Тема: Развитие органов и учреждений российской прокуратуры

• Вид работы:
  Дипломная (ВКР) по теме: Развитие органов и учреждений российской прокуратуры
• Предмет:
  Другое
• Когда добавили:
  27.03.2012 12:15:26
• Тип файлов:
  MS WORD
• Проверка на вирусы:
  Проверено - Антивирус Касперского

Другие экслюзивные материалы по теме

• Полный текст:

  С О Д Е Р Ж А Н И Е

  Введение. 3

  Глава 1. Возникновение и становление органов прокуратуры в России. 7

  1.1. Учреждение органов прокуратуры Петром I 7

  1.2. Пореформенная российская прокуратура (1864-1917 годы) 17

  Глава 2. Развитие органов советской прокуратуры.. 26

  2.1. Создание советской прокуратуры.. 26

  2.2. Правовое регулирование деятельности прокуратуры.. 34

  Глава 3. Современная прокуратура Российской Федерации. 43

  3.1. Прокуратура РФ в постсоветский период. 43

  3.2. Место прокуратуры в государственном механизме современной России. 48

  3.3. Проблемы в регулировании статуса и деятельности современной прокуратуры. Перспективы совершенствования правового регулирования статуса и полномочий органов прокуратуры.. 59

  Заключение. 70

  Список использованных источников. 76

  Введение

           Для создания в нашей стране демократического правового государства необходим длительный переходный период. К тому же у нас пока так и не сложились социально экономические и политические условия, устойчивые правовые традиции, нравственный климат, которые позволяют закладывать основы правового государства, осуществлять его принципы.

  Многие российские законы, указы Президента, постановления правительства противоречивы, механизм их реализации несовершенен, поэтому они зачастую не выполняются. В стране широко распространен правовой нигилизм, соотношение полномочий центра и субъектов Федерации до конца не урегулировано, что отрицательно сказывается на соблюдении прав граждан и на интересах государства, общества в целом.

  Проводимая в стране судебно-правовая реформа практически не повысила престиж судов и их роль в деле зашиты прав граждан и интересов государства. Безусловно, что в данное время должны в полной мере использоваться правозащитные функции всех государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.

  Прокуратура в настоящее время – необходимый надзорный элемент обеспечения разделения и взаимодействия властей. Актуальность темы правового статуса прокуратуры и ее роли в системе разделения властей не вызывает сомнений, особенно сейчас в свете проведения реформы прокурорского следствия и происходящих существенных изменений в структуре органов прокуратуры.

  Деятельность российской прокуратуры, ее структура, выполняемые этим органом функции с момента возникновения и до настоящего времени вызывают достаточно жаркие дискуссии и споры. Вопрос реформирования органов прокуратуры и соответствующих прокурорских полномочий вновь становится особенно важным. Звучат различные мнения ученых и практиков, приводится значительное количество аргументов «за» и «против» сужения функций, ограничения компетенции прокуратуры.

  Однако не вызывает сомнения то, что, прежде чем предлагать пути реформирования сего органа, необходимо изучить историю развития, задачи, стоящие на данном этапе перед надзорным органом, и самое главное – перспективы его работы.

  Надзор, контроль, проверка исполнения принятых законов, норм, решений – все это является органически присущей функцией всех государственных органов и всех в целом органов управления. Но система специальных органов управления возникает только на определенном этапе развития общества и государства.

  Сейчас мы живем в трудное, но безусловно интересное время, и нам приходится действовать в условиях быстро меняющихся общественных отношений. Это условия, когда старые проблемы дополняются острыми современными конфликтами. В сложившихся обстоятельствах особое значение приобретает эффективная деятельность государственных органов. И одним из таких важнейших государственных органов на сегодняшний день, безусловно, является прокуратура.

  Проследив и рассмотрев процесс изменения места, роли, предназначения прокуратуры на разных исторических этапах развития российского государства, можно будет говорить о циклическом характере процесса образования, существования и функционирования надзорной власти в России[1].

  На сегодняшний день в России сложился особый механизм защиты прав человека, и значительное число граждан, права которых были ущемлены, обращаются в органы прокуратуры. И это неудивительно, ведь прокуратура сегодня остается одним из тех немногочисленных государственных органов, правозащитная деятельность которого является бесплатной и доступной, а самое главное – эффективной для граждан страны. И уж конечно представляется закономерным тот факт, что количество граждан, обращающихся за защитой и восстановлением своих прав в органы прокуратуры, значительно превышает количество граждан, обращающихся в суды.

