Содержание
1. Формы организации местного самоуправления в зарубежных
странах. 3
2. Особенности местного самоуправления в зарубежных странах. 9
Задача. 15
Список используемых источников и литературы.. 18
Современная теория
управления разграничивает несколько основных типов организации местного
управления, действующих с большей или меньшей степенью эффективности в разных
странах.
Первый тип управления
представлен в виде системы
┌───────────────┐
┌────────────┐
┌───────────┐
│ "совет
├────────┤
управляющий├─────────┤
менеджер" │
└───────────────┘
└────────────┘
└───────────┘
В этом случае мэр
(руководитель территории) избирается советом, но не имеет реальной власти, а
лишь председательствует в совете. Местной администрацией руководит управляющий
(имевший специальную профессиональную подготовку и не являющийся членом
какой-либо политической партии), который назначает и смещает чиновников. Такая
система управления успешно применяется в США, где она охватывает 40% городов,
преимущественно средних, а также в городах Швеции, Ирландии, Великобритании.
Второй тип управления
более применим для небольших городов. Эта схема получила название "комиссионной".
Население избирает "Совет комиссионеров", состоящий из 3 -7 человек,
которые возглавляют различные сферы местного самоуправления. Пост мэра в этой
системе не предусмотрен.
Третий и четвертый типы
управления представляют собой разновидность системы при которой население
избирает и совет, и мэра.
┌───────────────────┐
┌───────────────────┐
│
"мэр
├───────────────────┤
совет", │
└───────────────────┘
└───────────────────┘
Пятый тип характеризуется
тем, что мэр не зависит от совета ("сильный мэр"). Мэр готовит
проекты основных документов, имеет право налагать вето на решения совета,
назначает и освобождает от должности городских чиновников. Данная модель
утверждает приоритет исполнительной власти. В современных условиях, по нашему
мнению, она наиболее действенная и жизнеспособная.
При шестом типе
устройства местного самоуправления (условно его можно назвать "слабый
мэр") общее руководство городом (районом) осуществляет совет, а мэр
располагает достаточно широкими полномочиями, но они ограничены советом.
Приоритет принадлежит представительной власти.
При подготовке данного
вопроса следует также исходить из того, что понятия «местное самоуправление» и
«местное управление» не тождественны. Так, органы местного самоуправления – это
органы, которые избираются непосредственно гражданами. Местное управление –
это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие.
Различные аспекты правового и фактического статуса органов местного
самоуправления и управления являются постоянным объектом внимания правоведов
разных стран мира. На практических занятиях рекомендуется показать и обобщить
наиболее распространенные точки зрения на проблемы самоуправления.
В зарубежных странах
употребляются такие термины, как «муниципалитет», «муниципальный орган»,
которые равнозначны понятию органа местного самоуправления – органа
избираемого.
Рассмотрим, как
законодательство зарубежных стран регулирует проблемы местного самоуправления и
управления.
Законодательством ФРГ
наиболее подробно вопрос местного самоуправления регулируется на уровне земель.
Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются
специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например,
существует объемное положение об общинах земли Баден – Вюртенберг. Это
положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов. Безусловно, такой
объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно[1].
Крайне лаконично
регулирует вопрос о местных органах власти Конституция Франции. В содержащемся
в ней разд. 12 «О территориальных коллективах» упоминаются только две
административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам:
«Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты,
заморские территории».
Конституции Испании и
Греции не употребляют термин «местное самоуправление». Там применяется
категория «местная администрация». В ч. 8 гл. 2 Конституции Испании «О местной
администрации» говорится, что Конституция гарантирует автономию
муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их
управление возлагается на соответствующие муниципальные советы.
В Конституции Греции
(раздел Ф, который называется «Об администрации», глава 1 «Организация
администрации») сказано (ст. 102), что управление местными делами принадлежит
органам местной власти. В п. 2 ст. 102 говорится: «Органы местного управления
пользуются административной независимостью. Их органы власти избираются путем
всеобщего и тайного голосования». Это следует понимать так, что местное
управление и местные власти – это избираемые органы.
