Оглавление
Введение. 3
1. Определение, задачи и принципы
государственных закупок. 5
1.1. Определение понятия государственных
закупок. 5
1.2. Задачи и принципы организации
государственных закупок. 5
2. Децентрализованная модель государственных
закупок. 13
2.1. Понятие цедентрализованной модели
государственных закупок. 13
2.2. Государственные закупки на федеральном
уровне. 15
2.3. Государственные закупки на уровне
субъектов РФ.. 24
Заключение. 28
Список использованных источников. 29
Стремление России вступить во
Всемирную торговую организацию продиктовано желанием расширить рынки сбыта
отечественной продукции, обеспечить приток иностранных инвестиций и улучшить
конкурентную среду на рынках товаров и услуг. Россия ведет многосторонние
переговоры со странами-участницами ВТО с целью получения наилучших условий
присоединения (наиболее выгодный уровень тарифов, возможности использования
инструментов торговой политики — антидемпинговых и компенсационных мер,
поддержки национального производителя и т.п.).
Одно из направлений переговоров
между Россией и ВТО — это вопросы регулирования государственных закупок и
присоединения России к Соглашению о государственных закупках (Government Procurement Agreement). Соглашение о
государственных закупках в рамках ВТО направлено на снятие ряда ограничений на
международную торговлю на рынках государственных заказов или, по крайней мере,
снижения их негативных последствий. Страны-члены ВТО могут на добровольной
основе присоединиться к данному соглашению, открыв свой рынок государственных
закупок для других участников Соглашения, взамен получив такой же доступ на их
рынки.
Государственные закупки» (англ. government procurement)
— закупки, осуществляемые органами государственной власти за счет средств
соответствующих бюджетов. Наиболее значимый источник доходов бюджетов — налоги
на корпорации и физических лиц, т.е. налогоплательщиков. Объем
государственных закупок в странах с рыночной экономикой составляет обычно
10—15% ВНП, в России (по разным оценкам) 6—8% ВНП и имеет тенденцию к росту.
Следует
отметить, что государственные закупки не только решают задачу текущего
обеспечения деятельности органов государственной власти, но и являются одним из
мощных и эффективных инструментов государственной политики.
Целью
данной работы является рассмотрение модели государственных закупок, в частности
– децентрализованной модели государственных закупок.
До настоящего времени в мировом
сообществе не выработано общепризнанного определения «государственных закупок».
Это связано со сложностями в установлении того:
-
какие сделки составляют государственные закупки;
-
что представляет собой закупочная организация;
-
какая продукция (товары, работы, услуги) закупается.
Проблема заключается в том, что
роль государства в разных странах различна. Взаимоотношения между государством
и частным сектором также претерпевают изменения, и все большее число компаний
оказывает услуги, традиционно предоставляемые ранее государством.
Генеральное соглашение по тарифам
и торговле (ГАТТ) 1994 г. определяет государственные закупки товаров как
«закупки государственными агентствами продукции для государственных нужд,
которая не предназначена для коммерческой перепродажи или для использования в
производстве товаров для коммерческой продажи» (статья III:8 (а)). Статья XIII
Генерального соглашения о торговле услугами (ГАТС) определяет государственные
закупки как «услуги, закупаемые для государственных нужд и не с целью
коммерческой перепродажи или с целью использования при предоставлении услуг для
коммерческой продажи».
Основная задача национальной
системы государственных закупок -обеспечить приобретение товаров, работ и услуг
для удовлетворения государственных нужд при наиболее эффективном расходовании
государственных средств.
Достижение данной задачи возможно, если государственные
закупки организованы в соответствии со следующими важнейшими принципами:
-
недискриминация
-
транспарентность
-
справедливость
-
эффективность
-
подотчетность
Эффективное расходование
государственных средств предполагает, что при проведении государственных
закупок основное внимание уделяется экономическим критериям, среди которых
важнейшим является цена. Дополнительные критерии, обеспечивающие экономические
выгоды для закупочной организации, включают:
-
соответствие закупаемой продукции ее назначению (т.е. качество);
-
затраты в течение всего срока службы или жизненного цикла (т.е.
эксплуатационные затраты и затраты на текущий ремонт);
-
доставка и наличие;
-
дополнительные затраты (например, транспортировка и хранение);
-
затраты, непосредственно связанные с организацией и проведением
закупок.
