СОДЕРЖАНИЕ
Введение……………………….……………………………………………..............3
Глава
1. Теоретические аспекты формирования налоговой политики …………...4
1.1.
Налоговая политика государства………………………………..........................4
1.2.
Основные цели и модели налоговой политики ………………………………10
1.3.
Налоговое законодательство…………………………………………………..14
Глава
2. Анализ и оценка налоговой политики, осуществляемой
в 2000-2008 гг……………………………………………………………...25
2.1.
Анализ поступлений налоговых доходов в Федеральный бюджет
в
2000-2008 гг……………………………………………………………………….25
2.2.
Анализ запланированных показателей налоговой политики РФ
(2006-2008
гг.) и достигнутых результатов……………………………………….30
Глава
3. Основные направления и механизм реализации налоговой политики
на
современном этапе……………………………………………………………...34
Заключение………………………………………………………….........................38
Список
литературы………….…………………………………..…………………40
ВВЕДЕНИЕ
Государство, выражая интересы общества
в различных сферах жизнедеятельности, вырабатывает и осуществляет
соответствующую политику – экономическую, социальную, налоговую и пр. При этом
в качестве средства взаимодействия объекта и субъекта государственного
регулирования социально-экономических процессов используются финансово-кредитный
и ценовой механизм.
Финансово-бюджетная система включает
отношения по поводу формирования и использования финансов государства – бюджета
и внебюджетных фондов. Важной “кровеносной артерией” финансово-бюджетной
системы являются налоги. Налоги возникли вместе с товарным производством,
разделением общества на классы и появлением государства.
Государство, устанавливая налоги,
стремится, прежде всего, обеспечить себе необходимую материальную базу для
осуществления возложенных на него задач, которые реализуются посредством налоговой
политики, являющейся частью финансовой политики государства.
Целью данной курсовой работы является изучение
теоретических аспектов налоговой политики, а также определение основных
направлений и механизма реализации налоговой политики в Российской Федерации на
современном этапе.
Важным моментом видится рассмотрение
налоговых аспектов экономического роста в России с точки зрения как
традиционных, так и нетрадиционных подходов. Особую остроту сегодня приобрела
проблема собираемости налогов и уклонения от них, поэтому особое место в данной
работе будет отведено проблемам развития налоговой реформы и их взаимосвязи с
налоговой политикой.
Задачей моей курсовой работы является
анализ эффективности налоговой политики через рассмотрение динамики и структуры
налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, включая
задолженность по основным налогам.
Глава 1. Теоретические аспекты формирования
налоговой политики
1.1. Налоговая политика государства
Налоги, как известно, являются одним
из источников финансирования всех направлений деятельности государства и
экономическим инструментом реализации государственных приоритетов. Налог – одно
из проявлений суверенитета государства. Этим они отличаются от доходов с
государственных имуществ и займов. Право взыскивать налоги всегда было одним из
суверенных прав государства, так же, как чеканка монеты и отправление
правосудия, следовательно, налоги устанавливаются в одностороннем порядке,
однако противоречие между согласием на установление налогов и принудительным
характером их взыскания только внешнее. Налоги и их функции отражают реальный
базис, т.е. объективные закономерности движения налоговых отношений,
используемых государством в налоговой политике.
Положение налогового права служат
отправным моментом в осуществлении налоговой политики. Таким образом, налоговая
политика – комплекс правовых действий органов власти и управления, определяющий
целенаправленное применение налоговых законов. Это также правовые нормы
осуществления налоговой техники при регулировании, планировании и контроле
государственных доходов. Налоговая политика является частью финансовой
политики. Содержание и цели налоговой политики обусловлены социально-экономическим
строем общества и социальными группами, стоящими у власти. Экономическая
обоснованная налоговая политика преследует цель оптимизировать централизацию
средств через налоговую систему.
В условиях высокоразвитых рыночных
отношений налоговая политика используется государством для перераспределения НД
в целях изменения структуры производства, территориального экономического
развития, уровня доходности населения.
Задачи налоговой политики сводятся к:
обеспечению государства финансовыми ресурсами; созданию условий для
регулирования хозяйства страны в целом; сглаживанию возникающего в процессе
рыночных отношений неравенства в уровнях доходов населения.
При анализе налоговой политики
необходимо различать такие понятия, как субъекты налоговой политики, принципы
ее формирования, а также ее инструменты, цели и методы.
Субъектами налоговой политики
выступают:
·
федерация;
·
субъекты федерации
(республики, края, области, автономные области и округа, города федерального
значения – Москва и Санкт-Петербург);
·
муниципальные образования –
города, районы, сёла, поселения.
Каждый субъект налоговой политики
обладает налоговым суверенитетом в пределах своих полномочий, установленных
налоговым законодательством, и имеет право вводить и отменять налоги в пределах
перечня федеральных, региональных и местных налогов, установленного федеральным
налоговым законодательством. Вместе с тем субъектам предоставляются широкие
полномочия по установлению налоговых ставок, льгот и других преференций, а
также в установлении налоговой базы. Проводя налоговую политику, ее субъекты
могут воздействовать на экономические интересы налогоплательщиков, создавать такие
условия их хозяйствования, которые наиболее выгодны как для самих
налогоплательщиков, так и для экономики в целом.
Участие государства в регулировании
экономики при проведении налоговой политики осуществляется с помощью таких
налоговых инструментов, как налоговая ставка, налоговая льгота, налоговая база
и некоторые другие. Государство использует при этом как прямые, так и косвенные
методы использования налоговых инструментов.
Характерным примером прямого воздействия
на процессы регулирования и стимулирования является полное или частичное
освобождение от налогов, т.е. через использование налоговых льгот или
преференций. Полное освобождение от уплаты отдельных налогов, базой которых
служит доход или прибыль, используется государством, как правило, для развития
новых отраслей экономики или сфер деятельности, для стимулирования инвестиций в
малоосвоенные или неблагоприятные регионы страны. Подобные налоговые
освобождения практикуются, в основном, сроком на три – пять лет.
В отличие от полного налогового
освобождения частичное налоговое освобождение представляет собой систему
налоговых льгот для определенной части предпринимательского дохода, что
обеспечивает избирательность и гибкость применяемых форм государственного
регулирования экономики.
Достижение цели финансирования
необходимых финансовых ресурсов для органов власти всех уровней обеспечивается
путем установления в общегосударственном законодательстве системы федеральных,
региональных и местных налогов. Широкое применение во многих экономически
развитых странах получила практика предоставления права регионам и
муниципалитетам устанавливать надбавки к общефедеральным налогам.
Проведение государственной политики
регулирования доходов через налоговый механизм обеспечивается с помощью таких
инструментов, как налоговая ставка и налоговая льгота.
Существенный эффект от проведения
налоговой политики достигается за счет дифференциации налоговых ставок, которая
обеспечивает мобильность финансового законодательства, позволяет правительству
быстро и эффективно осуществить смену приоритетов в политике регулирования
доходов. Благодаря налоговым ставкам централизованная единая налоговая система
является достаточно гибкой, что обеспечивается ежегодным уточнением ставок
налогов и приведением налоговой политики в соответствие с имеющейся
экономической конъюнктурой.
Наряду с налоговой ставкой эффективным
средством реализации налоговой политики являются также налоговые льготы.
Формирование налоговой базы также
является серьезным инструментом налоговой политики государства, поскольку от
этого зависит увеличение или уменьшение налоговых обязательств различных
категорий налогоплательщиков. Это создает дополнительные стимулы или, наоборот,
ограничения для расширения производства и инвестиционных проектов и
соответствующего роста (снижения) экономического развития.
Налоговая политика как совокупность
научно обоснованных и экономически целесообразных тактических и стратегических
правовых действий органов власти и управления способна обеспечить потребности
воспроизводства и рост общественного богатства. Исходной установкой при
проведении налоговой политики служит не только обеспечение правового порядка
взыскания с налогоплательщиков налоговых платежей, но и проведение всесторонней
оценки хозяйственно-экономических отношений, складывающихся под влиянием
налогообложения. Следовательно, налоговая политика – это не автоматическое
выполнение предписаний налоговых законов, а их совершенствование.
Налоговая политика, проводимая с
расчетом на перспективу, - это налоговая стратегия, а на текущий момент –
налоговая тактика. Тактика и стратегия незаменимы, если государство стремится к
согласованию общественных, корпоративных и личных экономических интересов.
