Задачи и функции управления
городским хозяйством
Управление
городским хозяйством – это вид управленческой деятельности, заключающейся в
сознательном воздействии на волю городского населения с целью направления его
поведения. Если управление можно представить как совокупность отношений между
теми, кто управляет (субъектами управления), и теми, чье поведение подвергается
управленческой регуляции (управляемые), то управление городским хозяйством –
это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают
в качестве управляемых одни и те же лица.
Однако
эту логическую схему очень не просто приложить к обществу, поскольку его
индивидуальные, групповые (коллективные), классовые, обще- социальные запросы
теснейшим образом переплетены и очень часто представляют собой неразрывные
узлы, сцепки; осуществление их опосредуется через деятельность (включая
управленческую) субъектов разного уровня и вида. Допустим, мы смогли
структурировать по субъектам множество общественно-значимых запросов, но
условия социальной действительности приводят к тому, что зачастую субъекты
запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления – с
другой, не совпадают. Между множеством первых и множеством вторых образуются
сложные, необыкновенно запутанные связи. А отсюда – общая логическая схема
самоуправления не может быть приложена к обществу без ее видоизменения. Она останется
общей идеей и принципом до тех пор, пока не пройдет этап «заземления».
Управление
городским хозяйством – это также один из видов самоуправления. Анализ
социальных явлений показывает, что в силу целого ряда объективных и
субъективных причин общество не может исключить «чистое» управление
(управление, в рамках которого управляющие и управляемые – разные люди),
отношения представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой
специализации. В самом деле, разве под силу человеку в одиночку решать все свои
проблемы? Идеально самоуправляющееся общество при буквальном толковании термина
«самоуправления» в вышеприведенном значении – это общество с безраздельным
господством натурального хозяйства в экономике.
Основы
деятельности управления городским хозяйством представляют собой систему базовых
конституционных принципов, закрепляемых гл. 1 Конституции РФ, задающих
юридическую модель всего общества, государства, национального права в
совокупности всех его отраслей. Управление городским хозяйством в Российской
Федерации выступает, во-первых, в качестве фундаментального конституционного
принципа, учреждающего, признающего и гарантирующего управленческую
самостоятельность мест; во-вторых, в качестве правотворческой,
правоприменительной и правореализационной деятельности, направленной на
осуществление этого принципа; в-третьих, в качестве политико-правового состояния
местной жизни, складывающегося под воздействием конституционного механизма и
факторов, его искажающих.
Функции
и полномочия структурных подразделений исполнительного органа управления
городским хозяйством, а также организация и порядок их деятельности определяются
специальными положениями об этих органах, утвержденными, утвержденными в
порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования. Сотрудники
отделов и управлений действуют на основе должностных инструкций, утверждаемых,
как правило, руководителем соответствующего органа по согласованию с
руководителем исполнительного органа управления городским хозяйством.
Аппарат
местной администрации - это совокупность внутренних структурных подразделений,
основное назначение которых – оказывать руководящим органам администрации
содействие в работе. В юридической литературе подчеркивается, что участие
аппарата в осуществлении полномочий местных органов носит функциональный
характер. На аппарат возложено юридическое, организационно-техническое,
хозяйственное обслуживание администрации. Добавим, что аппарат также выполняет
организационно-методические, контрольные функции. В аппарат администрации
обычно входят: организационный и общий отделы, приемная по личным вопросам
граждан, юридический отдел или управление, информационно-аналитическая служба и
некоторые другие подразделения. Отраслевые структурные подразделения
администрации осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального
хозяйства. Наиболее важными и крупными из них, как правило, являются следующие
управления (комитеты, отделы): здравоохранения, образования, внутренних дел,
юстиции, культуры, благоустройства, архитектуры, жилищного и коммунального
комплекса, транспорта. Функциональные подразделения местной администрации
организуют свою деятельность во всех сферах муниципального хозяйства, нередко
координируют и контролируют работу отраслевых управлений и отделов. В число
функциональных подразделений администрации обычно входят: финансовые управления
или отделы, комитеты по экономике, экологии, земельным ресурсам и
землеустройству.
Органы управления городским хозяйством не обязаны решать
вопросы государственного значения, ради которых необходимы государственные
полномочия, не говоря уже о случаях, когда передаваемые полномочия не
обеспечиваются необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми
средствами. Поэтому, например, отказ органа управления городским хозяйством от
исполнения государственных полномочий не противоречит ч. 2. ст. 132 Конституции
РФ, но он должен быть реализован в правовых формах.
