ПЛАН
Введение
1. Формы, методы и
инструменты государственного регулирования АПК
2.
Развитие системы государственного регулирования АПК
Литература
Введение
Объективная необходимость усиления государственного
регулирования сельского хозяйства объясняется специфическими особенностями
аграрного производства и рыночных отношений в агропродовольственном комплексе.
Ограниченность рыночного механизма в аграрной сфере заключается в следующем:
1. Спрос на продовольственное сырье является малоэластичным.
Спрос определяется не только такими экономическими факторами, как уровень доходов
потребителя и ценами на продовольствие, но и физиологическими потребностями,
которые имеют жесткие пределы. При росте розничных цен население снижает
потребности на высококачественные продукты питания (например, лучшие виды мяса
и рыбы), фрукты, ранние овощи, марочные вина и т.д., а также в товарах
длительного пользования, социальных услугах. Однако, в общем спрос по
подавляющему большинству продовольственных товаров мало зависит от уровня
доходов потребителей и цен. Теория продовольственного рынка с двумя мало эластичными
компонентами – спросом и предложением на продовольствие, и крайне эластичными
ценами, стала общепризнанной.
2. Сельское хозяйство по своей природе, обусловленной его
биологическим характером, является относительно консервативной отраслью и не
может немедленно перестроить структуру и технологию производства. Существует
значительный разрыв во времени (лаг), например, между существенным ростом
спроса или цен и адекватной реакцией сельского хозяйства. Так, в скотоводстве
для приспособления к новому, более высокому уровню цен или спросу требуется
пять-семь лет, в полеводстве – два-три года. Таким образом, длительность
производственного цикла в большинстве сельскохозяйственных отраслей означает,
что, независимо от рыночной ситуации, объем предложений не может быть сокращен
или увеличен за короткий период времени.
3. Необходимость госрегулирования сельского хозяйства вызвана
тем, что не монопольному аграрному рынку противостоят олигопольные структуры
первой сферы АПК (сельскохозяйственное машиностроение, производство удобрений и
химических средств, промышленное кормопроизводство), устанавливающие так называемые
административные или прейскурантные цены. В этой связи особо актуальной
является проблема ценового паритета.
4. Сельское хозяйство является одновременно и отраслью
производства, и сферой жизнедеятельности людей. Ликвидация
сельскохозяйственного производства означает смену места жительства или даже
образа жизни. Ограниченная конкурентоспособность сельских жителей на рынке
труда заставляет крестьян и общественность активно отстаивать программы государственной
поддержки сельского хозяйства.
В России вообще и в северных регионах, в частности,
государственное вмешательство вызвано также следующими причинами: крайне низкий
уровень производительности и оплаты труда в отрасли; диспаритет цен на промышленную
и сельскохозяйственную продукцию; усиление монополизации в АПК и криминализация
торговых рынков; значительный размер затрат на землеустроительные и
мелиоративные работы при сравнительно низкой их отдаче; незавершенность
процесса интенсификации и индустриализации сельскохозяйственного производства.
Интенсификация и переход к индустриальным методам производства связаны с
высокой потребностью в постоянных вложениях при относительно низкой
капиталоотдаче; слабое развитие сельской производственной и социальной инфраструктуры.
Таким образом, специфика аграрного производства и рыночных
отношений в агропродовольственном комплексе, менее благоприятные на Севере по
сравнению с более южными регионами страны условия предпринимательской
деятельности и получения доходов обуславливают необходимость и обязательность
выработки научно обоснованной системы государственного регулирования поддержки
и развития аграрного сектора. Без господдержки сельхозпредприятия и крестьянские
хозяйства вынуждены будут свернуть традиционные виды хозяйствования. Если
прекратится производство сельхозпродукции, то для выплаты пособий безработным и
занятости коренных этносов другими видами деятельности государству потребуется
гораздо больше расходов, чем на поддержание и развитие агропромышленного производства.
1. Формы,
методы и инструменты государственного регулирования АПК
Рыночный механизм не может рассматриваться как полностью
идеальная форма. Поэтому государство использует обширный арсенал средств
административного и правового, прямого и косвенного экономического регулирования.