Нередко тактические шаги, предпринимаемые руководством государства по
координации налогообложения на текущий момент, экономически не обоснованы. Это
не только препятствует реализации налоговой стратегии, но и деформирует весь
экономический курс государства. Исходя из этого, с учетом прогнозов ученых, касающихся
тенденций экономического развития, объективной действительности, состояния
социального положения в обществе, разрабатываемая государством налоговая стратегия
преследует следующие задачи:
*
экономические – обеспечение
экономического роста, ослабление цикличности производства, ликвидация
диспропорций в развитии, преодоление инфляционных процессов;
*
социальные –
перераспределение НД в интересах определенных социальных групп путем
стимулирования роста прибыли и недопущения падения доходов населения;
*
фискальные – повышение
доходов государства;
*
международные – укрепление
экономических связей с другими странами, преодоление неблагоприятных условий
для платежного баланса.
Противоречия между тактическими
действиями управленческих структур и общей стратегией налогообложения,
утвержденной конституциональными правовыми актами государства, приводят к
разбалансированности бюджета, сбоям в хозяйственном механизме, торможению
воспроизводственных процессов и в конечном тоге – к экономическому кризису.
Обоснованность тактических действий
при проведении налоговой политики играет огромную роль в формировании доходов
бюджета. Бюджетные задания на очередной финансовый год должны согласовываться с
общей стратегией налогообложения. Этого требуют положения Конституции РФ о
разграничении полномочий федерального центра и регионов. Конституционные права
субъектов РФ определяют характер их отношений с федеральной властью при
установлении правовых норм разграничения налогов по звеньям бюджетной системы.
Налоговая политика осуществляется
через налоговый механизм, который представляет собой совокупность
организационно-правовых норм и методов управления налогообложением, включая
широкий арсенал различного рода надстроечных инструментов (налоговых ставок,
налоговых льгот, способов обложения и др.). Государство придает своему
налоговому механизму юридическую форму посредством налогового законодательства
и регулирует его. Именно это создает видимость изолированности налогов от
производственных отношений.
Налоговый механизм, рассматриваемый
через призму реальной практики, различен в конкретном пространстве и времени.
Так, неоднозначны налоговые действия на разных уровнях управления и власти, а
также существенны различия и во временном отношении. Налоговый механизм как
свод практических налоговых действий есть совокупность условий и правил
реализации на практике положений налоговых законов. Любое налоговое действие,
не базирующееся на объективной основе, выступает как субъективистское вмешательство
в воспроизводственные процессы, что неминуемо ведет к их деформации. Налоговый
механизм позволяет упорядочить налоговые отношения, опираясь на налоговое
право, основы управления налогообложением.
Налоговый механизм – это область
налоговой теории, трактующей это понятие в качестве организационно-экономической
категории, а, следовательно, как объективно необходимый процесс управления
перераспределительными отношениями, складывающимися при обобществлении части
созданного в производстве национального дохода. Всю сферу отношений, складывающихся
в этом процессе, можно разграничить на три подсистемы: налоговое планирование,
налоговое регулирование и налоговый контроль.
Налоговый механизм, так же как и
хозяйственный, соединяет два противоположные начала:
*
планирование, т.е. волевое
регулирование экономики центральной властью с учетом объективно действующих
экономических законов путем сбалансирования развития всех отраслей и регионов
народного хозяйства, координации экономических процессов в соответствии с
целевой направленностью развития общественного производства;
*
стихийно-рыночная
конкуренция, где свободно на основе прямых и обратных связей взаимодействуют
производители и потребители. Вследствие обособленности производителей и
противоречивости их интересов неизбежно возникают разрушительные явления. Таким
образом, рыночные отношения приводят, с одной стороны, к развитию производства
отдельных субъектов в условиях жесткой конкуренции, а с другой, - к разрыву
хозяйственных связей между обособившимися предприятиями в результате несовпадения
производственной массы товара с его сбытом. Отсюда вытекает необходимость
государственного регулирования рыночных отношений для предотвращения сбоев в
производстве и кризисных тенденций рынка. Таким регулятором в настоящее время
стал налоговый механизм, который признан во всех странах.
Эффективность использования налогового
механизма зависит от того, насколько государство учитывает внутреннюю сущность
налогов и их противоречивость.
В налоговой политике проявляется
относительная самостоятельность государства. Изменяя налоговую политику,
манипулируя налоговым механизмом, государство получает возможность
стимулировать экономическое развитие или сдерживать его. Налоговое
регулирование охватывает хозяйственную жизнь страны, поскольку налоговые мероприятия
являются наиболее универсальным инструментом воздействия надстройки на базисные
отношения. Цель такого регулирования – создание общего налогового климата для
внутренней и внешней деятельности компаний, особенно инвестиционной, и обеспечение
преференциальных налоговых условий для стимулирования приоритетных отраслевых и
региональных направлений движения капитала.
Налоговая политика и налоговый
механизм определяют роль налогов в обществе. Эта роль постоянно меняется в
зависимости от изменения деятельности государства. В отличии от функций роль
налогов более подвижна и многогранна, она отражает в концентрированном виды
интересы и цели определенных социальных групп и партий, стоящих у власти.
В основе налоговой политики и
налогового механизма обычно заложена господствующая концепция. Правильность
концепции проверяется практикой. Если налоговая теория не пользуется
популярностью и приносит отрицательные результаты при ее реализации, то ее
заменяют новой.
Методы осуществления налоговой политики
зависят от тех целей, которые стремится достичь государство, проводя налоговую
политику. В современной мировой практике наиболее широкое распространение
получили такие методы, как изменение нагрузки на налогоплательщика, замена
одних способов или форм налогообложения другими, изменение сферы
распространения тех или иных налогов или же всей системы налогообложения, введение
или отмена налоговых льгот и преференций, введение дифференцированной системы
налоговых ставок.
1.2. Основные цели и модели налоговой политики
Цели налоговой политики формируются под
воздействием целого ряда факторов, важнейшими из которых являются экономическая
и социальная ситуация в стране, расстановка социально-политических сил в
обществе. В современных условиях государства с развитой рыночной экономикой
осуществляют налоговую политику для достижения следующих важнейших целей:
· участие государства в регулировании экономики,
направленном на стимулирование или ограничение хозяйственной деятельности, а
также в общественном воспроизводстве;
· обеспечение потребностей всех уровней власти в
финансовых ресурсах, достаточных для проведения экономической и социальной
политики, а также для выполнения соответствующими органами власти и управления
возложенных на них функций;
· обеспечение государственной политики регулирования
доходов.
В зависимости от состояния экономики,
от целей, которые на данном этапе развития экономики государство считает
приоритетными, используются различные методы ее осуществления. Будучи составной
частью экономической политики, налоговая политика во многом зависит также от
форм и методов экономической политики государства (рис. 1).
Одним из методов налоговой политики
выступает политика максимальных налогов. В этом случае государство
устанавливает достаточно высокие налоговые ставки, сокращает налоговые льготы и
вводит большое число налогов, стараясь получить от своих граждан как можно
больше финансовых ресурсов, не особенно заботясь о последствиях такой политики.
Естественно, что подобный метод налоговой политики не оставляет каждому
налогоплательщику и обществу в целом практически никаких надежд на экономическое
развитие. Поэтому такая политика проводится государством, как правило, в экстраординарные
моменты его развития, такие, как экономический кризис, война. Подобная
налоговая политика проводилась в России с самого начала экономических реформ, с
первого дня введения налоговой системы в стране.
- Политика максимальных
налогов;
- Политика экономического
развития;
- Политика, предусматривающая
высокий уровень налогообложения и одновременно высокую социальную защищенность
населения
|
|
Рис. 1. Налоговая политика.
Вместе с тем экономических, социальных и
политических предпосылок для проведения политики максимальных налогов в это
время не существовало, вследствие чего подобная политика привела к резко
негативным последствиям, суть которых состояла в следующем.
Во-первых, у налогоплательщиков после
уплаты налогов практически не оставалось финансовых ресурсов, что делало невозможным
расширенное воспроизводство. Экономика страны с каждым годом все сильнее
сползала в пропасть кризиса, падали темпы роста производства во всех отраслях.
Во-вторых, широкие масштабы приобрело
массовое укрывательство от налогообложения, приведшее к тому, что государство
собирало по большинству налогов чуть более половины причитающихся налогов. При
это каждый третий легальный налогоплательщик, стоящий на учете в налоговом
органе, налогов вообще не платил, практически каждый второй налогов платил меньше,
чем положено по закону, и только один из шести налогоплательщиков исправно и в
полном объеме рассчитывался по своим обязательствам с государством.
