новаторской по тем временам программы, получившей название
"рейганомика". Эта программа, направленная в числе прочего на
значительное сокращение социальных программ федерального правительства, т. е.
на усечение власти упоминавшихся "тройственных союзов" во
внутриполитической сфере, не могла не вызвать сильное противодействие с их
стороны. В значительной степени этим противодействием и объяснялись
многочисленные политические скандалы, разоблачения и вынужденные отставки
некоторых членов администрации Р. Рейгана.
В президентском аппарате, как, и во всех
федеральных ведомствах, имеется специальная группа помощников по связям с
конгрессом, одна из основных задач которой состоит в ежедневном контроле за
прохождением через конгресс приоритетных для администрации законопроектов. И
когда судьба значимого законопроекта находится под вопросом, президент и его
подчиненные подключают все необходимые рычаги для достижения успеха, вплоть до
личных контактов, бесед, обещаний оказать какие-то услуги законодателям и т.п.
Президент и его подчиненные по сути в таких случаях выступают главным
коллективным лоббистом по отношению к конгрессу. И можно согласиться с
американским специалистом по президентской власти Р. Нойштадтом в том, что
основной метод президентской деятельности состоит в убеждении. Президент должен
убедить американских законодателей в том, что осуществление его политической
программы соответствует их обязанностям и интересам государства.
Одним из главных условий сохранения парламентско-демократического
режима в любой стране являются надежные конституционные гарантии против
возможности установления диктатуры исполнительной власти. Такие гарантии
предусмотрены в американской конституции в виде процедуры импичмента.
Исторический прецедент быстрого, почти
неконтролируемого усиления исполнительной власти за счет прерогатив
законодательной в чрезвычайных ситуациях был создан А. Линкольном. Президент в
чрезвычайной ситуации гражданской войны между Севером и Югом без санкции
конгресса резко увеличил размеры армии, объявил чрезвычайное положение, по
своему усмотрению использовал средства государственной казны, отменил рабство,
приостановил действие некоторых конституционных гарантий прав граждан.
Показательно, что Верховный суд США недвусмысленно поддержал действия
президента.
Чрезвычайные ситуации, особенно военного времени,
в любом демократическом государстве чреваты быстрым усилением исполнительной
власти вплоть до установления диктатуры. С целью минимизации такой опасности
"отцами-основателями" США и была предусмотрена досрочного отстранения
должностных лиц, включая президента, от власти. Оно может быть осуществлено
" в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или
другие серьезные проступки и преступления ". По конституции, палате
представителей предоставлено исключительное право возбуждать импичмент, она
выдвигает и утверждает простым большинством голосов статьи обвинения против
должностного лица. Своеобразной судебной инстанцией выступает сенат. После
разбирательства дела он выносит квалифицированный большинством голосов (две
трети) вердикт - виновно или нет должностное лицо. Приговор ограничивается
простым отстранением от должности, после чего оно может быть привлечено к
уголовной ответственности в обычном порядке.
В истории США процедура импичмента в отношении
президента применялась лишь один раз. В 1868 г. к ответственности был привлечен президент Э. Джонсон. Он обвинялся в противозаконной попытке уволить военного
министра. Для признания его виновным не хватило одного голоса.
Значительное усиление президентской власти, явное
перемещение центра властных полномочий в федеральном правительстве к президенту
произошло в нынешнем столетии. Особенно быстро этот процесс пошел в 30-е годы,
в период президентства Ф. Рузвельта. В годы "нового курса" началось
быстрое, широкомасштабное расширение федерального вмешательства в социально -
экономическую сферу, было создано множество новых федеральных министерств и ведомств.
Ф. Рузвельт несмотря на ожесточенное сопротивление консерваторов и монополий
сделал нормой государственное регулирование социально-экономической жизни
страны.
Во время второй мировой войны и особенно в
послевоенный период произошло значительное расширение фактических военных и
внешнеполитических прерогатив президента.
