П Л А Н
Введение.
1. Управление конфликтом.
2. Установление мира.
3. Поддержание мира.
Выводы.
Список литературы.
Введение
Познание основ применения военной
силы против терроризма в российском законодательстве требует изучения
значительного количества законодательных и иных правовых актов. Сколько их -
точно определить невозможно. Но, во всяком случае, можно смело утверждать - несколько
десятков. Невозможно также точно вычислить и объем таких актов: в некоторых из
них содержатся многочисленные статьи, параграфы, пункты и т.д.
Многообразие актов и содержащихся в них конкретных правовых предписаний в
значительной мере объясняется тем, что применения военной силы во внутренних российских военных
конфликтах касается многих государственных
и негосударственных организаций и должностных лиц. И все они призваны выполнять
в высшей степени ответственную деятельность. В силу этого требуется особо тщательная
правовая регламентация построения соответствующих организаций, их полномочий и
полномочий должностных лиц.
Для определения правовой базы применения военной силы против терроризма в российском
законодательстве важно, на наш взгляд, проанализировать весь массив правовых актов о силовых структурах и правоохранительных
органах. Примечательно также и то, что в этом массиве сосуществуют акты разного
юридического значения (разной юридической силы). В нем «соседствуют» и
взаимодействуют положения Конституции, Федеральных законов РФ с положениями
Конституций и законов субъектов Российской Федерации; указы Президента РФ с
постановлениями Правительства РФ, положения международных соглашений с
положениями ведомственных нормативных актов и т.д.
В правовой литературе все документы подразделяются на следующие группы: общего
характера; о судебной власти, правосудии и судах; об организационном обеспечении
деятельности судов и органов юстиции; о
прокурорском надзоре и органах прокуратуры; об организации выявления и
расследования преступлений; о юридической помощи и ее организации и мы еще
вернемся к ним, высказывая наши предложения.
Здесь же при определении возможности применения военной силы против терроризма в российском
законодательстве мы будем строить свою классификацию, исходя из вышеприведенной
типологии применения военной силы во внутреннем конфликте:
1) при управлении
конфликтом, предполагающем предотвращение выхода ситуации из-под контроля и
недопущения ее перерастания в широкомасштабные боевые действия;
2) при установлении
мира, т.е. осуществлении в ходе конфликта комплекса мер военно-силового
воздействия со стороны правящего режима с тем, чтобы заставить другую сторону
конфликта прекратить открытое насилие и перейти к мирному решению проблемы;
3) для
поддержания мира, предполагающего синтез мер военно-силового и не силового
воздействия со стороны правящего режима на другую сторону конфликта в условиях
мира, но с большой вероятностью того, что вероятность его нарушения сохраняется,
т.е. сохранение военного присутствия на территории конфликта.
1. Управление
конфликтом
В отечественном
законодательстве для предотвращения выхода ситуации из-под контроля и
недопущения ее перерастания в широкомасштабные боевые действия мы обнаружили
следующее правовое поле:
I. Пункт 3. Режим военного положения определяется
федеральным конституционным законом.
Статья 102
Конституции РФ гласит:
1. К ведению Совета
Федерации относятся:
б) утверждение
указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
в) утверждение
указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.
Таким образом, применение военной силы против терроризма
на стадии его управления Конституцией РФ доверено Президенту Российской Федерации,
который «субъективно оценивая» наличие внутригосударственного конфликта, вводит
на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение.
И только уже потом утверждение указа Президента Российской Федерации о введении
военного положения или о введении чрезвычайного положения утверждается Советом
Федерации.
2. В Федеральном Конституционном
Законе «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ сказано, что оно вводится указом Президента Российской Федерации и основанием для
введения военного положения в рассматриваемом аспекте является засылка
иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного
государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или
наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской
Федерации.
3. В то же время в Федеральном конституционном
законе "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ определены
силы и средства для его организации, т.е. указано, что для обеспечения режима
чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел,
уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних
войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
II. Основное содержание обеспечения
военной безопасности определяется также Военной доктриной (Указ Президента Российской
Федерации от 21 апреля 2000 года № 706). Ею декларировано лишь:
- поддержание внутриполитической
стабильности, защита конституционного строя, целостности и неприкосновенности
территории Российской Федерации;
- обеспечение
общественной безопасности и стабильности; поддержание правового режима
чрезвычайного положения в районе конфликта.
То есть Военная
доктрина не определяет конкретных мер, прав и обязанностей по и для
предотвращения выхода ситуации из-под контроля и недопущения ее перерастания в
широкомасштабные боевые действия в случае внутригосударственного конфликта.