В-третьих, массовый характер приобрела
так называемая «теневая экономика», уровень производства в которой по разным
оценкам достигал от 25 (по официальным данным Госкомстата России) до 4о % (по
экспертным оценкам) валового внутреннего продукта (ВВП) страны. Но укрываемые
от налогообложения финансовые ресурсы не шли, как правило, на развитие
производства, а переводились на счета в зарубежных банках и опосредственно, а в
некоторых случаях непосредственно «работали» на экономику других стран.
Другой формой проявления налоговой
политики является политика экономического развития. В этом случае государство
ослабляет налоговый пресс для предпринимателей, сокращает свои расходы, в
первую очередь, на социальные программы. Цель данной политики состоит в том,
как видно из названия, чтобы обеспечить приоритетное расширение капитала,
стимулирование инвестиционной активности. Такая политика проводится в то время,
когда намечается стагнация экономики, грозящая перейти в экономический кризис.
Подобные методы налоговой политики были использованы, в частности, в США в
начале 80-х гг. XX в., получившей название «рейганомика».
Также можно выделить три типа
налоговой политики.
Первый тип – политика максимальных
налогов, характеризующаяся принципом “взять все, что можно”. При этом
государству уготовлена “налоговая ловушка”, когда повышение налогов не
сопровождается приростом государственных доходов. Предельная граница ставок
определена и зависит от множества факторов в каждом конкретном случае.
Зарубежные ученые называют предельную ставку в 50%.
Второй тип – политика разумных
налогов. Она способствует развитию предпринимательства, обеспечивая ему
благоприятный налоговый климат. Предприниматель максимально выводится из-под
налогообложения, но это ведет к ограничению социальных программ, поскольку
государственные поступления сокращаются.
Третий тип – налоговая политика,
предусматривающая достаточно высокий уровень обложения, но при значительной
социальной защите. Налоговые доходы направляются на увеличение различных
социальных фондов. Такая политика введет к раскручиванию инфляционной спирали.
При сильной экономике все указанные
типы налоговой политики успешно сочетаются. Для России характерен первый тип
налоговой политики в сочетании с третьим.
1.3. Налоговое законодательство
Налоговое законодательство - это совокупность
налогово-правовых норм, содержащихся в законах РФ, законах субъектов РФ, актов
представительных органов местного самоуправления, регулирующих общественные
отношения в сфере налогообложения: устанавливающих систему налогов и сборов,
общие принципы налогообложения, основания возникновения, изменения и
прекращения отношений собственников и государства по уплате налогов и сборов,
формы и методы налогового контроля, ответственность за нарушение налоговых обязательств,
защиту прав налогоплательщиков и иных участников налоговых правоотношений.
Законодательство о налогах и сборах является по сути
специальным налоговым законодательством. В соответствии со ст.1 Налогового
Кодекса РФ оно включает:
Ø
федеральное законодательство о налогах и сборах;
Ø
региональное законодательство о налогах и сборах;
Ø
местные акты о налогах и сборах, принятые
представительными органами местного самоуправления в соответствии с НК РФ.
Однако налогово-правовые нормы содержатся и в иных
законодательных актах РФ (например, в Конституции РФ, которая естественно не
входит В НК РФ).
Поэтому, как представляется, иные федеральные законы, не
входящие объем понятия “законодательство о налогах и сборах”, но содержащие
нормы налогового права, составляют общее налоговое законодательство. Таким образом,
под налоговым законодательством следует понимать совокупность актов специального
налогового законодательства и общего налогового законодательства.
Специальное налоговое законодательство включает:
а) федеральное законодательство о налогах и сборах,
включающее:
- НК РФ,
- Иные федеральные законы о налогах и сборах.
б) региональное законодательство о налогах и сборах:
- Законы субъектов РФ,
- Иные нормативные правовые акты о налогах и сборах,
принятые законодательными органами субъектов РФ.
в) нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые
представительными органами местного самоуправления.
Федеральное законодательство о налогах и сборах состоит
из:
- НК РФ,
- Принятых в соответствии с ним федеральных законов о
налогах и сборах.
Наиболее важные положения об организации и осуществлении
налогообложении в России закреплены в Налоговом кодексе РФ. НК РФ состоит из
двух частей - общей и особенной. В соответствии с положениями Федерального закона
от 31 июля 1998г. №147-ФЗ “О введении в действие части первой Налогового кодекса
Российской Федерации” часть первая НК РФ была введена в действие с 1 января
1999г. Вторая часть НК РФ введена в действие Федеральным законом от 5 августа
2000г. №118-ФЗ “О введении в действие второй части Налогового кодекса
Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации о налогах” с 1 января 2001г.
В первой части НК РФ устанавливается система налогов и
сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения
и сборов в РФ. Вторая часть НК РФ посвящена определению порядка введения и
взимания конкретных налогов и сборов.
Поскольку НК является основным источником налогового
права, рассмотрим некоторые аспекты, касающиеся этого нормативно-правового
акта, более детально.
За время реформирования налоговой системы российский
законодатель принял значительное число налоговых законов, в соответствии с
которыми было принято не меньше подзаконных нормативных актов в этой области
разъясняющих и дополняющих их. Большое количество различных нормативных актов,
сложность материи налогового права создало серьезные трудности в изучении,
применении и использовании на практике налогового законодательства. При этом
необходимо учитывать, что участниками налоговых правоотношений являются
практически все юридические лица и все работающие граждане. Именно поэтому
налоговое законодательство непременно должно быть максимально понятным и
доступным для абсолютного большинства налогоплательщиков во-первых, для того,
чтобы избежать совершения неумышленных налоговых правонарушений, во-вторых, это
значительно облегчит работу государственных налоговых инспекций, в-третьих,
повысит правовую защищенность налогоплательщика.
В сложившейся ситуации панацеей казалось принятие
Налогового кодекса, который обобщил бы и систематизировал существующую
налоговую правовую базу, устранив присущие ей противоречия и неоднозначность.
Действительно, кодификация, как особый вид систематизации законодательства,
подразумевает под собой не только упорядочение действующих нормативно-правовых
актов, но и внутреннюю переработку законодательства, а ее результатом является
принятие единого нормативного акта, системно регулирующего определенную группу
общественных отношений. Такого рода акт обязательно содержит в себе элемент
новизны, поскольку при его разработке не просто объединяются действующие нормы,
не утратившие своего значения, но и создаются новые, более совершенные,
отвечающие современным потребностям развития общественных отношений.
Кодификация позволяет привести правовые нормы,
регулирующие определенный вид общественных отношений, к единой юридической силе,
унифицировать процедуры и методы правового регулирования, делает
законодательство более компактным, согласованным, освобождает его от фактически
утративших силу и недействующих правовых актов. Посредством кодификации
создается единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный
нормативно-правовой акт. Преимущества кодификации заключаются в том, что она
устраняет противоречия, существующие в правовом регулировании, и существенно
упрощает понимание и применение законодательства. Не удивительно поэтому, что
именно на кодификацию российского налогового законодательства отечественные
юристы, экономисты, политологи и политики возлагали большие надежды, к сожалению,
во многом не оправдавшиеся. Стремление побыстрее принять налоговый кодекс
губительно отразилось на его содержании, о чем свидетельствует постоянная критика
части первой Налогового кодекса РФ в юридической и экономической научной литературе
и периодике, начавшаяся практически сразу же после принятия акта.
Налоговый кодекс, как и большинство кодифицированных
российских актов, строится на основе деления на общую и особенную части. Второй
момент, на котором хотелось бы заострить внимание, касается юридической техники
части первой Налогового кодекса. Дело в том, что в нем при закреплении компетенции
налоговых органов или при определении их задач постоянно вместо термина
“надзор” употребляется “контроль” (например, п. 5 ст. 9; п. 12, 13 ст. 31; п. 2
ст. 32; п. 1 ст. 34 и др.). С точки зрения теории административного права,
“надзор” и “контроль” - понятия существенно различающиеся между собой и их
отождествление недопустимо. По мнению ряда ученых, надзор является видом
надведомственного государственного контроля[1]. Между тем имеются все основания, чтобы провести грань
между контрольной и надзорной деятельностью, “развести” эти понятия, не
отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе
способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Различие
между надведомственным или внешним контролем и административным надзором
состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией:
она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с
точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает
прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный
же надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта
надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.
