Тема: Международный опыт государственного регулирования развития Севера

• Вид работы:
  Дипломная (ВКР) по теме: Международный опыт государственного регулирования развития Севера
• Предмет:
  Другое
• Когда добавили:
  23.03.2012 12:41:17
• Тип файлов:
  MS WORD
• Проверка на вирусы:
  Проверено - Антивирус Касперского

Другие экслюзивные материалы по теме

• Полный текст:

     

  Введение. 2

  1.  Международное законодательство о государственном регулировании развития Севера

  1.1.  Меры по государственному регулированию развития Северных территорий в России

  1.2. Нормативная база по государственному регулированию развития Северных территорий Канады. 28

  1.3. Нормативное обеспечение государственной политики США в области Севера. 39

  2. Государственная политика США в области поддержки Севера. 43

  2.1. Социально-экономическая характеристика Аляски. 43

  2.2. Механизмы реализации государственной политики в США. 46

  3. Государственная северная политика Канады. 51

  3.1. Формирование системы целевых трансфертов Канады. 52

  3.2. Программа выравнивания. 57

  3.3. Формула финансирования территорий. 62

  3.4. Налоговая политика территорий. 69

  4. Региональная политика России относительно северных территорий: оценка, перспективы. 73

  4.1. Методология северной политики в условиях рыночных отношений. 73

  4.2. Практическое применение методологии северной политики с учетом мирового опыта. 97

  Заключение. 106

  Список литературы: 112

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

  Введение.

  Характеристика северных районов России определяется суровыми природно-климатическими условиями, высокой протяженностью и низкой транспортной освоенностью территории, наличием огромных запасов стратегических сырьевых ресурсов и низкой долей обрабатывающих производств, существенной монополизированностью рынков, требованиями особой надежности инфраструктурных систем жизнеобеспечения населения и производства. Такое огромное количество вызовов предполагает  особое отношение государства к данным территориям.

  Связка «Государство – Север» противоречива, что с особой силой проявилось при переходе национальной экономики к рыночным отношениям. С одной стороны успехи в освоении Севера в немалой степени были обусловлены административно-командным методом управления. Общество справедливо осудило систему Гулага, но, в месте с тем, признало, что без государственной разнарядки невозможно было продвинуть производительные силы и социальные блага в столь удаленные регионы с суровыми климатическими условиями. Неслучайно (хотя во многом и  спонтанно) северные субъекты (региональные правительства, муниципалитеты, этнокультурные образования, предприятия) еще длительное время после революционного реформирования начала 1990-х гг. обращались к центральной власти как к покровителю, способному оказать помощь в преодолении кризисных ситуаций. С другой стороны, администрирование и планирование в прежних объемах стало невозможным; рынок «отнял у государства критическую массу ресурсов, которую можно было бы распределять по территории страны с целью выравнивания уровней социально-экономического развития регионов. Стало ясно, что роль государства в качестве куратора Севера смещается в другую плоскость: законодательную и нормативно-договорную.

  В настоящее время - уже в условиях стабильно развивающейся экономики - государство по-новому начинает обращать свое внимание на этот стратегически важный для России регион. Вместе с тем, предпринимаемые федеральным правительством меры по поддержке Севера не носят системный характер, часто не учитывают специфику данного региона. Эта специфика, как показали Т.Е. Дмитриева и В.Н. Лаженцев (Север России: государственный…, Гранберг, Лаженцев 2004), проявляется через нордификацию хозяйства. Всю совокупность проблемных ситуаций, характерных для Севера, они рассматривают на стыке трех начал:

  - северности (холодовая дискомфортность, ресурсность, периферийность и этничность – жизнь коренных малочисленных народов);

  - управленческих вызовов государству (северное удорожание, слабая освоенность территории, низкий уровень инновационности, экстерриториальное поведение корпораций, слабая общественная ориентация природно-ресурсной ренты);

  - управленческих ответов государства (выбор северной стратегии, протекционизм и компенсационность, оптимизация внутреннего и внешнего рынка, контрактные отношения, рентное налогообложение).

  Именно так формулируется «проблемное поле» управления северными территориями. Оно включает в себя весьма сложные вопросы приоритетности внутреннего рынка над мировыми, приспособления хозяйства к сложным природным условиям, совершенствования финансово-экономических отношений, выдвижения на первые позиции этнокультурных и социальных факторов развития.

  Становится ясным, что в северных условиях государство должно активно воздействовать на макроэкономические процессы и определять согласованную с регионами стратегию долговременной экономической политики в стране и регионах, взять на себя лидерство в технологической модернизации производства и развитии инновационного потенциала, антимонопольном регулировании и т.д.

  Это подтверждают и существующие научные разработки, посвященные вопросам взаимодействия федеральных и региональных органов власти в области поддержки регионов Севера, выбору вектора государственной северной политики,  проблемам развития данных территорий и месту государства в отношениях центра и регионов. Отношения по линии «центр - регионы» достаточно хорошо освещены в научной литературе. Экономический аспект данных отношений разработан в трудах: С.С. Артоболевского, М.К.Бандмана, С.Д. Валентея, Л.Б. Вардомского, В.А. Воротилова, А.Г. Гранберга, С.Ю. Глазьева, В.И. Ишаева, В.А. Крюкова, В.Н. Лексина, О.П. Литовки, Д.С. Львова, В.Я. Любавного, В.Л. Макарова, П.А. Минакера, А.И. Татаркина, А.И. Чистобаева, А.Н. Швецова, Р.И. Шнитера, Б.М. Штульбегра и др. авторов.

  На этом фоне выделяются исследования экономических отношений северных территорий, теория и методология которых показана в работах Г.А. Аграната, Е.Г. Егорова, П.Х. Зайдфутдима, В.И. Истомина, В.Н. Лаженцева, Т.П. Лузина, А.А. Максимова, В.И. Павленко, К.В. Павлова, А.Н. Пилясова, С.В. Славина, В.С. Селина, В.Н. Харитоновой и др. Отметим также публикации и практические рекомендации, отражающие проблемы Севера, представителей органов власти и самоуправления, например: И.В. Васильева, М.Е. Цикольева, Г.Д. Олейника, В.П. Орлова, В.И. Павленко, К.В. Павлова, Ю.А. Спиридонова, В.А. Торлопова, С.Н. Харючи, А.Н. Чилингарова, И.Л. Шпектора и др.

  Наше исследование посвящено изучению зарубежного опыта относительно северной политики и его проекции на отечественную практику. Поэтому необходимо выделить и труды зарубежных авторов, анализ которых оказался особенно полезным: Ault T., Bateman M., Bollman R., Bone R., Corkery K., Crawford S., Flaherty J.M., Hamelin L.E., Hawkes D.C., LeClair K., Mc.Niven C., Pigeon M.C., Pilon L., Puderer H., Shields T. и др.

  Такое обилие научных трудов говорит о том, что Север изучен достаточно хорошо. Однако, по мере развития производственных и социально-экономических отношений, в том числе отношений рыночного характера, здесь возникают новые проблемы.  Нередко северные регионы сталкиваются с отсутствием понимания федеральных властей необходимости особого отношения к ним, учета их специфики при разработке основополагающих нормативных документов, утверждения механизмов финансовых трансфертов, создания системы трудовых и социальных привилегий. В результате большинство северных районов имеет гипертрофированную экономику, индустриальные перегрузки, деградированные ландшафтные системы, низкий уровень развития социальной инфраструктуры, непомерно большие агломерации, низкий уровень производительности труда, социальную и экологическую напряженность, неэквивалентный обмен, нарушение специфически северного образа жизни и традиционного хозяйства.

  В этом отношении очень показательным выглядит зарубежный опыт государственного регулирования развития северных территорий. Зарубежный Север находится под постоянным и пристальным вниманием соответствующих государств, которые не только определяют «правила игры» и выступает гарантом соблюдения установленных норм, но и проводят активную политику, направленную на ускорение социально-экономического развития данных регионов.  Целью данной политики является переход от поддержки к регулированию, достижению финансовой независимости северных регионов, созданию комфортных условий для проживания населения на данной территории, комплексному использованию природно-ресурсного потенциала с учетом экологических норм,   созданию предпосылок для их устойчивого развития.

  Несомненно, что исследования и разработки зарубежных ученых по проблемам экономики и управления федеральным и региональными механизмами, существующими в развитых рыночно ориентированных странах, не могут быть перенесены в чистом виде на  российские условия. Вместе с тем, необходимо избежать ошибок полного дистанцирования от существующих реалий. 

  Настоящая работа носит методологический характер. В ней проведен сравнительный анализ законодательного обеспечения государственной северной политики в России и за рубежом, сформулированы направления для устранения существующих недостатков. Определены основные принципы и механизмы политики федерального центра по отношению к северным регионам, приведен анализ международного опыта государственного регулирования развития Севера, а также возможности его использования в российской действительности.

  Итак, актуальность исследования теоретических основ и практичесого опыта зарубежной северной политики обусловлена, наряду с вышеперечисленными факторами, также и тем, что, несмотря на принимаемые федеральным правительством меры, сохраняются диспропорции в развитии производительных сил. Это, в свою очередь, вызывает снижение эффективности использования природных ресурсов, депопулялизацию северных территорий, нарушение экологической обстановки, снижение жизненного уровня населения.  В условиях все увеличивающегося значения планетарного Севера как «резервного» региона, создание предпосылок для устойчивого развития данных территорий России является стратегической задачей. Существующий зарубежный опыт может служить вектором для разработки и осуществления северной политики.

  Целью исследования является выявление возможностей применения методологии государственного регулирования зарубежного севера в российской практике с учетом ее специфики.

  Достижение указанной цели осуществляется на основе результатов решения следующих задач:

  1.   Определение сущности и отличительных признаков нормативного обеспечения государственной политики в отношении северных регионов в России и за рубежом.

  2.   Выявление основных принципов и методов государственного регулирования развития северных территорий, характеристика механизмов и форм реализации государственной политики в северных странах.

  3.   Определение новых методологических подходов к формированию региональной политики России относительно северных территорий и оценка ее перспектив.

  4.   Системный анализ возможностей практического применения методологии северной политики с учетом мирового опыта в российской практике.

  Объектом исследования является совокупность экономических, социальных, производственных тенденций, которые находят свое отражение в системе региональной политики государств, имеющих «северный профиль».

  Предметом – методы, принципы и механизмы государственной северной политики и  международный опыт государственного регулирования развития Севера.

  Теоретическую основу исследования составляют фундаментальные положения экономической науки по проблемам  федеративных отношений и государственного регулирования, работы отечественных и зарубежных ученых, посвященные закономерностям и проблемам развития северных территорий, анализу тенденций социально-экономической политики, роли государства в отношениях с северными регионами.

  Методологической основой исследования являются достижения отечественных и зарубежных ученых, теоретические и прикладные работы в области региональной экономики, экономической географии, федеральные и региональные нормативные акты, программы, концепции и другие материалы по формированию и реализации экономических и организационных приоритетов регионального развития.

  
  
  

   

  1.  Международное законодательство о государственном регулировании развития Севера

   

  1.1.  Меры по государственному регулированию развития Северных территорий в России

  
  

  Система государственного регулирования развития «северных» территорий имеет длительную историю, неразрывно связанную с процессом освоения данного региона. В ее основе лежит «северное» законодательство, ключевые положения которого были сформированы еще в переходный период. С течением времени система государственной поддержки Севера претерпела ряд изменений, которые были тесно связаны с видением правительства роли государства в регулировании социально-экономических процессов. Такого рода «концепции», сменяя одна другую, имели при этом определенную преемственность: новые указы и постановления не отменяли старые, а были дополнениями к ним. Некоторые же законы перестали применяться, хотя их официально не отменяли. Суть всех преобразований заключалась в решении проблемы возмещения населению повышенных материальных и физиологических затрат в связи с проживанием и  работой в неблагоприятных природно-климатических условиях Севера.

  На современном этапе правовая база государственного регулирования развития  Северных территорий России включает в себя свод как федеральных, так и региональных и местных нормативных актов (законов, постановлений), регулирующих отношения в «зоне Севера». А система государственных гарантий охватывает все основные сферы жизнедеятельности: трудовые отношения, пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание, образование.

  От того, как осуществляется законотворчество, как оно реализуется на практике, зависит как устойчивое развитие данного стратегически и экономически важного для России региона, так и уровень жизни большой части населения страны. В настоящей главе мы попытаемся провести краткий анализ «северных» законов, сконцентрировав внимание на основных проблемах современного нормотворчества.

  Ввиду существования огромного количества факторов (природно-климатические, экономико-географические, медико-биологические и экологические), которые оказывают влияние на социально-экономические процессы в северных регионах, работа по формированию государственной северной политики должна начинаться с определения «зоны Севера».

  Первые попытки законодательно закрепить зону Крайнего севера были предприняты еще в 1932 г. В 1945 г. появилось понятие местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, а также был официально утвержден перечень территорий, входящих в их состав. В основе выделения последних лежал экономический мотив, а факторами, определяющими границы, служили хозяйственная целесообразность размещения производств, потребность привлечения трудовых ресурсов и т.д. В течение нескольких следующих десятилетий границы районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей неоднократно изменялись. Причиной тому служила необходимость привлечения людских ресурсов на стратегически важные объекты, а стимулом для приезда специалистов служили северные льготы. В итоге к 1980-м гг. возник «пояс» территорий, примыкающих к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, на которые распространялись преимущества и льготы, предусмотренные для работников Крайнего Севера. Использование районных коэффициентов для решения не свойственных ему отраслевых задач привело к тому, что в пределах одного населенного пункта или даже предприятия применялось несколько районных коэффициентов, что не могло не вызвать перекосов в экономическом регулировании (Север России: государственный…, Гранберг, Лаженцев 2004), (Экономические и социальные …, Иванов В.А.  1993).

  В 1983 г. «в целях устранения множественности нормативных актов о льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» было опубликовано постановление Совета Министров СССР «О внесении изменений и дополнений в перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденный постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029» (Постановление от 3.01.1983 №12… ). Данный документ неоднократно переиздавался и в последней редакции от 24.04.2007, которая действует и до сих пор, окончательно обобщил список территорий, на которые должны распространяться льготы для лиц, работающих в этих районах и местностях. К районам Крайнего Севера были отнесены территории:

  • Все острова Северного Ледовитого океана и его морей,  а  также острова Берингова и Охотского морей;
  • Мурманской, Архангельской, Иркутской, Магаданской, Камчатской и Сахалинской областей;
  • Ямало-Ненецкого, Ненецкого, Чукотского, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов,
  • Республик Карелии, Коми, Тыва и Саха (Якутия);
  • Красноярского и Хабаровского краев.

  Местности, приравненные к районам Крайнего Севера включили в себя:

  • районы и города Архангельской, Тюменской, Томской, Иркутской, Читинской, Амурской, Сахалинской областей,
  • республик Бурятия, Коми, Карелии, Тыва, Алтай
  • Коми-Пермяцкого АО,
  • Красноярского, Приморского, Хабаровского краев.

  Таким образом, в соответствие с Постановлением к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям было отнесено около 11 млн. кв. км территории России, на которой по данным переписи населения 2002 г. проживало 10,8 млн. человек, или 7,5% населения страны (Матвеев А. Районам Севера …, 2004).

  В научном сообществе уже давно идут дискуссии о соответствии требованиям времени существующего деления всей территории Севера на 2 зоны: районы Крайнего Севера и приравненные к нему местности. Поводом для этого служит тот факт, что ранее действовавшие методические подходы к районированию стали неприемлемыми, т.к. территориальная дифференциация льгот и компенсаций (речь о которых пойдет ниже) не в достаточной мере связана с условиями жизнедеятельности. Исследователи сходятся во мнении, что  необходимо более дробное деление регионов Севера. Спорным же остается вопрос о выборе критерия районирования.

  Некоторые авторы (Добродеева Л.К., Ткачев А.В.) предлагают взять за основу эколого-физиологический подход, в основе которого должна лежать фотопериодичность, т.к. она не зависит от изменчивости различных климатических параметров. В соответствие с данным критерием предлагается выделить 3 зоны: абсолютно дискомфортную, дискомфортную и буферную (Добродеева Л.К., Ткачев А.В. Эколого-физиологический…, 2006). На наш взгляд такой подход не в полной мере учитывает экономические особенности северного производства (сезонность, повышенные транспортные затраты, более высокая стоимость общественного воспроизводства и др.), а также некоторые демографические показатели (например очаговость расселения).

  Селин В.С., Васильев В.В. предлагают в качестве основного критерия районирования природную дискомфортность, оцениваемую по зональным и азональным факторам. В соответствие с данной методикой районирование Севера должно осуществляться в составе всей территории страны, где предлагается выделить 6 зон: чрезвычайно-неблагоприятная, относительно-неблагоприятная, умеренно-неблагоприятная (все три – дискомфортные и по сути совпадают с Арктической зоной и зонами Крайнего Севера и приравненных к ним местностях), а также относительно-благоприятная, умеренно-благоприятная и благоприятная. При этом природное районирование не является самоцелью, а основой для социально-экономического районирования, позволяющего оценить социальные различия в условиях и стоимости жизни людей на дискомфортных территориях (Селин В.С., Васильев В.В. Районирование Севера…, 2006).  

  Дифференциация территории по уровню дискомфортности находит поддержку у многих авторов. Такая система районирования может быть дополнена критериями «периферийности» (Дмитриева Т.Е. Территориальное управление в контексте…, 1998) и «ресурсности» (Лаженцев В.Н., Дмитриева Т.Е. Географический аспект…, 1986), которые также оказывают влияние на увеличение затрат на Севере.

  Необходимо отметить, что, несмотря на достаточную изученность проблемы районирования, существование различных подходов к ее решению, а также наличие инициативы научного сообщества и понимания им необходимости изменений, на правительственном уровне данный вопрос все еще не решен. До сих пор остается в проекте Федеральный закон «О районировании Севера Российской Федерации», подготовленный при участии «северных» институтов РАН.

  Множество инициатив по социальной защите населения на Севере было сведено воедино и законодательно закреплено в 1993 г. с принятием Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».

  Целью принятия настоящего закона явилось возмещение дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера.

  Под населением, согласно Статье 1 настоящего Закона понимаются лица, постоянно или временно работающие в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера или приравненных к ним местностях или проживающие в указанных районах и местностях. Действие настоящего Закона также распространяется и на неработающих пенсионеров, уволившихся в запас военнослужащих, учащихся высших и средних специальных учреждений, а также членов семей, прибывшим в районах Крайнего Севера или приравненные к ним местности вместе с кормильцем.

  Социальные гарантии должны были по замыслу законодателей предоставляться всем гражданам, работающим на Севере, и в равных размерах, поскольку все они в равной мере подвергаются воздействию неблагоприятных природно-климатических условий.

  Ситуация кардинально изменилась 22 августа 2004 года, когда вступил в силу Федеральный закон №122-ФЗ[1], который внес серьезные поправки в существующие нормы, затрагивающие правовое регулирование различных процессов на Севере, в том числе и в рассматриваемый нами Закон о государственных гарантиях[2].

  В результате, правовое положение северян значительно ухудшилось (Суворов. Север, доведенный до крайности…, 2004), (Бадалов. Надбавки…, 2005). Новый порядок предоставления гарантий и компенсаций, отраженный в Статье 4 Закона РФ от 19 февраля 1993 года № 4520-I, предусматривает их дифференциацию в зависимости от места работы и возлагает ответственность за финансирование определенных настоящим законом компенсаций и льгот на следующие бюджеты:

  · федеральный - для всех граждан, работающих в органах с федеральным финансированием; пенсионеров, получающих пенсию за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации и федерального бюджета; уволенных по возрасту или в связи с сокращением военнослужащих; студентов ВУЗов и СУЗов с федеральным финансированием, граждан, получающих пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам за счет средств ФСС РФ;

  · региональный – для граждан, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации;

  · муниципальный - для лиц, работающих в организациях, финансируемых за счет местных бюджетов;

  · бюджеты коммерческих компаний – для граждан, работающих в организациях, не относящихся к бюджетной сфере.

  На практике это означает, что работающие в одинаковых условиях граждане, получают фактически различные виды и размеры гарантий и компенсаций в зависимости от формы собственности предприятия.

  Так, федеральные гарантии, в урезанном после принятия Федерального закона №122-ФЗ виде, сохраняются только для бюджетных предприятий федерального значения.

  Региональные же и местные власти не могут выполнить возложенные на них федеральным центром расходные полномочия по северным компенсациям, монетизации льгот, обеспечению  функционирования социальной сферы. Это происходит, прежде всего, из-за растущей централизации бюджетных доходов в федеральной казне.  Не смотря на это, планируется перенос значительной части объектов здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства под юрисдикцию региональных и местных бюджетов.

  Учитывая значительное сокращение федеральных обязательств в социальной сфере, а также в сфере возмещения удорожания функционирования систем жизнеобеспечения, принимая во внимание низкие финансовые возможности региональных бюджетов крупные корпорации были вынуждены взять на себя часть социальных расходов.

  Так, например, на содержании АК «АЛРОСА» находятся десятки котельных и тепловых пунктов, сотни километров тепловых магистральных сетей, десятки общежитий детских дошкольных учреждений, спортивные сооружения и гостиницы, а также иные объекты социально-культурного назначения в семи населенных пунктах Мирнинского и Ленского районов (г.Мирный, г.Ленск , г.Удачный, п.Айхал, п.Алмазный, п.Заря, п.Анабар) с общей численностью населения свыше 73 тыс. чел. В 1998 г. в муниципальную собственность Республики Саха (Якутия) было передано 1,3 млн. кв.м жилого фонда, при этом затраты по его содержанию и обслуживанию несет АК «АЛРОСА». Общая площадь жилого фонда, обслуживаемого АК «АЛРОСА» составляет 1,6 млн.кв.м[3].

  ОАО «Северсталь» ведет строительство трех общежитий и 20 жилых домов, на балансе предприятия находятся 45 общежитий и 10 жилых домов, в которых проживает около 10000 человек. Кроме того, предприятие содержит санатории, дворец спорта, 51 фельдшерский здравпункт, расположенный непосредственно на промплощадке ОАО «Северсталь», две поликлиники, стационар и родильный дом с женской консультацией[4].

  ОАО «Роснефть» рамках Федеральной целевой программы «Жилище» на условиях паритетного софинансирования осуществляет строительство жилых объектов на Сахалине. В  2006 году «Роснефть» обеспечила своих сотрудников 47,5 тыс. кв. метрами жилья, что в два раза больше, чем в 2005 году. Сегодня значительная часть жилищного строительства с участием НК «Роснефть» приходится на удаленные районы Сибири и Дальнего Востока. В 2006 году в этих регионах было построено 8,1 тыс. кв. метров жилья, а к 2009 году планируется построить 32,5 тыс. кв. метров[5].

  ОАО «Норильский никель», ОАО «Газпром», возмещают более половины расходов по оплате региональных коэффициентов, осуществляют доплату северных надбавок к пенсиям, жилищных субсидий и доплату к сертификатам для выезжающих из районов Крайнего Севера

  Не смотря на проявляемую социальную ответственность, деловые круги крупного бизнеса все чаще указывают на серьезные противоречия между налоговой нагрузкой и социальными задачами, которые они вынуждены решать. Включение же полного пакета социальных льгот и компенсаций в затраты компаний, по их оценкам, серьезно увеличит нагрузку на себестоимость продукции промышленных корпораций и компаний и снизит конкурентоспособность производства (В.Н. Харитонова. Проблемы социальной политики…, 2005).

  Предприятия малого бизнеса, функционирующие в районах крайнего Севера и приравненных к ним местностях имеют крайне низкие финансовые возможности для поддержания и тем более развития социальных программ. Соответственно, граждане, занятые на таких предприятиях, фактически лишились всех льгот, за исключением минимальной оплаты труда с учетом северного и районного коэффициента, дополнительного отпуска и ранней пенсии. Не случайно численность занятых в малом бизнесе на Севере по данным Росстата в 2003 г.  всего 6%, тогда как в среднем по России — 12%.

  Приведенные выше примеры наглядно иллюстрируют сложившееся противоречие между существующими реалиями и целью принятия настоящего Закона, отраженной в его преамбуле. Нивелирование такого противоречия может явиться одной из задач, на решение которой должно быть направлено современное нормотворчество.

  Второй раздел настоящего закона определяет механизмы предоставления государственных гарантий и компенсаций.

  Прежде всего – это районный коэффициент[6] (Статья 10), устанавливаемый Правительством РФ и применяемый для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пособий, стипендий и компенсаций.

  Положительным моментом новой  редакции Статьи 10 настоящего Закона является право субъектов РФ устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов для учреждений, финансируемых соответственно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов.

  Однако, большинство субъектов РФ, органов местного самоуправления и работодателей не спешит воспользоваться этим правом. Очень часто региональные и местные власти воспроизводят в своих актах соответствующие положения федерального законодательства. И лишь в некоторых случаях в этих актах имеются и собственные оригинальные решения.

  Так, например Законом Камчатской области работникам организаций, финансируемых из областного бюджета, установлен районный коэффициент в размере 1.8; а на территории Алеутского района - в размере 2.0. Эти же величины составляют предельный размер повышения районного коэффициента для соответствующих муниципальных образований[7].

  Проект подобного закона существует и на территории Иркутской области, где размер районного коэффициента к заработной плате работников организаций, финансируемых из областного бюджета, составляет:

  · для работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера - 1.7;

  · для работников организаций, расположенных в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера 1.6 и 1.4,

  · для работников организаций, расположенных в южных районах Иркутской области –1.3.

  Размеры районного коэффициента к заработной плате, установленные Законом, являются предельными размерами повышения районного коэффициента к заработной плате работников организаций, финансируемых из местных бюджетов, устанавливаемыми входящими в состав области муниципальными образованиями[8]. К сожалению, настоящий закон так и не вступил в силу.

  Администрацией Новосибирской области было принято постановление, согласно которому с 01.01.1996 г. на территории данного субъекта был установлен повышенный районный коэффициент к заработной плате в размере 1.25. Постановление администрации было принято на основании постановления Правительства Российской Федерации от 31.05.1995г. № 534 «О мерах по решению неотложных проблем стабилизации социально-экономического положения в Новосибирской области», в п. 17 которого сказано: «Ввести на территории Новосибирской области с учетом ее природно-климатических условий с 1 января 1996г. районный коэффициент к заработной плате 1.2. Министерству финансов Российской Федерации определить объем и источники финансирования расходов, связанных с введением указанного коэффициента. На период стабилизации социально-экономической ситуации в области предоставить администрации Новосибирской области право увеличивать в отдельных административных образованиях выплаты по районному коэффициенту на 50 процентов с учетом уровня жизни населения». Учитывая вышеизложенное, организации, финансируемые из средств федерального бюджета, применяли при исчислении заработной платы районный коэффициент 1.2 , установленный постановлением Правительства, а остальные – 1.25 , принятый постановлением администрации[9]. Однако, в 2003 г. данное постановление утратило силу.

  Из приведенных выше примеров видно, что Статья 10 настоящего Закона носит скорее декларативный характер, так как многие принятые в регионах постановления об увеличении районного коэффициента либо были отменены, либо так и не вступили в силу.

  Еще одной проблемой, которая все чаще подвергается обсуждению, является проблема необходимости существования как такового районных коэффициентов. В центральных экономических журналах все чаще поднимаются вопросы их отмены или замены существующей системы государственного регулирования заработной платы с применением районных коэффициентов на таковую, основанную на прожиточном минимуме (Тараканов М.А. Как достичь социально-экономический ясности… 2006). В данном вопросе нам больше импонирует точка зрения В.С. Селина (Селин В.С, Как же все-таки… 2007), который считает такие предложения достаточно спорными, учитывая, что прожиточный минимум для регулирования заработной платы не предназначен и не может подходить по своему экономическому содержанию для этих целей, т.к. он рассчитывается в целом по субъекту Российской федерации и определяется на основе потребительской корзины для основных социально-демографических групп. А эта корзина формируется с учетом 9 зон по минимальным наборам продуктов и 3 зон по минимальному набору услуг в субъектах РФ.[10] При этом один и тот же субъект федерации может относиться к одной зоне, сформированной в зависимости от факторов, влияющих на особенности потребления непродовольственных товаров и к разным зонам, сформированными в зависимости от факторов, влияющих на особенности потребления продуктов питания (например, Республика Саха (Якутия).

  Очевидно, что в случае перехода на предлагаемую новую систему проиграют, конечно же, жители районов Крайнего Севера, где коэффициенты на сегодняшний день выше. Сохранение применения районного коэффициента как способа возмещения северных затрат является одним из вызовов нынешним законодателям.