III. Концепция национальной безопасности
Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997
года № 1300) гласит: основными задачами Вооруженных Сил и других войск в
области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации являются:
- своевременное прогнозирование
и выявление внешних и внутренних угроз национальной безопасности Российской
Федерации;
- реализация
оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и
внешних угроз;
IV. В законе РФ «Об обороне» от 31
мая 1996 г. Президенту Российской Федерации позволяется привлечение
Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению
«в соответствии с федеральными законами».
V. Федеральный Закон о
безопасности от 5 марта 1992 года № 2446-1 закрепляет правовые основы
обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему
безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования
органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их
деятельности.
Статья 12 Закона
указывает на то, что силы и средства обеспечения безопасности создаются и
развиваются в Российской Федерации в соответствии с решениями Верховного Совета
Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, краткосрочными и
долгосрочными федеральными программами обеспечения безопасности.
VI. В законе «О Внутренних войсках Министерства
внутренних дел Российской Федерации" от 6 февраля 1997 года № 27-ФЗ сказано:
- участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране
общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима
чрезвычайного положения.
VII. Статья 2 Закона о милиции от
18 апреля 1991 года № 1026-1 определяет следующие задачи милиции в ходе
предотвращение выхода ситуации из-под контроля и недопущения ее перерастания в
широкомасштабные боевые действия:
- обеспечение
безопасности личности;
- предупреждение и
пресечение преступлений и административных правонарушений;
- выявление и
раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной
безопасности;
- оказание помощи физическим
и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных
Законом о милиции (часть первая в ред. Федерального закона от 31.03.1999 №
68-ФЗ).
VIII. Федеральный Закон «Об органах
Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 года №
40-ФЗ указывает на необходимость осуществления ФСБ мер по борьбе с
деятельностью незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц
и общественных объединений.
IX. Федеральный Закон «О борьбе с
терроризмом» от 25 июля 1998 года № 130-ФЗ определяет правовые и
организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации.
В статье 1, главы 1 определены правовые
основы борьбы с терроризмом: Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс
Российской Федерации, Федеральный Закон «О борьбе с терроризмом», другие
федеральные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права,
международные договоры Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской
Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, а
также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты
федеральных органов государственной власти.
Таким образом, в
одних документах определены правовые основы применения военной силы; в других –
ставятся конкретные задачи; в третьих, – обозначены силы и средства. Основным
же основным правовым «пробелом» всех перечисленных документы является, на наш
взгляд, объективность принятия решений, вступающих в силу.
2. Установление мира
В отечественном
законодательстве для осуществления в ходе конфликта комплекса мер
военно-силового воздействия со стороны правящего режима с тем, чтобы заставить
другую сторону конфликта прекратить открытое насилие и перейти к мирному
решению проблемы нами было обнаружено следующее правовое поле:
I. В Статье 13, п. 5, Конституции Российской
Федерации сказано: запрещается создание и деятельность общественных объединений,
цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ
конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв
безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание
социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
II. Военная доктрина РФ определяет следующие основы
и формы применения Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск во
внутренних вооруженных конфликтах на территории Российской Федерации:
- разгром и ликвидация незаконных вооруженных
формирований, создание условий для полномасштабного урегулирования конфликта на
основе Конституции Российской Федерации и федерального законодательства;
- совместные
специальные операции во внутренних вооруженных конфликтах;
- контртеррористические операции - при участии в борьбе с
терроризмом
в соответствии с федеральным законодательством;
- миротворческие
операции;
- локализация и
блокирование района конфликта;
- пресечение
вооруженных столкновений и разъединение противоборствующих сторон;
- изъятие оружия у
населения в районе конфликта;
- усиление охраны
общественного порядка и безопасности в районах, примыкающих к району конфликта.
III. В Концепция национальной
безопасности Российской Федерации изложена система взглядов на обеспечение в
Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и
внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Согласно Концепции, Российская
Федерация рассматривает возможность применения военной силы для обеспечения
своей национальной безопасности, а так же для установления мира в районе
конфликта исходя из того принципа, что применение военной силы внутри страны
допускается в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и
федеральными законами в случаях возникновения угрозы жизни граждан,
территориальной целостности страны, а также угрозы насильственного изменения конституционного
строя [Концепция национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом
Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 в редакции Указа Президента РФ от 10
января 2000 г. № 24)].