Следовательно, наиболее
экономичные закупки не всегда означают заключение контракта с поставщиком,
предложившим самую низкую цену. Для определения максимально возможной
эффективности расходования средств необходимо провести сопоставление
соответствующих выгод и затрат в течение всего срока службы закупаемых товаров,
работ или услуг. Важно помнить, что цена сама по себе не является адекватным
показателем всех соответствующих затрат. Заявка с самой низкой ценой не обязательно
обеспечит наилучшую отдачу от вложенных средств. Эффективное расходование
средств достигается, если закупки проведены: 1) в нужном количестве, 2) товара
нужного качества, 3) по приемлемой цене, 4) в подходящем месте и 5) в
подходящее время.
-
Недискриминация
Недискриминация предполагает
снятие ненужных ограничений в отношении конкуренции по конкретному контракту,
в частности, в отношении иностранных поставщиков. Это означает, что заказчик
вправе привлекать не только фирмы, прошедшие предварительный квалификационный
отбор, но устанавливать жесткие стандартыкачества.
-
Транспарентность
Транспарентная система предполагает
наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение этих
правил. Транспарентность - один из важнейших факторов, обеспечивающих высокую
эффективность расходования государственных средств при проведении закупок.
-
Справедливость
Закупочная деятельность должна осуществляться
справедливо и честно, обеспечивая равные возможности для всех участвующих
поставщиков. Соблюдение принципа справедливости в государственных закупках особенно
важно в связи с тем, что расходуются государственные средства и осуществляется
соответствующий государственный контроль. Важно обеспечить, чтобы закупочный
процесс не только являлся по своей сути справедливым, но и воспринимался как
справедливый поставщиками и общественностью. Справедливость при осуществлении
закупок способствует формированию доверия и уважения между государственными
заказчиками и поставщиками. Это, в свою очередь, повышает привлекательность закупок
для поставщиков, способствует вовлечению большего их числа к участию в торгах
и, соответственно, достижению самой высокой отдачи от вложенных средств.
Неэтичное поведение, напротив, увеличивает затраты, снижает качество закупаемых
товаров, работ и услуг, а также негативно влияет на имидж закупочной организации.
-
Эффективность
Выгоды с точки зрения экономии для
налогоплательщиков и поставщиков могут быть также получены посредством
усовершенствования процесса закупок и управления контрактами. Закупочная
деятельность сама по себе должна обеспечивать эффективное расходование средств.
Эффективность в государственных закупках предполагает, что система функционирует
оперативно и с минимальными бюрократическими процедурами. Затраты самих государственных
заказчиков и поставщиков, связанные с закупочной деятельностью, должны быть
минимизированы. С целью повышения эффективности и результативности закупочного
процесса государственные заказчики должны регулярно проводить мониторинг и оценку
своей закупочной системы.
Эффективность функционирования
национальной системы закупок зависит не только от наличия продуманной
стратегии и политики в сфере государственных закупок, сильной законодательно-нормативной
базы, эффективного планирования закупок, но и от высокопрофессионального проведения
закупок и управления заключенными контрактами, нацеленного на получение самой
высокой отдачи от вложенных средств.
-
Подотчетность
Расходование государственных
средств предполагает подотчетность государственных заказчиков и конкретных лиц,
осуществляющих закупки от их имени, в отношении соблюдения ими законодательных
требований и соответствующий контроль со стороны уполномоченных государственных
органов.
Далее рассмотрим специальные
задачи закупок.
При осуществлении закупок частными
фирмами, как правило, их важнейшей задачей является приобретение товаров или
услуг на самых лучших условиях. Государство же, может преследовать и другие
цели, непосредственно не связанные с конкретными закупками. Обычно они классифицируются
как «вторичные» задачи, в дополнение к основной задаче - удовлетворить
государственные нужды посредством закупки наилучшей продукции по самой низкой
цене. Государство иногда стремится использовать свою огромную покупательную способность
как средство достижения задач социальноэкономической политики, в частности:
-
поддержки отдельных национальных отраслей;
-
снижения безработицы, поддержки определенных групп населения;
-
регионального развития;
-
обеспечения социального равенства;
-
поддержки малого и среднего бизнеса;
-
охраны окружающей среды и т.д.
Именно этот подход лежит в основе
канадской политики регионального развития, когда при принятии решений в
отношении закупок предпочтение отдается отраслям, сосредоточенным в наименее
развитых районах, так как крупные государственные контракты позволяют
поддержать их экономику и создать рабочие места. Аналогичным образом,
Правительство США применяет специальную политику в сфере закупок и процедур,
разработанную для содействия трудоизбыточным округам в штатах, страдающих от
безработицы.