Многолетняя война во Вьетнаме, оказавшая
травмирующее воздействие в 60-е и 70-е годы на общественность и политические
круги. подвергла эрозии и систему разделения властей. Американский историк А. Шлезингер
обоснованно писал по этому поводу: " Вера в постоянный и всеобщий кризис,
страх перед коммунизмом, вера в долг и право США вмешиваться в любой части мира
породили невиданную централизацию решений по вопросам войны и мира в руках
президента. Вместе с тем, произошло беспрецедентное отстранение других
правительственных ведомств, конгресса, прессы, общественного мнения от принятия
этих решений. Длительная война во Вьетнаме усилила тенденцию как к
централизации, так и отстранения. Таким образом, имперское президентство
выросло за счет конституционного порядка... И по мере того, как оно поглощало
традиционное разделение властей в сфере внешней политики, оно начало стремиться
к эквивалентной централизации власти и во внутренней политике. " К этому рассуждению
следует добавить, что концентрация власти в руках президента проходила с
молчаливого одобрения конгресса, и общественного мнения, которые именно в силу
кризисного мышления активно поддержали президентскую политику в духе "
холодной войны ".
Шлезингер вполне обоснованно определил
президентство Р.Никсона как "имперское". При Никсоне процесс усиления
президентской власти за счет прерогатив законодательной пошел ускоренными
темпами. Фактически после переизбрания в 1972 г. под видом реорганизации федерального аппарата исполнительной власти Никсон и его окружение попытались сделать
шаг к единоличному режиму правления, а именно ввести ключевые посты в состав
президентского аппарата, т.е. сделать надведомственными и вынести их из-под
контроля конгресса, заметно ограничить конституционную "власть
кошелька" конгресса, развернули чистку в администрации и противозаконные
гонения на неугодных карьерных чиновников, попытались жестоко подчинить себе
ФБР и ЦРУ. Кроме того, как выяснилось во время уотергейских расследований,
президент и его подчиненные прибегали к систематическому нарушению законности в
борьбе с политическими противниками.
Все эти действия вызвали резкое противодействие
конгресса, поскольку они в числе прочего ставили законодателей в жесткую
зависимость от воли Белого дома и в политическом, и в личном плане. Некоторые
либеральные сенаторы-демократы в начале 1973 г. предприняли в своих штатах кампанию мобилизации избирателей против президента, не без оснований опасаясь, что
"имперское президентство" несет прямую угрозу демократии. Одним из
способов обуздания Р. Никсона стало сенатское расследование уотергейского
скандала.
Процедура импичмента против Р. Никсона была
начата юридическим комитетом палаты представителей после того, как он уволил в
октябре 1973 г. специального прокурора А. Кокса, проводившего самостоятельное
расследование скандала. Этот шаг вызвал буквально взрыв возмущения в конгрессе
и стране, поскольку обоснованны был воспринят как попытка президента поставить
себя выше закона. За несколько дней в Вашингтоне были получены тысячи телеграмм
с требованием импичмента. Массовая волна антипрезидентских настроений была
использована и для принятия закона, заметно ограничивающего военные полномочия
президента.
В конце июля 1974 г. юридический комитет палаты представителей утвердил три статьи импичмента Р. Никсона.
Обнародование содержания одной из магнитофонных пленок президента в
соответствии с решением Верховного суда вызвало новый взрыв возмущения
общественности. Стало ясно, что президент в своих публичных заявлениях
постоянно лгал о собственной роли в уотергейтском деле. Чтобы быть оправданным
по импичменту ему требовалось 34 голоса, он же мог рассчитывать лишь на 12-15
голосов в сенате. 9 августа Р. Никсон вышел в отставку и стал первым
американским президентом, закончившим политическую карьеру таким образом. Через
месяц новый президент Дж. Форд предоставил ему "полное, свободное и
абсолютное помилование... за все преступления против Соединенных Штатов,
которые он совершил или мог совершить", будучи президентом. Таким образом,
в отношении Никсона процедура импичмента не дошла даже до конца первой стадии.
В послеутергейтский период с целью уменьшения
возможности создания режима единоличной власти конгресс принял ряд серьезных
законодательных мер помимо упоминавшегося закона о военных полномочиях. Эти
меры ограничивали различные прерогативы президента, усиливали контроль законодателей
и общественности за его деятельностью.
Конечно, какие-то однозначные выводы о
закономерностях эволюции института президентства в США требуют масштабных
исследований, возможно, с привлечением количественных методов. В статье
допустимо высказать лишь предварительные соображения. Наиболее важен вопрос о
тенденции роста и усиления президентской власти в послевоенный период.