  Следующим механизмом компенсации «северного удорожания» является процентная надбавка к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера или приравненных к ним местностях (Статья 11).  Поскольку конкретные размеры надбавок настоящим Законом (и последующими федеральными законодательными актами) не установлены, надбавки продолжают начисляться и выплачиваться в порядке и в размерах, предусмотренных законодательством Союза ССР (Кучма М. Особенности оплаты…, 2005).

  Надбавки к месячному заработку, выплачиваемые за работу на Севере, дифференцированы по четырем группам северных районов, отличающихся степенью тяжести природно-климатических условий:

  · в наиболее суровых районах Крайнего Севера - Чукотском автономном округе и Северо-Эвенском районе Магаданской области, Корякском автономном округе и Алеутском районе Камчатской области, а также на островах Северного Ледовитого океана и его морей (за исключением островов Белого моря) - 10% заработка по истечении первых 6 месяцев работы, с увеличением на 10% за каждые последующие 6 месяцев работы при максимальном размере - 100% заработка;

  · в остальных районах Крайнего Севера - 10% заработка по истечении первых 6 месяцев работы, с увеличением на 10% за каждые последующие 6 месяцев работы, а по достижении 60%-ной надбавки - 10% заработка за каждый последующий год. Предельный размер надбавок для данной группы районов составляет 80% заработка;

  · в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, - 10% заработка по истечении первого года работы с увеличением на 10% за каждый последующий год работы при максимуме надбавок - 50% заработка;

  · в южных районах Сибири и Дальнего Востока (не отнесенных к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям) - 10% по истечении первого года работы с увеличением на 10% за каждые последующие 2 года работы, но не свыше 30% заработка.

  В федеральном законодательстве, действовавшем до 2005 г., были предусмотрены льготные условия начисления надбавок для молодежи (лиц в возрасте до 30 лет), если они прожили в северных районах не менее 5 лет или не менее одного года. Для второй группы молодых людей льготные условия начисления надбавок сохранены и продолжают действовать и после принятия в 2004 г. Федерального закона №122-ФЗ . То есть, молодежи, прожившей в районах Крайнего Севера не менее одного года и вступающей в трудовые отношения, надбавки установлены с 1 января 1991 г. в размере 20% по истечении первых 6 месяцев с увеличением на 20% за каждые последующие 6 месяцев и по достижении 60% надбавки - последние 20% - за один год работы, а в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, и в остальных районах Севера - в размере 10% за каждые 6 месяцев работы[11]. Иначе говоря, для данной категории работников предусмотрен в 2 раза более быстрый темп роста надбавок по сравнению с общеустановленным. Однако, общий размер выплачиваемых надбавок не может превышать указанных выше пределов. Не имеет значения, проживал ли молодой человек на Севере в течение одного года непрерывно или выезжал в другие районы страны (например, учиться) и затем вновь вернулся на Север.

  Однако с 1 января 2005 г. в ТК не сохранен льготный порядок начисления надбавок для людей в возрасте до 30 лет, проживших в районах Севера не менее 5 лет, что фактически приводит к ухудшению ранее установленных условий труда и снижает привлекательность данного региона для молодежи. Это подтверждают и данные текущей статистики (рис. 1).

  Из приведенного ниже рисунка видно, что на Северные регионы приходится основной отток населения. По данным официальной статистики население «северных» регионов, входящих, например, в Северо-Западный федеральный округ, уменьшилось только за последние несколько лет (2004-2006 гг.) на 74 тыс. чел.

  Рисунок 1. Коэффициенты миграционного прироста (на 10 000 человек населения) в 2006 г.

  В Республике Карелия численность населения сократилось с 709 тыс. чел. в 2004 до 698 тыс. чел. в 2006 г., в Архангельской области (с учетом данных по ненецкому автономному округу) с 1318 до 1291 тыс., Мурманской области с 880 до 864 тыс., а в Республике Коми – с 1005 до 985 тыс. чел. (Российский статистический ежегодник…, 2006).  При этом, общее сокращение численности, к примеру, в Республике Коми за 2006 г. на 25% было обусловлено его естественной убылью и на 75% - миграционным оттоком за пределы республики. Из почти 20 тыс. чел, выехавших за пределы Республики Коми 17 тыс. были люди моложе трудоспособного (до 16 лет) и трудоспособного (16-59 лет) возрастов. А доля лиц 16-29 лет составила 2,5 тыс. чел или почти 10% всего выехавшего за данный период населения, тогда как в среднем, в структуре населения данная возрастная группа равняется 25%. (Социально-экономическое положение РК…, 2006).

  Вместе с тем еще 28 апреля 2004 г. на заседании президиума Государственного совета Российской Федерации в г. Салехарде был рассмотрен доклад «Об основах государственной политики Российской Федерации в районах Севера»,  подготовленный рабочей группой по проблемам северных территорий, созданной при президиуме Государственного совета Российской Федерации.[12] Доклад является после отмены федерального закона № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ»[13]  чуть ли не единственным документом программного характера, где сформулированы задачи, принципы и механизм государственной политики на Севере России[14], одной из целей которой, по мнению авторов доклада, является «закрепление трудоспособного населения, адаптированного к северным условиям».

  Несмотря на это, последняя редакция Статьи 11 настоящего Закона не только не способствует  решению существующих проблем миграции трудоспособного населения из северных регионов, но и противоречит основным положениям Доклада, который рассматривается Советом Федерации как «основа для формирования федерального законодательства по проблемам социально-экономического развития северных территорий».

  В связи с выше сказанным заслуживают особого внимания и поддержки законодательные решения ряда субъектов РФ, сохраняющих льготные условия начисления надбавок для молодежи на региональном уровне. Так, по Закону Магаданской области от 6 декабря 2004 г. N 507-03 лицам в возрасте до 30 лет, работающим в организациях, финансируемых из областного бюджета, процентная надбавка выплачивается с первого дня работы в организациях Магаданской области, если они прожили в области не менее 5 лет независимо от перерывов.

  В новой редакции закона осталась неизменной Статья 14, которая предусматривает предоставление в качестве компенсации лицам, работающим в северных районах России, в дополнении к установленному в законодательстве отпуску,  ежегодный дополнительный отпуск продолжительностью до 24 календарных дней.

  Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ был упразднен ряд социальных гарантий по основанию их отраслевой направленности, поскольку они должны устанавливаться нормами трудового, жилищного и другого законодательства. Так, из Закона были исключены нормы, устанавливающие гарантии в области жилищных отношений (раздел 4), гарантии учащейся молодежи, гарантии медицинского обслуживания (раздел 5), гарантии пенсионного обеспечения (раздел 6).

  Однако, в нормах отраслевого законодательства эти гарантии так и не были предусмотрены или были установлены в урезанном виде. Так, например, в новой редакции статьи 323 Трудового кодекса Российской Федерации гарантия медицинского обслуживания практически ликвидирована в связи с введением понятия «коллективного договора», в котором «может предусматриваться» оплата за счет организации проезда к месту лечения или лечения.

  Очевиден и результат таких «исключений». Исключение нормы о начислении лицам, обучающимся в высших и средних учебных заведениях, профессиональных училищах и школах различного профиля, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, процентной надбавки на стипендию привело к тому, что социальное положение этой категории обучающихся было существенно ухудшено. Это вызвало социальную напряженность в данной группе населения, о чем свидетельствуют многочисленные обращения профсоюзных организаций и администраций учебных заведений, расположенных в северных регионах. В целях снятия этой напряженности в прошедший период в выделяемых федеральным бюджетом ресурсах на финансирование системы образования предусматривались средства на доплату процентной надбавки к стипендиям студентам-северянам, однако правового основания для этого в настоящее время не существует.

  Статья 24 о предоставлении пособия по временной нетрудоспособности в свою очередь подвернулась небольшим по составу, но значительным, по сути, изменениям. В отличие от предыдущей редакции, где «в случае наступления временной нетрудоспособности лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, выплачивается пособие по временной нетрудоспособности в размере полного заработка с учетом районного коэффициента и процентной надбавки», в новой редакции было установлено ограничение  в виде «максимального размера пособия по безработице».[15]  

  В то же время, среднемесячная номинальная начисленная заработная плата по данным Росстата в северных регионах в этот период была выше пособия по временной нетрудоспособности. Так, в 2006 г. в Мурманской области она равнялась 15162 руб., Республике Саха - 16167,5 руб., Камчатской области – 18540,9 руб., Чукотском автономном округе – 25703 руб., Ямало-ненецком автономном округе – 32336,4 (Российский статистический…, 2007). Принимая во внимание тот факт, что в структуре экономики северных регионов преобладают добывающие отрасли, где заработная плата выше, как выше и травматизм, и вероятность несчастного случая, потери работника в доходе в случае наступления временной нетрудоспособности становятся еще больше. Таким образом, новая редакция настоящей статьи фактически ухудшила социальную защищенность работников предприятий Севера.

  Много поводов для обсуждения дают и заключительные статьи настоящего Закона, посвященные возмещению транспортных затрат. С вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ компенсация расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам осуществляется в порядке, размере и на условиях, определяемых Правительством Российской Федерации. В связи с этим, было принято постановление Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2005 года № 176 «Об утверждении Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно»

  Этим Постановлением право пенсионеров-северян на получение компенсации на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно было существенно ограничено в связи с необходимостью выполнения целого ряда условий, установленных Правилами. В результате значительная часть пенсионеров, по существу, была лишена возможности воспользоваться своим законным правом. По данному вопросу было вынесено определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2006 года № 38-О, в котором было подтверждено право всех пенсионеров пользоваться данной компенсацией, однако Правительство Российской Федерации до настоящего времени не внесло изменений в указанное постановление.

  Препятствует осуществлению пенсионерами права на компенсацию стоимости проезда к месту отдыха и обратно также недостаточность средств, выделяемых на эти цели. Так, в 2006 году и на 2007 год в федеральном бюджете на финансирование этих затрат предусматривается всего 190 млн. рублей, в то время как в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях проживает более 2,5 миллиона пенсионеров.

  Проблема пенсионного обеспечения северян регулируется Федеральным законом N 173-ФЗ (от 17.12.2001 г.) «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и Федеральным законом N 154-ФЗ (от 29.11.2003 г.) "Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях"

  Большую проблему пенсионного обеспечения северян составляет вопрос о сохранении размеров выплачиваемой им на Севере пенсии при их переезде на жительство в другие регионы. В соответствие со ст. 14, п. 4.1.  Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» N 173-ФЗ размер базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, увеличивается на соответствующий районный коэффициент, устанавливаемый Правительством Российской Федерации в зависимости от района (местности) проживания, на весь период проживания указанных лиц в указанных районах (местностях) [16]. Это в том числе означало, что в случае выезда за пределы районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей при расчете базовой части трудовой пенсии районный коэффициент не применялся. Ситуация изменилась в конце 2007 г., когда был внесен, а затем и утвержден Государственной Думой и Советом Федерации Федеральный закон №312-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". Теперь, гражданам, имеющим право на увеличение размера базовой части трудовой пенсии по старости на соответствующий районный коэффициент, по выбору гражданина производится либо установление базовой части трудовой пенсии по старости с учетом районного коэффициента, но не выше фиксированной величины, указанной в пунктах 4.2 - 4.9 настоящей статьи.

  Несмотря на внесенные в Закон изменения новая формулировка п. 4.11. настоящей статьи не может не вызывать недоумение. Разработчиками инициативы по принятию данного Закона, предполагалось сохранить районный коэффициент при проведении расчетов базовой части трудовой пенсии граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Ведь по существу, это бы явилось не дополнительным расходом государства, а лишь частичным возвратом того, что в свое время государством было получено от результатов труда этих людей, поскольку все платежи по налогам и пенсионному страхованию пенсионеров осуществлялись с их заработков, учитывающих районные коэффициенты. И сегодня каждый работник районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей отчисляет в Пенсионный фонд в два раза больше средств, чем в среднем по России.

  В действительности, все получилось иначе: наиболее уязвленными оказались жители районов Крайнего Севера. Рассмотрим это на примере Республики Коми.

  Минимальный размер базовой части трудовой пенсии по старости устанавливается настоящим Законом в сумме 1560 рублей в месяц. Для жителя Воркуты сумма базовой части с учетом районного коэффициента (1,6) составит 2496 руб., а для жителя Сыктывкара (1,2) – 1872 руб.  Предельный размер базовой части трудовой пенсии по старости для жителей, имеющих достаточный трудовой стаж в районах Крайнего Севера, устанавливается Законом в сумме 2340 руб., а для таковых, проработавших в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера – 2028 руб. в месяц. Тем самым воркутинец, сменивший место жительство после выхода на пенсию, потеряет как минимум 156 руб., а cыктывкарец такую же сумму приобретет.

  Недоумение вызывает и сам подход к применению районного коэффициента при назначении пенсии северянам, проживающим в северных районах – когда районный коэффициент применяется как мера, повышающая их прожиточный минимум, а не как законный платеж за отработанный стаж в северных условиях. При этом, величина прожиточного минимума пенсионера была значительно выше, чем базовая часть трудовой пенсии или даже ее предельный размер. Так, в 2005 г. прожиточный минимум пенсионера  в среднем по стране по данным Росстата составлял 2418 руб., а в 2006 г. 2731 руб. (Российский статистический …, 2007)

  Еще одним слабым звеном настоящего Закона является отмена льготного исчисления трудового стажа, а именно: из трудового стажа Федеральным законом от 22.08.2004 года № 122-ФЗ были исключены так называемые "нестраховые" периоды (учеба в вузах и Сузах), а также льготное исчисление стажа работы на Севере год за полтора. Это привело к тому, что люди были вынуждены дорабатывать календарный стаж, хотя многие из них уже физически не в состоянии это сделать, ведь по оценке физиологов, биологический возраст северян отличается от календарного на 10 лет.

  Очевидно, что государственная политика в сфере пенсионного обеспечения лиц, работающих и проживающих в районах Севера должна обеспечивать справедливую реализацию пенсионных прав граждан. В вопросам, требующим незамедлительного решения в законодательном плане можно отнести:

  · решение проблемы сохранения коэффициентов применяемых при начислении пенсии северянам при их переезде в южные районы страны;

  · восстановление в законодательстве льготного порядка исчисления трудового стажа;

  · облегчение процедуры получения компенсации на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно.

  Законодательное обеспечение проблемы переселения нетрудоспособного населения в  более благоприятные для жизни регионы обеспечивается Федеральным законом от 25.10.2002 N 125-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим их районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей».  В нем определены условия предоставления и порядок определения размера жилищных субсидий, выделяемых за счет средств федерального бюджета, гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

  Целями данного закона являются разгрузка северных регионов от избыточного населения, в первую очередь нетрудоспособного, расходы на жизнеобеспечение которого в 2–3 раза превышают аналогичные расходы в центральных регионах России, а также выполнение обязательства государства перед гражданами, потерявшими в связи с изменением его экономической политики возможность возвратиться в места прежнего проживания.

  Действие данного закона распространяется на лиц, проработавших в условиях Крайнего Севера не менее 15 лет (как находящихся на пенсии, так и работающих) и не имеющих жилья в других регионах РФ. Право на получение жилищных субсидий имеют также инвалиды I и II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья и стаж работы которых составляет менее 15 лет. На получение жилищных субсидий могут также претендовать граждане, выезжающие из городов, поселков, с полярных станций, находящихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и закрывающиеся в соответствии с решениями органов государственной власти субъектов РФ, при этом стаж работы и время прибытия в указанные районы и местности не учитываются.

  В данном Федеральном Законе устанавливается очередность получения жилищных сертификатов, а также размер жилищных субсидий в процентах от средней рыночной стоимости одного квадратного метра жилья, в зависимости от стажа работы и социального положения. Средства на предоставление жилищных субсидий предусматриваются федеральным законом о федеральном бюджете и распределяются по субъектам федерации в соответствие с методикой, разработанной Правительством РФ[17]. При расчетах по настоящей методике используются следующие параметры:

  а) численность граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий, по категориям очередности;

  б) средняя рыночная стоимость 1 квадратного метра общей площади жилья по Российской Федерации, определяемая ежеквартально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

  в) социальная норма общей площади жилья на человека в размере 18 квадратных метров  и на расчетную семью в размере 54 квадратных метров;

  г) норматив предоставления жилищной субсидии в зависимости от стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, равный 100 процентам.

  Категория очередности учитывается в расчетах при помощи коэффициента значимости, который определяется как величина, обратно пропорциональная категории очередности граждан и варьируется от 1 - для граждан, выезжающих из городов, поселков, с полярных станций, находящихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях до 0,2 - для работающих граждан.

  Распределение средств на жилищные субсидии по субъектам Российской Федерации происходит в три этапа:

  1.   На первом этапе рассчитываются средства федерального бюджета в размере, обеспечивающем полное удовлетворение потребностей субъектов Российской Федерации в жилищных субсидиях для граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий, первой категории очередности

  2.   На втором этапе рассчитывается условный размер средств федерального бюджета на жилищные субсидии по субъектам Российской Федерации для граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий, второй - пятой категорий очередности

  3.   На третьем этапе происходит корректировка условного размера средств федерального бюджета на жилищные субсидии, когда условный размер средств на жилищные субсидии для субъекта Российской Федерации сравнивается с минимальным размером социальной выплаты для приобретения жилья, которая выделяется субъекту Российской Федерации.

  Существенной проблемой  является даже не пробелы в законодательстве, а недостаточное финансирование мероприятий по реализации  существующего Закона. При сохранении объема средств, предусматриваемых ежегодно в федеральном бюджете на выплату жилищных субсидий, для переселения нетрудоспособных граждан из районов Севера потребуется около 200 лет. Для ускорения решения данной проблемы требуется принятие дополнительных мер, таких как:

  · выделение из федерального бюджета средств на компенсацию выезжающим гражданам оплаты жилья по найму по новому месту жительства;

  · строительство жилья за счет долевого финансирования из средств федерального бюджета, региональных и местных бюджетов территорий, из которых выезжают граждане и в которые вселяются, а также средств предприятий и граждан.

  Нормы, отраженные в Трудовом кодексе Российской Федерации  от 20.12.2001 №197-ФЗ (в ред. от 20.12.2006) в Северном разрезе имеют целью: компенсировать повышенные затраты труда и стоимость жизни; ограничить, а там, где возможно, и устранить негативное воздействие природно-климатических факторов на здоровье человека; содействовать решению специфических задач хозяйственного развития этих регионов

  Решению вышеуказанных задач полностью посвящена Глава 50 настоящего Кодекса. В ней определяются порядок установления трудового стажа (ст. 314), который исчисляется со дня начала работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям и суммируется независимо от сроков перерыва в работе и мотивов прекращения трудовых отношений, за исключением увольнения за виновные действия[18].

  Статьей 313 настоящего Кодекса устанавливается право на получение гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. При этом, как и в законе N 4520-1, дополнительные гарантии и компенсации указанным лицам могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и работодателей.

  Таким образом, в своем анализе мы уже не первый раз видим, что новейшее федеральное законодательство о северных гарантиях и компенсациях в действительности содержит два вида норм, различающихся по кругу лиц: первые распространяются на всех работников северных регионов, вторые - только на работников организаций, финансируемых из федерального бюджета. Третью группу норм федерального законодательства составляют нормы о передаче части федеральных правомочий на другие уровни принятия правовых решений - субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и работодателей.

  В этой же главе еще раз акцентировано внимание на применение районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате при оплате труда (ст. 315-317). Кроме того, согласно ст. 320 женщинам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливается 36-часовая сокращенная рабочая неделя, при этом заработная плата выплачивается в том же размере, что и при полной рабочей неделе. Всем занятым в районах Крайнего Севера, в соответствие со ст. 321, предоставляются дополнительные оплачиваемые отпуска продолжительностью 24 календарных дня, а лицам, работающим в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, - 16 календарных дней. Кроме того, Главой 50 ТК предоставляются гарантии медицинского обслуживания, компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, о проблемах при реализации которых речь уже шла выше.

  Подводя итог существующей системе Российского законодательства в сфере реализации и защиты прав населения «северных» регионов необходимо обратить внимание на следующие моменты:

  1.   несмотря на обширную нормативно-правовую базу государственной поддержки социально – экономического развития районов Севера, включающую в себя федеральные законы, отдельные статьи федеральных законов по общероссийской тематике, регулирующие проблемы Севера, ряд указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, существуют значительные пробелы в законодательном регулировании в этой области. Кроме того, наблюдается явное отсутствие системности и стабильности в правовом регулировании многих вопросов развития Севера;

  2.   нельзя не отметить наличие в федеральном законодательстве нескольких видов норм, различающихся по кругу лиц, многие из которых носят декларативный характер, не обеспечены своевременным принятием необходимых для их применения законодательных и подзаконных актов, в связи с чем, отсутствует механизм их реализации;

  3.   в рамках существующего федерального законодательства значительно расширены полномочия и права субъектов Российской Федерации в области реализации политики государственной поддержки и социальной защиты населения. Однако, региональные и местные власти либо не готовы, либо не имеют возможностей для реализации возложенных на них законодательных функций;

  4.   в федеральных законах недостаточно полно учитываются произошедшие в стране изменения в сфере экономики и возможности федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;

  5.   широко распространено неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых нормативных актов, отсутствует надлежащий контроль и ответственность за их реализацию.

  
  

  1.2. Анализ нормативной базы по государственному регулированию развития Северных территорий Канады.

  Малоосвоенные северные территории Канады занимают  примерно 40% территории страны (3,5 млн. кв. км.), тогда как проживает здесь лишь 101,4 тыс. человек или 0,3% населения. Эти территории располагают огромными и далеко еще не полностью разведанными ресурсами природного газа, нефти, каменного угля, асбеста, руд черных и цветных металлов, значительным гидроэнергетическим потенциалом. Все это роднит канадскую экономику с экономикой России, где также большая часть территории страны относится к зоне Севера.

  В условиях интенсивной разработки минеральных ресурсов, слабой заселенности данных территорий, относительно низкой ее транспортной освоенности, властями Канады и научной общественностью были предприняты неоднократные попытки районирования Севера, с целью создания благоприятных условий для функционирования предприятий и жизни населения.

  В большинстве предлагаемых схем во главу угла ставится лишь один критерий районирования. «Арктический подход», например, предполагает разделение севера и юга на основе естественных границ арктической и субарктической зон. Как следствие,  южная граница зоны Севера проходит по южной границе бореальных лесов (Bone, R the Geography of the Canadian North:…, 1992).

  Некоторыми исследователями в качестве основного фактора при определении «природного севера и ресурсных территорий» используются различия в характеристиках коренных народов (Bollman R. A preliminary …, 1994), (Maslove A.M., D.C. Hawkes Canada’s north…, 1990). 

  Более комплексный вариант данного подхода заключен в «концепции северности» (nordicity concept), которая предполагает, что Север имеет как культурную, так и материальную стороны. Показатель «северности» включает в себя десять различных критериев, которые варьируются от естественных барьеров, как, например, минимальные среднегодовые температуры и растительный покров, до составляющих экономической активности на данной территории и ее транспортной доступности (Hamelin L.E. L’ecoumene du Nord, 1972).

  Были также предприняты попытки объединить различные концепции в одну, используя преимущества каждой из них. В качестве критериев были выбраны 16 различных показателей, наиболее объективно отражающие, на взгляд авторов, признаки «северности». В результате, было предложено разделить всю территорию Канады на 4 зоны: зону Севера (North), переходную зону Севера (northern transition zone), переходную зону Юга (southern transition zone) и зону Юга (South) (McNiven C. North is that…, 2005), (McNiven C, Puderer H. Delineation of Canada’s ..., 2000).

  Несмотря на многообразие подходов к районированию Севера в Канаде, законодательно данные районы разделены на северную зону (Northern Zone), известную также как Зона А, и промежуточную зону (Intermediate Zone) – зона В. Согласно статьи 7303.1(1) Правил по взиманию подоходного налога (Income Tax Regulations) к северным районам Канады полностью относятся территории Юкона, Нунавута, Северо-Западных территорий и Лабрадора, частично северные районы Британской Колумбии, Альберты, Саскачевана, Манитобы, Онтарио, Квебека (Income Tax Regulations…, Эл. Ресурс), (Northern Residents..., 2007).

  В основе такого разделения в настоящее время лежит только широтный принцип, тогда как ранее существовала система баллов, по которой определялось отношение региона к той или иной зоне. Баллы начислялись в зависимости от:

  · заселенности территории (количества человек, проживающих на данной территории);

  · ее транспортной освоенности (наличие круглогодичных дорог)

  · удаленности территории от крупного (15000 человек) административного центра;

  · географического положения территории (Pigeon M.A. Federal…, 2004) .

  В соответствие с утвержденной схемой территориального разделения федеральное правительство Канады осуществляет законотворческую деятельность, направленную на повышение привлекательности Севера для населения и работодателей.  Особое внимание уделяется трудностям, с которыми сталкиваются жители данных территорий: тяжелые природно-климатические условия, ограниченный доступ к определенным товарам и услугам, высокие жилищные издержки.

  Отличительной чертой законодательства Канады является относительно высокая самостоятельность провинций и территорий в области издания нормативных актов.  Так, например, в части 3, раздел 2,  ст. 178, п.1 (а) Трудового кодекса Канады (Canada Labour Code),  определяющей часы работы, заработную плату, а также продолжительность ежегодного отпуска, выходные и праздничные дни, установление минимального размера заработной платы  отводится провинциям, «где служащий работает на постоянной основе» (Canada Labour Code…, 1985).

  С сентября 2005 г. пять канадских юрисдикций издали нормативные акты, увеличивающие минимальный размер оплаты труда. В провинции Манитоба  принятая 1 апреля 2006 г. поправка к Кодексу по стандартам найма (Employment Standards Code) увеличила минимальную заработную плату с 7.25 долларов в час до  7.60 долл./час[19]. Согласно данной поправке минимальная заработная плата в провинции повысится до 8.00 долл./час уже к 1 апреля 2007 г (Minimum Wages…, Manitoba, 2006). Повышение минимальной заработной платы также произошло в провинции Нью-Брансвик (до 6.5 долл./час)[20], Принс Эдвард Айленд (до 7.15 долл./час)[21], Квебек (до 7.75 долл./час)[22]. В провинции Юкон, с 1 мая 2006 г. решением Комиссии по стандартам занятости (Employment Standards Board) минимальная заработная плата была увеличена до 8.25 долл./час, а начиная с 1 апреля 2007 г. заработная плата будет ежегодно индексироваться на величину индекса потребительских цен за предыдущий год по городу Уайтхорс (Табл. 1). В настоящее время Юкон является единственной юрисдикцией Канады, где повышение размера минимальной оплаты труда привязано к изменению индекса потребительских цен.

  Как видно из представленной таблицы в Канаде существует дифференциация регионов на «северные» и «южные» по величине минимальной заработной платы: в северных провинция Канады (Юкон, Северо-западные территории и Нунавут) номинальный минимальный размер оплаты труда выше, чем в южных. 

  В отличие от России, где компенсация северного удорожания осуществляется путем увеличения заработной платы за счет установленных Правительством северных коэффициентов и надбавок, в Канаде применяется совершенно другой подход к возмещению материальных затрат населению.

  Таблица 1. Минимальный размер заработной платы лицам, достигшим совершеннолетия, установленный провинциями Канады[23].

  Юрисдикция	Дата начала действия	Ставка заработной платы (долл/час)	Комментарии
  Федеральная[24]	18 декабря 1996		Минимальный размер оплаты труда работникам федеральной юрисдикции приравнивается к МРОТ провинции, в которой он работает.
  Альберта	01 сентября 2005	$7.00
  Британская Колумбия	01ноября 2001	$8.00
  Манитоба	01 апреля 2006	$7.60
  Манитоба	01 апреля 2007	$8.00
  Нью-Брансвик	01 апреля 2006	$6.70
  Ньюфаундленд	01 апреля 2006	$6.75
  Ньюфаундленд	01 января 2007	$7.00
  Северо-западные территории	28 декабря 2003	$8.25	Относится ко всем людям, работающим на территории провинции
  Новая Шотландия	01 апреля 2006	$7.15
  Нунавут	03 марта 2003	$8.50	Относится ко всем людям, работающим на территории провинции
  Онтарио	01 февраля 2006	$7.75
  Онтарио	01 февраля 2007	$8.00
  Принс Эдвард Айленд	01 апреля 2006	$7.15
  Принс Эдвард Айленд	01 апреля 2007	$7.50
  Квебек	01 мая 2006	$7.75
  Саскачеван	01 марта 2006	$7.55
  Саскачеван	01 марта 2007	$7.95
  Юкон	01 мая 2006	$8.25	Начиная с 1 апреля 2007 г. минимальная заработная плата будет индексироваться на величину индекса потребительских цен за предыдущий год по городу Уайтхорс
  Юкон	1 апреля 2007	$8.37

  Суть его заключается в снижении налоговых выплат гражданам, постоянно проживающим в определенных Правительством северной и промежуточной зонах А и В.