Из приведенных примеров
мы видим, что терминология, существующая в разных странах мира, достаточно
своеобразна. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами
управления, и органами самоуправления.
Следует отметить также
важный факт, что 15 октября 1985 г. была принята Европейская хартия о местном
самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств – членов Совета
Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного
самоуправления. В ней говорится о том, что принцип местного самоуправления
должен быть признан в законодательстве и, по возможности, в конституции страны.
Под местным самоуправлением, как это закреплено в ст. 3, понимается право и
реальная способность органов местного самоуправления регламентировать
значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках
закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право
осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем
свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или
собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.
Следует упомянуть важный
принцип, который закрепляет Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть
его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных
законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных
инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен
к компетенции другого органа власти. Следовательно, закрепляется принцип
исключительной компетенции и выделяется определенная сфера самостоятельных
полномочий для этих органов.
Что касается
административно-территориального деления, то система органов местного
самоуправления и управления строится в соответствии с
административно-территориальным делением страны.
Административно-территориальное деление – это деление государственной
территории на определенные части с целью наиболее рационального управления
государством. Административно-территориальное деление зависит от различных
факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных
факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно
отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются
вокруг крупных городов); факторы демографического характера (единицы образуются
с примерно равным числом населения; особенности бытового уклада, религиозного
характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и
факторы политической жизни.
В соответствии с
административно-территориальным делением строится и система органов управления
этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку
каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления.
Существуют крупные и
мелкие административно-территориальные единицы. В разных странах есть различные
системы административно-территориального деления страны: более развитые и менее
развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства и численности
населения. Называют двухзвенные системы административно-территориального
деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система
существует во Франции[2].
Низшим звеном
французского административно-территориального деления является коммуна. Во
Франции насчитывается около 37 тысяч таких образований. Коммуна – это
определенная численность населения, определенные границы, это первое звено
государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший
орган государственный власти и первичный орган самоуправления. Местный
муниципальный совет выбирает мэра, который является представителем
исполнительной структуры.
Далее идет кантон. Этот
термин аналогичен швейцарскому термину «кантон», но это не одно и то же. В
Швейцарии кантон – это субъект федерации (там насчитывается 23 кантона), а
кантон французский – это объединение нескольких коммун. Эта более крупная
единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких
коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.
Затем идет округ. В
округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа
стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо –
государственный чиновник – именуется субпрефектом.
Четвертое звено –
департамент, более крупная единица, включающая около 400 коммун, или 35
кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления – генеральный
совет (может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом).
Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается
один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35
кантонов, то в генеральном совете – 35 генеральных советников. Возглавляется
генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь
достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления.
Самая крупная
административно-территориальная единица во Франции – регион (в некоторых
пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон). Регионы
были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции,
по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в
настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе
есть префект региона – им является префект самого крупного департамента,
административный центр которого является центром региона.
В Великобритании
территория делится на графства, а графства – на округа, охватывающие как
городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями
в Англии являются приходы, в Уэльсе и Шотландии – общины[3].
В ФРГ система
административно-территориального деления устанавливается конституциями земель.
В соответствии с конституциями земель земли делятся на округа, округа – на
районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои выборные
органы местного управления – соответствующие советы. В небольших по численности
общинах наряду с выборными советами периодически созываются собрания местных
избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные органы
местного управления отсутствуют[4].
В Японии территориальное
деление включает в себя префектуры, причем префектуры различаются по
численности населения от полумиллиона до двенадцати миллионов. Префектуры
включают в себя города (пункты с населением свыше 50 тысяч жителей), поселки и
деревни. Крупнейшие города с населением свыше полумиллиона имеют особый статус[5].
В зарубежных странах
существует несколько типов организации и функционирования муниципальных
учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему,
континентальную (французскую) модель местного управления, местное
(коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются различные
формы и разновидности[6].