IV. Федеральный Закон о
безопасности от 5 марта 1992 года N 2446-1 закрепляет правовые основы обеспечения
безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности
и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов
обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их
деятельности в ходе установления мира.
V. В законе РФ «Об обороне» от 31
мая 1996 г. прямо предусматривается использование
Вооруженных Сил для защиты целостности и неприкосновенности территории
Российской Федерации, а так же задачи по установлению мира.
Статья 10 Закона
определяет следующее предназначение Вооруженных Сил Российской Федерации:
Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной
против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности
территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с
международными договорами Российской Федерации.
VI. В конституционном законе "О чрезвычайном
положении" определены конкретные силы и средства для установления мира. В
статье 2 сказано: Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска,
воинские формирования и органы привлекаются для выполнения следующих задач:
а) поддержание
особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение,
и выезда с нее;
б) охрана объектов,
обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и
объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а
также для окружающей природной среды;
в) разъединение
противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся
насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники;
г) участие в
пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований.
VII. На основании указов Президента Российской
Федерации на территории, на которой введено военное положение, применяются
следующие меры:
1) усиление охраны
общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных,
важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих
жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи,
объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для
жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
2) введение особого
режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций
и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность
для жизни и здоровья людей
и для окружающей природной среды;
3) эвакуация
объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также
временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением
таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
4) введение и
обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное
положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
5) приостановление
деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных
объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую
в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;
6) привлечение
граждан в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, к выполнению
работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению
поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и
военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
7) изъятие в
соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у
организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого
имущества;
8) запрещение или
ограничение выбора места пребывания либо места жительства;
9) запрещение или
ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования,
а также иных массовых мероприятий;
10) запрещение
забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности
организаций;
11) ограничение движения
транспортных средств и осуществление их досмотра;
12) запрещение
нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток
и предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органам военного управления права при
необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих личность
граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по
основаниям, установленным федеральным законом, - задержание граждан и транспортных
средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток;
13) запрещение
продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление
особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих
наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотренных
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,
у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ,
а у организаций - изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и
ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;
14) введение
контроля над работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций
и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных
систем, средств массовой информации, использование их работы для нужд обороны;
запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования;
15) введение
военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с
помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами,
создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами;
16) запрещение или
ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации;
17) введение в
органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного
управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных
на усиление режима секретности;
18) прекращение деятельности в
Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении
которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что
указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны
и безопасности Российской Федерации.
VIII. В законе о Внутренних войсках определен следующий комплекс задач Внутренних войск
связанный с установлением мира в районе конфликта:
- охрана важных государственных
объектов и специальных грузов;
- участие в
территориальной обороне Российской Федерации;
- оказание
содействия пограничным войскам федеральной службы безопасности в охране
Государственной границы Российской Федерации.
IX. Федеральный Закон «О борьбе с терроризмом» определяет правовые и организационные
основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации, порядок координации
деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, общественных объединений и организаций независимо от форм
собственности, должностных лиц и отдельных граждан, а также права, обязанности
и гарантии граждан в связи с осуществлением борьбы с терроризмом.
Статья 6 Закона предусматривает
субъекты, осуществляющие борьбу с терроризмом: субъектами, непосредственно
осуществляющими борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции, являются:
- Федеральная
служба безопасности Российской Федерации;
- Министерство
внутренних дел Российской Федерации;
- Служба внешней
разведки Российской Федерации;
- Федеральная
служба охраны Российской Федерации;
- Министерство
обороны Российской Федерации;
- Федеральная
пограничная служба Российской Федерации.
X. Закон о милиции от 18 апреля 1991 года N 1026-1
определяет задачи милиции, закрепляет правовые основы действий милиции. Статья
2 Закона определяет следующие задачи милиции.
- обеспечение
безопасности личности;
- предупреждение и
пресечение преступлений и административных правонарушений;
- выявление и
раскрытие преступлений;
- охрана
общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
- защита частной,
государственной, муниципальной и иных форм собственности;
- оказание помощи
физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в
пределах, установленных Законом (часть первая в ред. Федерального закона от
31.03.1999 № 68-ФЗ).
Таким образом, на
первый взгляд, предусмотрен «Полный» комплекс мер военно-силового воздействия
со стороны правящего режима с тем, чтобы заставить другую сторону конфликта
прекратить открытое насилие и перейти к мирному решению проблемы осуществления
урегулирования конфликта.
3.