Признание «законности»
использования механизма государственных закупок для целей развития национальной
экономики нашло отражение и в международных правовых документах. Соглашение ВТО
о государственных закупках (статья V) содержит положения об особом и
дифференцированном режиме для развивающихся стран. В частности, Стороны при
реализации Соглашения обязаны должным образом учитывать финансовые и торговые
потребности указанных стран, в том числе потребности в:
-
поддержании национального платежного баланса и уровня резервов,
адекватного для реализации программ экономического развития;
-
содействии формированию или развитию отечественных отраслей,
включая малый бизнес в сельской местности и в экономически отсталых регионах,
а также экономическому развитию других секторов экономики;
-
поддержке предприятий, которые полностью или в значительной степени
зависят от государственных закупок и т.д.
Как правило, вышеуказанные социально-экономические
задачи решаются через механизм присуждения контракта, но могут также относиться
и к выполнению контрактов. Например, канадские федеральные закупочные агентства
в течение многих лет включали в свои контракты положение, требующее от
поставщика соблюдения недискриминационных процедур при найме по причине
«расового, национального происхождения, религии, возраста, пола или семейного
положения». Более того, в соответствии с Законом о равенстве в занятости 1986
г., государственные заказчики обязаны принимать меры для выявления и устранения
всех «искусственных барьеров при отборе, найме, карьерном продвижении и повышении
квалификации женщин, коренного населения, инвалидов или представителей
меньшинств» и улучшать ситуацию с занятостью. Причем, это касается всей сферы
деятельности поставщика, а не только заказов, выполняемых по государственным
контрактам. Если же в другой деятельности поставщика будут выявлены отклонения
от данного принципа недискриминации кадров, то его могут отстранить от всех
федеральных государственных контрактов. Аналогичные требования можно найти и в
федеральной политике по закупкам США, в частности, в отношении охраны
окружающей среды, применяемые к поставщикам.
Далее рассмотрим специальные
задачи.
Помимо решения вышеуказанных
социально-экономических проблем, государство, как правило, использует государственные
закупки и для достижения специальных задач, из которых важнейшей является
обеспечение национальной безопасности (в том числе, продовольственной). Исключения
из обычных процедур государственных закупок допустимы для контрактов на закупку
товаров, работ или услуг, которые классифицируются как секретные, или в
случаях, когда закупки должны проводиться при соблюдении особых мер безопасности
в соответствии с установленными правовыми требованиями.
Преференции отечественным поставщикам
и продукции широко используются для стратегических целей, например, при
закупках оборонной продукции или аэрокосмических систем. По этим соображениям, например,
Министерство обороны США утвердило перечень продукции и ее объемов, которые
классифицируются как исключительно важные для поддержания оборонной
мобилизационной базы в период чрезвычайной ситуации, когда поставки из
зарубежных источников невозможны. Указанные виды продукции не могут закупаться
у зарубежных источников, несмотря ни на какие международные соглашения или меморандумы
о взаимопонимании между США и их союзниками.
В отношении специальных задач определенное
отступление от принципов транспарентности, недискриминации и подотчетности
представляется вполне оправданным, исходя из общественных интересов. Однако,
использование государственных закупок в качестве средства решения некоторых
социально-экономических проблем не столь однозначно целесообразно. В этой связи
важно учитывать, что отход от вышеуказанных принципов практически всегда
негативно сказывается на эффективности расходования государственных средств из-за
ограничения конкуренции, неоптимальных закупочных решений и снижения эффективности
самой закупочной деятельности. Что же касается политики протекционизма в государственных
закупках, то в данном случае, помимо налогоплательщиков, дополнительно бремя
ложится и на потребителей, при том, что фактические результаты протекционизма
часто существенно отличаются от первоначальных целей, а цена их достижения для
общества в целом оказывается непропорционально высокой.
Государственные закупки в
Российской Федерации основаны, в основном, на децентрализованной модели.
Децентрализовання модель – это модель, при которой государственные заказчики
играют активную роль в формировании, первичном контроле на соответствие
результатам закупок и разбивке зарегистрированных государственных контрактов на
отдельные договоры.
При распределенной (то есть
децентрализованной) модели, каждое подразделение компании (департаменты,
министерства и т. д.) проводит необходимые для своих нужд закупки
самостоятельно. Для этих целей в их рамках создаются специализированные
закупочные отделы (или иные, аналогичные по функциям аналогичные единицы).
Централизованная же модель предусматривает создание своеобразного закупочного
центра, в который стекаются заявки на необходимые закупки от подразделений.
Максимальный уровень централизации существует при создании специального
ведомства, отвечающего за все госзакупки (или соответствующий закупочный
департамент для крупной компании). Плюсы и минусы обеих схем очевидны —
распределенная модель весьма гибкая, однако и более затратная.