Контроль и административный надзор различаются по объему
полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в
оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного
объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования
дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до
отстранения провинившегося работника от занимаемой должности. Органы
административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются
наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко
технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и
пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной
ответственности. Кроме того, административный надзор и контроль различаются по
объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения он включает следующие
разновидности:
а) он осуществляется в отношении неопределенного
(неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их
ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо
подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например,
правил поведения (деятельности) в общественных местах;
б) административный надзор распространяется на
определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и
по конкретным вопросам, например, надзор за соблюдением гражданами правил
приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными
лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов,
средств цветного копирования;
в) персонифицированный административный надзор,
осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых
граждан, освобожденных из мест лишения свободы.
Далее, организационно-административный надзор
представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий:
предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и
доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования;
текущий – включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование,
проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения,
восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости
привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе
общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.
Административный надзор и контроль характеризуют особые
методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является
непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка
по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов
внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение
экспертизы и др.
Административный надзор, как правило, связан с
применением административного принуждения, причем надзорные органы используют
административно-предупредительные меры (например, карантин), меры
административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного
автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения
(например, изъятие вещей, товаров и документов), административные взыскания.
Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и
органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего
контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.
Таким образом, административный надзор как самостоятельный вид
контрольно-надзорной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в
процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:
отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных
объектов; возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки
зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;
невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта
надзора; наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил,
требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение
физическими и юридическими лицами; возможность самостоятельного применения мер
административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или
возникновения угроз безопасности различным объектам; строгое ограничение данных
мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.
Итак, административный надзор - это особый вид
государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными
органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных
органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по
поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с
использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения,
выявления и пресечения правонарушений, восстановления предписанного порядка и
привлечения виновных к административной ответственности.
Основываясь на налоговом законодательстве и теории
административного права, можно с уверенностью утверждать, что налоговые органы
РФ обладают не контрольными полномочиями, как закрепляет налоговый кодекс, а
именно надзорными. Поскольку поднадзорные объекты - налогоплательщики
организационно не подчинены органам надзора - налоговым органам, налоговые
органы не могут вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность
налогоплательщиков и оценивают их деятельность только с точки зрения соблюдения
ими налогового законодательства, с другой стороны, налоговые
органы имеют право применять меры административного принуждения в случаях
обнаружения правонарушений, кроме того, существует специальный объект надзорной
деятельности - налоговые нормы, так называемая “контрольная деятельность налоговых
органов” на самом деле по существу является надзорной.
Вернемся к анализу налоговых нормативно-правовых актов.
К иным федеральным законам о налогах и сборах относятся:
- федеральные законы о налогах и сборах, принятые до
введения в действие НК РФ, действующие в настоящее время в части, на
противоречащей НК;
- Федеральные законы о налогах и сборах, принятые в
соответствии с НК РФ.
Региональное законодательство о налогах и сборах
представляет собой законодательство субъектов РФ о налогах и сборах. Оно
состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах
субъектов РФ, принятых в соответствии с НК РФ.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления
о местных налогах и сборах принимаются представительными органами местного самоуправления
в соответствии с НК РФ.
Подзаконные нормативные правовые акты по вопросам,
связанным с налогообложением и сборам:
- Акты органов общей компетенции,
- Акты органов специальной компетенции.
Кроме того, следует упомянуть Решения Конституционного
Суда РФ, а также нормы международного права и международные договора РФ.
Решения Конституционного Суда РФ, содержащие нормы, так
или иначе регулирующие налогообложение, являются важными источниками налогового
права. Достаточно напомнить, что правовые позиции КС были во многом учтены при
принятии Налогового кодекса РФ.
В настоящее время выделяют две группы международных
актов, являющихся источниками налогового права России:
Международные акты, устанавливающие общие принципы
налогового права и налогообложения, признанные цивилизованными нациями
Европейская социальная хартия, принятая 18 октября 1961г, вступившая в силу в
1965г.);
Международные межправительственные конвенции по вопросам
налогообложения (соглашения об устранении двойного налогообложения, а также
соглашения, носящие индивидуальный характер и направленные на освобождение от
уплаты налогов представительств и штаб-квартир конкретных международных
организаций (ООН, ФИФА и т.д.) в странах пребывания и ряд других.
Также источниками налогового права являются положения
Конституции РФ, как непосредственно содержащие налогово-правовые нормы, так и
имеющие большое значение при установлении общих принципов налогообложения, установлении
и введении налогов и сборов, формировании налоговой политики РФ, определяющие
магистральные направления совершенствования и развития налогового права и в
целом образующие конституционные основы налогообложения.
Рассмотрим подзаконные нормативные правовые акты по
вопросам, связанным с налогообложением и сборами.
Акты органов общей компетенции:
А) Указы Президента РФ, которые не должны противоречить
Конституции РФ и налоговому законодательству и имеют приоритетное значение по
отношению к другим подзаконным актам.
Б) Постановления Правительства РФ - принимаются на
основании и во исполнение нормативных правовых актов, имеющих высшую по
сравнению с ними юридическую силу.
В) подзаконные нормативные правовые акты по вопросам,
связанным с налогообложением и сборам, принятые органами исполнительной власти
субъектов РФ - нормативно-правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением
и сборами, изданные ими, не могут изменять или дополнять законодательство о налогах
и сборах. (п. 1 ст. 4 НК РФ).
Г) подзаконные нормативные правовые акты по вопросам,
связанным с налогообложением и сборам, принятые исполнительными органами
местного самоуправления (аналогично пункту В).
Необходимо также рассмотреть акты органов специальной
компетенции. К этой группе источников налогового права относятся ведомственные
подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением
и сборам органов специальной компетенции, издание которых прямо предусмотрено
НК РФ. Данные нормативные правовые акты не могут изменять или дополнять
законодательство о налогах и сборах. Органами специальной компетенции являются
- Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство финансов РФ, Государственный
таможенный комитет РФ, органы государственных внебюджетных фондов и другие
органы государственной власти.
“Специальные функции налогов формируют структуру
налогового законодательства как отрасли, определяют его основные институты,
принципы и методы”[2].
Это следующие функции:
- реализация конституционных основ налогового федерализма
путем установления совместной налоговой компетенции федерации и ее субъектов
(конституционная);
- создание общего налогового режима в интересах
формирования единого рынка (координирующая);
- обеспечение доходов бюджетов разного уровня (фискальная);
- регулирование через систему налоговых льгот и налоговых
санкций производственной и социальной активности (стимулирующая);
- координация и контроль финансовой деятельности с использованием
государственными органами налоговых методов (контрольная);
- влияние на процесс возникновения условий для согласования
и взаимодействия различных финансовых и правовых сфер в интересах развития
современного права в области экономики и финансов (межотраслевая);
- формирование системы норм налогового законодательства и
его кодификация (правовая);
- защита национальных экономических интересов путем
регулирования таможенных и валютных обязательных платежей, установления
специального налогового режима иностранных инвестиций, обеспечивающих
внешнеэкономическую безопасность государства (внешнеэкономическая).
В этой главе целесообразно, на наш взгляд, рассмотреть
также вопрос о рекомендациях МНС России. Так, в последнее время Министерство
Российской Федерации по налогам и сборам (МНС РФ) издает методические
рекомендации по применению глав части второй Налогового кодекса РФ, которые не
входят в перечень актов, законодательства о налогах и сборах. Как использовать
рекомендации МНС РФ налогоплательщикам в своей работе? Согласно п. 2 ст. 4
Налогового кодекса РФ Министерство Российской Федерации по налогам и сборам
издает обязательные для своих подразделений приказы, инструкции и методические
указания по вопросам, связанным с налогообложением, которые не относятся к
актам законодательства о налогах и сборах.
В пункте 7 постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
от 11.06.99 № 41/9 “О некоторых вопросах, связанных с введением в действие часта
первой Налогового кодекса Российской Федерации” отмечено, что, решая вопрос о
применении по конкретному делу нормативного правового акта по вопросам налогообложения
и сборов, судам необходимо иметь в виду, что в соответствии со статьей 4
Налогового кодекса органы исполнительной власти любого уровня вправе издавать
такие акты только в случае, если это предусмотрено законодательством о налогах
и сборах.
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы
н обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой
статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их
действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную
тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации.
Таким образом, методические рекомендации, принятые МНС РФ, не являются
нормативными актами, подлежащими применению налогоплательщиками.