Поддержание мира
В отечественном
законодательстве для синтеза мер военно-силового и не силового воздействия со
стороны правящего режима на другую сторону конфликта в условиях мира, но с
большой вероятностью того, что вероятность его нарушения сохраняется, т.е.
сохранение военного присутствия на территории конфликта, было обнаружено следующее
правовое поле:
I. Военная доктрина РФ определяет следующие задачи Вооруженных Сил Российской
Федерации и других войск во внутренних вооруженных конфликтах по поддержанию
мира:
- обеспечение
общественной безопасности и стабильности;
- изъятие оружия у
населения в районе конфликта;
- поддержание
правового режима чрезвычайного положения в районе конфликта;
- пресечение
вооруженных столкновений и разъединение противоборствующих сторон;
- усиление охраны
общественного порядка и безопасности в районах, примыкающих к району конфликта.
Выполнение задач по
предупреждению и пресечению внутренних вооруженных конфликтов, локализации и
блокированию районов конфликтов, уничтожению незаконных вооруженных
формирований, банд и террористических групп возлагается на создаваемые на временной
основе объединенные (разноведомственные) группировки войск (сил) и органы
управления ими [Указ президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 года «Об
утверждении Военной доктрины РФ»].
II. В конституционном законе "О чрезвычайном
положении" определены силы и средства для его обеспечения. Для обеспечения
режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних
дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности,
внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Статья 2 Закона
определяет следующие задачи Вооруженным Силам Российской Федерации, и другим
войскам, по поддержанию мира: охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность
населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную
опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды.
III. На внутренние войска возлагаются следующие задачи
по поддержанию мира:
- участие совместно
с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка,
обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;
- охрана важных
государственных объектов и специальных грузов;
- оказание
содействия пограничным войскам федеральной службы безопасности в охране
Государственной границы Российской Федерации.
IV. В Статье 5 главы 2 Федерального Закона «О борьбе с
терроризмом» определены цели борьбы с терроризмом.
- предупреждения, выявления,
пресечения террористической деятельности и минимизации ее последствий;
- выявления и устранения причин и условий, способствующих
осуществлению террористической деятельности.
V. Статья 2 Закона о милиции от 18 апреля 1991 года
N 1026-1 определяет задачи милиции которые она выполняет в комплексе
мероприятий по поддержанию мира:
- обеспечение
безопасности личности;
- предупреждение и
пресечение преступлений и административных правонарушений;
- выявление и
раскрытие преступлений;
- охрана общественного
порядка и обеспечение общественной безопасности;
- защита частной,
государственной, муниципальной и иных форм собственности;
- оказание помощи
физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах,
установленных Законом.
Таким образом, до
недавнего времени российское законодательство не содержало необходимых правовых
механизмов, обосновывающих применение военной силы против терроризма.
Исключение составляли Закон РФ «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г. и ст. 56 Конституции России, предусматривающие возможность введения на территории Российской
Федерации или ее части правового режима чрезвычайного положения. Но Конституция
России и конституционное законодательство в целом не предусматривали института
ответственности должностных лиц и органов государственной власти субъектов
Федерации, ни механизмов федерального вмешательства в их дела в случае
нарушений Конституции и федерального законодательства. С принятием 29 июля 2000 г. и 8 июля 2003 г. Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
№ 106 и № 131 в России стал формироваться правовой институт федерального
вмешательства в дела субъектов Федерации и, в частности, применения военной
силы. Данные Законы предусматривают конституционную ответственность органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в
случае нарушения ими Конституции РФ и федерального законодательства, принятия и
издания органами государственной власти субъекта Федерации нормативно-правовых
актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, повлекших
за собой массовые и грубые нарушения прав человека, угрозу единству и
территориальной целостности страны, ее национальной безопасности и
обороноспособности, единству правового и экономического пространства.
С момента принятия
первого Закона РФ "О чрезвычайном положении" в 1991 г. Российская Федерация уже "наработала", к сожалению, практический опыт использования
чрезвычайных мер для охраны конституционного строя государства. Практическое
применение Закона показало, что некоторые его положения нуждались в уточнении и
корректировке. Вследствие этого 26 апреля 2001 г. Государственной Думой ФС РФ был принят новый Федеральный конституционный закон "О
чрезвычайном положении". Важнейшим отличием его от Закона 1991 г. является возможность использования подразделений Вооруженных сил РФ "в исключительных
случаях" по специальному Указу Президента России с применением оружия
"при разъединении применяющих оружие противоборствующих группировок и пресечении
деятельности незаконных вооруженных формирований".