Рассмотрим, как, на мой взгляд можно управлять городским
хозяйством с учетом его особенностей – имеется ввиду, в основном,
некоммерческий характер деятельности городских служб.
На предприятиях городского хозяйства, как и для
предприятий различных сфер деятельности, существуют свои особенности построения
управленческой деятельности и применения управленческих инструментов.
В целом, предприятия городского хозяйства относятся к
некоммерческим структурам, поэтому к ним применим так называемый некоммерческий
менеджмент.
Некоммерческая
деятельность предприятий городского хозяйства направлена на достижение
социального эффекта, т.е. признания обществом его полезности и ставит в
основном задачи по пропаганде общественной значимости и полезности их деятельности,
организации позитивного общественного мнения, что способствует расширению,
дифференциации, улучшению такой деятельности.
Некоммерческий
менеджмент требует точных и четких знаний целевой аудитории с ее
предпочтениями, психологическим состоянием, вкусами, нуждами,
потребностями. Специалисты по менеджменту, создавая, поддерживая, изменяя
общественное мнение о конкретной некоммерческой деятельности, используют все
приемы и методы. При помощи системы коммуникаций формируется соответствующий
образ субъекта некоммерческой деятельности, разрабатываются и применяются в
практике программы, совпадающие с интересами широких слоев общества, субъекты
рынка могут осуществлять определенную предпринимательскую деятельность для
достижения целей, ради которых они созданы (реализация соответствующей
литературы, атрибутики, предметов интеллектуальной собственности,
ксерокопирование, безвозмездные концерты, спектакли, спортивные мероприятия и
др.).
Менеджмент
в городском хозяйстве - это деятельность по управлению некоммерческими
субъектами рынка в конкурентной среде, основанная на принципах, методах,
приемах классического менеджмента.
Цель
некоммерческого менеджмента в городском хозяйстве - максимизация социального
эффекта при рациональном использовании необходимых ограниченных финансовых,
материальных, людских (профессиональных), временных ресурсов общества.
Концепция
некоммерческого менеджмента - предпринимательский подход к деятельности
некоммерческого субъекта рынка, предполагающий, что залогом
достижения социального эффекта является определение нужд потребителей
и обеспечение их удовлетворенности более эффективными, чем у
конкурентов, способами.
На
деятельность предприятий городского хозяйства существенное влияние оказывает окружающая
среда, складывающаяся из совокупности факторов на макро- и микроуровнях.
Макросреда
включает в себя политические, экономические, социальные,
культурные, научно-технические факторы. Некоммерческая сфера отличается
устойчивыми обратными связями со своей макросредой.
Менеджмент
не ограничивается только определением целевой группы, его стратегии и анализом
- не менее важным является сам комплекс менеджмента.
На
предприятиях городского хозяйства в качестве продукта чаще всего
выступают различные услуги, предоставляемые в соответствии с ее миссией.
Особенностью комплекса менеджмента некоммерческой организации является
обязательное присутствие и участие потребителей, которыми необходимо управлять,
иначе вся деятельность организации оказывается по существу бессмысленной.
Ценовая
политика некоммерческой организации определяется социальными целями ее
деятельности, проявлением интересов общества к ее продукту. Кроме того, уровень
цен зависит от доступности конкретной услуги для потенциальных потребителей. В
связи с этим в стратегии менеджмента некоммерческой сферы ограничены
возможности использования рыночной ценовой политики.
На
предприятиях городского хозяйства большой спрос на ту или иную продукцию или
услугу не означает получение больших доходов, что характерно для коммерческих
организаций. Это объясняется тем, что в большинстве своем некоммерческие
организации не в состоянии покрывать расходы, которые требуются на одного
потребителя, за счет доходов, полученных от него. Поэтому эти организации в
силу выполнения функций, удовлетворяющих общественные потребности, не могут
полностью находиться на самофинансировании, а ориентируются на внешние
источники финансовой поддержки.
В России в значительной степени тормозом в обеспечении
действенности аргументов городского менеджмента выступает
традиционная ориентация в организации, в том числе и предприятиях коммунального
хозяйства. Как отмечают специалисты, потребитель коммунальных благ пользуется
ими почти даром, когда дотации превышают прямые выплаты, не дифференцированно
(качество услуги слабо зависит от ее оплаты), в фиксированном объеме (объем
трудно или невозможно изменить, нет эффективных способов индивидуализации
уровня потребления), бесконтрольно (услуга может долго поставляться без оплаты
при отсутствии неизбежности лишения ее).