   Федеральным Законом о подоходном налоге (Income Tax Act) установлены налоговые вычеты жителям северных территорий (Northern Residents Deductions) (Income tax Act, эл. ресурс). Они были предложены еще в феврале 1986 г. и изменялись только один раз в 1990 г., когда данные привилегии были распространены и на жителей промежуточной зоны. В течение следующих лет, вплоть до 2008 г., сумма вычетов оставалась  неизменной, несмотря на то, что инфляция за это время составила 65%.

  Вычет представляет собой «возвратный платеж» государства и состоит из трех частей: вычета за проживание в экстремальных условиях Севера, вычет на проезд к месту отпуска и к месту лечения. В целом, налоговые вычеты могут получить граждане, постоянно проживающие в северной или промежуточной зонах в течении не менее, чем шести следующих друг за другом месяцев. При этом жители промежуточной зоны согласно Закону о подоходном налоге получают 50% всех компенсаций, при условии соблюдения всех требований необходимых для получения вычета.

  Налоговый вычет за проживание в экстремальных условиях Севера в 2008 г. составил 16,5 долл. в день или 6022,5 долл. за год. (Flaherty J.M. Responsible…, 2008). Данная сумма вычитается из общего налогооблагаемого дохода и не облагается подоходным налогом. Вычет состоит из двух частей: основной суммы, на которую могут претендовать все жители зон А и В (8,25$ в день), а также дополнительной суммы (8,25$ d в день), которая может быть затребована лишь в случае, если проживающий в указанных зонах человек имел собственное жилье (строение с кухней, спальной и ванной комнатами, имеющее собственный вход) и если это единственный человек, проживающий в данном строении, который подает на данный вычет.

  Существующий максимальный лимит вычета подвергается постоянной критике в связи со стабильно растущей стоимостью проживания, в частности стоимостью жилья. Федеральные власти обвиняются в покровительстве добывающим компаниям и отсутствии внимания к интересам граждан (Northern tax relief absent…, эл. ресурс). Одним из аргументов федерального центра служит тот факт, что «расходы» федерального правительства на обеспечение налоговых вычетов гражданам северных территорий и так достаточно высоки и в 2003 гг., например, составили по оценке Финансового управления 125 млн. долл.

  Вычеты на проезд к месту отдыха и к месту лечения могут быть получены только в том случае, если работодатель дополнительно выделяет в составе заработной платы оплату данных статей, а также, если работник подал заявление на получение вычета за проживание в северных районах и включил расходы на проезд к месту отдыха или месту лечения в свой доход при подаче налоговой декларации. Сумма вычета складывается из сумм, заявленных работодателем, и фактических расходов на проезд. Однако, на практике их получить крайне сложно, т.к. большинство работодателей включают данные расходы в зарплату работника но не выделяют их как отдельный вид дохода, поэтому работник не может подать данные расходы к вычету.

  Учитывая все эти трудности в 2006 г. Торговая палата Канады рекомендовала федеральному правительству повысить максимальный размер вычета за проживание в экстремальных условиях севера и упростить порядок получения вычетов на проезд к месту отдыха и/или лечения. Эти рекомендации были учтены в 2008 г.

  В отличие от России, где продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, больше, в Канаде такая дифференциация отсутствует. В трудовом кодексе Канады федеральным правительством определяется общая продолжительность оплачиваемого отпуска: не менее двух недель, а в случае работы у одного работодателя более 6 лет - не менее трех недель.[25]  Статья 183 данного кодекса определяет размер компенсации ежегодного оплачиваемого отпуска: 4%, а в случае работы у одного работодателя более 6 лет – 6% от заработной платы, полученной в течение предшествующего отпуску год.[26] Раздел 4 настоящего Кодекса не делегирует полномочий провинциям по увеличению продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска.  Кроме того, в данном разделе федеральное правительство не соотносит изменение продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска с условиями и местом проживания работника.

  Система пенсионного обеспечения Канады включает в себя три уровня: программа гарантий для людей пенсионного возраста (Old Age Security Program), пенсионный план Канады (Canada Pension plan) и частные накопления и инвестиции.

  Программа гарантий для людей пенсионного возраста была основана еще в 1927 году и в настоящее время является фундаментом пенсионного обеспечения в Канаде. Программа контролируется Управлением людских ресурсов и социального развития (Department of Human Resources and Social Development) и финансируется за счет общих налоговых поступлений в федеральный бюджет. В рамках данной Программы большинство граждан Канады, достигшие 65-летнего возраста и соответствующие требованиям по длительности проживания в стране, не зависимо от того, работали они или нет, получают ежемесячную пенсию (A Reference Guide…, 2006). Некоторые выплаты, осуществляемые в рамках Программы, облагаются налогами. Размер выплат зависит от возраста человека и времени проживания в стране, уровня дохода[27] пенсионера, а также его семейного положения.  

  Таблица 2. Размер выплаты ежемесячных компенсаций в рамках Программы гарантий для людей пенсионного возраста (январь-март 2007 г.)[28]

  Тип выплат	Получатель	Среднемесячный размер выплат (октябрь 2006)	Максимальный размер выплат	Максимальный годовой доход
  Пенсия по старости		$467.21	$491.93	см. ниже
  Прибавка к пенсии[29]	Одинокий пенсионер	$418.87	$620.91	$14,904
  	Супруг (а) пенсионера	$261.30	$410.04	$19,728
  	Супруг (а) не пенсионера	$406.46	$620.91	$35,712
  	Супруг человека, получающего дополнительную материальную помощь	$337.29	$410.04	$35,712
  Дополнительная материальная помощь[30]		$354.69	$901.97	$27,600

  
  

  Для людей с невысоким доходом существуют также ряд дополнительных выплат и пособий, как, например, прибавка к пенсии (Guaranteed Income Supplement), необходимость начисления которой определяется каждый год в зависимости от дохода пенсионера. К дополнительным выплатам относится также выплата по потере кормильца (Allowance and Allowance for Survivor), которая выдается одиноким пенсионерам и супругам пенсионного возраста, живущим на одну пенсию, в качестве финансовой помощи (Табл. 2). 

  Пенсионеры, с годовым доходом, превышающим $63511, должны частично или полностью возместить средства, выплаченные им в рамках Программы[31]. Выплаты по программе прекращаются, если годовой доход пенсионера превышает $102865.

  В соответствие законом о гарантиях для людей пенсионного возраста (Old Age Security Act), для компенсации увеличения стоимости проживания размер пенсии ежеквартально индексируется (Табл. 3) на величину изменения индекса потребительских цен (Old Age Security Act…, 1985).

  Таблица 3. Сравнение величины пенсионных выплат и компенсаций (апрель 2006- март 2007 гг.) по Программе гарантий для людей пенсионного возраста. [32]

  Тип выплат	Апрель – июнь 2006			Июль – сентябрь 2006		Октябрь – декабрь 2006		Январь – март 2007
  	Max размер выплат	Max годовой доход		Max размер выплат	Max годовой доход	Max размер выплат	Max годовой доход	Max размер выплат	Max годовой доход
  Пенсия по старости	$484.63	$62144-$100914		$487.54	62144 - $100031	$491.93	$62144 -$101118.	$491.93	$63511-$102865
  Прибавка к пенсии
  Одинокий пенсионер	$593.97		$14256	$597.53	$14352	$602.91	$14472	$620.91	$14904
  Супруг (а) не пенсионера	$593.97		$34368	$597.53	$34560	$602.91	$34848	$620.91	$35712
  Супруг (а) пенсионера	$389.67		$18720	$392.01	$18864	$395.54	$19008	$410.04	$19728
  Супруг человека, получающего дополнительную материальную помощь	$389.67		$34368	$392.01	$34560	$395.54	$34848	$410.04	$35712
  Дополнительная материальная помощь	$874.30		$26496	$879.55	$26688	$887.47	$26880	$901.97	$27600

  Пенсионный план Канады (Canada Pension plan)  - это социальная программа, которая была создана с целью страхования возможных финансовых потерь работника и членов его семьи, связанных с выходом работника на пенсию, его внезапной инвалидностью или смертью. Пенсионный план Канады действует на территории всей страны, за исключением провинции Квебек, где реализуется пенсионный план Квебека (Quebec pension plan). Выплаты по нему практически  полностью соответствуют таковым по пенсионному плану Канады, т.к. существует ряд соглашений между федеральным правительством  и правительством провинции, координирующих работу данных программ (Prescribed Province Pension Regulations…, 2007).

  Согласно федеральному закону «О пенсионном плане Канады» (Canada Pension Plan, … 1985), и работники, и работодатели должны отчислять определенный процент от годового заработка работника на покрытие расходов по Плану.[33] Минимальный уровень годового дохода, который не облагается налогом, составлял в 2005 г. 3500 долларов, а максимальный (свыше, которого не начисляется процент) – 41100 долларов (Диаграмма. 1).

  Диаграмма 1. Уровень облагаемого налогом дохода для отчислений в Пенсионный план Канады.

  Минимальный не облагаемый налогом доход 3500 $

  Максимальный облагаемый налогом доход (2005 г.)

  Таким образом, максимальное отчисление в пенсионный план Канады 2005 г. составляло (41100$ - 3500$)x9.9% = 3722,4$ в год. Эти деньги аккумулируются и инвестируются Советом по инвестициям пенсионного плана Канады для дальнейших накоплений (Retirement Pension - Canada pension plan …, 2005).

  Сравнительный анализ средних отчислений в пенсионный план Канады людей, работающих в северных террииториях (Юкон, Северо-западные территории и Нунавут) и в остальных провинциях Канады еще раз показывает, что средний размер годового дохода у первой категории лиц выше, а соответственно и отчисления больше, чем в среднем по стране (Табл. 4).

  
  

  Таблица 4. Сравнение величины отчислений в пенсионный план Канады по территориям[34].

  
  

  Юрисдикция	Среднегодовой доход	Среднегодовые отчисления в пенсионный план Канады (долл.)
  Нунавут	43411	2625
  Северо-западные территории	47058	2851
  Юкон	37613	2517
  Средняя по стране	35939	2418
  Альберта	38708	2542
  Британская Колумбия	35559	2415
  Манитоба	33100	2340
  Нью-Брансвик	29717	2153
  Ньюфаундленд	29172	2058
  Новая Шотландия	31282	2222
  Онтарио	38745	2544
  Принс Эдвард Айленд	26923	2006
  Квебек	42638	2851
  Саскачеван	33283	2316

  
  

  Рассматривая систему пенсионного обеспечения Канады, нам не удалось найти документальных подтверждений зависимости величины пенсионных выплат от стажа работы в местностях с тяжелыми медико-биологическими условиями проживания.

  Подводя итог анализу нормативного обеспечения государственной северной политики Канады необходимо отметить, что несмотря на некоторые частные отличия, в целом оно, как и в России, имеет целью компенсировать повышенные затраты жителям Севера. На федеральном уровне это достигается в основном за счет налоговых механизмов, а точнее через введение системы налоговых вычетов, которая, впрочем, не лишена некоторых недостатков. Так, несмотря на достаточно широкие фискальные полномочия, которые имеют правительства территорий, они не имеют права изменять максимальный размер вычетов, т.к. это является прерогативой федеральных органов власти. Индексация вычетов на федеральном уровне не  проводилась в течение последних 20 лет,  что характеризует статичность данной системы.

  Кажущаяся простота разделения канадского Севера на 2 зоны и вытекающие из этого два уровня возмещений (100% и 50% от установленного максимума) не отражают всего разнообразия условий, с которыми сталкиваются жители данных территорий. Российская система районных коэффициентов и процентных надбавок с теоретических позиций видится в данном случае более адекватной, т.к. она дает большие возможности федеральным и региональным властям по регулированию доходов населения. Концептуальный вопрос, которым задаются исследователи, как в Канаде, так и в России заключается в том, какова должна быть доля влияния государства на экономику и жизнь северных регионов или данное регулирование должен осуществлять рынок? В защиту государственного подхода в Канаде высказывается мнение, что вычеты жителям северных территорий являются механизмом удержания населения в периоды спада экономики. Эту же роль в теории выполняют и процентные надбавки в России. Однако, на практике в обеих странах остро стоит вопрос о соответствии предлагаемых правительствами уровнях компенсаций существующим условиям.

  Как уже говорилось выше, территориальные власти Канады имеют большие фискальным полномочия, нежели таковые в России. Они вправе устанавливать свой уровень налога на доходы как физических, так и юридических лиц и всегда пользуются этим правом.  Однако, что касается налогов на доходы физических лиц – в северных территориях региональный налог наиболее низкий по стране. В Юконе его минимальный порог в 2008 г. составлял 7,04%, Северо-Западных территориях – 5,9%, а Нунавуте - 4%. Для сравнения – в провинции Новая Шотландия – 8,79%, Принц Эдвард Айленд – 9,8%, Альберта – 10%, Саскачеван – 11%. В северных провинциях выше и максимальный уровень дохода, подлежащей минимальному налогообложению – околок 37100 долл. в год, тогда как в среднем по стране  он равен 33125 долл. в год. Все это свидетельствует о том, что региональные власти не склонны увеличивать и так высокую финансовую нагрузку на население регионов Севера.

  В целом, свод законов и др. нормативных актов, касающихся регулирования социальной деятельности государства на Севере России более обширен и социально направлен, нежели таковой, существующий в Канаде. Так, например, в России в отличие от Канады, государством гарантируется и реализуется на практике большая продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска,  сокращенная рабочая неделя, меньший возрастной порог для выхода на пенсию, ее повышенные размеры для людей, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

  
  

  1.3. Нормативное обеспечение государственной политики США в области Севера.

  В законодательстве США, также как и в законодательстве Канады, нам не удалось найти подтверждений существования федеральных законов, устанавливающих «особый» статус единственного «северного» штата – Аляска.

  Так же, как и в Канаде, многие полномочия федерального центра передаются регионам. Однако, в отличие от Канады, где нет установленного федерального минимума при оплате труда, в США, федеральным законом «О справедливых нормах труда» (Fair Labor Standards Act of 1938) установлен минимальный размер заработной платы, который равен 5.15 долларов/час[35] для профессий, не связанных с получением чаевых и 2.13 долл./час для профессий, основной доход по которым приходится на получение чаевых[36].

  Штаты, входящие в состав федерации, имеют право устанавливать размер минимальной заработной платы выше федерального минимума. При этом определяющим является постановление о величине оплаты труда, учитывающее в большей степени интересы работника и устанавливающее больший размер заработной платы.

  Так, в период с 2006 года по настоящее время, правительства 20 штатов приняли законодательные акты, направленные на увеличение размера минимальной заработной платы относительно установленного федерального минимума. (Minimum wage: Still waiting on a raise…, 2007). Вместе с тем, штат Вашингтон, в соответствие с поправкой к своду законов штата, принятой еще в 1998 г. (Minimum hourly wage. Initiative 688), являлся до 2007 г. единственным штатом США, в котором размер заработной платы изменялся на величину инфляции.

  Ниже представлен анализ планируемого изменения минимальной заработной платы в десяти штатах с наивысшим размером оплаты труда (по данным на 15 апреля 2007 г) (Табл. 5).

  Таблица 5. Планируемые изменения в минимальном размере заработной платы в 2007-2009 гг[37].

  Штат	Минимальная заработная плата в 2007 г (долл./час).	Минимальная заработная плата в 2008 г. (долл./час)	Минимальная заработная плата в 2009 г. (долл./час)
  Аляска	7.15	7.15	7.15
  Калифорния	7.50	8.00	8.00
  Коннектикут	7.65	7.65	7.65
  Масачуссетс	7.50	8.00	8.00
  Нью-Джерси	7.15	7.15	7.15
  Нью-Йорк	7.15	7.15	7.15
  Орегон	7.80	Изменится на величину инфляции	Изменится на величину инфляции
  Вермонт	7.53	Изменится на величину инфляции	Изменится на величину инфляции
  Вашингтон	7.93	Изменится на величину инфляции	Изменится на величину инфляции
  Иллинойс	7.50	7.75	8.00

  
  

  Из приведенной таблицы следует, что, несмотря на удаленное географическое положение и трудные климатические условия, установленная в штате Аляска минимальная заработная плата не самая высокая по стране. Более того, в отличие от многих других штатов, в ближайшей перспективе (2008-2009 гг.) ее размер останется неизменным и возможно будет ниже установленного федерального минимума.  

  Вместе с тем стоимость жизни в штате Аляска одна из наиболее высоких в стране (Табл.6). Так, по данным Центра по экономическим исследованиям и информации штата

  
  

  Рисунок 2. Средневзвешенная стоимость жизни (4 квартал 2006 г).

   Таблица 6. Топ 10 штатов по стоимости жизни (4 квартал 2006 г.)

  
  

  Данные по стоимости жизни в 4 квартале 2006 г
  Штат	Место	Индекс Потреби- тельских  цен относительно общена- ционального	Продукты питания	Здравоохра- нение	Проживание	Разное	Транспорт	Коммунальные услуги
  Гавайи	1	163.5	157.7	252.7	127.6	110.8	124	116.5
  Округ Колумбия	2	138.8	111.2	211.8	109.9	113.1	106.6	121.8
  Калифорния	3	135.7	123.2	195.2	115.3	110.3	113.1	95.1
  Нью-Йорк	4	133.3	115.8	176.4	114.6	107.6	115.9	125.5
  Нью-Джерси	5	129.8	108.6	175.4	103.9	107.7	117.1	109.2
  Аляска	6	127.3	132.6	132.6	127.2	140.4	119.6	127.1
  Мэриленд	7	126.8	108.4	173.3	112.9	109.9	103.1	123.8
  Род Айленд	8	124.7	115.3	143.3	105.5	114	120.9	121.6
  Массачусетс	9	123.3	111.7	146.2	104.8	121.7	114.9	123.3
  Вермонт	10	118.4	105.6	132.3	109.4	108.3	114.4	123.5

  
  

  Миссури[38] (Missouri Economic Research and Information Center), Аляска входит в первую десятку штатов по стоимости жизни (Рис. 2)

  Что касается продолжительности рабочей недели, в США она отражена в федеральном законе «О справедливых нормах труда» (Fair Labor Standards Act of 1938) (Глава 8, раздел 207) и равна 40 рабочим часам. В разделе 218 (п. «а»)  Главы 8 настоящего закона говорится о том, что в случае, если соответствующими федеральными органами, органами штата или муниципалитета принимаются положение, определяющее продолжительность рабочей недели ниже, чем указанное в данной главе, такое решение является определяющим. Исходя из этого, федеральное правительство, правительство штата или руководство муниципалитета может устанавливать продолжительность рабочей недели ниже, чем 40 часов. Однако местные власти далеко не всегда готовы принять такие законы. Так, в штате Аляска приняты постановления 23.10.050 - 23.10.150., регулирующие продолжительность рабочей недели, минимальный размер оплаты труда, категории лиц, которым она должна начисляться, а также размер и условия выплаты сверхурочных, согласно которым люди, занятые на территории штата Аляска, не получают дополнительных льгот (Summary of Alaska Wage and Hour Act, 2007), как, например: сокращенная рабочая неделя или районный коэффициент в России. 

  Система пенсионного обеспечения США имеет много схожих черт с таковой, существующей в Канаде. Она состоит из государственных пенсионных выплат, традиционных частных пенсий, накопительных вкладов по месту работы, индивидуальных пенсионных вкладов, государственных пособий (социальной пенсии) для лиц, вообще не работавших, не достигших  трудоспособного возраста.

  В основе системы государственных пенсионных выплат лежит Программа социального страхования (Social Security Program). Данная программа регулируется законом «О социальном обеспечении» (Social Security Act, as amended 2007), который обеспечивает меры социального страхования, связанные с трудовыми отношениями и финансируемые за счет взносов работников и предпринимателей, а именно: выплату пенсий по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, пособий по безработице и в связи с несчастными случаями на производстве.

   В рамках данной программы работнику, в случае его выхода на пенсию (по достижении 65 лет), инвалидности или смерти, а также членам его семьи выплачивается ежемесячная компенсация. Источником платежей служит налог в государственный пенсионный фонд, размер которого установлен федеральным законом «О страховых взносах» (Federal Insurance Contributions Act). С 1990 размер налога установлен на уровне 6,2% для работника, столько же платит и работодатель. Налог не начисляется на доход свыше 97000 долларов в год (Social Security Announces 3.3 Percent Benefit Increase for 2007).

  Сумма пенсионных выплат или выплат по инвалидности зависит от уровня дохода работника в период его занятости.  Так, например, по данным Управление социального страхования в 2005 г. среднемесячная государственная пенсия по старости составляла: в штате Аляска – 962$, Нью-Йорк – 1059$, Мериленд - 1012$, Массачусетс - 1009$, Вермонт - 995$ (State Statistics for December 2005).

  Рассматривая в целом социальную политику государства в штате Аляска, нам не удалось найти подтверждений придания данной территории «особого» статуса Севера в привычном для нас понимании. В США нет как такового северного права. Аляска, являясь единственным северным штатом, по определению отнесена к зоне Севера. В этом проявляется постоянно наблюдаемое и во всех других вопросах государственного устройства и управления стремление найти окончательные решения проблем структурного обособления.

  Государство придерживается политики главенствования рынка над государственным вмешательством. Это обусловлено принятыми здесь традициями «интеллектуального маржинализма» и  реалиями высоко конкурентных рынков. Чтобы выстоять в этом серьезном противоборстве с континентальными штатами, Аляска на законодательном уровне наделена достаточным количеством прав и полномочий для реализации собственной стратегии.

  
  

  2. Государственная политика США в области поддержки Севера.

  2.1. Социально-экономическая характеристика Аляски.

  Аляска – самый северный и самый большой штат в составе федерации, занимающий территорию в 571 951 квадратных миль[39], что составляет чуть более 16% территории всей страны. Аляска  - предпоследний штат, вошедший в состав США, получивший свой статус 3 января 1959 г. с принятием конституции штата[40]. 

  Экономика Аляски динамично развивается. Валовой продукт штата (Gross State Product) в 2006 г. составил 41,1 млрд. долларов, что на 4,4% выше, чем в предыдущем году (39,3 млрд. долл.) (Bureau of Economic Analysis News Release June 2007)  и на 32,8% выше показателей 2000 г. (27,6 млрд. долл.) (Alaska Economic Performance Report 2005…). Реальное изменение валового продукта штата (учитывая инфляцию) составило 0,7% по сравнению с 2005 г. и 5,8% - с 2000 г (Диаграмма 2).

  Диаграмма 2. Сравнение валового продукта штата (ВПШ) и реального продукта штата с учетом инфляции (ВПШ (и)) в млрд. долл.

  Необходимо также отметить, что по данным Бюро экономического анализа (Bureau of Economic Analysis), по объему валового продукта штата, в 2006 г. Аляска находилась на 48 месте среди всех штатов (или 0,3% ВВП США в 2006 г.), а по показателю ВПШ на душу населения занимала 6 место – 43748  долл., уступая только штатам Делавэр, Коннектикут, Массачусетс, Нью-Йорк, Нью-Джерси.

  В структуре валового продукта штата доминируют добывающие, сырьевые отрасли. Так, в 2003 г. доля ресурсного сектора в ВПШ составляла 21%, а доходы от добычи нефти в 2005 г. составляли 38% от общих доходов штата (Alaska Economic Performance report 2005). Однако, месторождения нефти, дававшие прежде 700 млн. баррелей «черного золота» в год, постепенно истощаются. В 2000 г. было добыто уже 388 млн. баррелей нефти, а в 2006 г. только 291 млн. баррелей[41].

  Не смотря на это, уровень благосостояния населения повышается. Само население неуклонно растет: в 1980 г. на Аляске проживали 402 тыс. чел, в 1990 – 553 тыс.,  2000г. – 627 тыс., в 2006 – 670 тыс. человек. Необходим отметить, что увеличение численности населения Аляски в 2000-2006 гг. происходило, в основном, за счет естественного прироста. При этом данный показатель за вышеуказанный период превышал средний по стране на 5,9%, а среднегодовой прирост населения штата составлял 1% (Labor Releases State, Borough and Place 2006 Populations, Jan 2007).

  Демографические показатели свидетельствуют, что северный штат становится стабильным, все более похожим на обжитые среднеширотные территории. Доля в населении молодых людей в возрасте до 34 лет за 1985-2000 г. сократилась с 67 до 53,2%, а доля пожилых, начиная с 55-летнего возраста, увеличилась с 8,4 до 12,9%[42].

  Растут и реальные доходы на душу населения: с учетом инфляции за 1990-1998 гг. – на 1,1%, за 2000-2010 (прогноз) – на 0,6, за 2010-2025 – на 1,7% (Trends In Alaska’s people and economy, 2001). Изменение доходов жителей Аляски также соответствует общенациональным тенденциям (Диаграмма 3).

  Диаграмма 3. Сравнение изменения доходов жителей Аляски и США (% к предыдущему периоду)[43].

  
  
  
  
  
  

                                      

  Благодаря широкому развитию производственной и социальной инфраструктуры, стоимость жизни, точнее ее превышение в сравнении с обжитыми штатами, хотя и остается одной из самых высоких в стране, значительно уменьшилась по сравнению с предыдущими периодами.  Так, индекс потребительских цен США поднялся в 2005 г. до 195,3, тогда как этот показатель в штате Аляска был равен 171,8. В процентном выражении удорожание всех групп товаров в 2005 г.  по сравнению с 1984 г. в среднем по США составило 95,3%, а в штате Аляска – 71,8%. (Alaska Economic Trends. July 2006. The Cost of Living in Alaska).

  На Аляске 70% услуг в системе здравоохранения осуществляется за счет государства (54% в среднем по США), а  40% учащихся обучаются в колледжах бесплатно (23% в среднем по США). Власти штата осуществляют программы ускоренного бытового обустройства людей. В соответствии с планами администрации к 2004г. 84% населения должно быть обеспечено централизованными или автономными системами водоснабжения и канализации.

   

  2.2. Механизмы реализации государственной политики в США.

  Правительство США и власти Аляски реализуют на территории северного штата социально-ориентированную государственную политику, основанную на перераспределении прибылей, получаемых владельцами базовых, сырьевых отраслей и диверсификации экономики региона.

  2.2.1. Налоговая политика Аляски.

  В течение последних двух десятилетий, Аляска была и остается одним из штатов, где налоговая нагрузка на население одна из самых низких. Так, по оценкам Налогового Фонда (Tax Foundation), в период с 1991 – 2006 гг. Аляска занимала последнее место по суммарной величине налогов, взимаемых на уровне штата (state and local tax).

  По данным на 2007 г. суммарные налоги штата и местные налоги составляют на Аляске в среднем 6,6% от дохода физического лица, что практически в два раза ниже, чем в среднем по стране – 11%. (Alaska's State and Local Tax Burden, 1970-2007…). В денежном выражении, в 2005 г. налоги штата и местные налоги из расчета на душу населения[44], составили 1971 долл., тогда как данный показатель в среднем по стране был: 2065 долл. (Табл. 7).

  В период с 1990-2006 гг. налоговое бремя постоянно снижалось, в то время как индивидуальные доходы населения росли быстрее, чем налоговые сборы штата и местного правительства. В 2005 г. среднедушевой доход населения Аляски был равен 35564 долл. в год (15 место по стране) и был на 3% выше среднеамериканского уровня (34471 долл. на душу населения). По сравнению с 2004 г. данный показатель вырос на 4,9%, тогда как в среднем по стране изменения составили 4,2%. (#"#_ftn45" name="_ftnref45" title="">[45]. Кроме того, в северном штате[46], как и в штатах Делавэр, Нью-гемпшир, Монтана и Орегон, отсутствует общий налог с продаж. Налог на горючее (gasoline tax) на Аляске составляет всего 8 центов на галлон (второй наименьший показатель по стране) (State Sales, Gasoline, Cigarette, Alcohol Tax Rates by State…, Feb 1, 07).

  Если власти штата по отношению к населению проводят политику по снижению  налогового бремени, то в отношении корпораций дело обстоит совершенно иначе. Всего на Аляске фирмы отчисляют в федеральную и региональную казну, а также на социальные нужды по другим каналам (включая помощь коренному населению) до 40-50% своих доходов, что значительно выше, чем в других американских штатах (Агранат, 2003). Из приведенной выше таблицы видно, что налоговые отчисления корпораций на душу населения в Аляске составляют 886,59$, что в 6,5 раз выше, чем по стране.