Тем не менее,
иногда даже введение чрезвычайного положения оказывается недостаточным для
наведения конституционного порядка на территории государства. События в
Чеченской республике (1994-1996 гг., 1999-2000 гг.) служат подтверждением этому.
Конституционный Суд РФ, признавая конституционность Указа Президента РФ "О
мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на
территории Чеченской республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" и
Постановления Правительства Российской Федерации "Об обеспечении
государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации,
законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных
формирований на территории Чеченской республики" от 9 декабря 1996 г., также подтвердил, что Закон РФ "О чрезвычайном положении" по своему содержанию не
рассчитан на экстраординарные ситуации, подобные той, которая сложилась в Чеченской
республике, где федеральным властям противостояли силы, опирающиеся на
оснащенные новейшей военной техникой незаконно созданные регулярные вооруженные
формирования" [Материалы дела Конституционного Суда Российской Федерации о
конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием
вооруженного конфликта в Чеченской республике//Вестник Конституционного Суда
Российской Федерации, 1995. - № 5].
Фактически на
территории Чеченской республики возникла ситуация, в международном праве
называемая "вооруженный конфликт немеждународного характера", под
которым понимается вооруженное противостояние в пределах территории государства
между правительством, с одной стороны, и вооруженными повстанческими
формированиями - с другой.
Как было указано
выше, к настоящему времени созданы международные нормы, регулирующие внутренние
вооруженные конфликты. Государства осознали, что вооруженные конфликты
немеждународного характера причиняют такие же страдания людям и ведут к таким
же разрушениям материальных ценностей, как и войны между государствами.
Разрушительные последствия гражданских войн по своим масштабам даже
превосходили последствия многих международных.
Провозглашая приоритет международно-правовых
норм (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), Россия взяла обязательства по соблюдению
этих нормативных актов всеми государственными и общественными организациями,
в том числе и Вооруженными Силами. Женевские Конвенции и Дополнительные
Протоколы к ним объявлены приказом МО РФ № 75 от 16 февраля 1990 г. Этим же приказом введено Руководство по применению Вооруженными Силами норм международного
права.
Задачи применения
военной силы Вооруженными Силами Российской Федерации и другими войсками во
внутренних вооруженных конфликтах следующие:
- разгром и
ликвидация незаконных вооруженных формирований, бандитских и террористических
групп и организаций, уничтожение их баз, центров подготовки, складов,
коммуникаций;
- восстановление
законности и правопорядка;
- обеспечение
общественной безопасности и стабильности; поддержание правового режима
чрезвычайного положения в районе конфликта;
- локализация и
блокирование района конфликта;
- пресечение
вооруженных столкновений и разъединение противоборствующих сторон;
- усиление охраны общественного
порядка и безопасности в районах, примыкающих к району конфликта.
- изъятие оружия у
населения в районе конфликта;
Выполнение задач по
предупреждению и пресечению внутренних вооруженных конфликтов, локализации и
блокированию районов конфликтов, уничтожению незаконных вооруженных
формирований, банд и террористических групп возлагается на создаваемые на временной
основе объединенные (разноведомственные) группировки войск (сил) и органы
управления ими [Указ президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 года «Об
утверждении Военной доктрины РФ»].
Изучение предмета исследование показало, что
государствами давно ведется поиск действенных мер по наиболее эффективному
обеспечению внутренней безопасности и общественного порядка в стране. Решение
этой проблемы сопряжено с осуществлением именно государством, занимающим
центральное место в политической системе общества, соответствующих функций и
создающим для их осуществления свою правоохранительную систему [Губанов А.В. Полиция зарубежных
государств. - М., 2001].
Анализ существующих концепций по обеспечению
внутренней безопасности показывает, что чаще всего государства использовали три
основных способа защиты от внутренних угроз:
- во-первых, путем социального маневрирования
и манипулирования;
- во-вторых, применением различных видов насилия;
- в-третьих, с помощью фундаментальной реконструкции
социальной структуры общества [Внутренние Войска (структуры им подобные) в системе обеспечения внутренней
безопасности зарубежных государств (1945-1997гг.). - М., 1998. - С.13.].
В настоящее время действующие национальные
концепции по безопасности и борьбе с преступностью прямо отводят значительную
роль в разрешении этой проблемы внутренним войскам и Вооруженным Силам страны в
целом.
Внутренние войска Министерства
внутренних дел Российской Федерации (далее - внутренние войска) входят в
систему Министерства внутренних дел Российской Федерации и предназначены для
обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод
человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств.