  На всем протяжении исторического становления и развития российской прокуратуры ее статус претерпевал существенные преобразования. Особое внимание российской прокуратуре уделяется и в настоящее время. В последние годы все чаще и настоятельнее высказываются предложения о реформировании современной прокуратуры России, сокращении ее надзорных функций, изменении структурной организации прокурорской системы и т.д. Это заставляет взглянуть на историю возникновения и развития российской прокуратуры, исследовать историческую эволюцию ее надзорных полномочий.

  Вышеизложенные положения свидетельствуют об актуальности данной работы, рассматривающей особенности статуса прокуратуры в РФ.

  Объект исследования – комплекс теоретических и практических проблем, связанных с особенностями развития органов и учреждений российской прокуратуры в Российской Федерации.

           Предмет исследования – нормы законодательства и положения теории права об органах и учреждениях прокуратуры.

            Цели исследования – анализ исторического пути становления и развития органов и учреждений прокуратуры, а также законодательства, регулирующего статус прокуратуры; выявление проблем в регулировании статуса и деятельности прокуратуры, а также рассмотрение перспектив совершенствования правового регулирования статуса прокуратуры в РФ.

           Для достижения целей ставились следующие задачи:

           - изучить учреждение органов прокуратуры Петром I;

           - исследовать пореформенную российскую прокуратуру (1864-1917 годы);

  - изучить особенности создания советской прокуратуры;

  - рассмотреть правовое регулирование деятельности прокуратуры в советский период;

  - проанализировать прокуратуру РФ в постсоветский период;

  - изучить место прокуратуры в государственном механизме современной России;

  - выявить проблемы в регулировании статуса и деятельности современной прокуратуры,  а также рассмотреть перспективы совершенствования правового регулирования статуса и полномочий органов прокуратуры.

  Методы исследования определялись его целью, решением теоретических и практических задач.    

  Методологической основой исследования является диалектический метод познания социально-правовых явлений.

           В качестве общенаучного применялся также формально-логический метод.

           В ходе исследования использовались частные научные методы: исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой.

  Теоретическую основу исследования составили труды ученых И.М.Байкина, В.Г.Бессарабова, А.Н.Ванькаева, И.В.Велиева, К.А.Мокичева, В.А.Никонова и др.

  Нормативно-правовая база исследования представлена нормами Конституции Российской Федерации, Федерального закона РФ «О прокуратуре», иными федеральными законами, актами Президента и Правительства Российской Федерации, актами Генеральной прокуратуры РФ.

  Наименование и расположение глав обусловлены логикой и результатами исследования.

  Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

  
  
  

  Глава 1. Возникновение и становление органов прокуратуры в России

  1.1. Учреждение органов прокуратуры Петром I

           Возникновение первых органов, контролирующих механизм государственного управления, относится по времени к царствованию Ивана Грозного. Царь в течение всего своего правления пытался подавить произвол чиновников, вводя жесткий контроль за их деятельностью. Однако формы этого контроля были столь же произвольны, как ситуация в сфере управления. Опричнина, не имевшая какой-либо правовой основы, базировалась на принципах внутреннего убеждения самих опричников, что привело к еще большему произволу и жестокости с их стороны.

           Попытки введения в стране системы контроля продолжались и при Борисе Годунове, и при Василии Шуйском. Однако в период их правления органа государственного контроля создано не было.

           Стремление жить по законам ясно проявилось во время Соляного бунта 1648 году в Москве. Выражая мнение большинства населения, группа дворян и купцов призывала в челобитной царю Алексею Михайловичу последовать примеру византийского императора Юстиниана и провести систематизацию российского права[2].

           После событий Соляного бунта начинается поиск путей введения в России надзора или контроля над чиновничеством. Еще рано говорить о прокуратуре или ее аналогах, но в системе исполнительной власти возникает Тайный приказ, на который были возложены если и не контрольные функции, то функции управления другими приказами и в определенной степени полномочия контроля над ними.