Методологические принципы и методический подход к концепции регулирования
агропромышленного производства основаны на сочетании саморегулирования рынка и
активного воздействия государственных органов. Исходя из этих принципов,
предлагается модель регулирования агропромышленного производства (рис. 1).
Регулирование АПК имеет многоаспектный характер как с точки
зрения методов его осуществления, так и объектов, на которые оно направлено. На
рис. 2 показано, как государство с помощью нормативно – правовых и экономически
методов и инструментов воздействует на воспроизводственный процесс в комплексе.
Для нашей страны интересен и полезен опыт использования
рациональных элементов в организации системы государственного регулирования сельскохозяйственного
производства в странах с развитой экономикой и, прежде всего, таких как
поддержание уровня цен на многие виды сельхозпродуктов; выделение дотаций на
одни гектар земельной площади, условную голову скота; льготное кредитование
крестьян, основным принципом которого является частичная компенсация
действующей процентной ставки из бюджетных средств; установление щадящего
налогообложения сельскохозяйственных предприятий и крестьянских хозяйств;
финансирование государственных научных исследований и информационно-консультативного
обслуживания; прямая продовольственная помощь нуждающимся, осуществляемая
мерами нерыночного характера; бюджетное субсидирование инфраструктуры в
сельской местности; разработка и принятие нормативно-правовых актов, как
наиболее важного и действенного направления воздействия государства на аграрный
сектор.
Основную роль во всей системе
государственного регулирования сельского хозяйства в зарубежных странах играет
поддержание цен, обеспечивающее стабильность доходов производителей и
обеспечение ценового равновесия в отношения сельского хозяйства со смежными с
ним отраслями (60%). На втором месте – это прямые выплаты фермерам (23%), на
третьем – остальные виды поддержки (17%) [2].
Система государственного регулирования
цен во всех странах примерно одинакова: устранение верхних и нижних пределов
колебания цен и индикативной или условной цены, которую государство стремится
поддерживать. Инструментом регулирования здесь служат скупка или продажа не
скоропортящейся продукции в целях товарной интервенции и поддержание желаемого
уровня цен.
Прямые выплаты включают широкий спектр
различных типов платежей, оказывающих различное воздействие на сельское
хозяйство: компенсационные платежи; субсидии в расчете на единицу площади и
поголовье скота; страховые и возмещающие платежи; платежи в виде финансирования
закупок ресурсов для производства, экспорта и т.д. В целом из общей суммы
прямых платежей в странах с развитой рыночной экономикой 2/3 составляют выплаты
в расчете на земельную площадь и поголовье животных. Размер и структура выплат
различаются по странам с учетом природных и экономических условий, принципов
аграрной политики.
В структуре расходов на поддержку
сельского хозяйства наибольшая доля прямых платежей отмечается в странах с неблагоприятными
условиями производства (в Норвегии, Исландии, Финляндии, Швейцарии). Цель этих
выплат: компенсировать своеобразную отрицательную земельную ренту, повышающую
издержки производства, например, в гористых и северных районах. Количество и
общая площадь ферм, которые классифицировались как менее благоприятные,
постоянно росли, и теперь площадь таких ферм составляет почти половину всех
сельскохозяйственных угодий в странах ЕС. В Финляндии все хозяйства вообще
получают погектарные субсидии, а севернее 62° широты введены
повышенные цены и особые надбавки. Такие же льготные надбавки существуют на
севере Швеции [3]. Аналогичная система
и в Норвегии. В Австрии, Швейцарии и в горных районах Франции давно применяется
погектарная система дотаций или в расчете на голову скота.
В системе государственного
регулирования большое внимание отводится поддержке финансовых ресурсов
фермерских хозяйств. Оно осуществляется путем создания сельскохозяйственных
кооперативных банков, развития сельской кредитной
кооперации, ориентированной не на прибыль, а на обслуживание, расширения
системы ипотечного кредита, установления щадящего налогового режима для
сельского хозяйства. В странах с развитой рыночной экономикой весьма высока
степень воздействия государства на формирование производственной инфраструктуры
(осуществление крупных мелиоративных проектов, создание дорожной транспортной
сети, осуществление мер по рекультивации земель, строительство линий
электропередач). Осуществление подобных проектов не было под силу даже крупным
объединениям фермеров. Только государство в состоянии вкладывать огромные
средства в обеспечении поддержания плодородия почв, строительство системы
дорог, линий электропередач.