  Свидетельством роста участия крупных корпораций в формировании бюджета штата служит и динамика его структуры, где наблюдается рост внутренних источников (с 67% в 2000 г. до 70,7% в 2006 г.) при уменьшении доли федеральных дотаций (State of Alaska Comprehensive Annual Financial Report 2000, 2006).

  Однако, по данным Налогового Фонда, на каждый доллар федеральных налогов, взимаемых в штате, жители Аляски получают примерно 1.87 долл. федерального финансирования. По данному показателю Аляска занимает второе место по стране, и это намного выше, чем данные 1992 г., когда Аляска была лишь четырнадцатой (Federal Spending Received Per Dollar of Taxes March 2006).

  Налоговая политика является одним из наиболее значимых механизмов государственного регулирования в штате Аляска. Она проводится не только на федеральном, но и региональном уровне и заключается в диверсифицированном подходе к налогообложению в единственном северном штате. Здесь налоги служат не только источником повышения личных доходов граждан, чем  достигается компенсирование северного удорожания, но и способом повысить доходную часть регионального бюджета. Происходит это в основном за счет увеличения налоговой нагрузки на добывающие предприятия, через создания условий для развития конкуренции, что ведет к увеличению жизненного цикла месторождений, улучшению их инфраструктурного оснащения.

  2.2.2. Постоянный фонд Аляски.

  Одним из механизмов государственной поддержки регионов является разрешение на создание особой формы управления финансами – Постоянного фонда Аляски.

  В штате Аляска действуют, фактически, два фонда: сберегательный фонд – Постоянный фонд Аляски (Alaska Permanent Fund) и стабилизационный фонд – Конституциональный бюджетный резервный фонд (Constitutional Budget Reserve Fund).

  Постоянный фонд Аляски был учрежден в 1976 г. как трастовый фонд для будущих поколений. Правовой статус фонда был закреплен поправкой от 02.11.1976 года к конституции Аляски (параграф 15)[47]. Его основной целью является создание инвестиционной базы, которая могла бы обеспечить доходы для будущих поколений, когда запасы нефти истощатся.

  Фонд формируется за счет 25% отчислений от всего объема платежей за использование минеральных ресурсов, роялти, федеральных платежей по разделению доходов от минеральных ресурсов и трансфертов, получаемых штатом Аляска. Таким образом, значительная часть доходов от нефтяной отрасли проходит мимо бюджета штата, доходы Фонда не зависят ни от цен на нефть, ни от положения в бюджетной сфере.

  Основная сумма Фонда (30,2 млрд. долларов в 2006 г.) инвестируется постоянно (Диаграмма 4) и не может быть использована без внесения поправки в Конституцию штата на референдуме.

  Диаграмма 4. Распределение основной суммы Постоянного фонда Аляски (2006 Annual Report. 2006).

  
  

  Схема использования доходов на средства Фонда определяется ежегодно губернатором и законодательной властью штата. Традиционно, часть доходов (42% с 1982 года) выплачивается в виде «дивидендов» всем гражданам штата Аляска, а остальная сумма (2,6 млрд. долл. в 2006 г) идет на реинвестирование с целью компенсации снижения реального объема фонда из-за инфляции и увеличение капитала Фонда.

  Средства Фонда находятся в управлении общественной Корпорации Постоянного фонда Аляски (Alaska Permanent Fund Corporation), и инвестируются в портфель из бумаг с фиксированным доходом и акций. К концу 2006 г. основные средства Фонда достигли 32,910 млрд. долларов[48] (Alaska Permanent Fund Financial History and Projections).

  Размер «дивидендов» в 2006 г составил 1106 долларов на человека. Предполагается, что к 2010 г. выплата дивидендов увеличится до  2015 долл./ чел., а к 2012 – 2161 долл./ чел. При этом средства фонда должны увеличиться к 2010 до 40,8 млрд. долл., а к 2012 – 45 млрд. долл.

   2.2.3. Конституционный бюджетный резервный фонд.

  Конституционный бюджетный резервный фонд создан в 1980 г. в ответ на резкое падение цен на нефть в конце 1980-х гг. и, как следствие, – сокращение государственных расходов и спад в экономической активности. Основной целью Фонда является компенсация падения в доходах бюджета штата, в том числе, для финансирования кассового разрыва в течение фискального года.

  Однако доходы Фонда не связаны с изменением цен на нефть. Их объем определяется ежегодно Конгрессом штата как часть налоговых доходов и роялти, а также доходов Фонда от инвестиций. Расходование средств Фонда также осуществляется по решению Конгресса, их предельный (верхний) объем должен быть утвержден тремя четвертями голосов каждой палаты. Средства Фонда предоставляются правительству штата в виде кредита, который должен быть возвращен в период бюджетного профицита.

  Выводы:

  1.   В основе государственного регулирования развития Севера США лежит дифференцированная фискальная политика, суть которой заключается в снижении налогового бремени для населения и увеличение налоговых ставок для компаний, осуществляющих свою деятельность на территории штата.

  2.   Проводимой федеральными и региональными властями налоговая политика не возможна без передачи достаточных фискальных полномочий на региональный уровень. Результатом ее является регулирование численности населения и увеличения его доходов.

  3.    На Севере США возникли новые формы управления финансами: Конституционный бюджетный резервный фонд, выполняющий функцию «подушки безопасности» и Постоянный фонд Аляски, который является резервом доходов будущих поколений.

  
  

  3. Государственная северная политика Канады.

  В основе финансовых отношений между федеральными и региональными властями Канады лежала постепенная передача правительствам провинций и территорий некоторых расходных полномочий, полномочий по управлению расходными программами, а также  служб, ранее находившихся в ведении центра.

  Такая политика федерального правительства опирается на фундамент так называемого фискального федерализма, который включает крупные федеральные трансферты регионам с целью обеспечения если не одинакового, то сравнимого уровня расходов на социальные нужды в расчете на душу населения во всех субъектах федерации.

  Подход федерального центра к северным территориям отличается от такового к провинциям[49]. Это объясняется, прежде всего, их северным расположением, основными следствиями которого являются:

  · повышенные затраты на социально-экономические нужды по сравнению с провинциями;

  · ограниченный доходный потенциал территориальных бюджетов.

  Причиной этому служит низкий уровень экономической активности и малая налоговая база, которая является результатом малочисленности населения и низкой ставки налогообложения. Как и на Аляске, где вообще нет налога доходы физических лиц, местные власти Канады не стремятся к увеличению налоговой нагрузки на население, в силу того, что величина прожиточного минимума для жителей Севера значительно выше, чем для жителей других регионов Канады. Более того, если на севере США корпорации отчисляют в бюджеты разных уровней до 50% своих доходов, власти Канады, с целью  избежать снижения стимулов к ведению бизнеса в регионах не склонны устанавливать высокие ставки налогов с корпораций.

   В отличие от провинций, где основным источником финансирования бюджетных расходов являются собственные доходы, а федеральные трансферты составляют хоть и внушительную, но всего лишь часть доходов местных властей, степень зависимости территорий от федеральных трансфертов значительно выше.

  По этой причине Программа выравнивания (Equalization program), применяемая для распределения трансфертов среди провинций, не подходит для финансирования территорий. При распределении федеральных средств было необходимо учитывать уникальные особенности территорий и особые фискальные требования, связанные с общественными программами и обеспечением сферы услуг на Севере, для чего был разработан специальный трансфертный режим - Формула финансирования территории (Territorial Formula Financing).

  Таким образом, и Программа выравнивания, и Формула финансирования территорий, также как и целевые трансферты, являются механизмами государственной политики на Севере Канады. Они созданы для достижения единой цели - помогают обеспечить все население страны, вне зависимости от места проживания, относительно одинаковым уровнем общественных  услуг.

  3.1. Формирование системы целевых трансфертов Канады.

  Первые целевые трансферты правительства Канады (A Brief History of the Health and Social Transfers, 2007) были предложены регионам еще в 1966 г, когда был введен в действие План помощи регионам (Canada Assistance Plan - CAP), основной целью которого являлось финансирование программы социальной помощи и социальных услуг. В его основе лежал принцип распределения затрат между федеральным центром и регионами, при этом суммы перечислений зависели от федерального финансирования.

  Спустя 11 лет была разработана программа Финансирование одобренных программ (Established Programs Financing - EPF), в рамках которой федеральное финансирование осуществлялось равными частями путем денежных и налоговых выплат. Данная программа была направлена на финансирование здравоохранения и высшего образования на региональном уровне. 

  На смену им, 1 апреля 1996 г., пришел  целевой трансферт на развитие здравоохранения и социального обеспечения (Canada Health and Social Transfer - CHST) (Federal Transfers and Deductions. Health Canada). Он включал в себя средства в форме блочных грантов (block grants), которые распределялись равномерно между провинциями и территориями с целью обеспечения должного уровня финансирования таких расходных статей, как здравоохранение, высшее (post-secondary) образование, социальное обеспечение и социальные услуги. Необходимость создания данного трансферта объяснялась потребностью территорий в большей гибкости при разработке и управлении социальными программами и программами здравоохранения, а также в распределении капиталовложений в сфере социальных программам сообразно собственным приоритетам. Не смотря на принятие данной концепции и упразднение CAP и EPF, объем средств, выделяемых федеральным правительством в рамках CHST, в целом остался неизменным (Табл. 8).

  Таблица 8. Предполагаемый объем целевого трансферта на развитие здравоохранения и социального обеспечения (согласно данным бюджета 2005 г)[50]

  
  

  Целевой трансфер на развитие здравоохранения и социального обеспечения (СHST)	2005-2000	2000-01	2001-02	2002-03	2003-04	Итого в течение пяти лет
  	(млрд. долларов[51])
  Увеличение расходов на финансирование здравоохранение	2.0	2.0	2.5	2.5	2.5	11.5
  Из которых:
  CHST		1.0	2.0	2.5	2.5	8.0
  CHST доп. финансирование	2.0	1.0	0.5			3.5
  Существующий объем CHST (денежная часть)	12.5	12.5	12.5	12.5	12.5	62.5
  Общие денежные выплаты по CHST	14.5	14.5	15.0	15.0	15.0	74.0
  CHST налоговые платежи	13.9	14.4	15.0	15.6	16.4	75.3
  Общий объем CHST	28.4	28.9	30.0	30.6	31.4	149.3

  
  

  Также остались  неизменными и формы выплат данного трансферта:

  · денежная, которая представляла собой наличные платежи, и

  · налоговая – снижение федеральным правительством своих налоговых ставок, в целях предоставления территориям и провинциям возможности повышения собственных ставок соответствующих налогов на ту же величину. Данный компонент крайне выгоден для провинции, так как доходы, которые могли бы приходиться на долю федерального правительства, поступают вместо этого в казну соответствующих органов власти провинций и территорий

   В целом по Канаде примерно половина средств CHST существовала в форме денежных трансфертов, тогда как другую половину составляли налоговые трансферты.

  В течение времени, отношение денежной и налоговой составляющей данного целевого трансферта изменилось в пользу денежной. Не смотря на это, они одинаково важны на уровне федеральных и региональных властей.

   С момента образования данного трансферта, федеральным правительством была установлена минимальная наличная выплата, которая несколько раз изменялась с принятием бюджетов 2005-2001 гг. и к 2001 году достигла  15,5 млрд. долл. в год. Данный нижний наличный порог предохранял денежный трансферт от постепенного уменьшения и возможного исчезновения в условиях  процентного увеличения объёма налогового трансферта.

  Кроме выше описанного базового перечисления, бюджетом 2001 г. (The Budget Plan 2001. Department of Finance Canada) в рамках CHST правительство установило ежегодные дополнительные выплаты исключительно на нужды здравоохранения, общий объем которых к 2005 г. должен был достигнуть 21 млрд. долларов (Табл. 9). Это на 5,5 млрд. долл. или 35% больше, чем в 2000-2001 гг.

  Система целевых трансфертов функционировала на основании Закона о здравоохранении Канады (Canada Health Act). Настоящий закон выдвигает ряд требований, которые должны были быть удовлетворены для получения трансферта (Canada Health Act (current to May 29th, 2007). Несмотря на это, уровень отчетности перед федеральными властями был минимальным. Хотя провинции и регионы могли по собственному усмотрению варьировать ежегодное  частное применение фонда страхования в сфере здравоохранения в рамках Акта, они были обязаны отчитываться в случае  дополнительной выручки или излишних издержек.

  Что же дало введение единого трансферта северным территориям? Прежде всего – гарантии получения заранее рассчитанных федеральных ассигнований на социальную сферу, а также увеличение объемов федеральной помощи. Однако, к 2004 г. стало понятно, что создание единого трансферта на развитие здравоохранения и социального обеспечения при существующей либеральной системе отчетности регионов за полученные средства и возможности использовать их по собственному усмотрению, привело к уменьшению ассигнований на систему здравоохранения. Для выхода из сложившейся ситуации 1 апреля 2004 г. было принято решение о разделении CHST на целевой трансферт на развитие здравоохранения (Canada Health Transfer -CHT) и целевой трансферт на развитие социального обеспечения (Canada Social Transfer - CST), для чего были приняты поправки в соответствующий закон.

  Таблица 9. Структура денежных выплат в рамках целевого трансферта на развитие здравоохранения и социального обеспечения 2000-2006 гг.

  
  

  	2000-2001	2001-2002	2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006	Итого
  	(млрд. долларов)
  Целевой трансфер на развитие здравоохранения и социального обеспечения (CHST)
  Базовые денежные выплаты	15.5	15.5	15.5	15.5	15.5	15.5	–
  Дополнительные ассигнования	–	2.5	3.2	3.8	4.4	5.0	18.9
  Денежные выплаты на развитие детства		0.3	0.4	0.5	0.5	0.5	2.2
  Общие денежные выплаты по CHST	15.5	18.3	19.1	19.8	20.4	21.0	–
  Фонд финансирования медицинского оборудования	0.5	0.5	–	–	–	–	1.0
  Технологии по информационному обеспечению здравоохранения	0.5	–	–	–	–	–	0.5
  Фонд финансирования первой помощи	–	0.2	0.2	0.2	0.2	–	0.8
  Итого денежных выплат	16.5	19.0	19.3	20.0	20.6	21.0	–
  Общее увеличение денежных выплат							23.4

  
  

  Первый (CHT) из них направлен на поддержку системы здравоохранения в соответствие с критериями и условиями, установленными в Законе о здравоохранении. Второй (СST), представляет собой блоковые трансферты на финансирование системы высшего образования, социальной помощи и социальных услуг.  Суммы финансирования, выделенные под некогда единый трансферт, были разделены в соответствие с их областями применения (62% - на CHT и 38% - CST)[52]. При этом, оба трансферта сохранили как налоговую, так и денежную составляющую, а провинции, их получающие, - право на использование средств в соответствие с собственными нуждами, но в установленных областях.

  Бюджет на 2003 г. определил предсказуемое, долгосрочное и устойчивое увеличение финансирования обоих трансфертов (Табл. 10), обеспечив закрепление определенных уровней федеральных ассигнований до 2007-2008 гг., в то время как налоговый компонент будет увеличиваться вместе с изменением экономики. По существующим прогнозам общее федеральное финансирование только системы здравоохранения увеличится на 10%.

  Таблица 10. Объемы федеральной финансовой помощи регионам в рамках целевых трансфертов на нужды здравоохранения и социального обеспечения в 2004-2008 гг[53].

  Трансферты на здравоохранения и соц. обеспечение		2004-05	2005-06	2006-07	2007-08
  		(миллионы долл.)
  Целевой трансферт на развитие здравоохранения	Денежный компонент	15270	20310	20140	21348
  	Налоговый компонент	11196	11930	12717	13273
  	Итого	26466	32240	32857	34621
  Целевой трансферт на развитие социального обеспечения	Денежный компонент	8280	8415	8500	9487
  	Налоговый компонент	6862	7312	7794	8135
  	Итого	15142	15727	16294	17622
  Трансферт на реформирование системы здравоохранения		1500
  Компенсационный трансферт 2004 г.		625	625	1,200	1,200
  Итого целевых трансфертов на здравоохранения и соц. обеспечение		43733	48592	50351	53443

  
  

  Необходимо отметить, что одной из целей федерального правительства в области трансфертной поддержки регионов, определенных в бюджете 2007 г. является создание к 2015 г. системы федеральных дотаций, в основе которой будет лежать одинаковые федеральные выплаты из расчета на душу населения. На эти цели правительство выделило дополнительно 700 млн. долл. (Табл. 11). С 2009 г. целевой трансферт на развитие социального обеспечения будет ежегодно индексироваться на 3%, а направления его использования будут более прозрачными.

  Таблица 11. Объемы финансирования в рамках целевых трансфертов на развитие здравоохранения и социального обеспечения.

  		Миллионы долларов
  		2006-07	2007-08	2008-09
  Трансферты на здравоохранения и соц. обеспечение
  Целевой трансферт на развитие здравоохранения	Нунавут	31	33	34
  	Северо-Западные территории	43	45	47
  	Юкон	31	33	34
  	Всего по Канаде	32806	34881	36497
  Целевой трансферт на развитие социального обеспечения	Нунавут	15	16	16
  	Северо-Западные территории	21	29	30
  	Юкон	16	16	17
  	Всего по Канаде	16263	17807	19065

  
  

  В целом по Канаде к 2009 г. финансирования целевых трансфертов на развитие здравоохранения и социального обеспечения должно достигнуть 55 млрд. долл., при этом на долю северных регионов, как и в 2006 г. придется порядка 20% финансирования. 

   

  3.2. Программа выравнивания.

  Программа выравнивания была разработана в 1957 г. для  того, чтобы компенсировать разницу в налоговых поступлениях, которые обычно являются для провинций основными источниками финансирования их социальных программ. В отличие от существующих целевых трансфертов, которые выделяются, как провинциям, так и территориям, средства по Программе выравнивания предназначены только для провинций.

  Цель данной программы определена в Конституции следующим образом: «Парламент и Правительство Канады выполняют обязательства по осуществлению уравнительных выплат для того, чтобы власти провинций имели достаточно средств для обеспечения приемлемого уровня социальных услуг при приемлемом уровне налогообложения» (The Constitution Act 1982).

  Провинции, обладающие фискальным потенциалом ниже установленного стандарта, получают трансферты в рамках Программы выравнивания с целью приближения своего финансового потенциала на душу населения к этому стандарту. До 2005 г. такой "стандарт" составлял средний финансовый потенциал  пяти "провинций с промежуточным уровнем доходов" –  Квебек, Онтарио, Манитоба, Саскачеван и Британская Колумбия. В случае, если суммы собираемых в провинции налогов уменьшаются, объем федеральных трансфертов в рамках программы увеличивается. Таким образом, Программа выравнивания играла и продолжает играть роль автоматического стабилизатора доходов властей провинций.

  Суммы федеральных перечислений в рамках Программы выравнивания до 2005 г. рассчитывались по формуле, установленной в федеральном законодательстве. В основе исчисления лежал расчет на душу населения, причем численность населения провинции была призвана служить основным индикатором числа потребителей общественного блага. Период расчета трансфертной помощи, как и при расчетах объемов целевых трансфертов, составлял 5 лет. Это необходимо было для того, чтобы обеспечить прогнозируемость для всех уровней власти

  Так, например, в 2004-2005 гг. исходя из расчетов по существовавшей формуле, 8 из 10 провинций подпадали бы под действие данной программы, т.к. уровень дохода самих провинций был бы ниже необходимого в 6200 долл. на душу населения (Диаграмма 5).

   Диаграмма 5. Распределение трансфертов по программе выравнивания из расчета на душу населения в 2004-2005 гг.

  В 2004-2005 гг. трансферты по Программе выравнивания составляли примерно 10,5 млрд. долл.. В отношении на душу населения дополнительные федеральные ассигнования составили бы от 80 долл. на человека в Саскачеване, до чуть более 600 долл. в провинции Квебек и около 2000 долл. в провинции Принц Эдвард Айленд. Вышеуказанные суммы отражают, насколько далеко провинции находятся от требуемого стандарта. (Key Issues for the Review of Equalization and Territorial Formula Financing, 2005).

  Однако, по расчетам экспертов, в связи со снижением темпов роста в провинции Онтарио (одного из важнейших регионов – доноров), а также снижения в некоторых провинциях налоговых ставок, объемы предоставляемой федеральной помощи в рамках Программы к 2005 г. должны были сократиться до 8,9 млрд. долл. Вместе с тем, финансовые вливания в провинции в рамках целевых трансфертов постепенно увеличивались. Все это ставило вопрос жизнеспособности настоящей Программы.

  Поэтому, правительство приняло изменения в существующий порядок распределения финансирования в рамках Программы выравнивания и Формулы финансирования территорий[54](A New Framework for Equalization and Territorial Formula Financing). Суть изменений заключалось в следующем:

  1.   была создана «фиксированная модель финансирования» регионов, в основе которой впервые в истории данной программы были заложены строго определенные объемы федеральных ассигнований на долгосрочную перспективу (10 лет). 

  · для устранения снижений объемов финансирования в рамках Программы выравнивания с 2005 г. установлен минимальный уровень трансферта, равный 10 млрд. долл.

  · провинции получили гарантии о предоставлении трансферта не ниже установленного уровня, расходы на который были внесены в бюджет федерации.

  · законодательно была закреплена ежегодная индексация в 3,5% минимального объема финансирования в течение следующих 10 лет со сроком переоценки в 2009-10 гг. (Диаграмма 6).

  Диаграмма 6. Предполагаемый уровень финансирования Программы выравнивания до 2009 г.

  2.   Был принципиально изменен подход к финансированию и распределению средств. До принятия новой концепции, формула, на основании которой рассчитывалась доля каждой провинции в общем финансировании Программы, определяла также и общий объем выравнивающих платежей. Так, было возможно, что доля некоторых провинций увеличивалась, тогда как общее финансирование по программе снижалось. Это создавало властям некоторых провинций лишь дополнительные трудности и вызывало много разногласий. Сейчас, когда установлен и минимальный размер трансферта, и ежегодный процент его индексации, изменения в объемах финансирования стали предсказуемы, а споры провинций в отношении доли в общем объеме финансирования – менее острыми.

  3.   Были определены временно фиксированные доли провинций в общем объеме финансирования. До принятия окончательного решения советом экспертов о распределении финансовых ресурсов на 2006-07 гг., провинциям были установлены временные режимы финансирования. В результате после получения выравнивающих платежей, каждая из провинций имеет свой стандарт фискального потенциала. В течение действия данного режима, не будет применяться единый стандарт выравнивания, до уровня которого необходимо будет довести провинции (Диаграмма 7).

  
  

  Диаграмма 7. Фискальные возможности провинций, платежи по программе выравнивания и преимущества нового подхода 2005-06 гг.

  
  

  Как видно из выше приведенной диаграммы, уровень фискальных возможностей провинций согласно новому подходу выше, чем тот, который мог бы быть установлен при применении предшествующей методике расчета, основанной на средних данных по пяти провинциям «с промежуточным уровнем доходов». Он варьируется от 6540 долл. на душу населения в Квебеке до 7041 долл. в провинции Саскачеван, тогда как стандарт по пяти провинциям равен 6547 долл. на душу населения.

  В 2006 г. был опубликован отчет экспертного совета по проблеме реформирования программы выравнивания и формулы финансирования территорий (Achieving National Purpose: Putting Equalization back on Track, 2006). Экспертный совет дал следующие рекомендации, которые легли в основу Программы выравнивания на 2007-2008 гг:

  · размер выравнивающих трансфертов будет определяться по формуле исходя из усредненных данных по 10 провинциям (Диаграмма 8);

  Диаграмма 8. Объемы трансфертных платежей, которые получат провинции в соответствие с решением совета экспертов в рамках Программы выравнивания в 2007-08 гг. (Federal Transfers to Provinces and Territories).

  · при проведении расчетов фискальных возможностей провинций из общей цифры будут исключены 50% доходов от эксплуатации природных ресурсов;

  · для измерения фискальных возможностей провинций будут использованы 5 основных налогов: налог на доходы физических и юридических лиц, потребительский налог, налог на имущество и использование природных ресурсов;

  · будет введено ограничение по максимальному уровню фискальных возможностей провинции для сохранения паритета между провинциями;

  · в целях обеспечения стабильности и предсказуемости Программы выравнивания, трансфертные платежи будут опираться на единую систему расчета, в основе которой лежит скользящая средняя фискальной возможности провинции с запозданием на два года. Сумма платежей будет определяться заранее перед финансовым годом и не будет являться объектом для пересмотра.

  Новый подход к Программе уравнивания, наглядно изображенный на диаграмме, предполагает, что, несмотря на большую разницу в собственных фискальных возможностях, после получения трансфертов по Программе,  финансовый потенциал провинций (за исключением Альберты и Британской Колумбии), из расчета на душу населения будет практически одинаковым. Такой механизм распределения средств гарантирует гражданам Канады одинаковый уровень социальных гарантий вне зависимости от провинции, в которой они проживают.

   

  3.3. Формула финансирования территорий.

  Выделение дотаций территориям не могло бы проходить под эгидой программы выравнивания, так как:

  1. ее формула подразумевает, что издержки на производство общественных благ на душу населения должны быть сопоставимы на межпровинциальном уровне. Однако, в силу уникальной ситуации сложившейся с территориями,  мы знаем, что это не так.

  Прежде всего, доля трудоспособного населения в северных территориях гораздо ниже, чем в среднем по стране. Так, доля лиц младше 18 лет в среднем по стране составляет 18%, тогда как в Северо-Западных Территориях этот показатель равен 32%, а в Нунавуте – 43%. Кроме того, темпы роста населения в провинциях Канады в 2009-2019 гг. прогнозируются до уровня 6,4%, тогда как в Северо-Западных Территориях и Нунавуте они составят 7,1 и 16,5% соответственно (Births and Birth Rate, by province and territory, projections for 2004–05; Nunavut Ten-Year Inuit Housing Action Plan, September 2004).

  Одной из наиболее затратной составляющей издержек территорий являются расходы на коммунальные услуги.  Стоимость электроэнергии в Северо-Западных Территориях и Нунавуте в 3 раза выше, чем в южных частях Канады. Юкон находится в лучшем положении, чем остальные провинции, в связи с развитием крупных проектов по гидроэнергетике. В таких местностях стоимость кВт/ч составляет 13,64 цента, тогда как при использовании дизельных электростанций расходы возрастают до 16 центов за кВт/ч. (Yukon Energy Corporation, 2004 Annual Report). В Северо-Западных Территориях тот же показатель равен в среднем 25 центам (NWT Electricity Rates, 2004), а в Нунавуте он варьируется от 37 до 86 центов (Qalliq Power Corporation Annual Report, 2004).

  Большой проблемой также является низкая плотность населения и рассеянность по территории. Это ведет к увеличению затрат на поддержание транспортных и иных коммуникаций, а также к удорожанию соответствующих услуг.

  2. Согласно формуле, используемой в Программе Выравнивания, территории не могут пользоваться правом получения трансфертов, так как их финансовый потенциал рассматривается как превосходящий общенациональный стандарт. Включение территорий в Программу выравнивания потребует внесения поправки в модель выравнивания. В данный момент модель выравнивания рассматривает фискальный потенциал в качестве гарантии возможности региона предоставлять общественные блага населению. Если бы это распространялось на территории, модель выравнивания должна была бы включить в себя данные о  стоимостных соотношениях между территориями, или, по меньшей мере, между провинциями и территориями.

  3. В отличие от провинций, для которых трансферты в рамках Программы выравнивания составляют порядка 20% всех доходов, территории намного более зависят от федеральной помощи. Так, финансовые отчисления по формуле финансирования территорий (TFF) составляют 70-75% всех доходов Юкона и Северо-Западных территорий и более 85% всех доходов Нунавута (Key Issues for the Review of Equalization and Territorial Formula Financing).

  4. Налоговый потенциал территорий,  в связи с их географическим положением и неблагоприятными природно-климатическими условиями намного ниже, чем таковой у провинций. Для того, чтобы компенсировать северное удорожание, власти территорий вынуждены устанавливать низкие ставки налогов (см. Табл. 13)

  Поэтому, подобно тому, как программа выравнивания была предназначена для провинций, специально для территорий как часть федеральной бюджетной системы была разработана финансовая программа, получившая название Формула финансирования территорий (Territorial formula financing – TFF).

  3.3.1. Эволюция Формулы финансирования территорий.

  Существующая в современном виде модель Формулы финансирования территорий (ФФТ) возникла не сразу. Она явилась результатом более чем пятилетних предварительных переговоров и еще почти 20-ти лет диалога между федеральными и территориальными властями и постепенно формировалась за счет вносимых в нее  результативных изменений

  В настоящее время она является основным федеральным трансфертом для властей северных территорий. ФФТ была разработана в 1985 г. с целью обеспечить территориальные правительства ежегодными безусловными федеральными платежами (Табл. 12). Следствием введения ФФТ для местных властей было получения более высокого уровня финансирования в расчете на душу населения, компенсирующий более высокую стоимость производства общественных благ на Севере, и дало, таким образом, возможность предоставлять спектр  общественных благ, сравнимый с тем, который предлагается в провинциях.