Для децентрализованной модели
требуется:
1. В каждой
компании создавать тендерные отделы и укомплектовать их специалистами
соответствующей квалификации. При этом на формирование тендерного отдела
потребуется достаточно долгое время по причине нехватки специалистов по
проведению тендеров. Как известно, в настоящее время ВУЗы России практически не
готовят профессиональных специалистов по организации и проведению
государственных закупок на основе международных конкурсных торгов.
2. Потребуется
произвести достаточно большие расходы на материальное обеспечение создаваемых
тендерных отделов оргтехникой, международной связью и системой сохранности
конфиденциальности тендерных документов.
3. Необходимость
создания в каждой компании межведомственной тендерной комиссии,
укомплектованной опытными специалистами как самой компании и привлеченных
специалистов из причастных государственных, так и ведомств и ряда министерств.
Однако надо учитывать, что зачастую эти государственные учреждения и их ведущие
специалисты обременены служебными делами, так что можно ожидать, что эти
организации будут стараться не включать в состав тендерной комиссии своих
опытных сотрудников, в силу их занятости. Это резко снижает эффективность
работы тендерных комиссий и служит еще одной причиной возможности возникновения
фактов мошенничества и коррупции во время проведения тендера. Если к этому
добавить острую нехватку профессионально подготовленных специалистов по
проведению международных тендерных торгов, то не трудно ожидать низкой
результативности тендеров на государственные закупки. В результате проводимые
тендеры оказываются малоэффективными, что подтверждается частыми объявлениями в
средствах массовой информации о проведении повторных тендерных торгах.
Кроме выше изложенного, надо
учитывать моральные и материальные издержки потенциального участника
объявленного тендера. Так как каждый участник тендера несет достаточно большие
временные и материальные расходы, участвуя в тендере. В этой ситуации частые
повторные тендеры закономерно вызывают, у потенциальных участников нарекания и
многие оференты, не веря в данный тендер, дальше не участвуют при проведении
повторных тендерных торгах. Все это в конечном итоге приводит к длительности
времени в процесс проведения тендера, подрывает доверие потенциальных
участников, честности и прозрачности проводимого тендера, а также своевременному
освоению выделенных бюджетных и иных средств.
При
рассмотрении государственных закупок на федеральном уровне прежде всего следует
упомянуть недостаточную отработку бюджетного процесса в части взаимосвязи с процессами
закупок. Во-первых, на федеральном уровне при составлении проектов смет доходов
/ расходов бюджетными учреждениями и проекта бюджета в целом зачастую
используется принцип планирования «от достигнутого» без должной оценки прошлого
опыта закупок и прогнозирования изменений в будущем. Программное / проектное
планирование используется в основном при планировании и реализации федеральных
целевых программ; использование минимальных государственных социальных
стандартов и соответствующих нормативов затрат, предусмотренное Бюджетным
кодексом РФ, в настоящее время является редким случаем. При этом на «верхнем»
уровне происходит порой существенное изменение объемов и структуры
финансирования без соответствующего согласования с закупающими организациями. Таким
образом, в самом процессе планирования будущих расходов имеются существенные
проблемы.
Далее,
в процессе исполнения бюджета по расходам имеют место проблемы несоответствия
запланированных показателей и сроков финансирования реальному выделению
средств. Так, в подавляющем большинстве случаев имеет место значительное
недофинансирование государственных нужд в первом квартале каждого финансового
года. Это связано с тем, что после принятия федерального закона о бюджете на
следующий финансовый год происходит обратный процесс корректировки смет
бюджетов в сторону изменения объемов и структуры финансирования. Эта работа
продолжается обычно в январе—марте каждого финансового года.
В
конце года имеет место другая проблема: избыточное неплановое финансирование
закупок. Ежегодно в ноябре—декабре план финансирования перевыполняется, иногда
в разы. При этом перед закупающими организациями ставится задача израсходовать
выделенные средства до конца финансового года (обычно 20-е числа декабря).
Проведение предусмотренных законодательством конкурсных процедур в такой
ситуации становится крайне проблематично.
Децентрализация государственных закупок
Система
государственных закупок продукции на федеральном уровне может быть
охарактеризована как в максимальной степени децентрализованная: совместные
(объединенные несколькими ведомствами) или централизованные (через
специализированный орган власти или государственное предприятие) закупки
практически отсутствуют. Иными словами, каждое министерство / ведомство, а
также подведомственные им бюджетные учреждения проводят закупки самостоятельно:
самостоятельно объявляют конкурсы, самостоятельно их проводят, самостоятельно
заключают и исполняют государственные и муниципальные контракты. Более того, в
рамках достаточно крупных министерств / ведомств отдельные структурные
подразделения также самостоятельно организуют проведение закупок.