Глава 2. Анализ и оценка налоговой политики,
осуществляемой
в 2000-2008 гг.
2.1. Анализ поступлений налоговых доходов в
Федеральный бюджет
в 2000-2008 гг.
Рассмотреть эффективность налоговой
политики мы можем на примере динамики и структуры налоговых поступлений в
бюджетную систему Российской Федерации.
В таблице 1 представлена динамика
налоговых поступлений в бюджет расширенного правительства Российской Федерации
по основным налогам в 2000-2008 гг. как в реальном выражении, так и в
процентном отношении к ВВП.
Таблица 1
Поступления налогов в бюджет расширенного
правительства РФ
в 2000-2008 гг. (в реальном выражении и в % ВВП)
|
2000
|
2001
|
2002
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
|
Налоговые
поступления в реальном выражении (трлн. руб.)
|
|
Налоговые
доходы
|
0,84
|
0,88
|
1,1
|
1,15
|
1,2
|
1,26
|
1,38
|
1,53
|
1,63
|
|
Налог на
прибыль
|
0,1
|
0,13
|
0,17
|
0,19
|
0,14
|
0,14
|
0,2
|
0,26
|
0,28
|
|
НДФЛ
|
0,07
|
0,07
|
0,07
|
0,09
|
0,11
|
0,13
|
0,13
|
0,14
|
0,15
|
|
НДС[3]
|
0,16
|
0,17
|
0,19
|
0,23
|
0,24
|
0,24
|
0,24
|
0,28
|
0,25
|
|
Акцизы[4]
|
0,07
|
0,06
|
0,07
|
0,09
|
0,08
|
0,09
|
0,06
|
0,05
|
0,04
|
|
Доходы
от
внешнеэкономической
деятельности[5]
|
0,04
|
0,05
|
0,1
|
0,12
|
0,1
|
0,12
|
0,2
|
0,32
|
0,38
|
|
Платежи за пользование
природными ресурсами
|
0,02
|
0,03
|
0,03
|
0,05
|
0,1
|
0,11
|
0,13
|
0,18
|
0,2
|
|
Налог с продаж
|
0
|
0,01
|
0,01
|
0,02
|
0,02
|
0,02
|
0
|
−
|
−
|
|
ЕСН[6] в федеральный бюджет
|
−
|
−
|
−
|
−
|
0,11
|
0,1
|
0,1
|
0,05
|
0,05
|
|
Отчисления во внебюджетные
фонды[7], в том числе
|
0,21
|
0,2
|
0,22
|
0,23
|
0,13
|
0,14
|
0,14
|
0,17
|
0,19
|
|
2000
|
2001
|
2002
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
|
ЕСН в Фонд социального
страхования РФ
|
−
|
−
|
−
|
0,01
|
0,01
|
0,01
|
0,01
|
0,01
|
0,01
|
|
ЕСН в Федеральный фонд ОМС
|
−
|
−
|
−
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0,01
|
0,01
|
|
ЕСН в территориальные
фонды ОМС
|
−
|
−
|
−
|
0,02
|
0,02
|
0,02
|
0,02
|
0,02
|
0,02
|
|
Страховые взносы на
обязательное пенсионное
страхование в РФ
|
−
|
−
|
−
|
−
|
0,09
|
0,11
|
0,11
|
0,12
|
0,16
|
|
|
Налоговые поступления в % ВВП
|
|
Налоговые
доходы*
|
31,9%
|
31,4%
|
35,7%
|
35,7%
|
35,6%
|
34,6%
|
35,3%
|
36,9%
|
36,9%
|
|
Налог на
прибыль
|
3,7%
|
4,6%
|
5,4%
|
5,7%
|
4,3%
|
4,0%
|
5,1%
|
6,2%
|
6,3%
|
|
НДФЛ
|
2,7%
|
2,4%
|
2,4%
|
2,9%
|
3,3%
|
3,4%
|
3,4%
|
3,3%
|
3,5%
|
|
НДС
|
6,0%
|
5,9%
|
6,2%
|
7,2%
|
7,0%
|
6,7%
|
6,3%
|
6,8%
|
5,7%
|
|
Акцизы
|
2,6%
|
2,2%
|
2,3%
|
2,7%
|
2,4%
|
2,6%
|
1,4%
|
1,2%
|
1,0%
|
|
Доходы
от
внешнеэкономической
деятельности
|
1,4%
|
1,8%
|
3,1%
|
3,7%
|
3,0%
|
3,4%
|
5,0%
|
7,8%
|
8,7%
|
|
Платежи за пользование
природными ресурсами
|
0,8%
|
0,9%
|
1,1%
|
1,4%
|
3,1%
|
3,0%
|
3,4%
|
4,3%
|
4,5%
|
|
Налог с продаж
|
0,03%
|
0,40%
|
0,47%
|
0,50%
|
0,46%
|
0,43%
|
0,04%
|
0,00%
|
0,00%
|
|
ЕСН в
федеральный бюджет
|
0,00%
|
0,00%
|
0,00%
|
0,00%
|
3,13%
|
2,75%
|
2,59%
|
1,24%
|
1,19%
|
|
Отчисления во внебюджетные
фонды, в том числе
|
7,9%
|
7,1%
|
7,3%
|
7,2%
|
3,8%
|
3,9%
|
3,7%
|
4,2%
|
4,3%
|
|
ЕСН в Фонд социального
страхования РФ
|
|
|
|
0,24%
|
0,23%
|
0,22%
|
0,25%
|
0,22%
|
0,21%
|
|
ЕСН в Федеральный фонд ОМС
|
|
|
|
0,04%
|
0,05%
|
0,04%
|
0,04%
|
0,14%
|
0,21%
|
|
ЕСН в территориальные
фонды ОМС
|
|
|
|
0,59%
|
0,71%
|
0,66%
|
0,62%
|
0,38%
|
0,37%
|
|
Страховые взносы на
обязательное пенсионное
страхование в РФ
|
|
|
|
|
2,76%
|
2,94%
|
2,80%
|
2,88%
|
3,51%
|
Как следует из представленных данных, для
всего периода с 2000 по 2008 гг. характерен рост налоговых поступлений в бюджет
расширенного правительства Российской Федерации в реальном выражении: годовой
прирост данной величины составлял от 4,3% (2005 г.) до 25,1% (по итогам 2002 г.). Если же рассматривать период после реализации основных
изменений налогового законодательства, то максимальный прирост налоговых
доходов в реальном выражении наблюдался по итогам 2007 г. – 11,1%[8]. Схожая динамика наблюдалась
и в отношении доли налоговых доходов в ВВП, которая к 2007 г. достигла максимальной величины за рассматриваемый период времени (36,9% ВВП). В 2008 г. доля налоговых доходов оказалась неизменной и осталась на неизменном уровне 36,9% ВВП. При
этом заметный рост налоговых поступлений наблюдался в 2002 г., что преимущественно было обусловлено значительным ростом поступлений по налогу на прибыль,
НДС и вывозом таможенным пошлинам.
В числе основных факторов роста налоговых
доходов бюджетной системы можно назвать благоприятную конъюнктуру на товары
российского экспорта и, в первую очередь, нефть, газ и металлы, расширение
налоговой базы по многим налогам, обусловленное ростом российской экономики,
улучшение налогового администрирования, а также частичное сокращение величины
налоговой задолженности. Кроме того, достаточно важным фактором роста налоговых
доходов бюджетной системы являлась положительная динамика поступлений единого
социального налога, который с 2003 года заменил существовавшие на тот момент различные
платежи в государственные социальные внебюджетные фонды. Также в период до 2006
года был отменен ряд налогов и сборов, что дополнительно сказалось на динамике
налоговых поступлений.
Основными факторами падения поступлений
налога на прибыль в 2004 г. стали вступление в действие новых положений
Налогового кодекса, относящихся к данному налогу, в частности, изменение
структуры и объема затрат (в сторону увеличения), принимаемых к вычету при
определении налоговой базы, снижение налоговой ставки с 35% до 24%, применение
«переходного» положения, связанного с определением налоговой базы по методу
начисления, изменение начисления амортизации, а также общее снижение чистого
финансового результата деятельности предприятий. При этом, по оценкам Минфина
России, в 2005 г. около 0,12% ВВП от суммарного сокращения поступлений было обусловлено
именно фактом налоговых изменений в части определения базы по налогу на
прибыль.