На внутренние
войска на всех стадиях конфликта возлагаются следующие задачи:
- участие совместно
с органами внутренних дел Российской Федерации (далее - органы внутренних дел)
в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима
чрезвычайного положения;
- охрана важных
государственных объектов и специальных грузов;
- участие в
территориальной обороне Российской Федерации;
- оказание
содействия пограничным войскам федеральной службы безопасности в охране
Государственной границы Российской Федерации.
Иные задачи могут
быть возложены на внутренние войска федеральными законами [Внутренние Войска
(структуры им подобные) в системе обеспечения внутренней безопасности
зарубежных государств (1945-1997гг.). - М., 1998. - С.13].
Исследование проблемы, показало, что армия может
достаточно активно использоваться для выполнения внутренних
функций, например, в период действия в государстве режима диктатуры власти
(абсолютная монархия, пролетарская диктатура и т. п.) или и переходный период к
демократии, связанный с изменением политического строя в обществе и
становлением новой системы государственных органов [Государство и право
переходного периода//Проблемы теории государства и права. / Под ред. Марченко
М.Н. - М., 2001. - С. 106].
Следует отметить, что и в мирное время в
стране периодически возникают чрезвычайные обстоятельства, в разрешении
проблем которых, как правило,
высока роль Вооруженных Сил.
В конституционном законе "О
чрезвычайном положении" определены силы и средства для его обеспечения.
Для обеспечения
режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних
дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности,
внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Привлечение дополнительных сил и средств (военной силы)
для обеспечения режима чрезвычайного положения используется:
1. В исключительных
случаях на основании указа Президента Российской Федерации в дополнение к силам
и средствам, указанным в статье 16 Федерального конституционного закона, для
обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы
Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы.
Пограничные органы и пограничные войска, осуществляющие защиту и охрану
Государственной границы Российской Федерации, привлекаются для обеспечения
режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы Российской
Федерации.
2. Вооруженные Силы
Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы привлекаются
для выполнения следующих задач:
а) поддержание
особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение,
и выезда с нее;
б) охрана объектов,
обеспечивающих жизнедеятельность населения и функ-
ционирование транспорта, и
объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а
также для окружающей природной среды;
в) разъединение
противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся
насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники;
г) участие в пресечении
деятельности незаконных вооруженных формирований;
д) участие в
ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил Единой
государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
3. Задачи,
указанные в пунктах "а" - "г" военнослужащие Вооруженных
Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов выполняют
совместно с сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной
системы, федеральных органов безопасности и военнослужащими внутренних войск.
При этом на военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск,
воинских формирований и органов распространяются положения федерального законодательства
о внутренних войсках в части, касающейся условий, порядка и пределов применения
физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники,
гарантий личной безопасности военнослужащих и членов их семей, гарантий их
правовой и социальной защиты [Федеральный Конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»].
Вместе с тем в отечественной юридической
науке и в военной литературе проблема правового регулирования использования Вооруженных
Сил в чрезвычайных обстоятельствах в дореволюционный, советский и современный период
глубоко не исследовалась в силу полного отрицания внутренних функций у Вооруженных
Сил [Хропанюк В.Н. Теория государства и права. Под ред. В.Г. Стрекозова
М., 1993. С.114]. Тем не менее, в России имеется
значительный опыт реализации, в частности, военно-полицейской функции Вооруженными
Силами государства, и он имеет глубокие исторические корни [Рожнов С.Н.
Внутренние войска Отечества. Организационно-правовые основы развития (1811-1991
гг.). - М., 2002].
Следует отметить, что отечественное военное
право, несмотря на практику использования Вооруженных Сил в осуществлении
внутренних функций государства, тем не менее, не выделяет ее именно как одну
из внутренних функций, решаемых войсками в интересах государства и общества
[Военное право. / Под ред. А.Г. Горного. - М., 1977; Бурыкин В., Казаков Ю.Г.
Военное право, ч.1. - М., 1996]. Более того, ранее официально предписывалось
невмешательство советских Вооруженных Сил во внутренние дела стран, на
территории которых они временно дислоцировались в рамках Варшавского договора
[Правовое положение Советских войск и военнослужащих, временно находящихся за
границей. / Военное право. / Под ред. А.Г. Горного. - М., 1977. Гл. 17].