           И.Гурлянд, изучив дела Приказа тайных дел, пришел к выводу, что это был прежде всего орган непосредственного управления, куда стекались самые разные дела, которые царь по каким-либо причинам не хотел передавать в другие органы, то есть «он делал решительно всякие дела, ни одно из них не считая своей специальностью». Таким образом, дела надзорного характера: доносы на послов и воевод, проверки доносов и челобитных – были лишь одной из задач этого приказа. Цель же его заключалась не столько в надзоре за единообразным исполнением законов, сколько в изъятиях, исключениях из законов, из общего порядка делопроизводства. И если французские прокуроры уже в XVI века гордились тем, что они слуги своих обязанностей, а не королевских страстей, то Приказ тайных дел создавался именно с целью решения наиболее важных вопросов, пренебрегая законным порядком рассмотрения дел во имя высших интересов государя. Дьяки Приказа тайных дел должны были руководствоваться не общими правовыми нормами, а непосредственно указами царя. Такие исследователи, как Н.Демидова, О.Козлов, также не склонны преувеличивать надзорные функции приказа, но и не в полной мере согласны с выводами И.Гурлянда. Ими высказано мнение, что Приказ тайных дел в большей мере был прообразом Тайной канцелярии, ведавшей делами самодержца, осуществляющей контроль в той степени, в которой это было необходимо для соблюдения личных интересов царя, а не его подданных. Исследователи пришли к единому мнению о том, что Приказ тайных дел также исполнял конкретные указания царя и эта функция была главнее, чем функция контроля над работой государственного механизма.

           Кодификация законодательства и ужесточение наказаний за должностные преступления в Уложении 1649 года не дали ожидаемого результата, и отмена местничества не способствовала ограничению злоупотреблений нарождающейся бюрократии. Привычка смотреть на свою должность как на источник дохода, сохранение «доходов от дел» как вида заработной платы были характерны для второй половины XVII века. Приказ тайных дел не стал для подданных российского государя панацеей от чиновничьего произвола, взяточничества и казнокрадства.

           «Отцом» прокуратуры в России стал Петр I. Правление Петра Великого характеризуется значительными реформами во всех сферах жизни. При Петре заново создавалась армия, строился флот. В 1701 году началась долгая и тяжелая война со Швецией. Все это требовало огромных финансовых затрат, слаженной работы государственного механизма, чего в России никогда не было.

           При Петре I Россия, по сути, окончательно превратилась в монархию с неограниченной властью императора. Менялся устоявшийся веками образ жизни; претерпевал коренные изменения весь государственный аппарат. Император учреждал новые, необычные для Российского государства органы, которые день ото дня укреплялись и набирали силу.

           Появлению прокуратуры предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат. В то время требовался какой-то орган, который должен был надзирать за надзирателями: за Сенатом и фискалами.

           Так, в 1711 году был образован институт фискалата, деятельность которого строилась на основе сочетания гласных и негласных методов. Указом от 5 марта 1711 года России была введена должность фискала, призванного «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего». В этой фразе были закреплены все те функции фискала, которые в странах Европы были им получены в течение 300-летнего развития. Основными задачами петровских фискалов становится надзор за распоряжением средствами казны и казенным имуществом, а также выявление чиновничьего и судебного произвола. Однако Петр I не наделил фискалов достаточными полномочиями для осуществления возложенных на них обязанностей. Фискалы не проводили расследований и проверок, а исключительно «проведывали», «доносили» и «обличали», а также обеспечивали личное присутствие при имеющих важное государственное значение действиях. У фискалов не было достаточных полномочий, и это быстро свело на нет реализацию функции фискалата. Не облеченные достаточной властью и, более того, не получающие за свою работу жалованья фискалы постепенно срослись с чиновничеством, погрязли в коррупции, стали покрывать расхищение государственной казны.

           Не последнюю роль в ликвидации фискалата в России сыграли высокопоставленные чиновники, члены Сената и приближенные Петра. На первоначальном этапе существования фискалы выявили множественные нарушения на различных уровнях вертикали власти, что не могло не вызвать недовольство сановников различных уровней. Многие из попавших под подозрение фискалов были приближены к императору. Даже обер-фискал В.Зотов не мог полностью сообщить императору о злоупотреблениях, которые допускали Я.Долгорукий, П.Апраксин и другие ближайшие к царю вельможи.

           Таким образом, надежды Петра I на институт фискалов оправдались не полностью. Кроме того, высший государственный орган – Правительствующий сенат – оставался вне постоянного контроля и надзора. Поэтому возникла необходимость в новой организации, стоящей над Сенатом и другими государственными учреждениями.

           В 1715 году была предпринята попытка учредить должность генерал-ревизора. Но и она не принесла существенных сдвигов в сфере государственного контроля и оказалась нежизнеспособной.

  Многие исследователи полагали, что создание прокуратуры способствовало снижению значения фискалата и представляло даже определенный противовес ему[3]. В частности, Н.В.Муравьев писал: «...с появлением в 1722 году нового учреждения – прокуратуры, предназначенного для исправления или замены фискалов, они уже были в тени»[4].