2. Развитие
системы государственного регулирования АПК
Система поддержки сельского
хозяйства претерпела в 2004–2006 гг. существенные изменения.
Законами № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г.
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и № 199-ФЗ от 29
декабря 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня
вопросов местного значения муниципальных образований» субсидирование
сельского хозяйства было отнесено к ведению субъектов Федерации. Эти
законы разграничивают полномочия по регулированию сельского хозяйства
только на 2005 г., однако как закон о бюджете 2006 г., так и предложенный проект закона о бюджете на 2007 г. также исходят из положений
Законов № 95 и № 199. В результате доля федерального бюджета в консолидированных
бюджетных расходах на сельское хозяйство составила рекордно низкое
значение – лишь 23 %.
Предоставление регионам
исключительных прав по регулированию сельского хозяйства будет иметь
самые разрушительные последствия для сектора. Прежде всего,
регионы-доноры, способные финансировать поддержку АПК на всей
территории, расположены преимущественно в зонах с наименее
благоприятными природно-климатическими условиями для сельскохозяйственного
производства. Перенос центра тяжести в бюджетной поддержке АПК с
федерального на региональный уровень означает прежде всего
стимулирование аграрного производства именно в этих регионах, т. е.
стимулирование неэффективного использования общественных ресурсов.
Во-вторых, поддержка
агропродовольственного сектора на уровне регионов уже многие годы
приводит к «торговым войнам» между регионами, выдавливанию соседей с
общероссийского рынка путем прямого субсидирования собственных
производителей, запретам на перемещение агропродовольственной продукции по
территории страны и проч. И все это происходило при довольно высокой доле
федерального финансирования сектора. Перенос финансирования АПК на региональный
уровень приведет к усилению этой тенденции. Иными словами, данным
решением правительства РФ все негативные последствия протекционизма на
мировых аграрных рынках, на элиминирование которых нацелено Соглашение
по сельскому хозяйству ВТО, куда Россия намеревается вступить, переносятся на
внутрироссийский рынок.
Регионы, имеющие высокие бюджетные
возможности по финансированию аграрного сектора, – это в основном регионы с низкой
долей аграрного сектора в экономике. Это объективно обусловлено тем, что такие
регионы расположены в зонах, наименее благоприятных для сельскохозяйственного
производства.
Необходимость сохранить за собой хотя
бы часть функций по субсидированию сельского хозяйства, чтобы избежать
перечисленных выше негативных последствий, заставила Министерство
сельского хозяйства изменить систему субсидирования, переведя часть субсидий в
межбюджетные трансферты АПК.
Субсидирование племенного
животноводства и элитного семеноводства, субсидирование процентных ставок
по кредитам, поддержка страхования и даже завоз семян в северные районы
финансируются с 2006 г.
только в форме межбюджетных
трансфертов. Во-первых, это делает аграрный бюджет непрозрачным – менее
половины субсидий сельскому хозяйству финансируется по подразделу
«сельское хозяйство» функциональной классификации расходов, остальное
отражается по разделу «межбюджетные трансферты».
Во-вторых, такой тип субсидирования
имеет сильные искажающие последствия для региональной аграрной политики.
Поскольку федеральные трансферты предоставляются на условиях
софинансирования, все регионы начинают применять на своей территории указанные
программы, чтобы не лишиться федеральных трансфертов (т. е. в каждом регионе
появится программа поддержки, например, льна и конопли), только чтобы выбрать
как можно больше федеральных денег. Эффективность соответствующих федеральных
программ, как и расходования региональных бюджетных средств на их софинансирование,
будет крайне низкой. Кроме того, это лишит регионы средств на реализацию
собственных программ, которые зачастую бывают эффективнее федеральных и более соответствуют
приоритетам развития АПК региона.
2006 г. стал первым годом
реализации Национального проекта «Развитие АПК». Первоначально проект был
рассчитан на 2 года, но сейчас уже принято решение продолжать его и в 2008–2009
гг.