Все это приводит к следующему:
-
практика закупок различных министерств / ведомств / бюджетных
учреждений сильно различается (разные требования к поставщикам, разные
процедуры, разная документация),
-
различные министерства / ведомства / бюджетные учреждения при
закупке одних и тех же товаров (работ, услуг) не могут пользоваться оптовыми
скидками,
-
у различных министерств / ведомств / бюджетных учреждений
поставку одних и тех же товаров (работ, услуг) выполняют разные поставщики
(подрядчики, исполнители),
-
поставщики (подрядчики, исполнители) каждый раз вынуждены
«играть» по новым правилам,
-
проконтролировать федеральные закупки практически не возможно.
Приведем характеристику основных
элементов системы федеральных государственных закупок.
Политическая
воля высшего руководства Российской
Федерации к повышению эффективности закупочной деятельности имеется, однако
говорить о том, что она является ярко выраженной и действия по ее реализации
являются последовательными не приходится. Один из наиболее ярких примеров этого
— долгий путь нового законопроекта о государственных закупках (с 1999 года по
настоящий момент). Другой яркий пример — исключение из сферы действия
федерального закона №97-ФЗ закупок за счет средств субъектов Российской
Федерации.
Некоторые
нормы законопроекта, а также исключенные из него нормы, говорят скорее всего о
том, что представление высших руководителей о государственных закупках сводятся
скорее к повсеместному внедрению конкурсов вместо использования широкого
инструментария конкурентных технологий на регламентированной основе.
Нормативная
правовая база включает множество
документов различной юридической силы, принятых в разные исторические периоды и
основанные на разных экономико-юридических концепциях, содержащих
многочисленные несоответствия, пропуски и фактические ошибки. Общая
характеристика нормативной правовой базы была дана выше (подраздел 2.2).
Методическая база
федеральных государственных закупок представлена, прежде всего, типовой
закупочной документацией[1] по
проведению:
-
предварительного квалификационного отбора при закупке товаров;
-
предварительного квалификационного отбора при закупке подрядных
работ;
-
конкурсной документации при закупке товаров;
-
конкурсной документации при закупке подрядных работ.
Данные
документы в своей основе представляют стандартную конкурсную документацию
Всемирного банка[2] без
учета различий у целях закупок Всемирного банка и Российской Федерации и без
адаптации к российской гражданско-правовой среде.
Кроме
того, Минэкономразвития России выпустила несколько писем с разъяснениями по
применению отдельных положений действующего законодательства по госзакупкам,
однако эти документы не имеют юридической силы и по ряду положений содержат
расширительное толкование норм действующего законодательства.
Контроль за проведением государственных закупок
обеспечивается, с одной стороны, множеством специализированных организаций:
-
текущий контроль — органы федерального казначейства Министерства
финансов РФ;
-
последующих контроль — Счетная палата РФ, Контрольное управление
Президента РФ, Минэкономразвития России (в случае адресных обращений),
Федеральная антимонопольная служба РФ (в случае обращений по фактам ограничения
конкуренции) и др.
С
другой стороны, квалифицированное изучение вопросов правил и порядка проведения
конкурсов в рамках проверок фактически отсутствует, поскольку квалификация
большинства проверяющих недостаточно высока; в условиях недостаточно
проработанной нормативной базы и отсутствия качественных методических
рекомендаций по проведению закупок качество проверок в принципе не может быть
высоким.
Координация
закупочной деятельности фактически
осуществляется только Минэкономразвития России, имеющим на то соответствующие
полномочия. Однако фактически деятельность Министерства по данному вопросу
сводится к выдаче разрешений на проведение закупок способами с ограниченной
конкуренцией (закрытый конкурс, двухэтапный конкурс, закупка у единственного
источника), проведению эпизодических проверок закупочной деятельности и ведению
статистического наблюдения и экономического анализа системы государственных
закупок. Работа по выработке единой закупочной политики, равно как и разработка
методических рекомендаций по проведению закупок практически не введется.
Информационное
обеспечение государственных закупок
является недостаточным: на федеральном уровне Федеральным центром проектного
финансирования при содействии Всемирного банка выпускается бюллетень
«Конкурсные торги»[3], имеющий
статус официального издания. Тираж бюллетеня около 3500 экз. (число подписчиков
электронной версии оценивается в 50 000), график выхода — дважды в неделю.