  Опробовав в борьбе с должностными преступлениями различные средства, Петр I учредил прокуратуру тремя императорскими Указами: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору» от 12 января 1722 года, «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 года, и «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года.

  Прокуроры по мере назначения приступали к своим обязанностям. Так, уже 5 февраля 1722 года Петр I дает указ Сенату «сидеть неотложно по три дня в неделю, а ежели нужда будет, то и более, когда генерал-прокурор требовать будет»[5]. Вступающие на должность давали присягу служить «...ни для какой страсти, свойства, дружбы или вражды, но по самой истине...».

  Генерал-прокурором Сената был назначен один из наиболее приближенных к Петру сановников того времени П.Ягужинский. Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, Петр сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы, однако ж, то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».

  В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору – третий, соответствующий генерал-лейтенанту; обер-прокурору – четвертый; коллежским прокурорам – шестой, прокурорам надворных судов – седьмой наравне с обер-фискалом.

  Продолжалась правотворческая работа по изданию актов, определявших статус прокуратуры. Так, 5 апреля 1722 года Регламент адмиралтейств-коллегий был дополнен указом о должности прокурора коллегии[6].

  В Указе «О должности генерал-прокурора» было закреплено, что генерал-прокурор действует при Сенате («повинен сидеть в Сенате»), имея в качестве основной своей цели содействие Сенату в надлежащем им исполнении своих обязанностей. Генерал-прокурор был поставлен над Сенатом, осуществляя надзор («повинен... смотреть накрепко») за разрешением Сенатом дел, отнесенных к его компетенции. Также генерал-прокурор был наделен полномочиями, позволяющими ему следить за тем, чтобы Сенат «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и Указам» организовывал свою работу. Причем обращалось особое внимание на фактическое исполнение законодательных предписаний, в связи с чем Указом генерал-прокурору вменялось в обязанность «смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но и самим действом по указам исполнялись». Прокуроры были призваны смотреть за тем, чтобы чиновники государевы «не заворовывались» и не бездельничали. Основной формой прокурорского реагирования на незаконные акты и поступки являлось их опротестование[7].

  Генерал-прокурор, занимая статус помощника императора («сей чин яко око наше») в государственных делах, был призван как непосредственно осуществлять функции государственного надзора (за деятельностью Сената), так и руководить и контролировать аналогичную деятельность нижестоящих по статусу прокуроров («смотреть над всеми Прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали, а ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате»).

  Указ «О должности генерал-прокурора» оставался основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия[8]. Привлекает внимание пункт об освобождении от ответственности прокурора коллегии и генерал-прокурора за неподтвердившееся доношение или протест, но, как указал Петр, «ежели часто будет употреблять, то не без вины будет».

  Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Действия прокуроров уже тогда носили чисто надзорный характер. По замыслу самодержца прокурорский надзор был сформирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, и в первую очередь за Сенатом.

  Исследователи отмечают, что в России возник институт надзора, сочетающий в себе элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, шведских и немецких фискалов, а также чисто русские изобретения[9]. Из Франции помимо названия были заимствованы иерархическая командная структура и главная функция прокуратуры – надзор за точным исполнением законов тем органом, при котором находился прокурор. Как и шведский омбудсмен, русский генерал-прокурор надзирал за исполнением указов, и ему также подчинялись фискалы. Выполняя свои обязанности, прокуроры должны были указывать чиновникам на допущенные нарушения, предлагать им устранить эти нарушения, приносить протесты и приостанавливать действие незаконных решений, а также отчитываться перед генерал-прокурором. Прокуратура обладала правом доступа к документам и материалам учреждений.

  То есть, в отличие от европейских прокуратура в России сразу же приобрела свойственные только ей особенности: приоритет надзорных функций не за судебными органами, а за органами административными, не участие в рассмотрении дел и представление публичных интересов, а надзор за правильностью рассмотрения дел органами, обладающими функциями суда.

  Фактически прокуратура выстраивалась как централизованный орган с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генерал-прокурору, что сохранилось по сей день.

  Особенностью статуса прокуратуры и прокурорского надзора того времени стало и то, что осуществление над прокурорами правосудия являлось исключительной компетенцией Сената – высшего органа государственной власти в стране. Судить же генерал-прокурора и обер-прокурора, как это следует из Указа Петра I от 27 апреля 1722 года, был вправе только император Петр I. Это продиктовано интересами обеспечения независимости прокуроров в своей деятельности (генерал-прокурора и обер-прокурора от Сената, а иных прокуроров от прочих органов государственной власти, за деятельностью которых данные прокуроры были призваны осуществлять надзор).