  Таблица 12. Сравнительная характеристика методик распределения федеральной финансовой помощи провинциям и территориям.

  	Провинции	Территории
  Доходный потенциал	От удовлетворительных до адекватных	низкий
  Основная причина выделения трансферта	Необходимость выравнивания доходного потенциала провинций-получателей трансферта до стандарта пяти провинций	Высокая стоимость (расходная потребность) предоставления общественных благ на территориях Севера
  Уровень зависимости от федеральных грантов	От низкого до среднего (составляет 14 – 35% от доходов провинций)	Высокий (составляет более 62% от доходов территорий)
  Процент общей денежной стоимости федеральных трансфертов	96.3% средств, направленных  в виде финансовой помощи субъектам Федерации	3.7% всей финансовой помощи

  
  

  До внедрения в 1985 г. Формулы финансирования территорий федеральные трансферты представляли собой «дефицитные гранты», которые рассчитывались ежегодно. Такой вид финансирования подразумевал зигзагообразный бюджетный контроль и двусторонние переговоры между федеральными и территориальными властями как часть процесса формирования территориального бюджета. Грант представлял собой разницу между ожидаемыми территориальными доходами и расходами.

  Такая ситуация порождала неясности, и препятствовала мерам по обеспечению финансовой стабильности, долгосрочным фискальным прогнозам и планированию программ, предпринимаемым территориальными властями. Она также мешала последним вести  точные подсчеты и позволяла федеральному правительству вмешиваться в сферы подотчетные территориям. Было необходимо стимулировать территориальные власти к поиску новых источников финансирования и сократить зависимость территорий от субсидий. Кроме того, территориальные власти не чувствовали перед своими избирателями всю ответственность за принятые ими решения, ведь все расходы должны были быть прежде утверждены федеральным правительством.

  Все вышесказанное привело к тому, что «дефицитные гранты» федерального правительства Юкону и Северо-Западным Территориям были в 1985 г. заменены новым подходом, с использованием формулы для вычисления объема федеральных трансфертов, необходимых для адекватной компенсации расходов территорий.

  Данная формула основывалась на принципе «покрытия разрыва» (gap filling). Основная идея этого принципа состоит в том, что федеральные власти выделяют финансовую помощь, направленную на покрытие разницы между расходными потребностями территориальных властей и их доходного потенциала. Расходные потребности определяют уровень предоставления общественных благ и представлены в виде явной переменной – Валовой Расходной Базы (Gross expenditure base). Доходный потенциал, или доходная способность, измеряется с тем, чтобы определить способность регионов самостоятельно получать доходы и представлена в методике расчета как «приемлемые доходы» (eligible revenues).

  Валовая расходная база (ВРБ) является показателем, который измеряет приблизительный уровень общих расходных потребностей территории («расходный потенциал»), необходимый для обеспечения ее жителей социальными программами и услугами, объем и качество которых может быть сравнимо с таковыми, предоставляемыми в провинциях. Вместе с тем «приблизительный уровень» не означает реальный уровень расходов правительства в определенный год. Таким образом, федеральным правительством были преднамеренно разделены реальный уровень расходов территориальных властей и таковой по Формуле, что привело к тому, что территориальные правительства не могли бы увеличить сумму федерального трансферта за счет  увеличения расходов и уменьшить ее при снижении издержек.

  Изначальная цифра, используемая для определения ВРБ, была получена в результате оценки территориальных доходов в 1982-83 гг.,  когда ВРБ была достаточной для удовлетворения расходов территорий. Ежегодно, данная цифра индексировалась, для того, чтобы отражать рост правительственных расходов в течение времени. Индексация проводилась для того, чтобы расходы властей территорий были сопоставимы с расходами провинций.

  Начиная с 1990 г. в показатель Валовой расходной базы была введена поправка на изменения численности населения каждой территории, по сравнению  с средним изменение численности в Канаде. Такой показатель роста численности был приведен к средней величине за три года  с тем, чтобы выровнять всплески изменений численности населения на территории и перевести поправку на ту же трехлетнюю основу, как и основа скользящей шкалы расходов провинций и местных расходов. Тем самым федеральные власти признали, что рост численности населения может влиять на расходные потребности. Такой  учет фактора численности населения может быть выгодным для территории в том случае, если численность ее населения растет с большей скоростью, чем показатель средней численности населения по стране. Обратный сценарий  может привести к финансовым потерям.

  Так, например, при вычислении ВРБ для Юкона в 2001-2002 гг., уровень ВРБ за предыдущий год (374 млн. долл.) был увеличен на 5,06%, в качестве ответной меры на повышение, в течение последних трех лет, среднего уровня расходов правительства Канады на финансирование провинций, что увеличило ВРБ Юкона до 393 млн. долл. В связи с тем, что по отношению к среднему росту численности населения Канады в 2005-2002 гг., в Юконе в тот же период наблюдалось снижение численности населения, ВРБ была уменьшена на 2%. Итого, показатель ВРБ для Юкона в 2001-2002 гг. составил 285 млн. долл. (Achieving National Purpose: Improving Territorial Formula Financing and Strengthening Canada Territories)

  С течением времени в расчет Валовой расходной базы, для ее максимального соответствия существующей ситуации, вводились технические корректировки. Например, в 1995 г., федеральное правительство на 5% снизило ВРБ каждой территории на 1996-97 гг., вследствие принимаемых им мер по ограничению дефицита бюджета. Примером может служить и 2005 г., когда была образована новая территория Нунавут, и когда произошло разделение валовой расходной базы Северо-Западных Территорий[55], с последующим ее повышением, вследствие возросших расходов на содержание двух правительств.

  Таким образом, Валовая расходная база при расчете федерального трансферта не является статичным показателем. Имея определенные сроки и условия расчета, она может быть скорректирована в соответствие с изменившимися условиями.

  «Приемлемые доходы» являются вторым компонентом при вычислении федерального трансферта по ФФТ. Они состоят из двух видов поступлений: других трансфертных платежей федерального правительства (как два целевых трансферта на развитие здравоохранения и социального обеспечения), а также собственные доходы территорий (налоги, сборы и доходы от инвестиций). Тогда как федеральные целевые трансферты изначально вводились в формулу как реальные доходы территорий, собственные же доходы провинций рассматривались как потенциальные – доходы, которые территории могли бы получить, если бы приложили достаточные налоговые усилия («предполагаемые собственные доходы» - hypothetical own-source revenues). Т.е. в случае, если правительство территории решало снизить уровень своих налогов, их общий федеральный трансфертный платеж в рамках ФФТ не уменьшался.

  Приемлемые доходы вычислялись, таким образом, как сумма Федеральных трансфертных платежей и  «предполагаемых собственных доходов».

  В свою очередь потенциал «предполагаемых собственных доходов» измерялся следующим образом:

  · рассчитывался объем дохода территории, если бы ее налоговые ставки оставались неизменными с определенного базового года (в последних редакциях Формулы базовый год – 1992-93 гг).

  · вычислялся объем доходов (по ставкам 1992-93 гг.) который мог бы быть, если бы территория  приложила разумное налоговое усилие. В формуле это отражалось как «догоняющий фактор» (catch-up factor) – или частное между тем, что могла бы получать территория в качестве доходов, и тем, что она действительно получает. Частью данного расчета является начисление 15%  скидки, созданной с целью определения необходимого уровня разумного налогового усилия. Она уменьшает Общенациональный средний уровень налоговой ставки на соответствующий процент и необходима для того, чтобы уравнять возможные налоговые усилия провинций и территорий, в связи с естественным высоким уровнем расходов в территориях.

  · соотносились доходы территории с учетом «догоняющего фактора» со средним изменением налоговых усилий провинций в течение установленного периода времени (так называемый «поддерживающий фактор» (keep-up factor)

  В течение всей истории применения Формулы финансирования территорий для определения объема федерального трансферта  в нее также вносились такие дополнительные изменения, как:

  1.   введение верхнего предела («потолока») в 1987 г., с тем чтобы он мог играть роль стабилизатора для федерального правительства, защищая его от непозволительного роста трансфертных платежей. Отменен в 2002 г.

  2.   заморозка федеральных платежей в 1995 г. на уровне 1994 г. и сокращение в 1996-97 гг на 5% объемов Валовой расходной базы.

  3.   введение в 2000 г. в ФФТ нового фактора - «Стимула экономического развития», равного 20%. Он давал возможность территориальным властям оставлять часть собственных доходов, без каких-либо соответствующих сокращений объема трансфертного платежа в рамках ФФТ, путем уменьшения предполагаемых собственных доходов на величину фактора. Стимул экономического развития был призван стимулировать экономическую активность и обеспечить большую экономическую независимость территории.

  4.   введение нижнего предела («пола») в 2005 г., с тем, чтобы выполнять функцию стабилизатора  на территориях, защищая их от серьезного экономического спада. Он ограничивал снижение Валовой расходной базы провинций, таким же образом как федеральные власти ограничили рост ВРБ.

  В 2004 г. истек срок очередного договора между федеральным правительством и территориями. Правительством Канады был выбран независимый Совет экспертов, который был уполномочен произвести пересмотр существующих параметров Формулы финансирования территорий. На этот период (2004-06 гг.) было решено временно приостановить привычное функционирование Формулы до получения результатов пересмотра. Территории получили 1,9 млрд. долл. в 2004-05 гг. и 2,0 млрд. долл. в 2005-06 гг. в качестве федеральной помощи. Доля территории в общем объеме трансферта определялась исходя из объема федерального гранта в предшествующем годе, относительно других северных субъектов.

  3.3.2. Формула финансирования территорий сегодня

  В соответствие с рекомендациями Совета экспертов, федеральный бюджет увеличил общий объем трансфертов в рамках Формулы финансирования территорий до 2.3 млрд. долл.( Budget 2007 – Restoring Fiscal Balance for a Stronger Federation). В 2007 г. федеральное правительство возвращается к расчету объема трансферта в соответствие с ранее существовавшей формулой, которая определяла его как разница между расходными потребностями территориальных властей и их доходного потенциала. Для этого была определены валовая расходная база, которая будет ежегодно увеличиваться в соответствие с  поправкой на изменения численности населения. Что касается доходного потенциала, его измерение в бюджете 2007 г. было значительно упрощено. Он будет рассчитываться с использованием репрезентативной налоговой системы (Representative Tax System), похожей на ту, которая используется при расчете трансфертов в рамках Программы выравнивания. В основе данной системы исчисления будут лежать 7 наиболее значимых для территорий источников собственных доходов.

  Кроме того, в модель вычисления объема гранта в рамках ФФТ, внесен модифицированный фактор «Стимул экономического развития», который теперь будет равен 30%.  Доходы территорий с использования природных ресурсов также как и ранее не будут входить в модель при расчете объема гранта (табл. 14).

  Таблица 14. Запланированные суммы федеральных трансфертов в рамках Формулы финансирования территорий.

  	СЗТ	Юкон	Нунавут	Итого
  	млн. долларов
  2006-2007	753	514	839	2106
  2007-2008 (обновленная формула	788	540	893	2221
  2008-2009	805	564	944	2313

  
  

  Таким образом, с применением обновленной формулы финансирования территорий среднедушевая сумма трансферта в 2008-2009 гг. составит 18166 долл. в Юконе, 18704 долл. в Северо-западных территориях и 30265 долл.  в Нунавуте.

  
  

   

  3.4. Налоговая политика территорий.

  Собственные доходы территории составляют обычно 10-20 процентов от общего дохода и включают средства, полученные из следующих источников: различные виды налогов, собираемых на территориальном уровне, лицензирование, комиссионные сборы, доходы в виде процентов, контроль над доходами, получаемыми от продажи спиртных напитков и инкассирование (включающее доходы от аренды, продажу государственного имущества (sales of government assets), продажу товаров и услуг).

  Из всех существующих источников собственных доходов территории наиболее важным является налогообложение. Территориальному налогообложению подлежат: личные доходы граждан (personal income), корпоративные доходы, частная собственность, алкоголь (в рамках системы контроля над продажами спиртных напитков), табак, топливо и  заработанная плата (payrolls).

  Хотя территориальные власти обычно неохотно увеличивают личные и корпоративные налоги, иногда они все же вынуждены это делать. Введение «догоняющего фактора» и «поддерживающего фактора» в Формулу финансирования инициировало увеличения подобного рода, а также увеличения налоговых ставок в сфере налогообложения на табачные изделия, спиртные напитки и частную собственность. Налоги на топливо обычно не подвергаются изменениям, в силу того, что рост стоимости топлива приведет к увеличению транспортных расходов и, как результат, к росту стоимости жизни в регионе.

  Возможно, самым технически прогрессивным видом налогообложения на СЗТ стал налог на заработанную плату, вступивший в силу в 1993 (Compensation Directive: 1993-019), и измененный в декабре 2004 г. В рамках данного закона, все рабочие и служащие, работающие на территории СЗТ (более 50% времени), или получившие доход более 5000 долл., должны заплатить в казну территории 2% от своего дохода. Это обеспечивает получение территориальными властями доходов от налогообложения не проживающих на данной территории рабочих, которые, пользуясь услугами территориальных служб, не вносят свой вклад в их финансирование посредством подоходного налога, так как их доход подвергается налогообложению  в провинции, по месту проживания на 31 января текущего года. Причиной введения новых правил налогообложения явилось то, что процентное отношение суммы заработанной платы, получаемой рабочими и служащими, не проживающими на СЗТ, к общему объему заработанной платы всей территории очень велико. А это в свою очередь составляет существенную сумму налоговых недопоступлений в бюджет СЗТ и, к тому же, большая часть этой суммы подвергается налогообложению вообще за пределами Канады. Последнее происходит благодаря сезонному характеру экономики территорий (например, строительство, туризм), существованию изолированных от населенных пунктов, вахтенных шахтерских поселений и традиционно большой части жителей, покидающих территорию для проживания в других юрисдикциях. Ответственность за отчисление данного налога лежит на работодателе, который вычитает необходимую сумму из заработанной платы служащего. Нунавут многое унаследовал от своего предшественника, в том числе и налог на заработанную плату. Однако, этот налог не был до сих пор введен на территории Юкона. Доходы, получаемые в виде пошлин и лицензионных сборов, значительно выросли на всех территориях за последние 15 лет. Это произошло, благодаря нескольким причинам, включая введение как новых пошлин, так и новых лицензий, а так же увеличение величины уже существующих пошлин  и лицензий и растущая потребность в таких видах оплат, возникшая с ростом численности населения. Так как новое налогообложение и другие изменения, перечисленные выше, приводят к росту показателей (ставок), все доходы, полученные в результате упомянутых нововведений, напрямую поступят в бюджет территорий и не приведут к сокращению государственных субсидий.

  Что касается доходов от природных ресурсов, получаемых в виде роялти и налоговых сборов, то в данном случае передача полномочий по управлению невосстанавливаемыми природными ресурсами территориальным властям даст множество значительных преимуществ территориям. Юкон гораздо ближе подошел к решению этого вопроса, чем СЗТ и Нанавут. Хотя последние заявляют о ведении переговоров с федеральными властями  о передаче полномочий в этой сфере, на сегодняшний день территориальные власти не проявляют активности в решении этой проблемы. Получение полномочий могло бы увеличить  способность территорий к извлечению доходов, а также создать перспективу приобретения большей независимости.

  Выводы:

  1. В основе государственного регулирования северных территорий Канады лежит социально-трансфертная политика, включающая в себя как целевые (трансферты на трансферт на развитие здравоохранения и социального обеспечения), так и не целевые выплаты (Формула финансировании территорий), которые территории могут расходовать по своему усмотрению.

  2. Существующие трансфертные программы федерального правительства формировались в течение 20 лет, на основе совместного диалога. Дискуссии носят характер форума, целью которого является обсуждение  развития федерально-территориальных отношений на непрерывной основе, а также постановка и решение задач, входящих в круг этих отношений. Дискуссии, которые раньше велись вокруг стоимости обеспечения общественных товаров и услуг на Севере, сейчас ориентированы на механизмы и динамику финансирования.

  3.  Разработка и внедрение формулы финансирования означала, что гранты, получаемые территориями, будут впредь основаны не только на расходных требованиях территорий, но и на усилиях по увеличению доходов. Существующие механизмы расчета объема федеральной помощи в рамках Формулы финансирования территорий направлены на стимулирование территориальных властей к поиску новых источников финансирования, таких как оптимизация налогообложения. Таким образом, федеральный центр пытается сократить зависимость территорий от субсидий.

  4. Сама по себе Формула финансирования территорий не является статичной программой, в отличие от Программы выравнивания, где действует только одна переменная – доходы. ФФТ неоднократно изменялась, каждый раз приспосабливаясь к существующей действительности. Сегодня - это результат взаимодействия множества компонентов, который трудно выразить в виде статичного уравнения благодаря большому количеству переменных и постоянно вносимых поправок.

  5. Результатом применения ясной политики, а также привлечения экспертов к разработке методологии справедливого распределения федеративных финансовых ресурсов, оптимизации существующей модели и следования данным рекомендациям явилась стабильность территорий. В рамках ФФТ стабильность была достигнута с помощью введения блочных грантов и трехлетних средних показателей. Эти два фактора стали решающими для получения территориями возможности отойти от ориентированного на расходы бюджета. Блочное финансирование стимулирует администрации территорий удовлетворять расходные нужды за счет собственных бюджетов, в то время как использование трехлетних средних показателей страхует от неожиданных экономических спадов.

  6.  Механизм модели финансирования служит стимулом к самостоятельности  принятия решений и подконтрольности со стороны региональных властей, которые  отчитываются о своих действиях и принятых решениях не федеральному правительству, а местным жителям.

  7. Важную роль в функционировании трансфертных отношений играет и хорошо развитый статистический компонент. Использование данных за трёхлетний период при расчёте, к примеру, государственных субсидий, будет основываться на качестве имеющихся данных. Возможность использования   трёхгодичного периода в качестве своеобразного мерила предоставляется в силу того, что данные в Канаде собирается на ежегодной основе. При отсутствие данного компонента выведение статистических обоснований потребует гораздо более длинных сроков.

  8. Особый интерес представляет фактор регулирования прироста численности населения в схеме финансирования территорий Канады. Если такой механизм не приводит к миграции из северных регионов, если регионы не будут подвергаться финансовым взысканиям из-за снижения численности населения (как в случае в Канадой), он может иметь огромное влияние как для справедливого распределения доходов, так и для создания стимулов к формированию постоянного населения или к переселению в более южные регионы, в зависимости от выбранной генеральной стратегии.

  
  
  

  4.   Региональная политика России относительно северных территорий: оценка, перспективы.

   

  4.1. Методология северной политики в условиях рыночных отношений.

  4.1.1. Место северных регионов в системе межтерриториальных федеративных отношений.

  Являясь основным поставщиком топливно-энергетических и минерально-сырьевых ресурсов, рыбо- и лесопромышленной продукции, обеспечивая около половины общероссийских валютных поступлений, «северные» регионы играют особую роль в социально-экономическом развитии страны (Табл. 15).

  Законодательно к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям отнесено порядка 70% территории, расположенной на Евроазиатском континенте, которая характеризуется суровыми природно-климатическими и экстремально дискомфортными условиями для проживания населении и хозяйствования.

  Несмотря на это, Север находится в сфере стратегических интересов страны, т.к. именно в этой зоне сконцентрирована подавляющая доля общероссийских запасов: золота – 40, нефти – 60, газа -60-90, хрома и марганца – 90, платиновых металлов – 47, коренных алмазов – 100%. Общая стоимость минерального сырья арктических недр оценивается не менее чем в 30 трл. долл., причем  2/3 приходится на долю энергетических ресурсов. Север России – это также морские порты, трансграничные транспортные коридоры и пограничные переходы, Северный морской путь, энергетические сети, телекоммуникации, газовые и нефтяные магистральные трубопроводы. (Юшкин Н.П., Север как… 2005, с 50), (Истомин А.В. Перспективы социально…, 2003).

  Именно в регионах Севера производится почти 30% электроэнергии, добывается 76% всей российской нефти и 93% российского газа. Они дают стране 35% угля и являются основными территориями заготовки и переработки древесного сырья. Совокупная доля «северных» территорий составляет почти половину общероссийского выпуска продукции лесозаготовки и деревообработки. Более половины улова рыбы и добычи морепродуктов России и ¼ производства рыбных консервов приходится на долю северных регионов.

  Ресурсный и производственный потенциал Севера является базой для устойчивого развития экономики, и имеет огромное значение в удовлетворении потребности хозяйства страны многими важными видами сырья и топлива, без которых не может осуществляться развитие экономики и которые не имеют альтернативы их получения в других регионах и по импорту. В число 10 регионов России с максимальным природно-ресурсным потенциалом в 2006-2007 гг. входили 6 северных регионов[56], а в следующие 10 – еще 7: Хабаровский край (ранг 11), Амурская область (ранг 12), Мурманская область (ранг 13), Чукотский АО (ранг 14), Приморский край (ранг 16), Архангельская область (ранг 18), Магаданская область (ранг 19).

  Однако, практически половина существующих здесь добывающих предприятий имеют экспортную ориентацию. Так, свыше 40% нефти и нефтепродуктов, 20% природного газа, 10% угля, 80% никеля, более 60% апатитового концентрата, большая часть добытых алмазов, цветных и редких металлов поставляются на экспорт. Существенным фактором является и крайне низкая доля обрабатывающих производств. По  данным официальной статистики только 15% добываемой нефти, например, перерабатывается в северных регионах.

  Тем не менее, Север как макрорегион можно отнести к промышленно развитым регионам России. На протяжении последних нескольких лет доля северных регионов в формирование суммарного ВРП страны составляла 25%, при удельном весе численности населения, занятого в экономике, не более 16% (Табл. 16).

  Характерной особенностью формирования структуры производства ВРП на территории Севера является более высокая по сравнению со среднероссийским уровнем доля производства товаров. При этом пропорции производства товаров и услуг по отдельным территориям довольно существенно дифференцированы. В регионах с высокой концентрацией добывающей промышленности доля производства товаров находится в пределах 50-65%,а в депрессивных районах с традиционным ведением сельского хозяйства – не превышает 30%.

  Дифференциации регионов по производству ВРП определяет и специфические особенности процесса использования. Учитывая уровень затрат на воспроизводственные процессы на Севере России эти регионы и по фактическому потреблению домашних хозяйств, и по инвестициям в основной капитал на душу населения существенно превышают средне российский уровень (Рис. 3).

  Из приведенного ниже рисунка видно, что за исключением Москвы и Санкт-Петербурга уровень инвестиций в основной капитал свыше 30 тыс. руб. на душу населения в 2004 г. преодолели исключительно «северные» регионы: Чукотский, 

  Рисунок 3. Инвестиции в основной капитал на душу населения 2004 г.

  
  

  Эвенкийский, Таймырский, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ненецкий АО, Сахалинская, Тюменская области, Республики Саха и Коми. Более 60% регионов Севера опередили по данному показателю и средне российский уровень, который в 2004 г. равнялся 19,87 тыс. руб. на душу населения (Табл. 17). И только в республике Тыва, республике Бурятия и Приморском крае объем инвестиций на душу населения был ниже 10 тыс. руб.

  Необходимо обратить внимание и на неоднородность данного показателя на Севере. В отличие от регионов, например, центральной части России, где объем инвестиций в основной капитал на душу населения не так сильно отличается от региона к региону, на Севере этот разрыв может достигать 130 раз. Так, фактические объемы денежных вливаний колеблются от 390 тыс. руб. в Ненецком АО до всего 3 тыс. руб. на душу населения в республике Тыва.

  Северные регионы отличает еще и то, что в структуре ВРП отрасли инфраструктуры и рынка услуг развиты крайне недостаточно. Это подтверждает данные ранжирования регионов по инфраструктурному потенциалу. Наилучший показатель - 36- имеет Мурманская область, далее идут Республика Карелия – 40, Приморский край – 42 и Сахалинская область – 52. Остальные же регионы занимают в данном рейтинге места в последней двадцатке. Такое положение дел с точки зрения перспектив является ограничивающим фактором в развитии.

  Несмотря на это, регионы севера имеют в целом высокий инвестиционный потенциал. Составляющие инвестиционного потенциала «северных» регионов в 2006-2007 гг. представлены в Приложении 1 (Эксперт…, все 3 номера).

  Из 85 субъектов Федерации по интегральному рейтингу инвестиционной привлекательности в 2006-2007 гг. в первые 40% попадают 8 северных регионов с рейтингом от 5 (Ханты-Мансийский АО) до 33 (Мурманская область). Оставшиеся северные регионы занимают места с 41 (республика Коми) по 85 (Усть-Ордынский Бурятский АО). Вместе с тем, по природно-ресурсному потенциалу в первую группу входят 17 северных регионов, т.е. более двух третей, с рейтингом от 1 (Красноярский край) до 31 (Томская область).

  Производственный потенциал «северных» регионов в 2006-07 гг. остается довольно высоким: в первые 40 регионов по данному показателю входят 9 представителей Севера. Однако, по сравнению с 2003-04 гг. наметилась тенденция к снижению: из 6 регионов, входивших в 2003-04 гг. в число 26 высоко потенциальных, в 2007 г. осталось всего 4, а в первой десятке из двух (Ханты-Мансийский (рейтинг 2) и Ямало-Ненцкий АО (рейтинг 9)) в 2004 гг. остался всего один (Ханты-Мансийский (рейтинг 3)).

  Трудовой потенциал регионов Севера, как и ожидалось, не очень высокий – большая их часть занимает в ранге 40-е места и ниже. Только Красноярский край (12), Иркутская область (20), Приморский (22) и Хабаровские (23) края, Ханты-Мансийский АО (26) находятся в пределах 40% высоко потенциальных регионов. И это несмотря на то, что регионы Севера отличаются относительно молодой по сравнению с Россией в целом и с другими ее территориями половозрастной структурой населения (Рис. 4).

  Если в 2006 г. в среднем по России доля лиц старше 60 лет в населении составляла 20,4%, то на Севере она в среднем не превышает 12,0%[57].

  Причиной столь невысокого трудового потенциала является стабильно высокий отток трудоспособного населения с Севера. По существующим данным количество выехавших с Севера за последние 15 лет в 1,4 раза превысило численность вновь прибывших. Только за счет внутри российской миграции северные территории потеряли почти 1,3 млн. чел. (Север как объект…, 2005). Самые существенные потери понесли северо-восточные территории Крайнего Севера - 20% населения (на Европейском Севере – 8%). Большинство северных территорий в настоящее время интенсивнее теряет население моложе трудоспособного и трудоспособного возрастов, чем лиц пенсионного возраста, тогда как до начала 90-х годов доля стариков систематически понижалась за счет их выезда за пределы регионов, отличающихся экстремальными природными, в том числе климатическими условиями, высокой стоимостью жизни, неразвитостью социальной сферы, инфраструктуры и, что особенно важно для пожилого населения - здравоохранения.

  Рисунок 4. Доля населения старше трудоспособного возраста. (в % от общей численности населения, 2006 г.).

  
  

  Интенсивная миграция молодого населения разрушает демографический и трудовой потенциал, создававшийся в этих регионах в течение десятилетий. В перспективе северные регионы вновь, как и в начальный период освоения не смогут существовать за счет собственного воспроизводства и будут нуждаться в демографической подпитке извне, а российское население не будет иметь для этого свободных демографических ресурсов (Веселкова И.Н Закономерности…, 2005).

  На практике это означает повышение опасности заселения данных территорий выходцами из сопредельных государств, нехватку трудовых ресурсов для обеспечения страны стратегическими природными ресурсами, возрастание угрозы национальной безопасности России. В связи с этим в специализированной литературе все чаще звучат предложения о необходимости выработки государственной демографической политики в регионах Севера, во главу угла которой должно быть поставлено улучшение условий жизни местного населения, создание благоприятный условий ведения хозяйственной деятельности, реализация крупномасштабных программ развития социальной и производственной инфраструктуры (Матвеев А., Демографические …, 2006).

  Довольно высок финансовый потенциал – в 10 регионах Севера он составляет от 2 по Ханты-Мансийскому АО до 34 по Томской области.

  Необходимо отметить, что в 2006-07 гг. только 7 из 25 северных регионов имеют долю в общероссийском инвестиционном потенциале свыше одного процента (табл. 18). Тем не менее, в большинстве регионов Севера по сравнению с 2003 г. наблюдается положительная динамика  изменения доли инвестиционного потенциала.