Англа-саксонская
муниципальная система сложилась в Великобритании, Действует также в США,
Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других -странах.
Суть этой системы в том,
что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в
пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение
нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального
правительства. Наряду с представительными- органами, которые непосредственно
избираются населением административно-территориальных единиц, могут также
избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных
органов осуществляется косвенным путем — через центральные министерства и через
суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в
законодательстве применяется термин "местное управление", а само
местное управление является составной частью механизма государства.
Местное самоуправление и
управление в Великобритании характеризуются разнообразием и регулируются
большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через
советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В
Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе
— советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии — советы территориальных
единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии — советы округов
и приходов. В приходах с численностью менее 150 избирателей советы не
образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.
Континентальная
(французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран
континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем
Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного
управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность
нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.
Во Франции традиционно
существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления,
что проявляется в системе административного контроля центральной власти за
местными органами. Проведенная во Франции в начале 80-х годов реформа несколько
снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов,
обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью
сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный
правительства, который осуществляет контроль за органами местного
самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар
Республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений,
принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во
Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000
жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра.
Мэр — одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления.
Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22
регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона.
Местное (коммунальное)
самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве
самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются "четыре типа
общин; южногерманский; магистратный, бургомистерский; северогерманский.
Для южногерманского типа
характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации.
Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и
др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава
администрации — бургомистр, который одновременно по должности
председательствует в представительной корпорации. Этот тип называют
конституцией совета.
Магистратный тип
характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением,
формирует свой исполнительный орган — магистрат или сенат, состоящий из
бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.
Бургомистерский тип
предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает
бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную
администрацию, т. е. соединяет в себе функции главы общины и главы
администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.
Северогерманский тип
напоминает англо-саксонскую модель "совет — управляющий". Избираемый
населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не
является местной администрацией, а только готовит решения представительного
органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает
директора общины, — главу администрации. Этот тип называют конституцией
директора.
В уездах органами
самоуправления служат представительный орган — уездный съезд или уездный совет
— и администрация во главе с земским советником, который избирается населением
или представительным органом.
Несмотря на особенности
организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с
англо-саксонской, так и с "континентальной (французской) моделями.
Органы местного
самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и
образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных
советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными
законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание
законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции
субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы
местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право
обычно устанавливается в рамках 18 – 25 лет. Устанавливается и целый ряд
цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на
государственной службе или в выборных органах, суде и т.д.
Порядок выдвижения
кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные
способы реализации этих субъективных прав избирателей – чаще всего путем подачи
петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного
округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на
должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут
баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической
партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по
одномандатным, так и по многомандатным округам. Для определения результатов
голосования используются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы.
Законодательством ряда
стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности
в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное
проживание или место работы в пределах территории органа местного
самоуправления, уплата местных налогов и т.д. В ряде зарубежных стран
законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных
представительных органов посредством голосования избирателей.
На выборах в органы
местного самоуправления обычно довольно высок процент абсентеистов, т.е. не
участвующих в голосовании.
По структуре органы
местного самоуправления, как правило, однопалатные.
Основной объем
полномочий органов местного самоуправления определяется национальным
законодательством.
Компетенция органов
местного самоуправления распространяется прежде всего на вопросы развития
коммунального хозяйства, охраны окружающей среды, планирования строительства
населенных пунктов, общего надзора за градостроительством, развития системы
местного транспорта и установления порядка регулирования его движения, местного
дорожного строительства.
Органы местного
самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они осуществляют
деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия
магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и
т.д.).
Полномочия в области
охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя
установление правил поведения в общественных местах, дачу разрешений или
наложение запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демонстраций,
пикетов и других форм общественно-политической деятельности населения данного
муниципального образования и т.д.
В ряде стран (США,
Франция и другие) в ведении органов местного самоуправления находятся
полицейские силы, на которые возлагается несение патрульной и охранной службы и
другие виды полицейской деятельности[7].