  Таким образом, возникший новый государственный институт – прокуратура – представлял собой стройную централизованную систему органов, которая отличалась от системы фискалитета. Генерал-прокурор становился практически вторым человеком в государстве и, по мнению русского историка В.О.Ключевского, «маховым колесом всего управления»[10].

  После смерти Петра I прокуратура существенно утратила свои позиции и была практически упразднена.

  Началом восстановления ее прежнего статуса явился период правления императрицы Анны Иоанновны. В своем Указе от 2 октября 1730 года императрица Анна Иоанновна предписала «быть при Сенате генерал- и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах – прокурорам и действовать по данной им Должности». Губернские прокуроры были уполномочены опротестовывать незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом генерал-прокурора. Однако влияние прокуроров на местах было утрачено, и предать прокуратуре прежние позиции, какие она имела при Петре I, не удавалось. Не удалось это сделать и императрице Елизавете Петровне, хотя она своим Указом от 12 декабря 1741 года попыталась установить статус прокуратуры на основе Указа Петра I от 12 января 1722 года. Существенной проблемой являлся подбор надлежащих кадров (особенно на местах).

  Заметных сдвигов удалось достичь Екатерине II. Во времена ее правления роль прокуратуры существенно возросла. В задачи прокуроров вменялась не только борьба с нарушениями закона, но и их предупреждение. Генерал-прокурор в своем статусе вновь, как и при Петре I, возвысился над Сенатом. Ему (генерал-прокурору) было поручено ведение важнейших государственных дел, включая в ряде случаев и вопросы отправления правосудия. Прокуратура фактически стала высшим органом государственного управления. Прокуроры осуществляли надзор за обеспечением гуманных условий содержания лиц, находящихся под стражей. Усилился статус местных прокуроров.

  Прокуратуру ждали новые изменения, которые выразились в значительном расширении ее функций. Генерал-прокурор стал руководителем государственных финансов, государственного хозяйства и внутреннего управления, сохраняя при этом функции представителя государства в судебных инстанциях.

  Прокурор соединил в своем лице должность министра финансов, внутренних дел и юстиции, сначала в Сенате, а потом и в отдельных от Сената учреждениях.

  В 1767 году впервые в России был провозглашен принцип государственного преследования преступлений, которое непосредственно осуществлялось прокуратурой. В отличие от законодательства Петра I, ограничивавшего прокурорский надзор правительственным делопроизводством, присутственными местами и чиновничеством, законодательство Екатерины II существенно расширило его пределы, поставив целью охранение закона вообще, практически вне зависимости от субъекта и объекта преступления.

  Главная задача, которую ставит императрица перед своим генерал-прокурором, - надзор за Сенатом, поскольку он и «ныне с трудом привыкает к порядку». Обер-прокуроры сосредоточились исключительно на делах своих департаментов (Сенат был разделен на шесть департаментов), и каждый из них выступал в качестве начальника по отношению как к прокурорам в губерниях, так и к оставшимся прокурорам коллегий, но только по делам своего департамента.

  В период правления Павла I штаты прокуратуры (как в центре, так и на местах) были значительно сокращены. Однако в целом статус прокуратуры оставался «на высоте». Это был активно действующий государственный орган. Генерал-прокурору со стороны императора Павла I оказывалось большое доверие. Без участия генерал-прокурора не решалось практически ни одно важнейшее государственное дело. Круг и разнообразие вопросов, в разрешении которых принимал участие генерал-прокурор, были чрезвычайно широки. Сюда относились дела прокурорские, судебные, административные, финансовые, военные, хозяйственные и др.

  С учреждением Манифестом императора Александра I «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 года Министерства юстиции должности министра юстиции и генерал-прокурора были совмещены в одном лице. Одновременно с этим были ограничены и полномочия генерал-прокурора. Основной задачей становился надзор за судебной деятельностью Сената и надзор за прокурорами губерний. Министр юстиции, стоявший во главе прокуратуры, в отличие от генерал-прокуроров XVIII века, не только фактически, но и формально был членом правительства, за которым никакого надзора не осуществлял. Еще Г.Державин запретил прокурорам опротестовывать решения местных государственных учреждений, следующие из предписаний министров.