Ранее в советской американистике в угоду
идеологической схеме о "всеобщем кризисе капитализма" эта тенденция
однозначно трактовалась как постоянная и неизменная, которая рано или поздно
должна привести к созданию авторитарного режима правления. Реальные факты
говорят о том, что картина совершенно иная. После Вьетнама и
"уотергейта" произошло заметное усиление политической роли конгресса,
т.е. законодательной власти, в рамках системы разделения властей. Если в
довьетнамский период ссылки президентов на "советскую угрозу" и
"коммунистическую агрессию" в обстановке страха внутри страны
практически развязывали им руки во внешней политике, то после Вьетнама и
"уотергейта" этого не происходит. США, приняв на себя роль
"мирового жандарма", надорвались во Вьетнаме. И этот травмирующий
опыт, усиленный эффектом "уотергейта", "имперского
президентства" Никсона, вынудил, в частности, конгресс принять меры,
направленные на предотвращения в будущем таких рискованных "испытаний на
прочность" всей системы.
Глава 2. Характер современного
президентства в США
2.1. Уровень
президентской власти
В настоящее время, видимо, создание
"имперского президентства", а тем более какого-то подобия
авторитарного режима в США попросту политически невозможно. Об этом
свидетельствуют множество фактов как внутри-, так и внешнеполитических. В
частности, в сфере внешней политики к ним относятся: ирангейтский кризис,
быстро вернувший президента в рамки законности; невозможность для президента по
закону использовать военную силу за рубежом более двух месяцев без санкции
конгресса; фактический законодательный запрет в 80-е годы на возможную
вооруженную интервенцию в Никарагуа и др.
Кроме того, перестройка в СССР, стремительные
демократические перемены и реформы в странах Восточной Европы, завершение
"холодной войны" размывают в США почву для страхов перед коммунизмом,
о которых писал А. Шлезингер, другими словами, исчезает главная
внешнеполитическая причина для создания "имперского президентства".
Значительно усилилась роль конгресса и во
внутриполитической сфере, в частности при формировании федерального бюджета. И
возможно, наилучшее подтверждение тому - закон Гремма - Радмена - Холлингса о
принудительном сведению к нулю бюджетного дефицита, принятый конгрессом в 1985 г.
Однако неправомерно говорить и об уменьшении роли
президентской власти, в целом федерального правительства при регулировании
социально-экономических процессов внутри страны, хотя консерваторы во главе с
Р. Рейганом в начале 80-х пытались ее ограничить. В частности, Рейгану удалось
сократить численность служащих многих федеральных ведомств, в то же время общее
число федеральных служащих при нем возросло, в основном за счет Пентагона и
министерства финансов. В 1980 г. оно составляло приблизительно 2.8 млн.
человек, в 1987 г. превысило 3 млн., т.е. вышло на уровень конца 60-х начала
70-х годов. Сокращение финансирования внутренних программ также было довольно
ограниченным.
В настоящее время, по-видимому, можно говорить о
создании какого-то динамического равновесия между президентской властью и
конгрессом, при котором не происходит усиление одной власти за счет другой.
Шаги в направлении "имперского президентства" быстро пресекаются, чем
обеспечивается сохранение демократического политического строя в стране. Вместе
с тем не допускается и серьезное сокращение регулирующей роли исполнительной
власти внутри страны, что в конечном счете отражает позицию большинства
избирателей, заинтересованных в социальной защищенности со стороны федерального
правительства.
2.2. Президентский иммунитет
В тексте
Конституции США нигде прямо не говорится ни о каких-либо привилегиях
президента, ни о его иммунитете.
Постепенно в
американский политико-правовой словарь прочно вошли понятия "иммунитет
исполнительной власти" и "привилегии исполнительной власти",
которые иногда именуются «президентской прерогативой».
То есть,
президент, заявляя о своем абсолютном иммунитете, за исключением процедуры
импичмента, могут игнорировать все иные правовые процедуры. Поначалу при
рассмотрении судебных дел, так или иначе затрагивающих иммунитет исполнительной
власти, президенты, как правило, выступали как свидетели или потенциальные
свидетели, а подобная процессуальная роль не препятствует нормальному
функционированию ветви власти.