Лишь в 2006 г. тенденция снижения налоговых поступлений была прервана: поступления выросли на 48% в реальном
выражении или 1,1 процентных пункта по отношению к ВВП и продолжили рост в 2007
и 2008 гг. основным фактом роста поступлений по итогам 2006 г. стало сохранение благоприятной микроэкономической конъюнктуры, в частности, благодаря
экономическому росту и повышению мировых цен на нефть. На этом фоне наблюдалось
значительное расширение базы налогообложения: если в 2005 г. величина чистого сальдированного результата предприятия и организаций снизилась на 12%, то в 2006 г. она продемонстрировала рост на 50%, а в 2007 г. и первые десять месяцев 2008 г. – на 35% и 26% соответственно. Кроме того, рост поступлений в 2006 г. частично был обусловлен прекращением действия ряда льгот по налогу на прибыль, полученных до
реформы налога в 2004 г., тогда как рост поступлений в 2007 г. отчасти стал следствием перечисления в бюджет в первом квартале 2007 г. платежа, связанного с погашением налоговой задолженности НК «ЮКОС».
Поступления налога на доходы физических
лиц (подоходный налог) в реальном выражении оставались достаточно стабильными
вплоть до 2003 г. однако с 2004 года начался рост поступлений данного налога в
реальном выражении, который сохранялся на протяжении всего последующего
периода. Вместе с тем, в процентном отношении к ВВП рост наблюдался лишь до 2006 г. включительно, после чего последовало некоторое снижение доли поступлений в ВВП. Лишь по
итогам 2008 г. поступления данного налога в процентном отношении к ВВП вновь
выросли и составили 3,5%. Рассматривать динамику поступлений данного налога
необходимо с учетом того, что в 2003 г. была проведена его реформа, в
результате которой была введена плоская шкала налогообложения со ставкой налога
в 13%. Так, можно заметить, что уже по итогам 2003 г. был зафиксирован рост налоговых поступлений. Одним из факторов роста является то, что до
реформирования налог уплачивался по ставке 12%, поэтому ее увеличение на 1
процентный пункт при предположении о неизменности налоговой базы или ее
расширении привело к заметному росту поступлений (по различным оценкам,
приблизительно на 0,1% ВВП) даже несмотря на снижение предельной ставки налога
для той части населения, которая платила налог по более высокой ставке
(снижение поступлений приблизительно на 0,05% ВВП). Кроме того, по оценкам,
около 0,2% ВВП роста поступлений подоходного налога было обусловлено
расширением налоговой базы. Последующий рост был в основном обусловлен общим
ростом доходов населения вследствие роста экономики, а также их частичной
легализации.
До 2005 г. включительно налоговые поступления от акцизов как в реальном выражении, так и по отношению к ВВП заметно
колебались. Однако в целом поступления росли, достигнув в 2003 г. максимальных значений за весь рассматриваемый период. Далее, начиная с 2004 г., последовало достаточно заметное снижение. Первоначальный рост поступлений в 2003-2005 гг.
был обусловлен введением акцизов на дизельное топливо и моторные масла,
увеличением ставок на алкогольную продукцию, бензин (более чем в 3 раза)[9], а также акцизов на природный
газ, рост мировых цен на который вызывал соответствующий рост в 2006 г. и положивший начало сокращению их реальной величины и доли в ВВП, в значительной степени был
обусловлен отменой с 1 января 2006 г. акциза на природный газ, поступления по
которому в 2005 г. составляли около 45% от общих доходов бюджетной системы по
акцизам.
Существенный вес в налоговых доходах
имеют поступления налога на добавленную стоимость. При этом если в реальном
выражении вплоть до 2007 г. преобладала тенденция к их росту, то в долях ВВП
они росли лишь по итогам 2007 г., после чего в 2008 г. поступления вновь заметно сократились.
Динамика отчислений в социальные
внебюджетные фонды в 2000-2003 гг. оставалась достаточно стабильной, в то время
как с 2003 г. произошли заметные изменения, что объяснялось в основном
изменениями в законодательстве, введенными в 2003 г. Рассматривая период 2004-2008 гг., необходимо отметить, что в 2005 г. без учета ЕСН, перечисляемого в федеральный бюджет, наблюдался рост отчислений по отношению к
ВВП, тогда как в 2006 и 2007 г. последовало их снижение. В 2008 г. поступления во внебюджетные фонды заметно выросли и по отношению к ВВП составили 4,3%. В то
же время, с 2004 г. наблюдалось общее снижение отчислений на социальные нужды.
Если рассмотреть структуру отчислений во
внебюджетные фонды, то в 2003-2006 гг. их доли в ВВП оставались достаточно
стабильными, в то время как по итогам 2007 и 2008 гг. было зафиксировано
заметное снижение поступлений в фонд социального страхования. Основной причиной
столь заметного падения является снижение пропорций распределения средств от
ЕСН в пользу данных внебюджетных фондов. Например, если в 2003 г. 4,0% от ставки ЕСН направлялось в Фонд социального страхования (при налоговой базе до
100 000 рублей), то в 2007 г. ее размер был пересмотрен в сторону понижения
до 3,2%. Соответствующие показатели в 2003 и 2007 гг. для отчислений в территориальные
фонды обязательного медицинского страхования составляли 3,4% и 2%. Напротив,
рост доли отчислений в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования
в 2007 г. с 0,2% до 0,8% способствовал росту поступлений в данный фонд по отношению
к ВВП в 2007 и 2008 гг. Наконец, поступления страховых взносов на обязательное
пенсионное страхование на протяжении 2004-2007 гг. относительно ВВП оставались
достаточно стабильными на уровне около 2,7%-2,9% ВВП и лишь по итогам 2008 г. выросли до 3,51% ВВП.
2.2. Анализ запланированных показателей налоговой
политики РФ
(2006-2008 гг.) и достигнутых результатов
Запланированные показатели налоговой
политики РФ и достигнутые результаты рассмотрим на примере отраслевой структуре
поступлений налогов
Данные об отраслевой структуре плана и
фактического поступления налогов и платежей в бюджетную систему Российской
Федерации в 2006-2008 гг. представлены в таблице 2.
Как видно из табл. 2, практически по
всем показателям запланированные данные налоговой политики РФ не обеспечены
реальными сборами на 1-4%.
Как следует из данных, приведенных в
таблице 2, на протяжении рассматриваемого периода наибольший объем поступлений
налогов и платежей в бюджетную систему обеспечивала промышленность, доля
которой в суммарных налоговых поступлениях росла с 44,1% в 2006 г. до 54,6% в 2008 г. При этом около 68% от всех поступлений по промышленности обеспечивается за
счет видов деятельности, связанных с добычей полезных ископаемых.
Таблица 2
Отраслевая структура налоговых поступлений и
платежей в бюджетную
систему РФ в 2006-2008 гг., (% ВВП)[10]
|
|
2006
|
2007
|
2008
|
Примечание*
|
|
план
|
факт
|
план
|
факт
|
план
|
факт
|
|
Промышленность
|
45%
|
44,1%
|
50%
|
48,6%
|
55%
|
54,6%
|
Включает
«добычу полезных ископаемых», «обрабатывающие производства», «производство и
распределение электроэнергии, газа и воды»
|
|
Торговля
и общественное
питание
|
15%
|
15,3%
|
11%
|
10,7%
|
13%
|
12,3%
|
«Оптовая
и розничная торговля»
|
|
Транспорт
|
7%
|
6,9%
|
6%
|
5,9%
|
8%
|
7,1%
|
Транспорт и связь
|
|
Строительство
|
7%
|
6,2%
|
7%
|
5,1%
|
4%
|
3,7%
|
Строительство
|
|
Финансы и кредит
|
3%
|
2,4%
|
3%
|
2,8%
|
3%
|
3,5%
|
Финансовая деятельность
|
|
Связь
|
3%
|
3,0%
|
3%
|
2,5%
|
2%
|
н/д
|
|
|
Мат.