  Таким образом, в XIX веке задачи и значение генерал-прокурора были резко ограничены. Формально ничего не изменилось, поскольку надзор за Сенатом сохранялся, но фактически, в связи с превращением Сената в преимущественно судебный орган, образованием новых высших государственных органов (Комитета министров и Государственного совета), на которые надзорная власть генерал-прокурора не распространялась, министр юстиции потерял роль «ока государева».

  На прокурора при суде полностью возлагалось осуществление уголовного преследования. Прокурор возбуждал дело о преступлении, разыскивал виновного, собирал доказательства, представлял дело перед судом. После вынесения судом решения по делу прокурор надзирал за правильностью такового, соблюдением публичных интересов и далее, говоря современным языком, за законностью исполнения наказания. В сфере гражданского судопроизводства прокурор не был активной стороной процесса, не выступал истцом при защите государственных интересов, но давал заключение по рассматриваемому спору и имел право на опротестование незаконного, по его мнению, решения суда.

  В то же время прокуратура не осуществляла непосредственного надзора за судами, не вмешивалась в судопроизводство, не могла повлиять на назначение судей и т.д. Прокуроры были облечены значительными процессуальными правами, которые, тем не менее, не позволяли им «давить» на суд, навязывать ему свое мнение.

  
  

  1.2. Пореформенная российская прокуратура (1864-1917 годы)

           В 1862 году Государственным Советом были приняты «Основные положения о прокуратуре», в которых прокуратура определялась как единая и централизованная система органов прокурорского надзора, устанавливалась строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, провозглашался независимый статус прокуроров от местных органов власти, закреплялась несменяемость прокуроров. Надзор за точным и единообразным исполнением законов сохранялся за прокуратурой.

           В период Судебной реформы 1864 года надзорные полномочия прокуратуры претерпели существенные ограничения.

  Судебная реформа 1864 года являлась одной из наиболее последовательных и важнейших реформ царствования Александра II. Это не случайно. Ведь судебная система, порядок судопроизводства, деятельность органов прокуратуры определяют, в том числе, и уровень цивилизованности государства.

  Переход к новой судебной системе сопровождался и реорганизацией прокуратуры. Ее основная задача состояла в ограничении прокурорского надзора за судебной деятельностью, возложении на прокурора функций поддержания обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного следствия[11]. Дореформенную губернскую прокуратуру должна была сменить новая судебная прокуратура. И уже в апреле 1866 год в десяти губерниях Московской и Петербургской судебных палат к своим обязанностям приступили новые прокуроры и их товарищи.

  К одним из первых нормативных актов «переходного периода», касавшихся прав и обязанностей прокурорского надзора, относятся Облегчительные правила 11 октября 1865 года (Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета об изменении и дополнении статей Свода законов о судопроизводстве и делопроизводстве при нынешних судебных местах). Наиболее существенными его постановлениями являлись: о передаче прокурорами дознания судебным следователям в случае необоснованного прекращения дела органами полиции; о протестах на приговоры и решения судов.

  На основании Положения «О порядке действия прокурорских чинов в судебных установлениях губерний до окончательного введения в действие Судебных уставов 20 ноября 1864 года», принятого 7 марта 1866 года, права и обязанности губернских прокуроров и стряпчих были аналогичны тем, которыми наделялись лица прокурорского надзора в судах. Так, например, губернские прокуроры и стряпчие освобождались от обязательного просмотра целого ряда постановлений различных губернских, городских и уездных административных учреждений (ст.ст.1-6), но за лицами местного надзора сохранялись обязанности просмотра некоторых постановлений органов губернского правления, полицейских органов, касающихся назначения следствия, предания суду, наложения административного взыскания (ст.9). Из старых дореформенных судебных органов прокурору направлялись решения по уголовным и гражданским делам, по которым в соответствии с Судебными уставами 1864 года требовалось заключение (ст.ст.2, 7).

  В «переходный» период губернские прокуроры и стряпчие сохраняли право посещать губернские и уездные административные учреждения и требовать материалы их делопроизводства (ст.13), равно как требовать проведение ревизии (ст.11). Кроме того, они могли предлагать восстановить надлежащую подсудность (ст.14). Этим же законом предусматривалось прекращение в дальнейшем надзора за губернскими, уездными и городскими учреждениями губернскими прокурорами и стряпчими по мере упразднения их должностей с образованием подобных постов при судах.