В 2004 году ежемесячно в бюллетене публикуется в среднем 2 200 извещений о
проведении открытых конкурсов и 1 700 уведомлений о результатах конкурсов
(в 2003 году — 1 200 извещений и 800 уведомлений соответственно). Однако
далеко не все извещения попадают в бюллетень: всего в 2003 году в бюллетене
было опубликовано около 15 100 извещений о проведении открытых конкурсов и
9 900 уведомлений об их результатах при том, что согласно данным
Госкомстата России всего федеральными органами исполнительной власти было
проведено около 22 000 открытых конкурсов.
В
России на федеральном уровне налажена система подготовки кадров: при
Государственном университете — Высшей школе экономики создано
специализированное подразделение: Институт подготовки кадров для системы
государственных закупок им. А.Б. Соловьева[4].
Кроме того, по всей России при высших учебных заведениях действует 23
региональных центра. Всего по состоянию на апрель 2004 года в России
специальные программы обучения (продолжительностью от 2 до 4 недель) прошло
более 27 400 специалистов федеральных, региональных и муниципальных
органов управления. Существуют специальные «образовательные стандарты» для
специалистов, участвующих в работе конкурсных комиссий; существует закрепленное
постановлением Правительства РФ требование к обязательному прохождению курсов
повышения квалификации.
Практика государственных закупок
на федеральном уровне
Важно
отметить, что государственные закупки федеральных органов исполнительной власти
в значительной степени сконцентрированы в центральном регионе РФ (прежде всего
в Москве и Московской области, а также Санкт-Петербурге и Ленинградской
области). При этом стоимость заключаемых государственных контрактов и их
престижность достаточно высока. В условиях достаточного развития рынков товаров
и услуг это определяет достаточно высокую конкуренцию за государственные
контракты.
Классифицируя основные
нарушения, допускаемые федеральными государственными заказчиками при проведении
закупок, можно выделить следующие группы нарушений:
-
разбиение объема годовой закупки на части с целью многократного
применения запроса котировок и ухода от применения конкурсного способа
заключения договора;
-
проведение закрытых конкурсов и закупок у единственного источника
без согласования с Минэкономразвития России и без должного обоснования;
-
информационные ограничения при объявлении конкурсов (отсутствие
публикации, публикация с нарушением установленных сроков, публикация в изданиях
с ограниченным распространением, отсутствие в публикации всей необходимой
информации);
-
ограничения прав поставщиков участвовать в конкурсе или
предоставление незаконных преференций отдельным поставщикам (предоставление
конфиденциальной информации, отказ или несвоевременная выдача конкурсной
документации, завышенные требования к участникам конкурса, завышенные
требования к закупаемой продукции, составление технических спецификаций под
конкретную модель конкретного производителя и т.п.);
-
подведение итогов конкурса с нарушением требований
законодательства (использование невнятных технологий подведения итогов или
критериев выбора победителя, подмена документов и т.п.);
-
нарушение установленных законами сроков проведения процедур
конкурса (объявления конкурса, приема конкурсных предложений, подведения итогов
конкурса, заключения государственного контракта);
-
необоснованное изменение цен или иных существенных условий
государственного контракта по сравнению с выставленными на конкурс после его
заключения;
-
отсутствие или неправильное ведение соответствующей отчетности о
проведении закупок.
Приведем
ряд примеров, характеризующих работу системы федеральных государственных
закупок.
Пример
1: в 2003 году из 95 главных
распорядителей средств федерального бюджета статистические данные о
произведенных закупках предоставили только 87 бюджетополучателей; это говорит о
низкой исполнительной дисциплине в системе государственных закупок.
Пример
2: наиболее часто применяемым
способом закупки продукции для федеральных государственных нужд в 2003 году был
запрос котировок — было проведено 189 716 запроса котировок, 148 648
закупок у единственного источника и только 21 929 открытых конкурсов. При
этом общая стоимость заключенных государственных контрактов на открытом
конкурсе составила 387,7 млрд. руб. (или 63% от общей стоимости израсходованных
средств), по запросу котировок — 42,3 млрд. руб. (6,9%), у единственного
источника — 122,3 млрд. руб. (19,9%). Эти данные говорят, с одной стороны, что
открытый конкурс реально является основным (по стоимости совершенных сделок)
способом закупок, и что доля неконкурсного размещения заказа все еще достаточно
велика.
Пример
3: межведомственная комиссия при
Минэкономразвития России в 2003 году разрешила проведение закупок у
единственного источника в 2407 случаях на общую сумму 64,4 млрд. руб. (или только
53% объема, реально размещенного у единственного источника); это говорит о
злоупотреблениях государственными заказчиками неконкурсными способами
размещения заказов.