На слушаниях
по делу Мэрбюри против Мэдисона (1803), например, ни президент Томас
Джефферсон, ни государственный секретарь Джеймс Мэдисон не только сами не
появлялись в суде, но и не были представлены своими адвокатами. Когда в 1806 г. слушалось дело бывшего вице-президента Аарона Бера по обвинению в государственной измене,
председатель Верховного суда США Джон Маршалл, который вынес решение о том, что
президент Томас Джефферсон обязан представить Суду секретные военный отчеты,
касающиеся приписываемой Беру роли в военном заговоре против Соединенных
Штатов, в то же время позволил Джефферсону дать ответы на вопросы в письменной
форме.
В истории
развития института президентского иммунитета одним из поворотных пунктов стало
решение по делу "Миссисипи против Джонсона" (1867)[4], вынесенное Верховным судом в период Реконструкции.
Причиной разбирательства стал акт о Реконструкции, принятый федеральным
конгрессом в том же году. Послевоенная политика конгресса, стремительно
набиравшего силу (страна вступала в период "правления конгресса", как
его охарактеризовал В. Вильсон), привела к резкому ухудшению отношений с двумя
другими ветвями власти. Под влиянием лидеров радикальных республиканцев
послевоенный конгресс, казалось, решил реконструировать американское
правительство. Речь шла о поправке, в соответствии с которой упразднялся
Верховный Суд. Президент Эндрю Джонсон был предупрежден, что "если
конгресс прикажет, он должен повиноваться".[5] Нанося удар по Джонсону, конгресс уменьшил состав
Верховного суда с десяти до восьми членов.
Президент
Эндрю Джонсон резко возражал против актов о Реконструкции. Был также предпринят
ряд попыток оспорить конституционность этих актов. Напряжение, царившие между
ветвями власти достиг апогея. В большинстве штатов, входивших в годы
Гражданской войны (1861-1865) в Конфедерацию, были созданы военизированные
правительства, в том числе в штате Миссисипи.
Штат
Миссисипи обратился в Верховный суд с требованием издания приказа, обязывающего
президента прекратить реализацию конфессиональной программы Реконструкции, а
также проверки конституционности Акта о Реконструкции. Рассмотрение данного
дела Верховным судом стало закономерным следствием той политики, которую начала
проводить федеральная законодательная ветвь по окончании гражданской войны
между северными и южными штатами и которая обусловила возникновение резких
конфликтов конгресса с другими ветвями власти. Решение, принятое по данному
делу, гласило, что издание в отношении президента приказов, подобных тому,
издания которого добивался истец, выходит за рамки компетенции Суда, ибо
представляет собой неправомерное вторжение судебной власти в сферу
дискреционных полномочий президента и выработки политических решений. Иммунитет
главы исполнительной власти делает его неуязвимым и недосягаемым для приказов
Верховного суда совершить какие-либо действия политического характера или же,
напротив воздержаться от совершения подобных действий. Ссылаясь на решения
Мэрбюри против Мэдисона (1803), Председатель Верховного Суда Салмон П. Чейз
разъяснил, что посредством издания обязывающего судебного приказа президент
может быть принужден к исполнению своих непосредственных должностных
обязанностей, т.е. определенного перечня функций, проистекающих из его статуса
и не носящих дискреционного характера; это положение в Равной степени применимо
и к подчиненным. После того как было вынесено данное решение, штат Джорджия
немедленно обратился с аналогичным иском против военного министра. И вновь
Верховный суд отклонил иск на основании недостаточной юрисдикции. Суд заявил,
что в иске затронуты неподлежащие разрешению в судебном порядке политические
вопросы.