Финансирование Национального проекта за
2006–2007 гг. должно составить почти 35 млрд руб. Это существенные средства – в
2006 г. финансирование национального проекта составит 20 % всех федеральных
расходов на аграрный сектор. Планируемые расходы на Национальный проект в
2008–2009 гг. – еще почти 48 млрд руб.
Приоритетный национальный проект
«Развитие АПК» включает 3 направления: «Ускоренное развитие
животноводства», «Стимулирование развития малых форм хозяйствования» и
«Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе».
Направление «Развитие животноводства»
предполагает следующие мероприятия:
1) расширение доступности дешевых
долгосрочных (до 8 лет) кредитных ресурсов на строительство и
модернизацию животноводческих комплексов. Основным механизмом реализации
является субсидирование процентной ставки в размере 2/3 ставки
рефинансирования Банка России по кредитам коммерческих банков на срок до 8
лет на строительство и модернизацию;
2) увеличение поставок по системе
федерального лизинга племенного скота, техники и оборудования для
животноводства. Основным механизмом является увеличение уставного капитала
ОАО «Росагролизинг». При этом предусмотрено снижение ставки за использование
средств уставного капитала ОАО «Росагролизинг» по поставкам племенной продукции
до 0 % годовых, что удешевит лизинг в среднем на 20 %, и увеличение срока
лизинга техники и оборудования для животноводческих комплексов до 10 лет;
3) гарантированный уровень внешнеторгового
протекционизма в животноводстве. Основным механизмом является утверждение
объемов квот и таможенных пошлин на мясо в 2006 – 2007 гг. и вплоть до 2009
г. согласно имеющимся межправительственным договоренностям, отмена
ввозных таможенных пошлин на технологическое оборудование для животноводства,
не имеющее отечественных аналогов.
Основными мероприятиями по
направлению «Стимулирование развития малых форм хозяйствования» являются:
1) рост кредитования личных
подсобных и фермерских хозяйств, а также кооперативов мелких
сельскохозяйственных производителей. Основной механизм – субсидирование
процентной ставки по кредитам, полученным ими в коммерческих банках, в
размере 95 % ставки рефинансирования Банка России;
2) поддержка развития сети
заготовительных, снабженческо;сбытовых сельскохозяйственных потребительских
и кредитных кооперативов. За счет выделенных средств ОАО
«Россельхозбанк» будет оказывать кредитную поддержку этим кооперативам, а
также информационное и методическое содействие.
Кроме того, в сельскохозяйственных
потребительских кредитных кооперативах предусмотрено участие ОАО
«Россельхозбанк» в качестве ассоциированного члена;
3) развитие кредитования под залог
земельных участков. В 2006–2007 гг. запланировано принятие ряда федеральных
законов, необходимых для создания системы земельно-ипотечного кредитования. В 2006 г. ОАО «Россельхозбанком» будут осуществляться пилотные проекты.
Основным механизмом реализации
направления «Обеспечение жильем молодых специалистов в селе» является
осуществление хозяйствующими субъектами строительства или приобретение жилья за
счет субсидий из федерального бюджета (не более 30 %), бюджетов субъектов
Российской Федерации (не менее 40 %) и собственных средств работодателя (30 %)
и предоставление жилья молодым специалистам (или их семьям) на селе по договору
коммерческого найма.
Пока идет только начальная стадия
реализации Проекта, поэтому по показателям развития сектора еще слишком рано
судить о реальной его эффективности.
С началом восстановительного роста
в агропродовольственном секторе возникла насущная потребность в правовом
регулировании агропродовольственной политики. К этому моменту сложился
довольно мощный сектор агробизнеса, заинтересованный и способный
лоббировать принятие такого законодательства, на федеральном и региональном
уровнях сформировались механизмы агропродовольственной политики,
адекватной рыночной экономике. Нужно также отметить, что практически во
всех развитых странах аналогичное законодательство успешно работает.
Наиболее ярким
примером подобного закона является
принимаемый каждые 5 – 7 лет – начиная с 1930-х годов – так называемый
Farm Bill (Закон о сельском хозяйстве), который самым детальным образом
определяет политику США в сфере сельского хозяйства на среднесрочную перспективу.