Пример
4: по результатам контрольных
проверок, проведенных Минэкономразвития России в 2003 году, наиболее часто
встречающимися нарушениями со стороны федеральных государственных заказчиков
были следующие:
-
нарушение сроков подписания государственного контракта по
результатам конкурса (20 дней) — Минсельхоз России, Минсвязи России, Минкультуры
России и другие;
-
проведение закрытых конкурсов и закупок у единственного источника
без согласования с Минэкономразвития России — Минсельхоз России, Минсвязи
России, Минкультуры России, Минэнерго России и другие;
-
нарушение сроков публикации извещений о проведении конкурсов и
информации об их результатах — Минсельхоз России, Минкультуры России, другие.
Положительным
явлением следует считать рост числа случаев рассмотрения разногласий в
арбитражных судах России. К сожалению, полная база данных материалов судебных
разбирательств отсутствует или недоступна; известны наиболее «громкие» дела,
дошедшие до арбитражных судов федеральных округов[5].
Применительно к конкретным конкурсам можно выделить следующие основные группы
правонарушений, рассматриваемых в суде:
-
незаконный отказ в участии в конкурсе (в том числе размещение
государственного заказа без конкурса);
-
необоснованное исключение из числа участников;
-
нарушения порядка проведения торгов, приведшие к неверному
определению победителя конкурса.
Пример
5: наиболее известным судебным
разбирательством по вопросам государственных закупок следует признать иск по
результатам конкурса на разработку, внедрение и сопровождение
аппаратно-программного комплекса первичной обработки материалов Вероссийской
переписи населения 2002 года, поданный ЗАО «Аби Софтвер Хаус» к Госкомстату
России и ЗАО «КРОК Инкорпорейтед» (победителю конкурса)[6].
В ходе судебных разбирательств было выяснено, что организатор конкурса
(Госкомстат России) в ходе проведения конкурса и в оформлении его документами
допустил ряд нарушений действующего законодательства (нарушение сроков
проведения процедур, несоответствие текста извещения о проведении конкурса
требованиям Гражданского кодекса РФ, применение противоречащей закону системы
«двух конвертов» — с техническим и коммерческим предложением отдельно,
незаконный отказ от участия в конкурсе, проведение конкурса только с одним
участником), что привело к признанию результатов конкурса недействительными и
отмене заключенного государственного контракта.
Следует
также отметить, что ничего не известно о судебных делах, в рамках которых
рассматривались бы системные вопросы государственных закупок (обжалование
отдельных положений законодательства, организация контроля и координации,
осуществление финансирования государственных нужд).
Государственные
закупки на уровне субъектов Российской Федерации имеют много схожих с
федеральной системой черт. Это обусловлено, прежде всего, историческими
аспектами: после вступления в силу Указа Президента РФ №305 его нормы были
«растиражированы» на региональном уровне. Это происходило на фоне политики
децентрализации и делегирования полномочий сверху вниз, а также наличия
серьезных центробежных сил на региональном уровне, что имело место в России в
середине—конце 1990-х. Немаловажно учитывать, что уровень развития рынков и,
соответственно, конкуренция, во многих субъектах РФ гораздо ниже, чем на
федеральном уровне.
Практика
копирования норм федерального законодательства наложила отпечаток и
организационные аспекты построения системы закупок субъектов РФ. Однако при
создании систем закупок на региональных уровнях часто допускались ошибки:
-
за основу разработок брался Указ Президента РФ №305, который по
сравнению с первоисточником содержал ряд изъятий и фактических ошибок;
-
за исключением редких случаев разработка регионального
законодательства не сопровождалась тщательным изучением и анализом
первоисточников и международного опыта;
-
перенос федерального опыта осуществлялся без должного учета особенной
гражданско-правового регулирования (в т.ч. в части проведения конкурсов),
обычаев делового оборота, а также без учета различий в рыночной ситуации на
федеральном и региональном уровне;
-
зачастую процесс тиражирования опыта осуществлялся людьми, не имеющими
должной квалификации в данном вопросе;
-
процесс формирования систем закупок осуществлялся без учета
острого недостатка в финансировании государственных нужд.
В настоящее время субъекты РФ в
своей деятельности по закупкам руководствуются Гражданским и Бюджетным
кодексами РФ, региональным законодательством собственной разработки (при
практически повсеместном молчаливом неприменении правил закупок,
предусмотренных в Указе Президента РФ №305). На региональном уровне активно
создаются специализированные предприятия и организации, которые осуществляют
консолидированные / централизованные закупки продукции на профессиональной
основе. Контрольно-координирующие функции в области закупок обычно возлагаются
на министерство / комитет по экономике. Большинство субъектов РФ имеют
официальные печатные издания, в которых публикуется информация о проведении
конкурсов. Подготовка кадров осуществляется в одном из 23 региональных центров,
обладающих соответствующими разрешениями на образовательную деятельность по
государственным закупкам.