История
Соединенных Штатов свидетельствует о том, что президенты не однократно и
успешно находили общий язык с конгрессом и судами. В результате этого и
защитники иммунитета исполнительной власти, и сторонники принципа "никто
не может быть выше закона" имеют богатый арсенал примеров для подтверждения
соей правоты, не говоря уже о том, что президенты вели себя по-разному. С одной
стороны президенты Авраам Линкольн и Теодор Рузвельт самовольно являлись на
заседания комитетов конгресса, а президент Улисс Грант по собственной
инициативе направил свои письменные показания в проводивший в тот период
расследование постоянный комитет конгресса. Экс-президент Джон Тайлер
(1841-1845) дал свидетельские показания только после того, как получил приказ
явиться на заседание комитета конгресса, Джон Куинси Адаме (1825-1829)
предоставил свои показания в письменном виде совершенно добровольно, а Гарри
Трумэн (1945-1953) вообще проигнорировал повестку явиться на заседание комитета
по иностранным делам палаты представителей федерального конгресса.
Схематично
динамику президентских привилегий можно представить примерно так. Наличие
определенных привилегий у высшего должностного лица страны продемонстрировал
еще Джордж Вашингтон, который не согласился продемонстрировать палате
представителей документы, имеющие отношение к весьма спорному договору Джея,
хотя и признал за сенатором право на доступ к этим бумагам. Президент Джексон
отказывался исполнять решения Верховного суда Соединенных Штатов, мотивируя свои
действия соображениями политической целесообразности и ссылаясь на дух
конституции, привилегии исполнительной власти и авторитет Джона Локка.
Поначалу
границы привилегий исполнительной власти США были размытыми, и каждый
обладатель этих привилегий трактовал их по своему усмотрению (Ст. II, раздел
2).[6] Постепенно
этот институт начал обретать более четкие очертания. В 1927 г. Верховный суд постановил, что привилегии вовсе не защищают исполнительную власть от
легитимного расследования конгресса. Но уже в 1948 г. Верховный суд провозгласил существование определенных закрытых сфер ведения исполнительной
власти, (военные вопросы, проблемы национальной безопасности и т.д.): президент
вправе в надлежащей форме отказать в предоставлении информации, касающейся этих
вопросов.
С середины
50-х XX в. резко возросло число ссылок на привилегии исполнительной власти.
Так, именно на это опирался президент Дуайт Эйзенхауэр (1953-1961) настаивая на
ограниченном предоставлении информации, имеющей отношение к весьма шумному делу
знаменитого сенатора-республиканца Джозефа Маккарти из
штата Висконсин, касающемуся вопросов национальной безопасности. Президенты
Д. Ф. Кеннеди (1961-1963) и Линдон Б. Джонсон (1963-1969) оба были пламенными
защитниками привилегий исполнительной власти, причем оба заверяли конгресс в
том, что каждое конкретное использование этой привилегии будет осуществляться,
только при условии личного одобрения президента, Президент Никсон (1969-1974),
со своей стороны, делал аналогичные заверения в адрес федеральной легислатуры,
что, впрочем, не мешало ряду официальных лиц его администрации использовать
привилегию исполнительной власти без личной санкции президента. С особым
энтузиазмом Никсон защищал право президента истребовать информацию у конгресса.
Принято
считать, что у президента есть некая ниша, в которой он в известной степени
может стать недосягаемым для контроля со стороны
законодательной и судебной ветвей власти. Ниша эта возникает в результате
использования главной исполнительной власти своего иммунитета или своих
привилегий. Эта ниша, в частности, уберегает президентов от необходимости
выступать в роли ответчика по судебным искам, связанным с его действиями
в качестве официального лица. Если бы президенты были вынуждены давать
показания в суде в связи с каждой оспариваемой акцией исполнительной
власти, то, во-первых, они находились бы в условиях постоянного и порой
невыносимого контроля; во-вторых, это привело бы к созданию
бесчисленных препятствий деятельности главы исполнительной власти, даже
в тех случаях, когда против президента выдвигается обвинение в совершении
уголовно наказуемого деяния, требуется решить ряд концептуальных
проблем: может ли президент сам себя помиловать и, наделить иммунитетом от
уголовного преступления и преследования и т.д. В связи с этим появились утверждения,
что возбуждению уголовного дела против президента должна предшествовать
процедура импичмента (Ст. II, раздел 4)[7].