техническое
снабжение
|
3%
|
2,5%
|
3%
|
2,4%
|
2%
|
н/д
|
|
|
Жилищно-коммунальное
хозяйство
|
3%
|
2,3%
|
2%
|
1,9%
|
2%
|
н/д
|
|
|
Сельское хозяйство
|
1%
|
0,7%
|
1%
|
0,6%
|
1%
|
1,0%
|
Сельское хозяйство
|
|
Прочие отрасли
|
10%
|
16,6%
|
14%
|
19,4%
|
10%
|
н/д
|
|
|
Итого
|
100%
|
100,0%
|
100%
|
100,0%
|
100%
|
100,0%
|
|
Следующим по объему налоговых
поступлений разделом является «торговля и общественное питание» («оптовая и
розничная торговля» в новой классификации ОКВЭД), доля которого в 2007 г. упала до 10,7% с приблизительно 15,% в 2006 г. Напротив, в 2008 г. наблюдалось некоторое повышение данного показателя до 12,3%. Поступления по разделу
«транспорт и связь» в 2008 г. заметно упали (7,1%) по сравнению с соответствующими
показателями 2006 и 2007 гг. (соответственно 9,9% и 8,4%). Налоговые поступления
от финансовой деятельности в 2008 г. составили около 3,5% суммарных поступлений,
в то время как в 2006 и 2007 гг. соответствующий показатель находился на уровне
2,4% и 2,8% ВВП. Столь заметный рост объясним, поскольку финансовый рынок Российской
Федерации на протяжении последних нескольких лет демонстрирует заметные темпы
роста. Наконец, поступления по разделу «строительство» к 2008 г. заметно сократились, тогда как, например, поступления от сельскохозяйственного сектора,
напротив, выросли. По остальным разделам классификации не удалось провести
сопоставления из-за значительных отличий разделов старой и новой классификации,
а также отсутствия соответствующих данных.
С учетом недонабранных плановых
показателей, задолженность по налогам, сборам, пеням и налоговым санкциям в
бюджетную систему представлена в табл. 3.
Таблица 3
Задолженность по налогам, сборам, пеням и
налоговым санкциям в бюджетную систему РФ в 2002-2008 гг. (% ВВП)
|
2002
|
2003
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
|
ВСЕГО,
из них
|
6,35%
|
5,31%
|
4,82%
|
3,93%
|
5,24%
|
3,48%
|
|
В
федеральный бюджет
в том числе
|
4,00%
|
4,54%
|
4,12%
|
3,30%
|
4,70%
|
3,03%
|
|
Налог на
прибыль
|
1,25%
|
0,99%
|
0,81%
|
0,54%
|
1,36%
|
0,84%
|
|
НДС
|
3,56%
|
2,64%
|
2,23%
|
1,84%
|
2,45%
|
1,44%
|
|
Платежи
за пользование
природными ресурсами,
в том числе
|
0,35%
|
0,26%
|
0,19%
|
0,16%
|
0,33%
|
0,25%
|
|
НДПИ
|
н/д
|
н/д
|
0,01%
|
0,02%
|
0,17%
|
0,14%
|
|
Остальные
федеральные налоги и сборы
|
0,85%
|
0,66%
|
0,89%
|
0,76%
|
0,55%
|
0,50%
|
|
Акцизы
|
0,35%
|
0,30%
|
0,18%
|
0,18%
|
0,13%
|
0,11%
|
|
ЕСН
|
н/д
|
0,52%
|
0,54%
|
0,59%
|
0,58%
|
0,47%
|
|
Задолженность по региональным
налогам и сборам
|
н/д
|
0,46%
|
0,42%
|
0,35%
|
0,30%
|
0,25%
|
|
Задолженность по местным
налогам и сборам
|
н/д
|
0,30%
|
0,28%
|
0,25%
|
0,21%
|
0,16%
|
На основании представленных в таблице 3
данных можно сделать вывод, что задолженность по налогам и сборам в бюджетную
систему в 2002-2008 гг. постепенно снижались. Исключением является лишь 2007 г., когда был зафиксирован рост доли налоговой задолженности в ВВП после периода ее снижения. В
начале рассматриваемого периода рост доли в ВВП поступлений по налогу на прибыль
сопровождался снижением величины задолженности, тогда как последовавший затем
заметный спад в объеме поступлений соответствующим образом отразился и на
величине задолженности. Восстановление тенденции к росту налоговых поступлений
в 2007 г. сопровождалось ростом налоговой задолженности. Динамика задолженности
по НДС несколько отличалась от динамики по налогу на прибыль. В частности, несмотря
на стабильное снижение доли поступлений по налогу на добавленную стоимость в
ВВП с 2003 г., соответствующая доля налоговой задолженности колебалась. По
налогу на добычу полезных ископаемых рост поступлений также сопровождался
ростом величины задолженности по отношению к ВВП. Лишь по итогам 10 месяцев 2008
года данная тенденция была нарушена и задолженность по платежам в бюджет
несколько снизилась. Задолженность по акцизам по отношению к ВВП стабильно
снижалась на протяжении всего рассматриваемого периода, несмотря на смешанную
динамику непосредственных поступлений от акцизов. Наконец, относительная
величина задолженности по ЕСН оставалась довольно стабильной на протяжении 2003-2008
гг. даже при заметных колебаниях поступлений самого налога.
Глава 3. Проблемы налоговой политики и пути их
решения
С точки зрения науки об управлении
государство как объект управления ничем не отличается в этом качестве от
частной корпорации. Если правильно выбраны цели, известны имеющиеся средства и
ресурсы, то остается лишь научиться эффективно применять эти средства и
ресурсы. Основным финансовым ресурсом государства являются налоги, поэтому
эффективное управление налогами можно считать основой государственного
управления вообще.
Если признать, что государство существует
для обеспечения благоденствия его граждан, то государственная власть может
выбирать одну из двух следующих стратегических линий: либо взимать высокие
налоги и принимать на себя, соответственно, высокую ответственность за
благополучие своих граждан, либо взимать низкие налоги, имея в виду, что
граждане должны сами заботиться о своем благополучии, не уповая на поддержку
государства. При этом важное значение имеет уровень потребностей населения, и в
соответствии с этим на начальных этапах экономического развития государства
тяготеют к относительно низким налогам, на более поздних же этапах, с развитием
форм общественного потребления, происходит переход к более высоким ставкам
налогообложения. Однако в рамках этой общей тенденции разные государства по-разному
строят свою финансовую систему: одни считают возможным изымать в виде налогов
(включая все виды налоговых и обязательных платежей, в том числе и взносы по
социальному страхованию) до 50% всех доходов общества, исходя из концепции
более высокой эффективности применения финансовых средств под контролем
государственных структур, чем в руках частных лиц; другие не разделяют этой
веры и ограничивают свои налоговые аппетиты всего лишь 25-30% (от ВВП).
В основных направлениях налоговой
политики на 2009-2011 гг., подготовленных Минфином России не затронуты два
самых важных вопроса – НДС и ЕСН[11]. Несмотря на то, что решение о снижении
НДС уже принято, надо с осторожностью рассматривать такую перспективу из-за
выпадающих доходов. Последние расчеты показывают, что бюджет в случае снижения
ставки НДС до 12% теряет около 940 миллиардов рублей. Часть этих денег,
конечно, вернется (но далеко не полностью) в виде налога на прибыль, который
пойдет, прежде всего, в территориальные бюджеты.
Не надо говорить, что ставка 12% -
какая-то заданная ставка, обсуждаться будут самые разнообразные сценарии. Нужно
не допустить просчетов в таком важном решении. Плюс ко всему мы оцениваем и то,
почему именно НДС должен снижаться? Этот вопрос очень волнует. Ведь НДС
обладает некоторыми преимуществами, которыми не обладают другие налоги. При
правильной организации этого налога (а в последние годы он трансформировался
достаточно серьезно и приобретает классические черты нейтрального налога на
потребление) этот налог мало зависит от мировой конъюнктуры, это источник
стабильных налоговых поступлений.
Если он будет резко снижен, это даст
довольно заметные последствия и с точки зрения инфляции, и с точки зрения
устойчивости и зависимости бюджета от нефтяных цен и от мирровой конъюнктуры.
Кроме того, достаточно маловероятно
выглядит теория о том, что при снижении этого налога снизятся цены. Хочу
заметить, что наша история знает немало примеров различных экспериментов с НДС.
Применялись ставки и 28%, и 23%, была ставка 20%, был одновременно налог с
продаж, потом ставка снизилась до 18%. Но ни разу потом не наблюдался эффект
снижения цен. Поэтому не стоит полагать, что такой эффект от снижения ставки
налога будет сегодня. Инфляционная составляющая здесь очевидна.
И еще один аргумент. Совершенно
непонятно, почему наши промышленники так бьются за эту идею. Вполне очевидно,
что они получат дополнительную конкуренцию со стороны импорта. Ввоз товаров на
территорию России станет значительно более выгодным, чем сегодня.