Регионы достаточно активно
внедряют электронные системы управления государственными закупками: известен
опыт Челябинской области, Республики Чувашия, Республики Саха (Якутия),
Липецкой области, Алтайского края, Новосибирской области, Белгородской области
и др. Результаты их работы достаточно разнятся с федеральным опытом: в
настоящее время на федеральном уровне мероприятия по внедрению систем и
технологий электронной коммерции в рамках ФЦП «Электронная Россия» не дали
значимого практического результата.
На практике можно следующие
типичные нарушения действующего законодательства в области государственных
закупок на региональном уровне, носящие системный характер:
-
в нарушение норм Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и
антимонопольного законодательства субъекты РФ часто устанавливают преференции
местным поставщикам (подрядчикам);
-
зачастую нормативные правовые акты субъектов РФ содержат
расширительное или ограничительное толкование норм Указа Президента РФ;
-
имеют место ограничения конкуренции (в том числе и прямого
неисполнения федерального и регионального законодательства) путем размещения
заказов на внеконкурсной основе без наличия соответствующих обоснований или
создания организаций / предприятий с делегированием им властных полномочий или исключительных
полномочий по осуществлению поставок продукции для региональных государственных
нужд;
-
особо следует отметить частую практику заключения администрациями
субъектов РФ различных страховых договоров (обязательное или добровольное
медицинское страхование; страхование неработающих граждан; страхование
имущества и грузов; страхование государственных служащих) без проведения
открытого конкурса и согласования его условий с антимонопольными органами
согласно антимонопольному законодательству.
Практика
проведения процедур закупок и типичные нарушения аналогичны тем, что допускают
федеральные органы исполнительной власти.
Наиболее
известны и интересны несколько соответствующих судебных дел. Пример 6: в
августе 2003 года Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации рассмотрела обращения[7] по
поводу несоответствия региональных нормативных правовых актов Хабаровского края
и Ленинградской области требованиям федерального законодательства (Гражданского
кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и Указа Президента РФ от 08.04.1997 №305). Во
всех случаях было принято решение о приведении региональных нормативных
правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, поскольку в них
содержались ограничения на перемещение товаров и услуг, ограничения
конкуренции, расширенное толкование норм федерального законодательства в
превышение полномочий региональных органов власти.
Рынок
государственных закупок является весьма привлекательным для многих
предприятий. Во‑первых, возможность получения и выполнения
государственного заказа зачастую показывает финансовую и техническую
состоятельность предприятия, указывает на высокое качество его продукции
(«государство плохого не купит»). Во‑вторых, в развитых странах рынок
государственных закупок является достаточно стабильным и предсказуемым в своем
развитии; более того, степень его внешней открытости обычно выше, т.е.
получение государственного заказа гарантирует в значительной степени стабильное
производство и финансирование. В‑третьих, по крайней мере формально, для
всех участников рынка созданы равные условия конкурентной борьбы и возможность
получить государственный контракт на открытой состязательной основе существует
у каждого предприятия.
Основной
целью данной работы является рассмотрение децентрализованной модели
государственных закупок.
В
ходе написания работы были решены следующие задачи:
-
дано определение государственных
закупок;
-
изучены задачи и принципы
государственных закупок;
-
дано понятие децентрализованной
модели государственных закупок;
-
изучен процесс государственных
закупок на федеральном уровне;
-
изучен процесс государственных
закупок на уровне субъектов РФ;
Структурно
работа состоит из введения, основных частей, заключения и списка использованных
источников.
1. Гражданский
кодекс Российской Федерации, часть вторая, №14-ФЗ от 26.2001.1996
в ред. от 17.12.1999
2. Конституция
Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993.
3. Федеральный
закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных нужд» от 06.05.1999 №97-ФЗ
4. Указе Президента
РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных
расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от
08.04.1997 №305
5. Федеральный
закон «О поставках продукции для государственных нужд» №60-ФЗ
от 13.12.1994 в ред. от 06.05.1999
6. Федеральный
закон «О государственном материальном резерве» №79-ФЗ от 29.12.1994.
7. Федеральный
закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья
и продовольствия для государственных нужд» от 02.12.1994 №53-ФЗ.
8. Федеральный
закон «О государственном оборонном заказе» №213-ФЗ от 27.12.1995 в ред. от
06.05.1999.
9. Закон РСФСР «О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»
№948-1 от 22.03.1991.
10.
Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»
№117-ФЗ от 23.06.1999.
11.
Государственные закупки: принципы, законодательные нормы и
институциональные схемы. Учебный модуль, Москва. 2003.