Для России в начале 2000-х годов
также стала насущной проблема устойчивости агропродовольственной политики
на среднесрочный период. После кризисного 1998 г. рост в секторе,
приход крупных инвесторов в сельское хозяйство и связанные с ним
сектора сделали необходимой предсказуемость регулируемых воздействий
государства на агропродовольственных рынках на сроки инвестиций – хотя
бы на 3 – 5 лет. Аграрная же политика до сих пор реализовалась
путем годовых бюджетных законов и ежегодных постановлений правительства
о поддержке АПК. Поэтому первой и основной задачей нового закона
было расширение горизонта планирования государственной политики в
секторе.
Был принят рамочный закон, в котором
предусмотрена Государственная программа на пятилетний период с детальным
описанием механизмов и объемов финансирования АПК страны. В сложившихся
условиях принятие Закона «О развитии сельского хозяйства» является,
безусловно, прогрессивным для развития отечественного агропродовольственного
сектора.
Новый закон вводит понятие
Государственной программы, которая в полной мере соответствует концепции
бюджетирования, ориентированного на результат. В Программе
предусматривается формулирование приоритетных целей развития АПК на
среднесрочную (на 5 лет) перспективу. Эти направления подразумевают
формулировку конкретных задач, реализация которых осуществляется с
помощью соответствующих подпрограмм. Подпрограмма – это набор методов
государственного регулирования сектора.
Для каждой подпрограммы
прописываются цели и соответственно индикаторы достижения этих целей,
механизмы государственного воздействия и объемы финансирования за счет
федерального бюджета на все годы действия программы. Такая Госпрограмма,
в принципе, должна дать устойчивую базу для развития агропродовольственного
сектора, сделать более привлекательной инвестиционную среду в нем,
сориентировать агробизнес.
При выработке решений в сфере
агропродовольственной политики правительство по данному закону обязано
привлекать союзы и ассоциации производителей, которых затрагивают эти
решения. Это очень сильный шаг вперед не только по созданию
реалистичной и сбалансированной агропродовольственной политики, но и по формированию
в стране гражданского общества. Правда, закон требует, чтобы такого рода
союзы и ассоциации производили на территории Российской Федерации более чем
2/3 общего объема производства отдельных видов сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия. Пока вряд ли хотя бы один из действующих в
стране союзов будет соответствовать этому требованию. Но перспектива
реального участия в формировании агропродовольственной политики может
подстегнуть производителей создавать реальные ассоциации, с широким
представительством отрасли и более демократичным, чем сегодня, механизмом
функционирования.
Государственная программа по закону
является основным документом, устанавливающим политику в сфере АПК на 5
лет. За ее реализацию несет ответственность Минсельхоз РФ, который
ежегодно отчитывается перед обществом не за развитие АПК вообще, как это пока
складывается в текущей практике, но за реализацию конкретных подпрограмм
Государственной программы, т. е. фактически дает отчет о результативности
своей деятельности. Законом предусмотрены ежегодный Национальный доклад
Минсельхоза и его публичное распространение. Более того, за год до
конца реализации Госпрограммы создается экспертная комиссия из
представителей агропродовольственного сектора, независимых аналитиков и в
небольшой доле – государственных чиновников (их доля ограничена 1/3
числа членов комиссии, чтобы оценка деятельности правительства по
реализации Госпрограммы была действительно внешней и независимой).
Задача этой экспертной комиссии –
оценить результативность реализации Госпрограммы, выявить, в какой мере
эффективны запланированные механизмы, что нужно сохранить в дальнейшем,
что нужно скорректировать, а что – просто отменить. Выводы комиссии должны
быть публично распространены, но для правительства они рекомендательны
(полезный материал для разработки следующей Госпрограммы).
Это – так называемая обратная
связь. Сегодня многие механизмы госрегулирования АПК зачастую сохраняются
в инструментарии политики годами сугубо по инерции, из-за отсутствия
информации об их результативности. Экспертная оценка реализации программы
призвана исправить это положение.