Если посмотреть на общую тенденцию в
мире, особенно Восточной Европе, то наблюдается конкуренция за человеческие
ресурсы, за капитал, за размещение бизнеса. Нетрудно увидеть, что Европа
движется в прямо противоположном направлении. Ставка НДС либо сохраняется, либо
ее даже повышают и снижают ставку налога на прибыль. Можно назвать
16-процентную ставку налога на прибыль в Венгрии, 19-процентную в Польше. Это
серьезная заявка на то, чтобы становиться центрами развития борьбы за
привлечение капитала.
Принимая решение о снижении ставки НДС,
нужно определиться с ролью государства в современной экономике на данном этапе
развития страны. Бюджетная политика стала гораздо более мягкой по сравнению с
предыдущими годами. Сокращение социальных программ – оборотная сторона снижения
налоговой нагрузки.
Что касается ЕСН, то в ближайшие годы
прогнозируется дефицит ресурсов. Требуется создание серьезных финансовых
ресурсов. Поэтому ЕСН должен быть пересмотрен.
Вот эти два вопроса, по которым
окончательное решение еще предстоит вынести.
Другие задачи, которые считаются
первоочередными, - трансфертное ценообразование и создание консолидированной
группы плательщиков налога на прибыль. Проект по консолидации принят с
пониманием со стороны бизнеса. Здесь пришлось решать сложные юридические
задачи, в частности отношении того, что при консолидации появляется
квазиналогоплательщик – то есть группа, от лица которой выступает головная
компания и уплачивает налоги за всех юридических лиц, которые ходят в группу.
Это описывается с большой долей
условностей и большим количеством оговорок, потому что никто не может отменить
конституционную обязанность уплачивать налоги самостоятельно. Очень непростые
вопросы в отношении того, как определить ответственность, как определить
порядок уплаты налогов, каким образом поставить определенные препятствия на
пути создания новых схем по уклонению от налогообложения. Понятно, что в
случае, когда обороты или операции внутри этой группы между ее участниками
рассматриваются как внутризаводской оборот, соответственно, выводятся из-под
налогообложения. А когда прибыли и убытки отдельных участников сальдируются,
появляются фантастические возможности для применения налогового планирования.
Например, приобретение убыточных компаний, продажа амортизируемого имущества по
цепочке (может быть, даже с возвратом первоначальному продавцу) с получением
этой премии при амортизации на каждом этапе, на каждой трансакции. Это
очевидные вещи, но есть и другие опасности, связанные и с созданием резервов,
которые сегодня могут создавать юридические лица, и прочие.
По трансфертному образованию есть целый
набор тем, которые требуют дискуссии. Здесь есть альтернативные варианты.
Конечно, для нас принципиально важными остаются те вопросы, которые поднимались
год назад, - это вопрос об иностранных контролируемых компаниях и порядке их
налогообложения. Это вопросы налогового резидентства, когда налоговые органы
должны ориентироваться не столько на ту юрисдикцию, в которой зарегистрирована
та или иная компания, а на то, где она фактически осуществляла свою деятельность.
Много предложений по налогу на прибыль, в
частности, в рамках тех социальных инициатив, которые звучали в последнее
время. Все это сопровождается поправками по НДФЛ.
Довольно много предложений по НДС, из
самых интересных можно отметить одно, которое уже проявилось в Основных
направлениях, - отрицательные счета-фактуры или кредит-ноты, которые позволяют
корректировать прежние обязательства и прежние налоговые декларации по уже
закрытому налоговому периоду в тех случаях, когда, например, происходит возврат
товара или пересматривается договор. Для тех компаний, которые имеют очень
большое количество клиентов (это не только ритейлеры, но и компании, которые
производят массовую продукцию и имеют большое количество покупателей), это тоже
очень актуально. Это позволит им существенно сократить число вопросов, связанных
с соблюдением законодательства, и сократить административные расходы.
Другое предложение (которое еще на стадии
обсуждения) – отказ от бумажных счетов-фактур, переход на электронные счета-фактуры.
В следующем году планируется что-то вроде эксперимента: по отдельным секторам и
сегментам заменить бумажные счета-фактуры на электронные.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Налоги – это не арена политических
игр, депутатских забав и правительственных упражнений, а, прежде всего,
фискальный инструмент. Специфика России состоит в том, что жизненно важный для
нее экономический подъем может обеспечить только государство: других денег,
кроме государственных, на инвестиции, да и на необходимое потребление у нее в
ближайшее время не будет. В свою очередь, оставляя в стороне эмиссионный вариант,
такие деньги могут дать только налоги. Таким образом, судьба России находится в
руках налогов, их фискальной функции.
В ходе рассмотрения я выяснила, что
задачей налоговой политики является формирование налоговой системы страны в
целях обеспечения финансовых потребностей государства и развития экономики
страны за счет перераспределения финансовых ресурсов, а для формирования её
целей важнейшим фактором является экономическая и социальная ситуация в стране.
Налоговая политика является составной частью экономической политики и во многом
зависит от ее форм и методов.
Во второй главе своей курсовой работы
я рассмотрела динамику и структуру налоговых поступлений в бюджетную систему
Российской Федерации, из которой следует, что для всего периода с 2000 г. по 2008 г. характерен рост налоговых поступлений в бюджет расширенного правительства РФ. В
числе основных факторов роста налоговых доходов бюджетной системы можно назвать
благоприятную конъюнктуру на товары российского экспорта, в первую очередь,
нефть, газ и металлы, расширение налоговой базы по многим налогам, улучшение
налогового администрирования, а также частичное сокращение величины налоговой
задолженности. Также в период 2006 г. был отменен ряд налогов и сборов, что дополнительно
сказалось на динамике налоговых поступлений.
Динамика поступлений отдельных налогов
в значительной степени различалась. Наибольшей волатильностью характеризовались
поступления налога на прибыль организаций.
Также мной была рассмотрена отраслевая
структура поступления налогов и платежей в бюджетную систему Российской
Федерации в 2006-2008 гг. Из чего следует, что на протяжении рассматриваемого
периода наибольший объем поступления налогов и платежей в бюджетную систему
обеспечивала промышленность, доля которой в суммарных налоговых поступлениях
росла с 44,1% в 2006 г. до 54,6% в 2008 г.
При рассмотрении задолженностей по
налогам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему РФ в 2000-2005 гг.
можно сделать вывод, что задолженность по налогам и сборам постепенно
снижалась. Исключением явился лишь 2004 г., когда был зафиксирован рост доли налоговой задолженности в ВВП после периода ее снижения. Что касается динамики
задолженности по основным налогам, то в отдельные годы она совпадала с
динамикой поступлений, тогда как в остальные периоды характеризовалась обратной
динамикой.
Рассматривая основные задачи
направлений налоговой политики можно отметить два самых важных вопроса – НДС и
ЕСН, принято решение о снижении НДС до 12%. Что касается ЕСН, то в ближайшие
годы прогнозируется дефицит ресурсов, требуется создание серьезных финансовых
ресурсов. Другие задачи, которые считаются первоочередными, - трансфертное
ценообразование и создание консолидированной группы плательщиков налога на
прибыль, где пришлось решать сложные юридические задачи, в частности в
отношении того, что при консолидации появляется квазиналогоплательщик – то есть
группа, от лица которой выступает головная компания и уплачивает налоги за всех
юридических лиц, которые входят в группу. В трансфертном ценообразовании
принципиально важными остаются те вопросы, которые уже поднимались ранее, - это
вопрос об иностранных контролируемых компаниях и порядке их налогообложения.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Налоговый кодекс Российской Федерации. – М.:
Амега-Л, 2008. – 672 с.
2. Паскачев А.Б. Налоги и налогообложение: Учебное
пособие. – М.: Высшее образование, 2008. – 384 с.
3. Налоги и налогообложение. 6-е изд. / Под ред. М.В.
Романовского, О.В. Врублевской. – СПБ: Питер, 2007. – 496 с.
4. Государственные и муниципальные финансы: Учебник.
Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2008. – 360 с.
5. Окунева Л.П. Налоги и налогообложение в России. –
М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005 г., 367 с.
6. К
вопросу о формировании налогового права как отрасли права // Государство и право, 2000. № 6.
7. Журнал «Налоги и налогообложение», № 5. 2008 г. С. 5-29.
8. Журнал «Налоги и налогообложение», № 6. 2008 г. С. 5-6.
9. Журнал «Налоги и налогообложение», № 2. 2009 г. С. 3-14.