Тем не менее, в законе РФ «Об обороне» от 31
мая 1996 г. прямо предусматривается использование Вооруженных Сил для защиты
целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Кроме того,
Президенту Российской Федерации позволяется привлечение Вооруженных Сил к
выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению «в
соответствии с федеральными законами». Например, Законом Российской Федерации
«О безопасности» от 5 марта 1992 г. Вооруженные Силы и внутренние войска
отнесены к силам и средствам обеспечения безопасности (ст. 12),объектом которых
являются: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные
ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная
целостность. Эти определяющие исходят из положений Конституции РФ 1993 г., гарантирующей государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, и в связи с этим
возникающей обязанности государства различными правовыми средствами
обеспечивать защиту прав и свобод, осуществлять их регулирование.
Более конкретно внутренние функции Вооруженных
Сил были указаны в Законе РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г., в соответствии с которым Вооруженные Силы могли быть использованы внутри страны при введении
чрезвычайного положения, в случае стихийного бедствия, эпидемии, эпизоотии,
крупной аварии, ставящих под угрозу жизнь и здоровье населения и требующих
проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.
Особое место среди вооруженных формирований
государства занимают внутренние войска. Основы их организации, правомочия в
значительной степени урегулированы действующим законодательством.
Внутренние войска Министерства
внутренних дел Российской Федерации (далее - внутренние войска) входят в
систему Министерства внутренних дел Российской Федерации и предназначены для
обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод
человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств
[Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках
Министерства внутренних дел Российской Федерации" (с изменениями от 20 июня,
7 ноября 2000 г., 7 мая 2002 г., 10 января, 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа 2004 г.)].
Однако многие вопросы повседневной
служебно-боевой деятельности здесь также требуют серьезного правового
регулирования. Это обусловлено такими факторами, как изменения в
социально-экономическом строе и рост общественной нестабильности, реформирование
государственного механизма, изменения в военной политике и как следствие -
обновление требований к внутренним войскам. Из войск, ранее обеспечивающих
охрану объектов различного предназначения, они все более превращаются в
специальные вооруженные формирования охраны общественного порядка и правопорядка,
обеспечения безопасности граждан.
Правовую основу их деятельности определяют:
Конституция России, общепризнанные принципы и нормы международного права,
международные договоры, федеральные законы, указы Президента Российской
Федерации, постановления Правительства, постановления Конституционного Суда и
Верховного Суда Российской Федерации, ведомственные нормативные акты,
издаваемые Министерством внутренних дел и имеющие нормативно правовой характер.
Реальным шагом на пути реализации концепции
стал новый Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел
Российской Федерации». Согласно ст. 1 Закона внутренние войска входят в
систему Министерства внутренних дел Российской Федерации и предназначены для
обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и
свобод человека и гражданина от преступлений и иных противоправных
посягательств. Служба во внутренних войсках определяется как военная.
Несмотря на то, что внутренние войска не
входят в Вооруженные Силы России, на личный состав этих войск в полной мере
распространены положения Законов РФ «О воинской обязанности и военной службе»
и «О статусе военнослужащих».
Имея аналогичные Вооруженным Силам организацию,
наименование, структуру, атрибутику, вместе с тем внутренние войска
представляют собой вооруженные формирования, выполняющие специфические,
главным образом правоохранительные, функции.
Активная практика участия в 80-х - 90-х гг. XX века военных
формирований России по обеспечению внутренней безопасности государства,
обеспечению общественного и правопорядка, защите прав и свобод граждан страны
выявила ряд вопросов и проблем, нуждающихся в более детальном
нормативно-правовом регулировании. И в этом отношении весьма важным является
отечественный опыт истории привлечения, с одной стороны, Вооруженных Сил государства
к выполнению полицейских функций, с другой стороны, деятельность специальных
воинских формирований в лице внутренней стражи императорской России и
внутренних войск Советского государства.
Законодательное
применение Вооруженных Сил и других войск во внутренних вооруженных конфликтах
рассмотрено в концепции национальной безопасности.
Концепция
национальной безопасности Российской Федерации (далее именуется - Концепция) -
система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности,
общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах
жизнедеятельности. В Концепции сформулированы важнейшие направления
государственной политики Российской Федерации.
Во
внутриполитической сфере национальные интересы России состоят в сохранении
стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, в
обеспечении гражданского мира и национального согласия, территориальной
целостности, единства правового пространства, правопорядка и в завершении процесса
становления демократического общества, а также в нейтрализации причин и условий,
способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма,
этносепаратизма и их последствий - социальных, межэтнических и религиозных
конфликтов, терроризма.