Важнейшие полномочия
органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В
соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении местные сообщества
имеют право в рамках экономической политики государства на собственные
достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при
осуществлении своих полномочий.
Муниципальные власти
имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с
капитала, строительство, туристическую деятельность и т.д. Большинство местных
налогов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Норма этих
законов запрещает муниципалитетам вводить не предусмотренные законом налоги.
Наиболее важным среди перечисленных налогов считается налог на недвижимую
собственность, плательщики которого являются пользователи недвижимой
собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для начисления
налога на недвижимую собственность выступает ее рыночная стоимость. Налог на
прибыль взимается с физических и юридических лиц, получающих прибыль благодаря
муниципалитету[8].
Исполнительная власть
(мэр и его правительство) несут ответственность за поступление доходов, а также
за расходование бюджетных средств. В конце бюджетного года мэр должен
представить отчет представительному органу об исполнении ежегодного бюджета.
Собрание представителей
муниципального образования Южный район издало постановление, в соответствии с которым
муниципальным образованиям, расположенным на территории района, предписывалось
избирать советы депутатов сроком на 2 года в количестве 15 человек. При этом
выборы должны проводиться по пропорциональной системе (по партийным спискам).
Однако Васильевский сельсовет отказался проводить выборы по пропорциональной
системе, указав, что на его территории отсутствуют как местные политические
общественные объединения, так и местные отделения региональных общественных
объединений.
Проанализируйте ситуацию.
Решение
Согласно ч.1 ст.3
Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[9]
выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных
должностных лиц местного самоуправления проводятся в соответствии с уставами
муниципальных образований в порядке, установленном законами субъектов
Российской Федерации, принятыми в соответствии со статьей 23 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации"[10].
В соответствии с ч.3 ст.3
Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в
случае, если законодательным (представительным) органом субъекта Российской
Федерации в соответствии со статьей 23 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не
приняты законы, устанавливающие порядок проведения выборов депутатов представительных
органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного
самоуправления, то выборы проводятся:
при наличии правомочных
представительных органов местного самоуправления - в порядке, устанавливаемом
временными положениями о проведении выборов депутатов представительных органов
местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления,
принимаемыми представительными органами местного самоуправления в соответствии
с настоящим Федеральным законом, или по решению представительного органа
местного самоуправления в порядке, установленном прилагаемым к настоящему
Федеральному закону Временным положением о проведении выборов депутатов
представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц
местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших
реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления;
при отсутствии
правомочных представительных органов местного самоуправления - в порядке,
установленном прилагаемым к настоящему Федеральному закону Временным положением
о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления
и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации,
не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Таким образом, порядок
выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных
должностных лиц местного самоуправления регулируется уставами муниципального
образования. В силу того, что устав имеет прямое действие на всей территории
муниципального образования, то в рассматриваемой ситуации есть нарушения в виде
издания постановления со стороны собрания представителей. Порядок выборов
депутатов представительных органов должен быть закреплен в уставе, а не в
постановлении.
1. Конституция Российской Федерации от
12.12.1993 г. №б/н // Российская газета. – 1993. – 25 декабря.
2. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и
быть избранными в органы местного самоуправления" // Российская газета. –
1996. – 4 декабря.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822.
4. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф.
Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран).
М., 2001.
5. Бялкина Т., Старилов Ю. За все в
ответе община: Местное самоуправление в Германии // Российская Федерация. 1994.
N 10.
6. Животовская И.Г. Местные органы
власти и предпринимательство в Италии и франции. М.,1994.
7. Местное самоуправление за рубежом:
опыт, комментарии и рекомендации по применению / Науч. руков. А.Е. Когут. СПб.,
1995.
8. Местное самоуправление в зарубежных
странах (информационный обзор). М.: Юристъ, 2004.
9. Местные власти и рыночная экономика.
Уроки западноевропейского опыта. СПб., Питер, 2003.
10.
Черкасов А.И.
Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.