  Законом 7 марта 1866 года судебная прокуратура наделялась полномочиями по «наблюдению за правильностью содержания под стражей и удовлетворению запросов арестантов...», а также «... прямое участие в самом управлении тюрьмами». Под управлением понимались прием, рассмотрение и направление по принадлежности составленных арестантами обращений или заявлений. В связи с осуществлением надзора за местами лишения свободы лицам прокурорского надзора присваивались звания. Так, например, прокурор судебных палат являлся вице-президентом всех губернских комитетов общества попечительного о тюрьмах, а остальные прокурорские чины являлись директорами этих комитетов.

  Расширение компетенции прокуроров по мере осуществления судебной реформы проявлялось и в том, что с 1866 года они осуществляли надзор по административным делам. Прокурор окружных судов был обязан участвовать в заседаниях учреждений по крестьянским делам, а в дальнейшем – в заседаниях губернского правления по делам об освидетельствовании сумасшедших, о воинской повинности, по делам лесосохранительных комитетов и т.п. Причем прокурору не предоставлялось право надзора за законностью принимаемых в учреждениях решений или вынесений протестов, он являлся лишь представителем власти[12].

  Переходный тип прокуратуры окончательно сформировался с изданием Правил 10 марта 1869 года о порядке производства дел прежних судебных мест. Образовывался особый род переходного судопроизводства, в котором положение прокуратуры определялось нормами как дореформенного законодательства, так и Судебных уставов 1864 года Правилами подтверждалось право губернского прокурора на осуществление надзора за дознанием и следствием и возлагалась обязанность поддерживать обвинение в палатах уголовного суда.

  Губернская прокуратура в рассматриваемый период находилась в непосредственном подчинении министра юстиции и не зависела от прокуратуры при судебных палатах и местной администрации. Деятельность этого временного прокурорского института предшествовала введению в действие Судебных уставов на территории судебных округов (Костромской, Смоленской, Вологодской и др.). Таким образом, сохраняя губернскую прокуратуру, законодатель стремился максимально приблизить ее к суду, сокращая функцию общего надзора. По мнению ряда исследователей, данная мера позволяла правительству вводить в действие новое законодательство, не дожидаясь перестройки всего государственного аппарата на уровне губерний и уездов, а также способствовала процессу органичного и безболезненного перехода к новому типу судоустройства и судопроизводства[13].

  Особая роль отводилась прокурору в уголовном процессе. В соответствии с Судебными уставами 1864 года главным предметом занятий прокурорского надзора становилось уголовное преследование. Новое процессуальное законодательство устанавливало, что «прокурор должен являться публичным обвинителем во всех уголовных делах и вести их во всех судебных инстанциях в качестве представителя правительства и закона»[14]. На прокурора возлагалась также обязанность надзора за законностью. Так, например, на стадии предварительного следствия прокурор, возбуждая уголовное дело, являлся одновременно и стороной в процессе и лицом, руководящим действиями следователей. Согласно ст.279 Устава уголовного судопроизводства дознавательная деятельность полицейских органов находилась под контролем прокуратуры.

  Производство на стадии предания суду законодатель также доверил прокурору. Дело, завершенное судебным следователем, передавалось прокурору, который в течение недельного срока принимал решение о том, подлежало ли оно ведению прокуратуры, произведено ли следствие по делу полностью, следует ли обвиняемого предать суду. Заключение прокурора о предании обвиняемого суду излагалось в форме обвинительного акта.

  В судебном заседании прокурор обладал правами одной из сторон, такими же, как защитник. Прокурор представлял доказательства, участвовал в допросах свидетелей, в том числе и указанных в обвинительном акте, опровергал доводы противной стороны, отводил свидетелей и присяжных заседателей. В ходе прений сторон прокурор в обвинительной речи должен был изложить суть и доказательства обвинения по итогам судебного следствия, а также дать заключение о степени виновности подсудимого.

  Как и на предыдущих стадиях уголовного судопроизводства, на стадии исполнения приговора прокурору отводилась особая роль – осуществление надзора за исполнением приговоров. В соответствии со ст.963 Устава уголовного судопроизводства прокурор распоряжался исполнением приговора над осужденным к смертной казни.

  В условиях обострения внутриполитической ситуации в стране на рубеже 1870 – 1880-х годов, когда страну захлестнула волна террористических актов против органов власти и управления, революционных выступлений, государство отводило прокуратуре важнейшую роль в соблюдении правопорядка и законности. На основании ст.1034 Устава уголовного судопроизводства на прокуроров судебных палат возлагалось судебное преследование по государственным преступлениям. Предварительное следствие производилось членом судебной палаты при непосредственном присутствии прокурора палаты. Он же составлял обвинительный акт и поддерживал обвинение в суде.