Кульминацией
развития института иммунитета исполнительной власти стало вынесенное в 1982
году пятью голосами против четырех решение Верховного Суда по делу "Никсон
против Фитцджеральда". Суд постановил, что президента как частное лицо
нельзя привлекать к суду за то, что он уволил федерального служащего, действуя
как лицо официальное, не взирая на то, что как утверждалось, увольнение стало
ответным ударом президента, обнаружилось, что этот федеральный служащий снабжал
информацией один из комитетов конгресса. "Особая важность" должности
главы исполнительной власти и возложенные на него обязанности обусловливают
необходимость абсолютного иммунитета президента от частных исков, основаниями
которых являются решения, принятые президентом в рамках исполнения его
должностных обязанностей. Суд счел, что механизм избирательного процесса и
процедура импичмента представляют достаточную защиту от противоправного поведения
президента.
Заимствованный
из британской правовой системы институт импичмента (точнее осуждения в порядке
импичмента) представляет собой установленный Конституцией США[8] специальный порядок снятия с поста всех гражданских
должностных лиц государства, включая президента и вице-президента на случай
совершения ими "измены, взяточничества или иных серьезных преступлений или
уголовно-наказуемых проступков"[9].
Процедура включает две стадии: собственно импичмент, т.е. выдвижение палатой
представителей конгресса формального обвинения, и квазисудебное разбирательство
этого обвинения, осуществляемое сенатом под председательством главного судьи
Верховного суда США. Исходом сенатского разбирательства может быть либо
оправдание должностного лица, подвергнутого импичменту, либо его осуждение,
влекущее за собой отрешение от должности и лишение на будущее право состоять на
государственной службе.
За всю
историю в США к процедуре импичмента прибегали 15 раз, и лишь в двух случаях
механизм импичмента был запущен против президента.
Первым из них
был Эндрю Джонсон, в 1868г. Обвиненный палатой представителей конгресса в
узурпации полномочий, принадлежащих законодательной власти, вторым Билл Клинтон.
И в обоих случаях импичмент не набрал требуемого конституцией количества
голосов сенаторов. В 1974 г. импичмент угрожал Р. Никсону, который предпочел
уйти в отставку.
Таким
образом, вопрос о правомочности конгресса давать определение иммунитета главы
исполнительной власти и обозначить его границы остался без ответа. В 70-е годы
опросы позволили зафиксировать новую тенденцию в отношении общественности к
президенту: если раньше, по подсчетам Д. Янкеловича, он мог практически независимо
от характера предлагаемых программ рассчитывать почти на автоматическое
согласие по крайней мере 50% населения, то к середине десятилетия эта цифра
сократилась вдвое, а в некоторых случаях практически была близка нулю.
Скептическое отношение президентской власти отразило общее падение доверия к
правительству, которое тогда резко обозначилось в американском обществе.
Размыв
"абсолютной лояльности", связанный с крупными провалами в деятельности
отдельных президентов, отнюдь не означает, что сам президентский потерял
значимость в глазах общественности. Согласно мнению большинства, президент в
США рассматривается как ведущая фигура в формировании политического курса
страны. Несмотря на разочарование в деятельности конкретных личностей,
президент, избираемый всем народом, в сознании американцев - единственное
официальное лицо, которое отстаивает интересы страны целом. «В этом смысле, -
отмечал Дж. Крафт, - президент является, избранным монархом страны, нашим
вариантом короля[10]».
В заключении
следует сказать, что глава исполнительной власти обладает определенной
неприкосновенностью, своего рода иммунитетом, что позволяет ему быть более
независимым от других ветвей власти: законодательной и судебной.[11]
Список литературы
1.
Конституция
США. - М.: Юрист, 1995.
2.
Конституционное
(государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Ответственный редактор
Б.А. Страшун. М., Бек, 2000.
3.
А.А.
Мишин. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000.
4.
А.В.
Якушев. Конституционное право зарубежных стран. Курс лекций. М., “Приор”, 2000.
5.
Конституционное
право зарубежных стран. Под общей ред. члена - корр. РАН, профессора, М. В.
Баглая, доктора юридических наук, профессора Ю.И. Лейбо и доктора юридических
наук, профессора Л. М. Энтина. М., “Норма”, 2000.
6.
Общая
теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М.Н.
Марченко. Том 2 Теория права. - М.: Издательство «Зерцало», 1998. – 656с.
7.
Ягур
Н.Н. История государства и права зарубежных стран. Хрестоматия. - Мн. Тесей
2004 - 92с.