  Несмотря на достаточно высокий природно-ресурсный, производственный, финансовый инвестиционный потенциал северных регионов, их большая часть имеет низкий интегральный рейтинг инвестиционной привлекательности. Связано это, прежде всего, с высокими рисками,  с которыми могут столкнуться инвесторы. Так, в число 10 регионов в 2006-07 гг. с наивысшим инвестиционным риском вошли 5 северных регионов: Камчатский край (83), Республика Тыва (82), Усть-Ордынский Бурятский АО (81), Магаданская область (80), Чукотский АО (77), а в следующие 20 – еще 8: Сахалинская (70), Читинская (66), Мурманская (65) области, Красноярский край (64), Агинский Бурятский АО (63) Республика Карелия (61), Алтайский край (60) и Амурская область (57). В структуре рисков преобладают прежде всего экологический, управленческий, криминальный и финансовый риски.

  Распределение северных регионов по рейтингу инвестиционного потенциала в 2006-2007 гг. произошло следующим образом. Высокий инвестиционный потенциал при умеренном риске определен по данным «Эксперт» только в Ханты-Мансийском автономном округе. Средний потенциал при умеренном риске – в Ямало-Ненецком автономном округе, Иркутской области и республике Саха.  Пониженный потенциал при умеренном риске были отданы республике Коми, Архангельской, Тюменской, Томской и Амурской областям, Хабаровскому и Приморскому краю. Незначительный потенциал и умеренный риск охарактеризовал Ненецкий АО, республики Алтай и Бурятия.

  В 11 северных регионах из 25, отнесенных к зоне Севера, в этот период отмечен высокий инвестиционный риск, а в 4-х из них – Республике Тыва, Усть-Ордынском Бурятском АО, Камчатском крае и Магаданской области – экстремальный. Для сравнения, в 2003-04 гг. в число регионов с высоким инвестиционным риском входило 8 северных регионов[58]  и всего один - Корякский АО[59] -  был представлен в группе регионов с экстремальным риском.

  Наиболее заметное изменение инвестиционного потенциала в 2002-2007 гг. наблюдалось только в Томской области (ранг повысился на 10 мест), Читинской области (увеличился на 9 мест), Республике Карелия и Магаданской области (увеличился на 5 мест).  В остальных северных территориях значительных изменений инвестиционного потенциала за последние пять лет не наблюдалось. При этом, в 80% северных регионов произошло значительное (более 5 мест) изменение  ранга риска. Лидерами по увеличению риска инвестиций стали Чукотский АО (по сравнению с 2003 г. ранг риска увеличился на 34 места), Мурманская область - на 31, Республика Карелия - на 14, Томская и Архангельская области – на 9 мест. В ряде регионов инвестиционные риски снизились: Республике Коми на 25, Ямало-Ненецком АО на 18, Приморском крае – на 13, Хабаровском крае – на 10, Тюменской области – на 8 мест соответственно.

  Несмотря на высокий риск, северные регионы остаются инвестиционно привлекательными. Так, последние годы наблюдается постоянный рост инвестиций в основной капитал в регионах Севера (Диаграмма 9). При этом доля северных территорий в общем потоке инвестиций в 2006 г. по сравнению с пиковым показателем 2003 г., равного 30,5%, уменьшилась незначительно. Доля северных регионов в объеме общероссийских инвестиций в основной капитал в период с 1995-2006 гг. (табл. 19) достаточно устойчива составляет порядка трети от общего объема привлекаемых средств.

  В период с 1995-2004 гг. наблюдается также рост иностранных инвестиций в экономику Севера (Диаграмма 10). Если в 1995 г. объемы денежных вливаний в северные территории составляли 429,2 млн. долл., то к 2004 г. они увеличились до 13,3 млрд. долл. и превысили отметку 30% от общего объема иностранных инвестиций в экономику России. С 2004-2006 гг. наблюдается снижение доли иностранного капитала в инвестициях в северные регионы с 30,2% в 2004 до 18,6% в 2006 г.

  В то же время необходимо отметить тенденцию к снижению среднего индекса промышленного производства по северным регионам за последние четыре года по отношению к такому же показателю в Российской федерации (Диаграмма 11). Из 24 северных регионов в 2006 г. показатели выше Российских имеют лишь 8, тогда как в 2002 таковых было 13, а в  2000 г. - 17 (Табл. 20). При этом, как и в предыдущие годы, относительно высокий индекс промышленного производства в 2006 г. характерен для регионов с промышленностью, базирующейся на добыче и переработке топливно-энергетических, минерально-сырьевых и лесных ресурсов.

  Замедление темпов промышленного производства в северных регионах и централизация в федеральном бюджете налоговых доходов от хозяйственной деятельности, связанной с природопользованием, не могло не отразиться на консолидированных доходах региональных бюджетов. За 2006 г. суммарные доходы консолидированных бюджетов северных субъектов РФ составили 916 203 млн. рублей или 24,1% суммарных доходов консолидированных бюджетов всех субъектов РФ (в 2005 г. – 26,2%, в 2004 – 27,1%), расходы – 905 147 млн. руб. или 24,7% от суммарных расходов всех субъектов РФ.

  По сравнению с 2005 г. в абсолютном выражении суммарные доходы консолидированных бюджетов северных регионов выросли на 16,5%. Более всего доходы увеличились в Корякском АО, где они составили к уровню 2005 г. - 194%, Мурманской области – 169,2%, Ненецком АО – 161,6%, Красноярском крае 147,6% и Сахалинской области 141,2%. Только Ханты-Мансийском и Чукотском АО доходы снизились соответственно на 15,2% и 27,2%, вследствие перераспределения финансовых потоков, вызванным присоединением первого региона к Архангельской области, а также созданием Чукотского края, в состав которого вошел второй регион.

  В то же время произошло снижение темпов роста доходов. По итогам 2006 г. темп роста доходов в целом по северным регионам по сравнению со среднероссийским показателем ниже на 10,2 %, а в 2005 г. этот показатель составлял 4%.

  Расходы консолидированных бюджетов северных регионов увеличились по сравнению с 2005 г. (за исключением Чукотского АО – снижение на 32,8%) и составили 20,1%. Более всего расходы увеличились в Корякском АО, Мурманской, Тюменской, Сахалинской областях.  В структуре расходов консолидированных бюджетов северных субъектов РФ наибольшую долю в целом занимают расходы на образование – 23,74%, затем идут расходы на национальную экономику – 15,7% , здравоохранение и спорт – 15,4% и жилищно-коммунальное хозяйство. Однако, если сравнивать данные по регионам, полностью отнесенным к районам Севера, можно отметить, что доля расходов, которые приходятся на жилищно-коммунальный комплекс, достигает 25,6%, что почти на 70% больше, чем в среднем по России. Причиной этому служат не только природно-климатические условия Севера, но и введение предельных индексов максимально возможного изменения тарифов на товары и услуги ЖКХ, что привело к убыткам организаций коммунального комплекса.

  В целом в 2006 г. по северным территориям в 16 из 24 регионов консолидированный бюджет исполнен с профицитом (Приложение 2). Наибольшие доходы получили бюджеты Ненецкого АО – профицит 14,7% к доходам, Корякского АО – 12%, Красноярского края – 10,2% и Тюменской области – 8,5% . В то же время в 8 северных регионах консолидированные бюджеты исполнены с дефицитом, тогда как в 2005 году их было 15.  Наиболее высокий дефицит в Магаданской области – 10% к доходам, Республике Саха (Якутия) – 8,4%, Ханты-Мансийском АО – 8,4%. Кроме того, в среднем по России суммарный профицит консолидированных бюджетов регионов составил 3,68%, а таковой регионов Севера  - 1,21%. Если же взять в расчет лишь региональные бюджеты статистика еще более напряженная: в среднем по России региональные бюджеты исполнены с профицитом равному 4,21% к доходу, в регионах Севера эта цифра чуть превышает 1%.

  В структуре доходов консолидированных бюджетов большинства северных субъектов РФ основную часть составляют налоговые доходы (Приложение 3). В 16 северных регионах их доля в общем объеме доходов составляет более 50%, а в  8 из них – более 70%. Это прежде всего территории с высоким уровнем добычи полезных ископаемых. В то же время в 13 северных регионах этот показатель снизился по сравнению с 2005 г.

  Неналоговые доходы в основном формируются за счет доходов от использования и сдачи в аренду государственного и муниципального имущества, платежей за пользование недрами, доходов от использования лесного фонда, платежей за негативное воздействие на окружающую среду. В среднем по северным регионам данный показатель составляет 7,9%, и не значительно ниже от такового в среднем по стране – 8,1%. Однако,  в республике Саха (Якутия) он равен 20,98% - за счет доходов, связанных с использованием имущества, находящегося в собственности субъекта, а в Ненецком АО – 21,74% – за счет получения доли прибыльной продукции при выполнении соглашений о разделе продукции. В 10 северных регионах доля неналоговых доходов сократилась по сравнению с 2005 г.

  В структуру безвозмездных перечислений входят, на 99%, средства, передаваемые из федерального бюджета (финансовая помощь, фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов). Их доля в структуре доходов консолидированного бюджета по сравнению с 2005 г. уменьшилась в 17 северных регионах. Несмотря на это, сохраняется высокий уровень зависимости бюджетов многих северных территорий от финансовой помощи из федерального бюджета. Так, доля безвозмездных перечислений в общей структуре доходов консолидированных бюджетов превышает 25% в 12 северных субъектах, а в 4 из них – 50%.

  В составе налоговых поступлений консолидированных бюджетов северных субъектов РФ основную часть составляют налог на прибыль организаций -43,74%, что чуть выше, чем в среднем по России, но значительно ниже аналогичного показателя предыдущего года (54,11%), а также налог на доходы физических лиц – 30,1%. Доля данного показателя в северных регионах ниже, чем в среднем по стране – 33,79%.

  Доля налога на прибыль организаций наиболее высока в регионах, где находятся или зарегистрированы предприятия по добыче нефти, как например в Тюменской области, где он составляет 62,9% всех налоговых поступлений, тогда как налог на доходы физических лиц – 6,16%. Такая же ситуация в Красноярском крае – 54,1% и 28,1% соответственно, и в  Ханты-Мансийском АО – 51,6% и 30,1%. И наоборот, в Республике Тыва от налога на прибыль организаций получено всего 3,9% доходов, а на Камчатке – 10,6.

   Доля федеральных трансфертов в доходах консолидированных региональных бюджетов в 2006 г. сократилась в 75% северных регионов, хотя данный показатель на протяжении последних двух лет все еще превышает среднероссийский.

  Несмотря на это, Север России в целом и большинство его регионов самодостаточны в финансовом отношении и являются источниками пополнения государственной казны (Табл. 21). В частности, в поступления в федеральный бюджет из всех регионов Севера в 2006 г. в 8 раз превышали обратные перечисления и почти в 2 раза - такие показатели по России. При рассмотрении данных по субъектам РФ, полностью отнесенных к северным районам разница еще выше в 16 и 4 раза соответственно.  У 11 северных регионов объемы поступлений налогов и сборов с их территорий в федеральный бюджет превысили объемы поступлений в их бюджеты из федерального. Если из сумм поступлений из федерального бюджета исключить средства фонда компенсаций, которые предоставляются субъектам Российской Федерации на реализацию федеральных полномочий, то число таких регионов увеличивается до 12. Таким образом, эти данные еще раз подтверждают, что 12 северных субъектов РФ из 24 являются фактическими «донорами» федерального бюджета, а Север в целом не является затратным для государства.

  Это подтверждается еще и тем, что сумма поступлений в федеральный бюджет превышает объемы трансфертов в северные регионы, даже если из расчетов исключить показатели основных нефтегазодобывающих регионов – Томской и Тюменской областей, Ненецкого, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

  Подводя итог месту северных регионов в системе федеративных отношений, необходимо отметить, что ни в одной стране мира, кроме России, экономика Севера не играет такой ключевой роли в хозяйственных системах страны. Поэтому и государству, и обществу в целом необходимо относиться к Северу более внимательно, чем к другим территориям, так как проблемы Севера сегодня – это все сложнейшие социально-экономические проблемы России, усугубленные неблагоприятными факторами природно-климатического и транспортного характера. Будучи специфической природно-демографической территорией, поставщиком и кладовой крупнейших запасов полезных ископаемых, имея огромный экономический потенциал, Север требует к себе особого отношения в социальном, экономическом геополитическом, военном и демографическом аспектах. Вопреки сложившемуся мнению,  Север  и его население не являются «обузой» для государства. Более того, регионы Севера с их сырьевой базой, являются основой для развития экономики России.

  В этой связи определяется необходимость разработки и эффективной реализации целей и задач стратегической политики государства на северных территориях, обеспечивая необходимое социально-экономическое состояние населения и хозяйственное обустройство этих территорий. Целью государственной политики в отношении северных регионов должно стать формирование государственно-регулируемой, социально-ориентированной рыночной экономики, и создание для населения условий трудовой деятельности и проживания, соответствующих цивилизованным нормам жизнедеятельности в экстремальных условиях северных территорий, с учетом природных условий и экономического и социального состояния страны (Унтура Г.А. Регион как …, 2002).  Реализация государственной «северной» политики должна основываться на прочном и прозрачном законодательном фундаменте с применением целостной системы механизмов, которые могли бы нивелировать влияние экстремальных природных факторов на экономическую и социальную жизнь этого крайне важного для России региона.

  4.1.2. Механизмы государственной «северной» политики в России.

  Финансовые взаимоотношения с регионами Севера всегда занимали особое место в системе отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Это происходит, прежде всего, в силу неоднородности северных регионов. С одной стороны, ряд субъектов Федерации, территориально относящихся к районам Крайнего Севера, располагающих запасами полезных ископаемых и углеводородного сырья, традиционно являются донорами федерального бюджета. С другой стороны, некоторым субъектам федерации крайне необходима финансовая поддержка из федерального центра.

  С правовой точки зрения в настоящее время единственным документом, определяющим региональную политику в северных территориях России, является постановление Правительства Российской Федерации №198 от 07.03.2000 г. «О  концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера». Данная концепция рассчитана на долгосрочную перспективу и до 01.01.2005 г. базировалась на Федеральном законе "Об основах государственного регулирования социально - экономического развития Севера Российской Федерации"[60].

  Настоящая Концепция является рамочным документом, в котором раскрываются основные направления реформирования системы государственной поддержки районов Севера до 2015 г. Целью государственной поддержки районов Севера, по мнению авторов Концепции, являются формирование внутренних факторов экономического развития северных территорий, обладающих необходимым природно - ресурсным потенциалом, и активное поощрение поиска новых возможностей экономического развития дотационными субъектами Российской Федерации.

  Формирование внутренних факторов экономического развития северных территорий возможно, на взгляд разработчиков Концепции, через обеспечение реструктуризации экономики районов Севера и повышение жизнеспособности базовых (градообразующих) предприятий. С практической точки зрения это должно было быть реализовано с помощью мер налоговой, финансовой и инвестиционной политики на федеральном и региональном уровнях.  Забегая вперед, скажем, что пока эти положения Концепции остаются лишь только в теории.

  В Концепции представлен также ряд задач по реформированию системы государственной поддержки регионов Севера. Они включают в себя как экономические, так и социальные аспекты государственной региональной политики: поддержку северных предприятий, регулирование северных рынков труда, трансформацию существующей системы гарантий и компенсаций для северян, поддержку коренных и малочисленных народов Севера и совершенствование механизма сезонного завоза продукции.

  В данном документе установлены  рекомендации по решению поставленных задач и определены конкретные этапы и сроки их реализации.

  Механизм реализации государственной политики РФ на Севере, по замыслу разработчиков Концепции, включает два взаимосвязанных, с различным организационно-экономическим содержанием способа воздействия на региональную ситуацию - государственное регулирование и государственную поддержку:

  · регулирование происходит во всех территориальных образованиях и дифференцированных сферах хозяйствования с целью сглаживания неоднородностей социально-экономического пространства до некоторых типовых условий;

  · поддержка - это продолжение государственного регулирования в особых условиях деятельности, когда состояние экономики и социальной сферы субъекта существенно отличается от принятого стандарта и для достижения типовых показателей необходимы значительно большие объемы ресурсов или же чрезвычайные решения.

  Концептуальным недостатком подходов Правительства к вопросу развития Севера на ближайшую перспективу, отраженных «Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера», является акцент на осуществление мер государственной поддержки северных территорий, а не на обеспечение их самодостаточности и саморазвития.

  Действующая система государственного участия в экономическом и социальном развитии районов Севера включает в себя:

  · трансферты из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а также помощь из других специальных фондов;

  · федеральные целевые региональные и отраслевые программы;

  · государственные гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

  · меры государственной поддержки отдельных объектов, хозяйственных комплексов и населенных пунктов.

  Одним из основных инструментов преодоления неравномерностей социально-экономического развития территорий являются межбюджетные трансферты, включающие в себя субвенции, дотации, субсидии, ссуды и т.п., прямым назначением которых является выравнивание количества и качества предоставляемых бюджетных услуг. Косвенно, через заработную плату работников бюджетной сферы, они также оказывают влияние и на уровень реальных доходов населения.

  Наиболее значимым федеральным трансфертом для региональных бюджетов является таковой из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Он образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации  в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации»[61].

  Основной принцип методики распределения заключается в том, что дотации регионам выделяются исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности путем сопоставления индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов региона. Чем он больше, тем большую долю получит регион из фонда в расчете на каждого жителя.

  В соответствии с бюджетным законодательством до 2007 г. объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определялся путем увеличения объема указанного Фонда, утвержденного на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

  Так, например, в 2006 г. объем ФФПР составлял 228 167 млн. рублей, а в 2007 г. – 260 418,3 млн. рублей, что на 14% больше, чем в 2006 г.  Указанный объем был определен исходя из прогнозируемого уровня инфляции на 2007 г. (8%) и уточненного фактического уровня инфляции в 2005 г., а также дополнительных средств в сумме 9069,5 млн. руб., рассчитанных исходя из размера сокращения в отдельных регионах дотации из Фонда по сравнению с уровнем 2006 г. Распределение дополнительных средств в 2006 г. осуществлялось с учетом поощрения регионов, имеющих высокие темпы роста бюджетных доходов и низкий уровень кредиторской задолженности.

  Распределение средств Фонда согласно существующей методике осуществляется поэтапно. На первом этапе происходит доведение уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта до уровня, принятого в качестве первого критерия. Этот уровень является обычно не очень высоким: в 2005-2007 гг. он составлял 60%.  Дополнительно на этом этапе вводится показатель «степени сокращения» отставания расчетной обеспеченности субъектов РФ от установленного в качестве первого критерия равный 85%. Фактически же выравнивание осуществляется только до 50% среднего уровня налоговых доходов субъектов РФ.

  На втором этапе бюджетная обеспеченность определяется с учетом дотации, полученной на первом этапе, а в качестве критерия принимается уровень в 100%. На этом этапе делятся остатки, т.е. разница между общим объемом дотаций из ФФПР и той суммой, которая была распределена на первом этапе.

  Дискуссии на тему рациональности данной методики ведутся практически с самого начала ее применения.  Звучали мнения как с критикой в ее адрес, так и в ее защиту. Сторонники методики говорят о ее большей прозрачности и высоком уровне достоверности оценки бюджетной обеспеченности. Критики же указывают на сложность методологии и использование расчетных, а не фактических данных при проведении расчетов, что ведет к снижению ее надежности (Третнер …,2004; Бирюков…, 2004; Сабитова ..., 2004)

  На наш взгляд, основная проблема существующей методики заключается в том, что фактическая обеспеченность северных регионов не доводится до средней по Федерации величины. В результате, выравнивание производится до некоторого промежуточного показателя. Так, например, заложенный на 2007 г. объем ФФПР позволил довести расчетную бюджетную обеспеченность наиболее высокодотационных регионов только до 61-64%, что даже ниже уровня 2006 г. (Табл. 22)

  Таблица 22. Сравнение уровня реальной бюджетной обеспеченности регионов (после распределения средств ФФПР) в 2006-2007 гг.

  Субъекты РФ полностью отнесенные к северным районам	Уровень реальной бюджетной обеспеченности в 2006 г.	Уровень реальной бюджетной обеспеченности в 2007 г.	Динамика
  Республика Карелия	77,98%	70,94%	-7,04%
  Республика Коми	112,62%	106,57%	-6,05%
  Республика Саха (Якутия)	68,41%	66,25%	-2,16%
  Республика Тыва	64,58%	61,86%	-2,72%
  Архангельская область	77,66%	75,52%	-2,14%
  Камчатская область	66,46%	63,67%	-2,79%
  Магаданская область	68,57%	65,90%	-2,67%
  Мурманская область	86,52%	89,38%	2,86%
  Сахалинская область	79,46%	78,74%	-0,72%
  Эвенкийский АО	64,66%	62,34%	-2,32%
  Таймырский АО	64,85%	62,40%	-2,45%
  Чукотский АО	67,40%	64,52%	-2,88%

  
  

  Из приведенной выше таблицы видно, что из 12 регионов, полностью отнесенных к северным районам (по которым имелись данные), у 7 регионов бюджетная обеспеченность в 2007 г. составила менее 70%, а у 5 из них – менее 65%, тогда как в 2006 г. 65%-ный уровень бюджетной обеспеченности наблюдался только в 3-х регионах. В абсолютных цифрах это означает, что объем средств, недостающих до среднего уровня бюджетной обеспеченности, к примеру, для Архангельской области в 2007 г. – 13,5 млрд. руб., а получила она 2,5 млрд. руб. и это несмотря на необходимость выплаты районных коэффициентов и северных надбавок,  «северное» удорожание стоимости коммунальных услуг и т.п.

  Необходимо обратить внимание и на тот факт, что, несмотря на общее увеличение объема ФФПР,  динамика уровня реальной бюджетной обеспеченности в большинстве северных регионов остается отрицательной. В 2007 г. у 6 субъектов РФ, полностью или частично отнесенным к северным районам, размер дотаций сократился даже в номинальном выражении. Вместе с тем зависимость некоторых северных регионов от федеральных трансфертов остается крайне высокой. В 13 северных регионах доля безвозмездных перечислений в общей структуре доходов консолидированных бюджетов превышает 25%. В 5 из них[62] поступления из федерального бюджета в 2006 г. составляли более 50% доходов их региональных бюджетов. А доля поступлений из ФФПР в бюджете северных регионов составляет в среднем 10,15%, по сравнению с 7,2% в среднем по стране.

  Такое положение дел не может не настораживать, ведь недостаточное наполнение федеральных трансфертов в северные территории выражается потом через доходы работников бюджетной сферы и населения региона в целом.  А поскольку большинство северных территорий дотационны, то на них такое выравнивание отражается очень значительно.

  Принимая во внимание озабоченность научного сообщества, обеспокоенность местных и региональных властей необходимостью увеличения федеральных трансфертов северным регионам, Правительство внесло изменения в существующую методику распределения дотаций из ФФПР. В частности, изменения коснулись расчета индекса налогового потенциала в части сокращения уровня дотаций при достижении субъектом РФ более высоких относительно среднероссийского уровня темпов экономического роста. В расчетах индекса бюджетных расходов с 25% до 10% сокращен удельный вес коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг, с 20% до 35% увеличен удельный вес коэффициента цен, с 1 до 1,3 увеличено значение коэффициента, учитывающего долю населения, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза грузов. Также изменен порядок расчета стоимости жилищно-коммунальных услуг, который в новой редакции определяется исходя из стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг по экономически обоснованным тарифам и прогнозируемых темпам их роста.

  Кроме того, в  2007 г. было отменено ограничение  по увеличению объемов Фонда на очередной год исходя только из прогнозируемого уровня инфляции. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на 2008 г. увеличен на 26% и на 6,8% и 6,5% соответственно в 2009 и 2010 гг[63].

  Однако, всех принимаемых мер явно не достаточно для исправления ситуации. Фактического увеличения бюджетной обеспеченности с учетом финансовой помощи наиболее дотационных регионов в 2008 г. не произойдет, а в 2009 и 2010 гг. она снижается и в первые за последние годы опускается ниже 60% (Табл. 23).

  Из приведенной таблицы видно, что из 22 полностью или частично отнесенных к северным районам субъектов РФ, которым предусматриваются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в 16 регионах в 2008 г. бюджетная обеспеченность с учетом финансовой помощи составит менее 70% , в 20 – она будет ниже уровня 2007 г. Во всех северных регионах прогнозируется снижение бюджетной обеспеченности в планируемый период и в 2010 г. в 15 из них она будет ниже 65%, а в 5 – ниже 60%.

  Кроме того, настоящая методика не учитывает реальную налоговую нагрузку на субъекты РФ, их природно-климатические и социально-экономические особенности, в том числе повышенные бюджетные расходы северных регионов.

  Таким образом, анализ представленных расчетов и показателей последних лет позволяет сделать вывод, что действующая система распределения ФФПР не приводит к сокращению различий между субъектами РФ по уровню их бюджетной обеспеченности. В настоящее время ФФПР не выполняет свою основную задачу – доведение высокодотационных регионов, к которым относится и большинство северных регионов, до уровня, позволяющего таким регионам исполнять расходные обязательства, закрепленные за ними федеральным законодательством.

  Таблица 23. Сравнение уровня реально бюджетной обеспеченности субъектов Российской федерации полностью и частично отнесенных к северным районам в 2007-2010 гг.

  Субъекты РФ  отнесенные к северным районам	Уровень реальной бюджетной обеспеченности в 2007 г.	Уровень реальной бюджетной обеспеченности в 2008 г.	Динамика 2007-08	Уровень реальной бюджетной обеспеченности в 2010 г.	Динамика 2007-10
  Субъекты РФ полностью отнесенные к северным районам
  Республика Карелия	70,94%	68,34%	-2,60%	65,75%	-5,19%
  Республика Коми	106,57%	95,43%	-11,14%	90,51%	-16,06%
  Республика Саха (Якутия)	66,25%	65,05%	-1,20%	60,07%	-6,18%
  Республика Тыва	61,86%	61,72%	-0,14%	56,98%	-4,88%
  Архангельская обл.	75,52%	66,90%	-8,62%	62,35%	-13,17%
  Камчатская обл.	63,67%	64,59%	0,92%	60,17%	-3,50%
  Магаданская обл.	65,89%	63,90%	-1,99%	59,56%	-6,33%
  Мурманская обл.	89,38%	82,58%	-6,80%	83,43%	-5,95%
  Сахалинская обл.	78,74%	66,56%	-12,18%	62,49%	-16,25%
  Корякский АО	64,67%	63,69%	-0,98%
  Ненецкий АО
  Х-М. АО
  Чукотский АО	64,52%	123,58%	59,06%	59,49%	-5,03%
  Я-Н. АО
  Субъекты РФ, частично отнесенные к северным районам
  Республика Алтай	61,76%	62,06%	0,30%	57,36%	-4,40%
  Республика Бурятия	64,66%	64,06%	-0,60%	59,57%	-5,09%
  Красноярский край	116,09%	102,39%	-13,70%	101,98%	-14,11%
  Приморский край	66,96%	66,59%	-0,37%	62,11%	-4,85%
  Хабаровский край	67,20%	67,12%	-0,08%	62,70%	-4,50%
  Амурская обл.	66,07%	65,61%	-0,46%	61,27%	-4,80%
  Иркутская обл.	75,07%	68,63%	-6,44%	63,91%	-11,16%
  Томская обл.	109,27%	79,25%	-30,02%	73,09%	-36,18%
  Тюменская обл.	494,30%	329,38%	-164,92%	268,39%	-225,91%
  Читинская обл.	65,57%	65,49%	-0,08%	60,90%	-4,67%
  Коми-Перм. АО	62,00%	61,63%	-0,37%

  Федеральные целевые программы представляют собой прямые трансферты территориям на реализацию конкретных проектов в области социально-экономического развития.  Реализация проектов осуществляется на условиях софинансирования программных мероприятий из федерального бюджета, местных бюджетов и внебюджетных источников.

  В настоящее время действуют две федеральных целевых программы, направленные на развитие северных регионов.

  Программа "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг.  и до 2010 года"[64] реализуется на территории 13 субъектов Российской Федерации: Республика Саха (Якутия), Республика Бурятия, Приморский край, Хабаровский край, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская и Читинская области, Еврейская автономная область, Чукотский, Корякский и Агинский Бурятский автономные округа. Численность постоянного населения данного региона на 1 января 2005 г. составляла 8771,4 тыс. человек (6,1 процента населения страны).