Концепция национальной
безопасности Российской Федерации определяет угрозы национальной безопасности
Российской Федерации в следующем: состояние отечественной экономики,
несовершенство системы организации государственной власти и гражданского
общества, социально-политическая поляризация российского общества и
криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и
увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и осложнение
международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз
национальной безопасности страны.
Основными задачами
Вооруженных Сил и других войск в области обеспечения национальной безопасности
Российской Федерации являются:
- своевременное
прогнозирование и выявление внешних и внутренних угроз национальной
безопасности Российской Федерации;
- реализация
оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и
внешних угроз;
Основываясь на
международных соглашениях, необходимо эффективно сотрудничать с иностранными
государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также
международными организациями, в задачу которых входит борьба с терроризмом.
Необходимо также шире использовать международный опыт борьбы с этим явлением,
создать скоординированный механизм противодействия международному терроризму,
надежно перекрыть все возможные каналы незаконного оборота оружия и взрывчатых
веществ внутри страны, а также их поступления из-за рубежа.
Таким образом, Российская Федерация рассматривает
возможность применения военной силы для обеспечения своей национальной
безопасности, исходя из следующих принципов: применение военной силы внутри
страны допускается в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и
федеральными законами в случаях возникновения угрозы жизни граждан,
территориальной целостности страны, а также угрозы насильственного изменения
конституционного строя [Концепция национальной безопасности Российской
Федерации (утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24)].
Наглядным примером применения Вооруженных Сил
во внутреннем вооруженном конфликте может послужить Федеральный Закон «О борьбе
с терроризмом». В его контексте изложено, что данный Федеральный закон определяет
правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации,
порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, общественных объединений и организаций независимо от форм
собственности, должностных лиц и отдельных граждан, а также права, обязанности
и гарантии граждан в связи с осуществлением борьбы с терроризмом.
Выводы:
Характер применения военной силы
во внутренних военных конфликтах, в том числе и против терроризма в российском
законодательстве юридически оформлен в значительном количестве законодательных
и иных правовых актов.
Однако,
несмотря на то, что в них достаточно полно обоснован
характер применение военной силы для урегулирования внутренних вооруженных конфликтов,
на органы, призванные участвовать в их разрешении возлагаются одни и те
же задачи на различных стадиях конфликта
(внутренние войска, милиция и др.).
Не в полном объеме осуществлена имплементация норм международного права в отечественное
право войны и военных конфликтов, а также отсутствует интеграция норм
международного права с российским правом с учетом национальной специфики.
Недостаточная эффективность (как
показывает практика) применения военной силы воинскими подразделениями во
внутренних вооруженных конфликтах обуславливает совершенствование нормативной базы, регулирующей участие Вооруженных Сил,
как военных конфликтах, так и в борьбе с терроризмом.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации.
– М., 2003.
2. Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (с
изменениями от 20 июня, 7 ноября 2000 г., 7 мая 2002 г., 10 января, 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа 2004 г. //СЗ РФ, 2004, № 9.
3. Федеральный Конституционный закон
от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» //СЗ РФ, 2000, № 10.
4. Концепция национальной
безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24//СЗ РФ, 2000, № 10.
5. Указ президента Российской
Федерации от 21 апреля 2000 года «Об утверждении Военной доктрины РФ» //СЗ РФ,
2000, № 8.
6. Указ президента Российской
Федерации от 21 апреля 2000 года «Об утверждении Военной доктрины РФ» //СЗ РФ,
2000, № 12.
7. Материалы дела Конституционного
Суда Российской Федерации о конституционности ряда правовых актов, принятых в
связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской республике//Вестник
Конституционного Суда Российской Федерации, 1995. - № 5
8. Губанов А.В. Полиция зарубежных
государств. - М., 2001.
9. Внутренние Войска (структуры им
подобные) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных государств
(1945-1997гг.). - М., 1998.
10. Государство и право переходного
периода//Проблемы теории государства и права. / Под ред. Марченко М.Н. - М.,
2001.
11. Хропанюк В.Н. Теория государства
и права. Под ред. В.Г. Стрекозова М., 1993.
12. Рожнов С.Н.
Внутренние войска Отечества. Организационно-правовые основы развития (1811-1991
гг.). - М., 2002
13. Военное право. / Под
ред. А.Г. Горного. - М., 1977; Бурыкин В., Казаков Ю.Г. Военное право, ч.1. -
М., 1996.
14. Правовое положение
Советских войск и военнослужащих, временно находящихся за границей. / Военное
право. / Под ред. А.Г. Горного. - М., 1977.