Аналогичные подходы пока еще сильны и в отношении
производителя к потребителю. Производитель почти независим от потребителя,
поскольку получает плату за производство коммунальных услуг:
· не от потребителя, а от городской
администрации,
· без эффективного контроля объема
и качества блага, доставленного потребителю;
· без экономической
заинтересованности в снижении производительных затрат.
Для преодоления такого положения дел в правительстве, в
частности, находят поддержку рекомендации в адрес органов управления
сосредоточить усилия на предоставлении конечному потребителю возможности
индивидуального выбора уровня потребления и организации таких форм оплаты услуг,
чтобы она строю соответствовала количеству и качеству услуг при неизбежности
лишения услуги, если она не оплачивается.
Разработана поэтапная система соответствующих мер с
учетом сложности ее одновременного повсеместного внедрения - по отраслям, в
порядке убывания эффективности их работы. В частности, сначала
инвестиции могут пойти в водоснабжение и водосброс, затем в
теплоснабжение и уборку мусора
Первый критерий очередности преобразований - это
степень перехода от принудительно унифицированного потребления
услуги к возможности для потребителя индивидуально выбирать
качество и количество потребления предоставляемой услуги.
Второй
критерий, важный с точки зрения городского управления, -
возможность получения услуги населением без соответствующей оплаты.
Этот
критерий характеризует как степень контролируемости потребления со
стороны городских служб, возможность успеха попытки несацкионированного доступа
пользователя к услуге, так и степень освобождения индивидуального потребителя
от оплаты при предоставлении услуга. Этот критерий также может быть упорядочен,
но шкала измерений оказывается весьма грубой. Крайние случаи здесь -полная
недоступность услуги без адекватной оплаты и полная доступность ее без оплаты .
В
любом случае видно, что инструменты управления могут существенно облегчить
проблемы реформирования городского хозяйства. Но более четкое позиционирование
коммунальных услуг по параметрам качества и цены может быть объективным только
при условии налаживания действенной обратной связи с самим населением, потребителями
этих услуг.
Социальный
эффект, как главный показатель оценки результатов деятельности предприятий
городского хозяйства (некоммерческих предприятий), для них не менее важен, чем
прибыль - для коммерческих предприятий. Поэтому объективности оценки
социального эффекта должно придаваться соответствующее значение. Обычно такую
оценку дают сами учредители и руководители некоммерческих.
Применение
концепции некоммерческого менеджмента для предприятий городского хозяйства,
дает возможность субъектам городского хозяйства:
·
формировать оптимальную внутреннюю среду, адекватную декларируемой
миссии;
·
создавать
некоммерческие продукты, отвечающие предъявляемому спросу;
·
обеспечивать эффективный некоммерческий обмен и полноценное удовлетворение
особо важных социальных потребностей общества: изучать и формировать
потребности и спрос потребителей;
·
воздействовать на потребителей, конкурентов и контактные аудитории;
·
создавать и максимизировать в данных конкретных условиях социальный
эффект;
·
побеждать в конкуренции (или выдерживать ее) за инвестиции и обеспечивать
необходимое финансирование своей деятельности;
·
обеспечивать эффективное расходование ограниченных ресурсов общества.
Отдельную
проблему составляет сочетание некоторых некоммерческой и коммерческой
составляющих деятельности предприятий городского хозяйства, что влечет за
собой изменение принципов, целей, инструментов управления городским хозяйством.
Решение этой проблемы для каждого конкретного субъекта определяется
особенностями направлений его деятельности, производимых продуктов, внутренней
среды, размерами потенциала и другими факторами. Но в любом случае, это
сочетание должно быть подчинено декларируемой миссии и не быть в противоречии с
реальными целями некоммерческой деятельности.
Содержание
управлением городским хозяйством составляют вопросы местного значения, под
которыми разумеются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности
муниципальных образований, отнесенные к таковым уставами муниципальных
образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством
субъектов Федерации. Таким образом, вопросы местного значения – это
совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной
жизнедеятельности низовых территориальных коллективов жителей и, во-вторых,
решаемых самими этими коллективами самостоятельно или предрасположенных к
такому решению, пусть и посредством публично-властного механизма управления,
разделяющего управляющих и управляемых, но не на более высоких управленческих
уровнях: региональном, общефедеральном.