  Целью данной Программы является создание экономических условий для устойчивого развития Дальнего Востока и Забайкалья с учетом геостратегических интересов и обеспечения безопасности РФ, а также формирование необходимой инфраструктуры и благоприятного инвестиционного климата для развития приоритетных отраслей экономики Дальнего Востока и Забайкалья

  Мероприятия Программы направлены на предотвращение миграции населения с Дальнего Востока и поднятие его жизненного уровня, решение демографических проблем. Программой предусматривается строительство и реконструкция объектов здравоохранения, образования, культуры и туризма, объектов топливно-энергетического комплекса, включая строительство линий электропередач и газификацию населенных пунктов, объектов водоснабжения и канализации, очистных сооружений, полигонов переработки бытовых отходов, сооружений берегоукрепления и защиты населенных пунктов от наводнений. Все это позволит по замыслу разработчиков улучшить условия жизни населения в регионе, обеспечить развитие топливно-энергетического комплекса, социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.

  Предполагается, что реализация Программы позволит сократить отставание Дальнего Востока и Забайкалья по основным макроэкономическим показателям от среднероссийского уровня, повысить уровень финансовой самообеспеченности региона и уровень жизни населения, а также снизить социальную напряженность в регионе. Меры, предпринимаемые в рамках программы, приведут к увеличению объема валового регионального продукта на душу населения.

  В общем, в рамках Программы в 2006-2010 гг. предполагается реализовать 152 проекта и мероприятия на сумму 115868,1 млн. рублей. При этом, для финансирования капитальных вложений предполагается использовать 115861,6 млн. рублей или 99 % всех затрат на реализацию Программы (Табл. 24).

  Таблица 24. Распределение обязательств по уровням финансирования мероприятий в рамках Программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг.  и до 2010 года».

  Финансовые затраты (млн. руб)
  Источники и направления расходов	2006	2007г.	2008г.	2009г.	2010г.
  	(закон)	(закон)	(закон)	(закон)	(закон)
  Всего	3222,2	9376,81	39690,61	27714,62	35863,84
  в том числе
  Федеральный бюджет	2747,24	4595,78	35110	23754,11	32302,8
  Бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты	430,38	3350,28	3095,21	2588,14	2207,48
  Внебюджетные источники	44,59	1430,75	1485,4	1372,37	1353,56
  Капитальные вложения	3222,2	9370,31	39690,61	27714,62	35863,84
  в том числе
  Федеральный бюджет	2747,24	4589,28	35110	23754,11	32302,8
  Бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты	430,38	3350,28	3095,21	2588,14	2207,48
  Внебюджетные источники	44,59	1430,75	1485,4	1372,37	1353,56

  Примечательно, что в 2008 г. на реализацию данной программы предполагается направить 39,7 млрд. руб., что в 10,5 раз выше уровня 2006 г. Большая часть финансового обеспечения (90%) ложится на федеральный бюджет, а остальные 10% инвестиций должны будут предоставить местные власти и бизнес. При этом, основная масса привлеченных средств представляет собой капитальные вложения в инфраструктуру региона.

  Программа «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы»[65] была принята в августе 2006 г. На ее реализацию в 2007 г. было выделено 2380,7 млн. руб., что фактически в 10 раз выше уровня финансирования аналогичной программы, действовавшей до 2005 г.

  Целью данной программы является создание условий для устойчивого социально-экономического развития Курильских островов с обеспечением бюджетной самодостаточности и интеграции их экономической системы с экономическими системами Российской Федерации и Азиатско-Тихоокеанского региона.

  Для достижения поставленной цели видится важным создание нормативной правовой базы, обеспечивающей особые экономические условия для формирования благоприятного инвестиционного климата в регионе. Это связано с необходимостью сохранения островов в едином политическом, экономическом и оборонном пространстве страны при условии обеспечения устойчивого роста уровня жизни населения и повышения конкурентоспособности российских компаний.

  Необходимость применения специальных экономических мер в отношении Курильских островов может быть обоснована более глубоким по сравнению со среднероссийским спадом производства, который был обусловлен разрывом традиционных хозяйственных связей, вызванных отдаленностью островов от основной территории страны. Под такими мерами понимается прежде всего возможность признания территории Курильских островов особой экономической зоной с учетом специфического географического положения Курильских островов и их значения для национальных интересов Российской Федерации. Это позволит как привлечь средства внебюджетных источников, которые будут направлены на диверсификацию экономики, в частности на разработку  инвестиционных проектов по организации высокотехнологичных комплексов, связанных с глубокой переработкой сырья, и для эффективного сбыта продукции на международном рынке.

  Предполагается, что Программа будет проходить в 2 этапа: 2007-2010 гг. и 2011-2015 гг. Если на первом этапе реализации Программы основная нагрузка на ее финансовое обеспечение ляжет на федеральный бюджет, то на втором этапе с государственных инвестиционных ресурсов акцент сместится на внебюджетные источники финансирования[66]. Так, общий объем финансирования составит 17941,7 млн. рублей (в ценах соответствующих лет), из них средства федерального бюджета составляют 14220,8 млн. рублей (79,2%), средства консолидированного бюджета Сахалинской области - 1070,9 млн. рублей (6%), средства внебюджетных источников - 2650 млн. рублей (14,8 %).

  Привлеченные средства будут направлены на развитие рыбной и туристической отраслей, а также в геологоразведку. Государство же возьмет на себя решение вопросов в области энергетики и создания транспортной инфраструктуры.

  Планируется, что реализация Программы позволит данному региону значительно улучшить социально-экономические показатели, обеспечить бюджетную самодостаточность региона и приведет к усилению экономического присутствия на Дальнем Востоке страны.

  Однако, несмотря на предполагаемое значительное увеличение объемов финансирования Федеральных целевых программ, их проблемным звеном остается слабая координация действий различных субъектов, участвующих в Программах.  Это может привести к диспропорциям в ресурсной поддержке реализации намеченных мероприятий, их неоправданному дублированию и снижению эффективности использования выделяемых бюджетных средств. Проблемным видится также и достижение стабильности их финансирования, на что указывает уже существующий Российский опыт.

  Так, например, с 2002 г. прекращено финансирование президентской программы «Строительство на территории РФ жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» (1993-2005 г.), реализация которой была сорвана и в предшествующие годы из-за крайне низкого уровня финансирования.

  В 2002 г. закончился срок действия подпрограммы «Дети Севера» (2001-2002) в составе программы «Дети России» и, несмотря на многочисленные обращения общественности, ее новая редакция не разработана.

  До 2001 г. в федеральном бюджете как отдельные виды расходов предусматривались субсидии на государственную финансовую поддержку завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов и субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию регионам Дальнего Востока и Архангельской области. С 2001 г. такие средства предусматривались в составе трансфертов из ФФПР, выделяемых северным регионам. Однако с 2005 г. эти расходы из федерального бюджета исключены.

  На жилищные субсидии гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в составе федеральной целевой программы «Жилище» в 2007 г. предполагалось выделить 1251,97 млн. руб., что в реальном выражении даже ниже предусмотренного на 2006 г. При сохранении такого уровня финансирования для предоставления жилья данной категории граждан – это 220 тыс. семей – понадобится около 200 лет.

  Систему государственных гарантий населению «северных» территорий и проблемы с ней связанные мы достаточно подробно описали в первой главе настоящей работы. С точки зрения механизмов ее предоставления необходимо отметить следующее.

  Исторически сложилось, что система государственных гарантий  населению Севера строилась на двух основных принципах:

  · компенсации населению «северных» затрат;

  · поддержание определенной структуры и численности населения в регионах с экстремальными условиями жизнедеятельности.

  На практике эти основополагающие принципы  нашли свое выражение в системе коэффициентов, которая должна была компенсировать удорожание стоимости воспроизводства рабочей силы и проживания в соответствующих районах, и системе надбавок, целью которой было обеспечение закрепления рабочей силы и формирование так называемого отложенного спроса, необходимого в том числе для создания условий самостоятельного выезда людей из неблагоприятных по условиям проживания территорий при достижении ими пенсионного возраста.

  Кроме того, за северянами были законодательно закреплены права на дополнительный отпуск, сокращенную рабочую неделю, ранний выход на пенсию, оплату проезда к месту отдыха и другие льготы, описанные нами выше, которые совместно с коэффициентами и процентными надбавками и формировали систему государственных гарантий населению Севера.

  Однако, в связи с принятием поправок в соответствующие законы и подзаконные акты, многие из ранее существовавших льгот были существенно урезаны. Изменилась и роль районного коэффициента и процентной надбавки к заработной плате жителям северных территорий. В настоящее время процентные надбавки являются дополнением к районным коэффициентам для выполнения компенсационной функции (Табл. 25).

  Как видно из приведенных в Таблице 25 данных дифференциация заработной платы во многих регионах Севера по существу соответствует величине районных коэффициентов, хотя сама зарплата включает в себя и процентные надбавки. Отношение же среднедушевых доходов к средней по стране величине прожиточного минимума в 10  северных регионах из 14 менее единицы, что практически означает, что существующая система коэффициентов не работает.

  Также крайне слабо функционирует система предоставления субсидий гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Только за последние пять лет размер субсидий, предоставляемых из федерального бюджета в сопоставимых ценах, сократился в 2 раза. Например, в Мурманской области, объемы средств, выделяемых федеральным бюджетом на переселение граждан в 2003 г. составляли 59,6 млн. руб., 2004 г. – 54,9 млн. руб., 2005 г. – 44,7 млн. руб. (Селин В.С., Зайцева Е. Бюджетная обеспеченность…, 2006).

  На северных территориях растет число пенсионеров, усиливая нагрузку как на региональные, так и на местные бюджеты, поскольку жизненное обеспечение нетрудоспособных граждан в условиях Севера в 3-4 раза дороже, чем в других регионах страны. При этом услуг жилищно-коммунального хозяйства выше в 5-6 раз, а доля транспортных издержек в них доходит до 50% при средней по стране – 10%.

  Таким образом, существующая система государственных гарантий населению северных регионов не справляется с возложенными на нее функциями. Это происходит, отчасти, вследствие принятия неверных законотворческих решений, отчасти в связи с недостаточностью финансирования.

  В целом, сложившаяся система взаимоотношений Государства и регионов Севера сохранят черты традиционной административно-командной модели и не учитывает динамичность изменений, происходящих в экономике данного региона. Существующие механизмы государственного участия в поддержке Севера сводятся лишь к функции перераспределения поступающих в федеральный бюджет средств. При этом северные регионы, большинство из которых экономически самодостаточны, традиционно являются «донорами» федерального бюджета и «локомотивом» экономики, получают недостаточно финансовых ресурсов для реализации своих программ развития. Имея высокий природно-ресурсный потенциал, северные территории по сути дела стали его заложником и  не имеют возможности им в полной мере воспользоваться.

  В существующей системе отношений центра и «периферии»,  регионы Севера не имеют стимулов к развитию и постепенно теряют свой производственный и трудовой потенциал, несмотря на неоднократные попытки федеральной власти изменить положение путем принятия соответствующих нормативных документов. Последние часто носят декларативный характер, а некоторые из них вообще противоречат заявленным государством целям развития Севера, как стратегически важного для России региона. В этой связи возможности применения опыта других северных стран для решения подобных проблем может быть крайне интересны для России. 

  
  

  4.2. Практическое применение методологии северной политики с учетом мирового опыта.

  Проблемам развития северных территорий России, роли государства в построении отношений федеральных и региональных властей, методам и формам государственной поддержки регионов Севера, созданию научных основ региональной экономики посвящено огромное количество работ.( Лаженцев В.Н. Опыт комплексного…, 2003), (Гранберг А.Г. Разработка стратегии…, 2001), (Витязева В.А., Лаженцев В.Н. Зона…, 1995), (Пилясов А.Н., и др. Российский…, 1997), (Львов Д.С. Развитие…, 2005), (Лексин В.Н., Государство…, 1997), (Дмитриева Т.Е. Территориальное…, 1998), (Дмитриева Т.Е. Лаженцев В.Н. От научного…, 1996). Тем не менее, в условиях глобализации экономики, усиления взаимного влияния процессов, происходящих по всему миру, невозможно не учитывать международный опыт при определении парадигмы развития Российского Севера.

  На протяжении всей своей истории планетарный Север развивался как ресурсный регион, с преобладающей долей добывающей промышленности. Это обуславливалось как его богатством различными естественными ресурсами, так и  природно-экономическими трудностями, невыгодностью развития обрабатывающих производств. В целом процессы промышленного развития регионов Севера характеризуется цикличностью, в основе которой лежит истощение сырьевой базы, высокие затраты при функционировании в экстремальных природно-климатических условиях, а также рыночная конъюнктура.

  Необходимость более интенсивного вмешательства государства в процесс экономического регулирования деятельности северных районов по сравнению с остальными регионами объясняется, прежде всего, повышенными затратами на выпуск единицы продукции. Например, доля затрат на материалы, энергию и топливо в общей стоимости горнодобывающей промышленности на Дальнем Севере Канады почти вдвое выше, чем по всей отрасли в стране. Столь высокие уровни расходов и необходимость вложения более крупных инвестиций в развитие производственной инфраструктуры часто определяют высокий риск освоения северных ресурсов. Промышленное освоение и обустройство горнодобывающих районов связано с необходимостью крупных капитальных вложений, и не под силу многим частным компаниям, что вынуждает их обращаться за помощью государства. Все эти факторы и приводят к необходимости активного вмешательства государства в процесс промышленного освоения Севера.

  В настоящее время государство во всех северных странах прямым или косвенным образом оказывает влияние на все процессы, происходящие в данном регионе. Это влияние направлено, прежде всего, на компенсацию северного удорожания, и тем самым на регулирование доходов всех участников экономического процесса. К ним относятся: компании, осуществляющие на Севере свою деятельность, проживающее здесь население, а также территориальные власти. Международный опыт решения обозначенной выше проблемы достаточно обширен и с некоторыми доработками может быть успешно применен в России.

  Наиболее характерными особенностями освоения зарубежного Севера являются, прежде всего, значительная роль в освоении территории крупных добывающих корпораций, а также протекционизм государства, проявляющийся в правовой опеке осваивающих северные районы частных структур, наделении их особыми привилегиями, в сильно выраженной экономической помощи этим компаниям.

  Так, например, в Канаде федеральное правительство предоставляет значительные налоговые льготы предприятиям ресурсного сектора. К ним относится, во-первых, налоговая скидка на истощение недр (resource allowance), которая позволяет исключить из налогооблагаемой суммы 25% прибыли (Income Tax Regulations…, эл. ресурс). В своей хозяйственной деятельности канадские компании широко используют налоговые скидки на инвестиции и ускоренную амортизацию оборудования (capital cost allowance system) в горнодобывающей промышленности.

  Одно из наиболее важных обстоятельств – из налогообложения могут быть исключены все затраты компаний на поисковые и геологоразведочные работы, которые не связаны с освоением месторождений и рассматриваются как затраты на «допроизводственную деятельность».

  Легальный уход от налогов при инвестициях в геологоразведку может также быть обеспечен путем выпуска геологоразведочной компанией так называемых переходных акций (flow-through shares), при покупке которых любые инвесторы не только могут получить долю в разведанном месторождении, но и полностью списывать затраты на покупку акций из налогообложения. В 2000 г. Правительство Канады в целях дальнейшего стимулирования геологоразведочных работы в дополнение к имеющимся льготам установило 15% скидку на инвестиции в поисковые и разведочные работы (Mineral Exploration Tax Credit). В дополнении к этому некоторые провинции объявили о реализации местных программ поддержки инвестиций в поисковые и разведочные работы, позволившие увеличить налоговую скидку до 25% (Yukon Mineral …, 2006; New flow-through …, 2002; Saskatchewan mineral… http://).

  Канадские компании, осуществляющие деятельность по разработке и поиску ресурсов за рубежом (Foreign Exploration and Development Expenses), также получают налоговые льготы до 30% от получаемого дохода. При этом, необходимо отметить, что канадский капитал участвует более чем в 200 горно-добывающих предприятиях в 50 странах мира, а число проектов в этой отрасли хозяйства, в которых так или иначе участвуют канадцы, превышает шесть тысяч (Natural resources Canada …, 2002, p.1).

  Этот же уровень списания налогооблагаемого дохода (30%) может быть использован и внутри страны по специальной программе (Canadian Development Expenses) в том случае, если компании не пользовались другими налоговыми льготами. При использовании этой программы компании, получавшие отрицательный доход в данном году, имеют право списания потерь из налогооблагаемого дохода в следующем году.

  Необходимо также сказать и о специальной налоговой скидке, которая устанавливается для затрат на освоение нефтегазовых месторождений (Canadian oil and gas property expense). Однако, она применима только для вновь вводимых предприятий и должна снижаться в каждый последующий год (максимальный ее уровень составляет 10% от налогооблагаемого дохода).

  Несмотря на значительные налоговые льготы, которые получают от федерального правительства добывающие компании, власти достаточно жестко контролируют их деятельность. Для проведения геолого-разведочных работ в ряде провинций требуется получение соответствующей лицензии (Британская Колумбия, Онтарио, Квебек, Нью-Брансвик, Новая Шотландия и Северо-Западные территории), в других случаях этого не требуется, однако данные разведки должны быть предоставлены в соответствующие государственные службы.

  Для получения прав на разработку ресурсов, помимо прохождения конкурса, компании необходимо заключить арендный договор с государством. Срок аренды варьируется от 20-21 лет, в зависимости от местного законодательства, с правом обновления.

  При реализации арендных договоров компании-арендаторы выплачивают роялти в бюджет провинций или территорий. Выплата роялти регулируется на федеральном уровне Законом о минеральных ресурсах (Mineral Resources Act. 1990, c. 18, s. 116, эл. ресурс), который устанавливает порядок выплат, а на региональном уровне - подзаконными актами – которые  определяют размер выплат.

   Таким образом, разделение полномочий между федеральным правительством и провинциями в области ресурсопользования имеет весьма определенный характер. Провинции полностью реализуют свои права на собственность природными ресурсами, устанавливая свои нормативные правила и налоговые механизмы (Consolidated Newfoundland and … 2003; Implementation of … 1990; The Crown Royalty… 2001; The Crown Minerals… 1985). Федеральный центр занимается общей стратегией освоения ресурсов, регулирует использование так называемых пограничных залежей. Кроме того, в компетенции федерального правительства находятся все вопросы межпровинциальной и международной торговли ресурсами, а также контроль над добычей урановых руд и использованием этого сырья в атомной энергетике. (The Minerals … 1996).

  Такое разделение с четко очерченной на законодательном уровне ответственностью бизнеса, территориального и федерального правительств дает свои результаты. Государство получает стабильно развивающиеся северные территории, местные власти – возможность планировать уровень доходов собственных бюджетов, а бизнес – уверенность в компенсации повышенных издержек и сохранения определенного уровня прибыли.

  Российская система государственных гарантий населению районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей видится нам как наиболее разносторонняя и социально направленная из существующих в анализируемых нами северных странах. При внесении некоторых доработок в части устранения двойственности применяющихся норм, распространения предоставляемых государством гарантий на всех жителей Севера вне зависимости от формы собственности предприятия, сохранения северных привилегий гражданам после выхода на пенсию и поддержания определенного уровня финансирования взятых государством обязательств, данная система сможет выполнить возложенные на нее функции. 

  Положительным в этом смысле может стать и опыт США в создании ресурсного траст-фонда, капитал которого составляют отчисления  от доходов добывающей промышленности, прежде всего нефтяной. Учитывая, что основу экономики российского Севера составляют добывающие предприятия, получающие свою прибыль за счет эксплуатации общенациональных ресурсов данного региона, их отчисления в фонд, а через дивиденды фонда – населению, могут стать серьезным поддерживающим фактором для жителей данных территорий. Так, в 2007 г. выплаты Постоянного фонда Аляски из расчетов на одного человека составили 1654 долл., или в среднем 5% годовых доходов населения. Несомненно, такие меры потребуют огромной политической воли, а также принятия жестких управленческих решений.

  Интересны, но трудно трансформируемы и применимы для России некоторые инициативы региональных правительств США и Канады по снижению налогового бремени населению Севера. Связано это, прежде всего, с существующей в этих странах «прогрессивной» системой налогообложения, когда величина налоговой ставки зависит от  суммы дохода. Региональный налог на доходы физических лиц либо вообще отсутствует (Аляска), либо  сведен к минимуму (Северные территории Канады). Власти также отменяют и ряд других региональных налогов, косвенно относящихся к населению, как например налог с продаж или снижают их ставки (налог на горючее на Аляске). Все это ведет к увеличению доходов населения северных территорий.

  Непосредственная помощь государства в освоении Севера в мировой практике достаточно разнообразна и идет по многим каналам. Это прежде всего строительство шоссейных дорог в перспективных горнопромышленных районах. Такая практика начала проводиться на канадском Севере с 50-х годов, а дороги назывались «дороги к ресурсам». В настоящее время обеспеченность транспортными путями северных районов относительно их освоения и численности населения весьма велика. Особо надо отметить в этом отношении Аляску (штат имеет 18 тыс. км. шоссейных дорог), где высокая насыщенность центральных, южных и юго-восточных районов дорогами, многие из которых высокого класса связана во многом с военно-стратегическими целями (Агранат, Освоение севера…, 1998), (Агранат, Возможности…, 2005). При этом государство не ставит получение прибылей в качестве конечной цели своих инвестиций, а делает эти инвестиции средством повышения активности частных структур.

  Оригинальны и решения федеральных властей Канады, касающиеся создания системы «справедливого» распределения федеральных и территориальных доходов. Прежде всего – это разработка двух разных подходов к поддержке северных территорий и провинций. Несмотря на то, что большинство провинций способно самостоятельно получать значительные доходы, практически все из них продолжают зависеть в той или иной степени от федеральных трансфертов. В данном случае правительство прибегает к Программе уравнивания. Северные территории, сформированные на «Землях Короны» и не достигшие уровня самостоятельности и самодостаточности провинций, подпадают под действие программы Формула финансирования территорий, призванной отвечать уникальным условиям северных регионов страны, которым необходима значительная финансовая поддержка, особенно в сфере общественных программ и оказания услуг.

  Вся суть применения Формулы финансирования территорий заключается не в простом распределении средств, а в создании условий для снижения зависимости территорий от федерального центра. Снижение зависимости видится правительством Канады и группой экспертов в повышении доходов территорий за счет собственных источников, как например: различных видов налоговых сборов, взимаемых на разных уровнях, лицензий, взносов и платежей, вкладов, контролем за спиртными напитками, а также самой территории (ренты, налогов с продаж и др.). Способствует повышению налоговой активности на региональном уровне введенный в Формулу «догоняющий фактор» - частное между тем, что могла бы получать территория в качестве доходов и тем, что она действительно получает. Это означает, что дотации, предназначенные для территорий, базируются не только на потребительских нуждах территории, но и зависят от роста ее доходов.

  Тем самым власти северных регионов вынуждены искать возможности для увеличения своих доходов. Наиболее часто применяемым способом их повышения территории являются налоговые сборы, особенно в таких сферах, как налоги на табачные изделия, спиртное и частную собственность. Налог на топливо остается обычно практически таким же в связи с тем, что увеличение цены на топливо увеличивает стоимость транспортировки, и, таким образом, общую стоимость жизни. Что касается налогов на персональные и корпоративные доходы, а также налогов на социальное страхование – они хоть и изменяются, но изменяются крайне редко.

  Хорошим примером поощрения территории к использованию своего налогового потенциала является фактор «стимула экономического развития», который дает территориальным властям оставлять часть собственных доходов без каких-либо соответствующих сокращений объема трансфертного платежа в рамках ФФТ. Применение формулы финансирования территорий не возможно без хорошо развитого и самое главное объективного статистического обоснования, что так не хватает сегодняшней России.

  Забота государства о справедливом распределении средств для северных регионов Канады проявляется и в существовании фактора регулирования прироста численности населения в формуле финансирования территорий, благодаря которому северные районы страны не подвергаются финансовым взысканиям в случае снижения количества человек, проживающих в них. Он может также играть роль при необходимости создания стимулов к формированию постоянного населения или к переселению в более южные регионы в зависимости от выбранной государством генеральной стратегии.

  Мировой опыт показывает, что непосредственное участие государства в жизни Севера заключается не только в прямом предоставлении финансовых ресурсов северным территориям, в создании условий для стимулирования их развития мерами социальной, налоговой политики, в решении вопросов охраны окружающей среды и природопользования, в поддержке аборигенного населения. Это и привлечение общества к решению проблем этого региона, разработка «правового поля» и, что немаловажно, контроль за исполнением принятых законодательных актов.

  Важным направлением работы государственных властей является разработка генеральной стратегии развития Севера, которая часто находит свое выражение в документах программного характера.

  Примером таких программных документов могут служить принятые в 2004 г. в России Доклад «Об основах государственной политики Российской Федерации в районах Севера», и Основы северной стратегии Канады (Framework for a northern strategy). Эти документы похожи с точки зрения заявленных в них условий, которые необходимо учитывать при реализации северной политики государства: неоднородность социально—экономического развития регионов Севера, ограниченные фискальные возможности региональных бюджетов, целый комплекс вызовов (управленческие, экономические, природно-климатические), с которыми сталкиваются северные регионы.  Такая политика, как гласят оба документа, должна основываться на взаимовыгодном сотрудничестве федеральных и региональных властей, в интересах населения северных территорий и отражать существующие реальности и закономерности развития Севера.

  В отличие от нашей страны, работа по данной Стратегии в Канаде пошла намного дальше «устных» инициатив. Еще в 2004 г. практически сразу после ее принятия федеральные власти предоставили единовременный трансферт северным территориям в размере 120 млн. долл. для достижения некоторых краткосрочных целей, заявленных в Стратегии.  Средства были разделены поровну (по 40 млн. долл.), а принятие решений по их использованию было передано на региональный уровень.

  Правительство Северо-Западных Территорий направило 35 млн. долл. на создание фонда поддержки регионов, входящих в состав СЗТ, при этом каждый регион мог получить одинаковую для всех базовую часть трансферта, а также оставшуюся часть, формирующуюся с учетом численности населения. После принятия решения на уровне региона о способах использования данных средства, правительство СЗТ должно было перечислить причитающиеся суммы на региональные счета в любое время в течение трех лет. Оставшиеся 5 млн. долл.  правительство СЗТ использовало на решение острых жилищных проблем (4 млн. долл.), 500 тыс. долл. были направлены на поддержку молодежных программ и столько же на финансирование проектов по продвижению здорового образа жизни (40 Million Dollar …, 2004).

  Правительство Юкона приняло решение направить полученные средства на реализацию конкретных проектов. В 2006-2007 гг. было израсходовано 25 млн. долл., оставшиеся 15 млн. долл. планируется реализовать до конца 2008 г.есурс)n Strategy Trust? аза жизни  поние острых жилищных проблем (4 млн. долл.)_ придано правм заявления в ООН об определении г (Northern Strategy Trust, эл. ресурс).

  Стратегические решения федерального правительства послужили импульсом к созданию региональной стратегии развития Севера – «северному взгляду» (Northern Vision) – в подготовке которой принимали участия власти трех северных территорий. Данный документ является уже региональной инициативой, способом привлечь федеральное правительство и бизнес к решению проблем Севера, к созданию «территорий устойчивого развития».  «Владычество Канады в Арктическом регионе  возможно только при условии создания процветающих и устойчивых северных территорий», - говорится в документе (A Northern Vision:…, 2007). Для перехода к устойчивому развитию Севера, территориальные правительства предлагают передать ответственность за использование природных ресурсов, а также доходов, полученных от этого с федерального на региональный уровень (Territorial Premiers Released…, 2007).

  Совсем недавно федеральная власть Канады в лице премьер-министра публично подтвердила значение Севера для страны: «Мы, жители Канады, видим себя жителями Севера. Великий белый Север является таким же символом Канады, как и кленовый лист» (Prime Minister Harper…, March 2008).

  При этом Север рассматривается правительством Канады как регион, который будет являться основой для развития государства, а Северная Стратегия – как документ, определяющий пути развития: «Мы разработали всестороннее видение нового Севера, Северную Стратегию, которая превратит потенциал Севера в процветание на благо всех его жителей и населения Канады» (Northern Strategy – Backgrounder 10 March).

  Для достижения поставленной цели федеральное правительство в бюджете 2008 г. предусмотрело расходы на сумму около 1 млрд. долл. на достижение обозначенных в Стратегии целей: экономическое и социальное развитие, управление Северными территорий, защиту окружающей среды и обеспечение суверенитета данного стратегически важного для Канады региона. Выделенные средства были направлены на:

  · строительство нового ледокола для работы за полярным кругом (720 млн. долл.);

  · составление карты морского дна как Арктического, так и Атлантического океанов с целью поддержки заявления в ООН об определении границ континентального шельфа к 2013 г (20 млн. долл. в течение двух последующих лет);

  · строительство промышленного рыбного порта в г. Пангниртург, Нунавут, с целью оказания поддержки развитию рыболовства в данной территории, а также для развития туризма и создания рабочих мест (8 млн. долл. течение двух последующих лет);

  · покрытие расходов на увеличение налогового вычета за проживание на северных территориях на 10% (10 млн. долл. в год в течение двух последующих лет);

  · продление действия 15% налоговой скидки добывающим компаниям на инвестиции в поисковые и геолого-разведочные работы до 31 марта 2009 г., с целью оказания помощи компаниям в увеличении фондов, направляемых ими на геологоразведку, а также поддержки непрерывной разработки полезных ископаемых Севера (120 млн. долл. в течение двух последующих лет).