В совокупности описанные меры
делают весь процесс формирования агропродовольственной политики в стране
более прозрачным, демократичным и довольно устойчивым во времени. Несомненно,
он будет таковым, если участники агропродовольственных рынков России захотят и
смогут участвовать в нем, не будут пассивно смотреть на процесс со стороны.
Закон впервые установил
обязательные для правительства перечень и периодичность опубликования
важной для агропродовольственных рынков информации. Эта информация
подлежит размещению на вебсайте Минсельхоза, чем обеспечивается равнодоступность
ее для всех заинтересованных участников (сельхозпроизводитель, не имеющий
доступа в интернет, скорее всего, не очень нуждается в оперативной
информации на рынках). Еще одним важным моментом принятого закона
является окончательное утверждение положения о том, что социальное развитие
села – это составная часть аграрной политики страны.
В принятом законе еще очень много
осталось от прежнего Закона «О государственном регулировании АПК». Большую
часть текста занимает описание возможных инструментов государственного
регулирования АПК, часть статей описывает механизмы отдельных
подпрограмм (например, поддержки кредита, страхования, интервенций).
Государственная программа на 2008 –
2012 гг. должна быть разработана до апреля текущего года, в противном случае
предусмотренные ею меры не войдут в бюджет на 2008 г. и на 2008 –
2010 гг. Эта программа не должна стремиться полностью пересмотреть действующую
аграрную политику. На наш взгляд, приведение в комплексный вид и некоторое
небольшое корректирование существующих сегодня мер агропродовольственной
политики на федеральном уровне может стать хорошим началом для новой системы
регулирования АПК в России.
Литература
1. Гетман, А. Аграрная политика
Швеции: роль государства в регулировании рыночных отношений / А. Гетман // АПК:
экономика, управление. – 1998. - №8. – С. 41-47.
2. Иванов, В.А. Интенсификация
сельскохозяйственного производства: проблемы развития и эффективности / В.А.
Иванов – М.: Наука, 1990. – 200 с.
3. Канев, Г.В. Экономические
проблемы сельского хозяйства Европейского Севера. / Г.В. Канев – М.: Наука,
1985. – 142 с.
4. Костяев, А.И. Особенности и
пути формирования продовольственной базы Европейского Крайнего Севера / А.И.
Костяев, А.К. Лукъянчиков, С.И. Леденева, А.Л. Смоляков // Совершенствование
продовольственной структуры, планирование и управление продовольственным
комплексом Нечерноземной зоны РСФСР. – Л., 1983. – С. 17-23.
5. Костяев, А.И.
Агропромысловое хозяйство Севера. Проблемы комплексного развития / А.И.
Костяев; Отв. ред. А.И. Чистобаев. – Л.: Наука, 1986. – 148 с.
6. Кузьмин, И.Н.
Государственное субсидирование сельского хозяйства в странах с развитой
экономикой / И.Н. Кузьмин: Автореф. дис… канд. экон. наук. – М., 2002 – 22 с.
7. Поздеев, П.И. Экономические
проблемы развития АПК Республики Коми / П.И. Поздеев, В.А. Иванов – Сыктывкар:
СЛИ, 2000. – 317 с.
8. Советов, П.М. Аграрная
реформа на Европейском Севере России: проблемы переходной экономики / П.М.
Советов – Апатиты: Изд-во Кольского НЦ РАН, 1998. – 195 с.
9. Советов, П.М. Проблемы
адаптивной агроэкономики европейского севера России / П.М. Советов – Апатиты:
Изд-во Кольского НЦ РАН, 2000. – 192 с.
10. Советов, П.М. Аграрная реформа на Европейском
Севере России: проблемы переходной экономики / П.М. Советов – Апатиты: Изд-во
Кольского НЦ РАН, 1998. – 195 с.
11. Советов, П.М. Проблемы адаптивной агроэкономики
европейского севера России / П.М. Советов – Апатиты: Изд-во Кольского НЦ РАН,
2000. – 192 с.
12. Формирование системы государственного регулирования
АПК северного региона , В.А. Иванов, В.В. Терентьев, А.А. Мустафаев, Т.Ю. Микушева
и др. – Сыктывкар: Коми НЦ УрО РАН, 2006. – 272 с.