  В целом за рубежом, вектор государственной политики смещается от государственного регулирования или государственной поддержки к, как правильно определил этот процесс А.Н. Пилясов, «экономической координации» - когда государство не просто воздействует на рыночный сектор путем формирования оптимальных правил игры, но создается широкое партнерство всех жизнеспособных структур на Севере, которое раскрепощает информационный потенциал каждой из них для эффективного соучастия в управлении регионом и его экономикой, а также осуществляется поощрение развития институтов, способных экономнее разрешать координационные проблемы на Севере. (Север России: государственный…, Гранберг, Лаженцев 2004).  Такая «экономическая координация» нисколько ни принижает роль государственного участия в экономике северных регионов. Наоборот, она признает исключительность северных территорий, необходимость осуществления вмешательства в экономические процессы, происходящие на Севере.

  Завершая обзор международного опыта государственного регулирования развития северных регионов необходимо отметить, что мировое сообщество, государства, включающие регионы с экстремальными условиями хозяйствования, признают принципиальную необходимость проведения в отношении их адаптированной политики. В особенности это относится к территориям с особым геополитическим статусом, который имеют практически все регионы Севера. В настоящее время ни в одной северной стране речь не идет о том, чтобы выделять для северных территорий дополнительных средств в ущерб другим регионам. Север и так уже не раз доказал свою экономическую состоятельность. Речь идет о том, что для северных территорий необходимо создать равные условия для развития по сравнению с другими более благоприятными в разном отношении регионами. Для этого  необходимо учитывать особые условия экономики Севера, его повышенную налогооблагаемую базу и экстремальные условия хозяйствования. При этом необходимо принимать во внимание, что, не смотря на современную тенденцию к усилению роли рыночного механизма в регулировании регионального развития, государственная поддержка северных территорий лежит в основе экономической политики многих северных стран.

  
  
  

  Заключение.

  В исследовании была обоснована необходимость проведения дифференцированной политики в отношении Северных регионов и определены точки приложения зарубежного опыта государственного регулирования к российской действительности.

  Проведен анализ законодательного обеспечения государственной северной политики в России, который показал, что, несмотря на существующее многообразие нормативных актов, направленных на обеспечение регулирования социально-экономических отношений в зоне Севера, остаются значительные пробелы в законодательном обеспечении государственных гарантий населению данного стратегически важного для России региона. Прежде всего, это касается самого определения понятия «север», которое в настоящее время никак законодательно не закреплено. Существующий перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей не соответствует требованиям времени и не отражает всего разнообразия условий, с которыми сталкиваются регионы в процессе хозяйствования. Отсутствие системного подхода и оформленной стратегии развития северного законодательства приводит к декларативности существующих норм, снижению эффективности законодательных инициатив, и зачастую снижает социальную защищенность граждан, проживающих на территории с экстремальными природно-климатическими условиями. Анализ показал, что, имея достаточно широкие полномочия в области реализации политики государственной поддержки и социальной защиты населения, региональные бюджеты не имеют достаточных возможностей для их реализации, а власти не готовы к расширению своих функций.

  Рассмотрены вопросы трансформации системы государственных гарантий и компенсаций на Севере России в связи с изменившимися условиями общей системы управления экономикой страны, обусловившими необходимости выплат и льгот для населения, проживающего в районах Севера, пришедшей в противоречие с «рыночными» критериями управления экономикой.

  Выделены  отличия нормирования государственного регулирования развития северных территорий за рубежом, к которым относятся:

  · отсутствие «северного» законодательства, т.е. специализированных законов и подзаконных актов, направленных на регулирование отношений в зоне Севера. Вместо этого нагрузка ложится на отдельные статьи общефедеральных или региональных законов;

  · передача многих, в основном фискальных, полномочий региональным властям, что способствует более быстрому принятию решений и проведению гибкой социально-экономической политики;

  · наличие жесткого, часто многоуровневого контроля за исполнением существующих норм.

  Исследован международный опыт государственной политики в области Севера. Рассмотрены особенности форм и механизмов государственной региональной политики за рубежом с учетом северной специфики. Определены основные направления государственного регулирования развития северных территорий:

  · фискальное – применение дифференцированного подхода к федеральному и региональному налогообложению в северных регионах, направленное на снижение налоговой нагрузки на население, вплоть до отмены некоторых налогов (например, подоходный налог с физических лиц или налог с продаж в штате Аляска). Налоговые недопоступления часто компенсируются за счет увеличения фискальных обязательств добывающих компаний (США). Вместе с тем в Канаде, например, достаточно широко распространена практика предоставления налоговых льгот бизнесу, функционирующему в северных территориях, на условиях инвестирования средств в  геологоразведку.

  · социально-трансфертное  - осуществление финансовых выплат регионам  компенсирующего характера, направленных на достижения финансовой самодостаточности территории. Трансферты различаются по формам предоставления: налоговые – имеющие целью предоставить территории возможность повышения региональных налогов за счет снижения одноименных федеральных и денежные – прямые перечисления в бюджеты территорий; по способам использования: целевые -  направленные на поддержку конкретных направлений (целевые трансферты на развитие здравоохранения и социального обеспечения) и общие – адресованные на снижение различий в доходных частях региональных бюджетов (формула финансирования территорий, программа уравнивания).

  Выделены основные характеристики данных направлений, проведен анализ их сильных и слабых сторон, выявлены возможные способы их использования в российских условиях.

  Рассмотрены уникальные формы управления финансами -  создание ресурсных фондов: Постоянного фонда Аляски, имеющего целью создание инвестиционной базы, которая могла бы обеспечить доходы для будущих поколений, после истощения минерально-сырьевых ресурсов  и Конституционного бюджетного резервного фонда, учрежденного для компенсации падения в доходах бюджета территории, в том числе, для финансирования кассового разрыва в течение фискального года. Определены механизмы и способы их функционирования, приведены результаты их работы.

  Исследованы методологические вопросы северной политики России в условиях рыночных отношений, предложены возможные пути применения методологии с учетом мирового опыта, при этом сформулированы следующие выводы:

  · хозяйственные системы Севера выступают и в ближайшем будущем будут выступать одним из основных факторов развития экономики России. Исследование ресурсного, экономического и социального состояния северных регионов показало, что данные территории играют ключевую роль в обеспечении потребности хозяйства страны многими видами сырья и топлива, без которых не возможно дальнейшее развитие.

  ·  социально-экономическое положение многих регионов Севера не соответствует их потенциальным возможностям. Наблюдается снижение привлекательности северных территорий, что ведет к уменьшению их трудового потенциала, и как следствие проблемам развития производства.

  · федеральная власть и регионы для достижения устойчивого социально-экономического развития северных территорий должны выработать согласованную стратегию: определить первоочередные, средне – и долгосрочные цели, разработать основные механизмы достижения поставленных целей с учетом зарубежного опыта, определить сроки и исполнителей, с учетом использования наличных ресурсов.

  · в северных условиях государство должно взять на себя лидерство в создании условий для развития конкуренции, инновационного потенциала, в обеспечении технологической модернизации производства, антимонопольном регулировании, укреплении законности и правопорядка  и т.д.

  · регионам должно быть предоставлено право самостоятельно определять основные направления экономического развития. Роль государства должна заключаться в выработке генеральной стратегии, направленной на достижение финансовой независимости северных регионов, создание комфортных условий для проживания населения на данной территории, комплексное использование природно-ресурсного потенциала с учетом экологических норм,   создание предпосылок для их устойчивого развития.

  Результаты проведенного исследования можно квалифицировать как теоретическое обобщение и решение научной проблемы, имеющей важное практическое значение. Совокупность выполненных в работе теоретических обоснований, аналитических выводов и рекомендаций позволяет привести организационные и экономические формы и способы регулирования социально-экономического развития регионов Севера в соответствие с требованиями времени и международной практикой. Полученные в исследовании теоретические положения, освящающие возможности использования зарубежного опыта в построении взаимодействия федерального центра с северными территориями, могут быть использованы при формировании основ федеральной и региональной политики в отношении Севера для обеспечения перехода от «политики поддержки» к «экономической координации».

  
  
  
  

  
  

  Таблица 13. Сравнение налоговых ставок территорий и провинций (Апрель, 2005)

  	Личный подоходный налог (b) % от федерального налога	Налог с розничных продаж %	Налог на топливо:			Налог на табак (Стоимость сигарет в блоке)	Налог на заработную плату % (h)	Корпоративный налог на прибыль			Налог на капитал % (i)
  			Бензин, цент/литр	Дизельное топливо, Цент/литр	Неэтилированный бензин Авиационный Цент/литр
  								%		%
  Северо-Западные территории	45		10.7 (e)	9.1	1.0	25.20	1.00	5	14
  Нунавут	45		6.4	9.1	1.0	25.20	1.00	5	14
  Юкон	50		6.2	7.2	1.1	16.40		6	15
  Британская колумбия	49.5	7	11.0 (e)	11.5	3.0	22.00		7	16.5		0.3/ 3.0
  Альберта	44		9.0	9.0	1.5	14.00		6	15.5		0.0/ 2.0
  Саскачеван	48	6	15.0	15.0	3.5	16.80		8	17		0.6/ 3.25
  Манитоба	50	7	11.5	10.9	4.2	16.00	2.15	9	17		0.3/ 3.0
  Онтарио	40.5	8	14.7	14.3	2.7	4.70	1.95	8.5	15.5		0.3/ 1.12
  Квебек	N/A (c)	7.5	15.2 (e)	16.2	3.0	8.00	4.26	5.91	9.15		0.64/ 1.13
  Нью Бунсвик	60	8	10.7	13.7	2.5	7.70		7	17		0.3/ 3.0
  Нова Скотиа	57.5	8	13.5	15.4	0.8	9.04		5	16		0.25/ 3.0
  Принц Эдвард Айленд	59.5	10	13.0	12.5	0.7	12.65		7.5	16		0.0/ 3.0
  Ньюфаундленд	69	8	16.5 (e)	16.5	0.7	22.00	2.00	5	14		0.0/ 4.0
  Средний показатель по Канаде	45.5 (d)	6.8	13.5	13.8	2.7	10.14	1.88	7.2	14.2		0.4/ 1.8
  Средний показатель, включая налог с оборота			14.7 (f)	14.9		11.30 (g)

  (а) средний показатель ставок всех провинций и территорий, соотносимые с численностью населения.

  (b) В дополнение, все провинции и Юкон имеют добавочный налог  и /или  единообразные ставки.

  (с) В Квебеке взимается личный подоходный налог, непосредственно по налогооблагаемому доходу

  (d) 45,5% представляют собой средневзвешенный показатель основной ставки в 9 провинциях и двух территориях, где есть соглашения с федеральным правительством о налоговых сборах. Средняя фактическая ставка (общая налоговая ставка для провинций/территорий, включая добавочные налоги, единообразные налоги и кредиты, как процент от основного федерального налога) для 11 территориальных юрисдикций составляет 48,8%.

  (е) различные ставки действуют в разных областях одной провинции/территории.

  (f) В Квебеке, Нью-Брунсвике, Нова Скотиа и Ньюфаундленде налоги с оборота применяются к топливу.

  (g) Средний показатель включает в себя налог с оборота в провинциях Саскачеван, Манитоба, Онтарио, Нью-Брунсвик, Нова Скотиа и Ньюфаундленд, применяемый к продажам табака.

  (h) Во всех случаях, кроме Северо=Западных Территорий указанные налоги распространяются на заработную плату свыше 400 000 долларов. Налог на заработную плату в Северо-Западных Территориях взимается с сотрудников. В британской Колумбии и Альберте не существует налогов на заработную плату, но взимаются налоги с медицинских полисов (premiums - ?).

  (i) Указанные ставки налога на капитал распространяются на большие корпорации и на финансовые учреждения в указанном порядке. Налоговые базы различны для разных типов компаний.

  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  

  
  

  Список литературы:

  1. Постановление Совмина СССР от 03.01.1983 №12 «О внесении изменений и дополнений в перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденный постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029. // СП СССР.-  N 5. -  ст. 21. - 1983
  2. Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 (в ред. от 29.12.2004) "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. // Российская газета. - N 73. - 1993.
  3. Информационное письмо Департамента по вопросам пенсионного обеспечения Минтруда РФ от 09.06.2003 N 1199-16, Департамента доходов населения и уровня жизни Минтруда РФ от 19.05.2003 N 670-9, ПФ РФ от 09.06.2003 N 25-23/5995. // Бюллетень Минтруда РФ. - N 9. – 2003.
  4. Письмо ФСС РФ от 18.02.2002 N 02-18/05/1136
  5. Федеральный закон от 25.10.2002 N 125-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим их районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» // Российская газета. - N 207. - 2002.
  6. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" // Российская газета. - N 247. – 2001
  7. Трудовой кодекс Российской Федерации  от 20.12.2001 №197-ФЗ (в ред. от 20.12.2006) // Российская газета. – №256. – 2001.
  8. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 24.04.2008 г.) // Российская газета. – №188. – 2004.
  9. Canada Labour Code  (R.S., 1985, c. L-2) // Canada Gazette. – 1985.
  10. Minimum Wages and Working Conditions Regulation (amendment) (Reg. 80/2006) under the Employment Standards Code. - Department of Labor,  Manitoba,. – 2006.
  11. Minimum Wage Order Amendment (EC2005-518) under the Employment Standards Act. - Department of Labor,  Prince Edward Island. – 2005.
  12. Minimum Wage Order Amendment (EC2005-518) under the Employment Standards Act. - Department of Labor, Prince Edward Island. – 2005.
  13. Quebec’s Regulation to amend the Regulation respecting labour standards (O.C. 306-2006). – Department of, Labor Quebec. – 2006.
  14. A Reference Guide – Old Age Security and the Canada Pension Plan. – Her Majesty the Queen in Right of Canada. ISBN 0-662-42256-2. – 2006.
  15. Old Age Security Act ( R.S., 1985, c. O-9 ) // Canada Gazette. – 1985.
  16. Income Security Programs Information Card: April-June 2006. - Minister of Public Works and Government Services. ISPB-258-04-06E.- 2006.
  17. Income Security Programs Information Card: July-September 2006. - Minister of Public Works and Government Services. ISPB-258-07-06E. – 2006.
  18. Income Security Programs Information Card: October-December 2006. - Minister of Public Works and Government Services. ISPB-258-10-06E. – 2006.
  19. Income Security Programs Information Card: January-March 2007. - Minister of Public Works and Government Services. ISPB-258-01-07E. – 2007.
  20. Prescribed Province Pension Regulations (C.R.C., c. 391) // Canada Gazette. – 2007
  21. Canada Pension Plan ( R.S., 1985, c. C-8 ) // Canada Gazette. – 1985
  22. Retirement Pension - Canada Pension Plan. - Her Majesty the Queen in Right of Canada. ISBN 0-662-36348-5. Social Development Canada. Ottawa. – 2005.
  23. Canada Pension Plan Contributors Report 2004. Human Resources and Social Development Canada. Ottawa. - 2004. K1A 0L1
  24. Fair Labor Standards Act of 1938. FLSA, ch. 676, 52 Stat. 1060, June 25, 1938, 29 U.S.C. ch.8
  25. Liana Fox. Minimum Wage: Still Waiting on a Raise. Washington, D.C.: The Economic Policy Institute. April 18, 2007.
  26. Minimum hourly wage. Initiative Measure No. 688, approved November 3, 1998 RCW 49.46.020
  27. Minimum wage- EPI Issue Guide. . Washington, D.C.: The Economic Policy Institute. April, 2007.
  28. Stephen Labaton. Congress Passes Increase in the Minimum Wage// The New York Times. May 25, 2007
  29. Summary of Alaska Wage and Hour Act. Anchorage, AK: Alaska Department of Labor and Workforce Development. April, 2007.
  30. Social Security Act (as amended through January 1, 2007). United States Code. §§301-306, subchapter I, chapter 7, Title 42.
  31. Federal Insurance Contributions Act (as amended through January 3, 2005). United States Code. Title 26, subtitle C, chapter 21.
  32. Social Security Announces 3.3 Percent Benefit Increase for 2007. SSA Press Office.  Baltimore, MD. October 18, 2006
  33. State Statistics for December 2005. Social Security Administration. Office of Research, Evaluation and Statistics. Washington, DC. April 20 05. SSA Publication No: 13-11709
  34. The Constitution of the State of Alaska. #"#">#"#">#"#">#"#">#"#">#"#">#"#">#"#">#"#">#"#">http://www.gov.sk.ca/finance/taxation/taxcredits.htm, свободный. Загл. с экрана. Дата просмотра: 20.06.2008.
  35. Yukon Mineral Exploration Tax Credit Continues//Yukon Government news release [Электронный ресурс].  Режим доступа: #"#">http://www.canlii.org/ns/laws/sta/1990c.18/20080717/whole.html, свободный. Загл. с экрана. Дата просмотра: 20.06.2008.

  118. Consolidated Newfoundland and Labrador Regulation 71/03. Queen’s Printer, St. John's, Newfoundland and Labrador, Canada. – 2003.

  119. Implementation of Minimal Pricing in the British Columbia Natural Gas Royalty Regime. Ministry of Employment and Investment. Information letter F90-10. - October 24, 1990

  120. The Crown Royalty and Incentives Regulation, M.R. 109/94. Ministry of Economic Development and Mines, Manitoba, Canada. - 2001.

  121. The Crown Minerals Act. Chapter C-50.2 of the Statutes of Saskatchewan. - 1985.

  122. The Minerals and Metals Policy of the Government of Canada. Partnership for sustainable development. Ottawa, 1996, pp.22-24

  123. Prime Minister Harper delivers on commitment to the “New North” 10 March 2008 Yellowknife, NWT [Электронный ресурс].  Режим доступа:  #"#_ftnref1" name="_ftn1" title="">[1] Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

  [2] Анализ ниже приведенных нормотворческих актов приведен с учетом изменений, внесенных в них Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ

  [3] АК «АЛРОСА». Программы развития персонала. 2005. [Электронный ресурс]. Режим доступа: #"#_ftnref4" name="_ftn4" title="">[4] Северсталь. Социальная политика. [Электронный ресурс]. Режим доступа: #"#_ftnref5" name="_ftn5" title="">[5] Роснефть». Социальные программы. [Электронный ресурс]. Режим доступа: #"#_ftnref6" name="_ftn6" title="">[6]  О размерах районного коэффициента, установленных Правительством РФ, см. Информационное письмо Департамента по вопросам пенсионного обеспечения Минтруда РФ от 09.06.2003 N 1199-16, Департамента доходов населения и уровня жизни Минтруда РФ от 19.05.2003 N 670-9, ПФ РФ от 09.06.2003 N 25-23/5995

  [7] Закон Камчатской области от 17 декабря 2004 г. N 234 "О гарантиях и компенсациях для лиц, проживающих в Камчатской области и работающих в организациях, финансируемых из областного бюджета" (принят Советом Народных Депутатов Камчатской области 8 декабря 2004 г.)

  [8] Закон Иркутской области от 30 ноября 2005 г. N 98-ОЗ "О размерах районного коэффициента к заработной плате работников организаций, финансируемых из областного бюджета, и предельном размере повышения районного коэффициента к заработной плате работников организаций, финансируемых из местных бюджетов, в Иркутской области" (не вступил в силу)

  [9] Постановление администрации Новосибирской области от 20.11.1995г. № 474 «О введении повышенного коэффициента к заработной плате на территории области»

  [10] Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2005 г. №192 «Об утверждении методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации» (в редакции постановлений Правительства РФ от 16.03.2000 №232, от12.08.2005 № 511)

  [11] подп. "е" п. 1 Постановления Совета Министров РСФСР от 22 октября 1990 г. N 458 "Об упорядочении компенсаций гражданам, проживающим в районах Севера" // СП РСФСР. 1990. N 24. Ст. 254

  [12] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 8 февраля 2006 г. N 36-СФ "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации. - N 7.-  ст. 746.-  13.02.2006 г. (приводится без Доклада).

  Текст доклада -   Режим доступа: #"#_ftnref13" name="_ftn13" title="">[13] Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ

  [14] Еще одним таким документом является Постановление Правительства РФ от 7 марта 2000 г. N 198 "О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера"

  [15] Максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности за полный календарный месяц определяется с учетом районных коэффициентов и составлял:

  - в 2005 году - 12480 рублей;

  - в 2006 году - 15000 рублей;

  - с сентября  2007 г.  – 16125 руб. пособие по временной нетрудоспособности и 23400 – по беременности и родам

  - с января 2008 г. 17250 руб. - пособие по временной нетрудоспособности и 23400 – по беременности и родам

  По вопросу, касающемуся применения указанных норм, см. письмо ФСС РФ от 18.02.2002 N 02-18/05/1136.

  [16] О размерах районного коэффициента, установленных Правительством РФ, см. Информационное письмо Департамента по вопросам пенсионного обеспечения Минтруда РФ от 09.06.2003 N 1199-16, Департамента доходов населения и уровня жизни Минтруда РФ от 19.05.2003 N 670-9, ПФ РФ от 09.06.2003 N 25-23/5995

  [17] Постановление Правительства РФ от 16 июля 2003 г. N 433 «Об утверждении методики распределения по субъектам Российской Федерации средств Федерального бюджета на жилищные субсидии гражданам, выезжающим (выехавшим) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.10.2005 N 636 и Постановления Правительства РФ от 14 ноября 2007 г. N 780).

  
  

  [18] подробнее о порядке установления трудового стажа см. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 7 октября 1993 г. N 1012 "О порядке установления и исчисления трудового стажа для получения процентной надбавки к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и в остальных районах Севера" (САПП РФ. 1993. N 41. Ст. 3928)

  [19] здесь и далее Канадские доллары

  [20] Minimum Wage Regulation (Reg. 2005-154) under the Employment Standards Act. - Department of Labour, New Brunswick. - 2005

  [21] Minimum Wage Order Amendment (EC2005-518) under the Employment Standards Act. - Department of Labor, Prince Edward Island. - 2005

  [22] Quebec’s Regulation to amend the Regulation respecting labour standards (O.C. 306-2006). – Department of, Labor Quebec. – 2006.

  [23] Составлено по данным департамента по людским ресурсам и социальному развитию Канады (Canada Human Resources and Social Development)

  [24] Федеральная юрисдикция включает в себя секторы рынка труда, находящихся в ведении федеральных властей, как: международный и межтерриториальный транспорт, телекоммуникация и банковская сфера.

  
  

  [25] часть 3, раздел 4,  ст. 184, Canada Labour Code

  [26] часть 3, раздел 4,  ст. 183, Canada Labour Code

  [27] При определении дохода пенсионера в расчет не берутся полученные им суммы по Программе, а также таковые в рамках дополнительной помощи.

  [28] Составлено по материалам Агентством людских ресурсов и социального развития Канады

  [29] Прибавка к пенсии перестает начисляться, когда годовой доход превышает 35,712$; налогами не облагается.

  [30] Дополнительная материальная помощь перестает начисляться, когда годовой доход превышает $27,600; налогами не облагается.

  [31] Вычет производится еще до выплаты пенсии, так что размер пенсии автоматически уменьшается на величину вычета.

  [32] Составлено по Информационным картам по Программе гарантий для людей пенсионного возраста Департамента по  людским ресурсам и социальному развитию Канады [14, 15, 16, 17]

  [33] Так, например, в 2004 г. работники в возрасте 17-70 лет отчисляли в Пенсионный план 4,95% от годового облагаемого пенсионным налогом дохода, работодатель выплачивал такую же сумму. Процент от дохода, который перечисляли индивидуальные предприниматели, был равен 9,9%.

  [34] Составлено по материалам Canada Pension Plan Contributors Report 2004. Human Resources and Social Development Canada. Ottawa. - 2004. K1A 0L1

  
  

  [35] Здесь и далее доллары США

  [36] Индексация минимального размера оплаты труда, установленного федерацией, не проводилась в течение последних 10 лет. 25 мая 2007 г. Конгресс США одобрил инициативу об увеличении МРОТ до 7.25долл/час. Для вступления в силу законопроект должен быть подписан Президентом. В данном случае повышение минимальной заработной платы будет проводиться в течении двух лет в два этапа. (Stephen Labaton. Congress Passes Increase in the Minimum Wage// The New York Times. May 25, 2007)

  [37] адаптировано из Minimum wage- EPI Issue Guide. . Washington, D.C.: The Economic Policy Institute. April, 2007.

  
  

  [38] Исследование, проводимое Центром, заключалось в сравнении индекса потребительских цен отдельно взятого штата относительно общенационального уровня, взятого за 100. 

  [39] U.S. Census Bureau: State and County QuickFacts. #"#_ftnref40" name="_ftn40" title="">[40] The Constitution of the State of Alaska. #"#_ftnref41" name="_ftn41" title="">[41] Alaska Department of Oil and Gas. Royalty production. #"#_ftnref42" name="_ftn42" title="">[42] согласно статистическим данным Бюро по переписи населения (US Census Bureau) #"#_ftnref43" name="_ftn43" title="">[43] составлено по Historical Income Tables – Households. Median Income of Households by State: 1984 to 2005. Three-Year Moving Averages Table H-8B. US Census Bureau. Washington, DC, 2005. #"#_ftnref44" name="_ftn44" title="">[44] за вычетом налога на доходы юридических лиц (Corporate Income Tax)

  [45] Остальные пять штатов: Вайоминг, Вашингтон, Невада, Флорида, Техас и Южная Дакота.

  [46] Однако на уровне муниципалитетов налог с продаж существует. В среднем с одного жителя Аляски взимается 226$ в год настоящего налога.

  [47] #"#_ftnref48" name="_ftn48" title="">[48] для сравнения: в 2005 г – 29,962 млрд. долл, 2004 – 27,4 млрд. долл.

  [49] Подробнее об особенностях административно-территориального устройства Канады см. «Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт», М. CEPRA, 2001 г

  [50] Budget 2005 – Federal Financial Support for Provinces and Territories.. Department of Finance Canada. Ottawa, Ontario. February, 2005. ISBN – 0-660-27569 - 1

  
  

  [51] здесь и далее канадские доллары.

  [52] Federal Transfers and Deductions. Health Canada. #"#_ftnref53" name="_ftn53" title="">[53]  Federal Transfers to Provinces and Territories. Department of Finance Canada. #"#_ftnref54" name="_ftn54" title="">[54] о Формуле финансирования территорий речь пойдет ниже.

  [55] Разделение произошло на основе коэффициента исторических расходов, согласно которому ВРБ была разделена пропорционально между Нунавутом (46%) и СЗТ (54%).

  [56] В порядке распределения рангов природно-ресурсного потенциала: Красноярский край -1, Республика Саха (Якутия) – 2, Ямало-ненецкий АО – 3, Ханты-Мансийский АО – 6, Иркутская область – 7, Читинская область – 10.

  [57] Исторически динамика населения российского Севера определялась не естественным движением (рождаемостью и смертностью), а миграцией

  [58] Республика Тыва, Таймырский, Эвенкийский, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский АО, Камчатская, Магаданская, Сахалинская области.

  [59] В настоящее время данный регион входит в состав Камчатского края

  [60] Федеральный закон от 19.06.1996 N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития севера Российской Федерации" утратил силу с 1 января 2005 года в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

  
  

  [61] Действующая редакция методики распределения дотаций из ФФПР представлена в Постановлении Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. N 580 "О внесении изменений в методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. N 670" Речь об ее отличиях и результатах изменений пойдет ниже.

  
  

  [62] Республика Тыва, Корякский АО, Чукотский АО, Республика Алтай, Коми-Пермяцкий АО.

  [63] Вместе с тем, критерий на 2 этапе распределения в 2008 г. будет равен 100%, 2009 г. - 85%, 2010 г. – 80 процентов.

  [64] Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг. и до 2010 г.» [Электронный ресурс]. Режим доступа: #"#_ftnref65" name="_ftn65" title="">[65] Федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 гг..» [Электронный ресурс]. Режим доступа: #"#_ftnref66" name="_ftn66" title="">[66] В отличии от Программы по социально-экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья, где основная доля инвестиций приходится на федеральный бюджет, в данной Программе общий объем финансирования за счет внебюджетных источников составит 15% от общих капиталовложений.