  По мере роста революционного движения в стране произошло расширение круга государственных органов, обладавших правом производства расследования государственных преступлений, за счет включения в него политической полиции. Правилами о порядке действий чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений, утвержденными императором 19 мая 1871 года, были внесены изменения в Устав уголовного судопроизводства. Правила определяли полномочия жандармов в общеуголовной сфере: сообщать органам прокурорского надзора и полиции о выявленных преступлениях (ст.ст.1-2); производить по поручению прокурора дознание на правах полиции (ст.ст.3-8). Прекратить дознание мог только министр юстиции, согласовав такое решение с шефом жандармов. Получила печальную известность и долгие годы применялась ст.29, в соответствии с которой предоставлялось решение подобной категории дел в административном порядке. В результате многие участники революционного движения были репрессированы внесудебным порядком.

  Таким образом, за прокуратурой был оставлен надзор за расследованием государственных преступлений, а за жандармерией – право предварительного расследования. Вопросу взаимоотношения прокуратуры и жандармерии в ходе расследования политических преступлений была посвящена работа комиссии под председательством сенатора Э.Фриша в июне 1878 года, которая пришла к выводу о необходимости ограничения сферы административного разбирательства в пользу судебного и обязательного проведения предварительного следствия по всем политическим делам. Однако это предложение монарх не утвердил.

  Значительное ограничение прокурорского надзора за законностью уголовного преследования государственных преступлений и возможности их реализации произошло после гибели императора Александра II в 1881 году Изданное 14 августа 1881 года «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» поставило прокуратуру в определенную зависимость от местных властей. Статья 17 Положения предоставила право губернаторам требовать от прокурора представления для просмотра отдельного следственного производства или дознания на срок до двух недель, а ст.21 предоставляла полиции и жандармерии право без санкции прокурора производить обыски и выемки во всех без исключения помещениях, задержания на срок до двух недель по подозрению в причастности к государственным преступлениям. Прокуратура лишь уведомлялась о действиях органов полиции и жандармерии. Активный сторонник дореволюционного надзора Ф.Гредингер вынужден был признать, что «прокурорский надзор не всегда имел возможность успешно осуществлять принадлежащие ему по закону права и вынужден был подчас пассивно относиться к таким действиям административных властей, которые не были основаны на законе»[15].

  Деятельность прокуратуры по расследованию государственных преступлений координировалась образованным в 1876 году политическим отделом в составе уголовного отделения Министерства юстиции. Однако уже в 1884 году этот отдел был преобразован во II уголовное отделение Министерства юстиции. Эта структурная реорганизация создавала прокуратуре все необходимые условия для проведения эффективной борьбы с политическим терроризмом в конце XIX века.

  Гражданско-процессуальное законодательство в пореформенный период наделяло прокурора функцией надзора за рассмотрением всех гражданских дел в присутственных местах губерний и в Сенате. Прокурор в гражданском процессе должен был «защищать не права лиц или ведомств, а самую силу закона»[16]. Статьей 343 Устава гражданского судопроизводства устанавливалась обязанность прокурора давать заключения по ряду категорий гражданских дел: по делам земских учреждений, казенного управления, городских и сельских обществ и др. Причем эти заключения не были обязательными для суда и носили разъяснительный характер. Прокурор лишался возможности воспрепятствовать принятию судебного решения, противоречащего его заключению, что делало институт прокурорских заключений малоэффективным. Лишь законом 9 мая 1911 года была осуществлена частичная отмена заключений прокурора по некоторым категориям гражданских дел: по брачным делам и о законности рождения, в случае отсутствия ответчика; по делам взыскания убытков, причиненных распоряжениями должностных лиц органов управления и судов, по вопросам противоречия между судебными и правительственными законоустановлениями; по спорам о подлоге документов и в иных случаях обнаружения в деле признаков преступления[17].

  В мировой юстиции прокуратура выполняла также надзорную функцию. Прокуроры не участвовали в рассмотрении дел у мировых судей, но принимали жалобы на их приговоры от частных лиц в случаях, когда они касались нарушений пределов подсудности, а также от полиции по делам об общих преступлениях. На съездах мировых судей прокурорское заключение давалось по делам несовершеннолетних, глухонемых, умалишенных, о безвестном отсутствии, об усыновлении, по вопросам подсудности и другие.

           Известный русский правовед А.Ф.Кони, анализируя новшества в статусе российской прокуратуры, основанное на опыте западноевропейских государств, справедливо писал, что оно «быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса»[18].

  Лишение прокуратуры функции надзора за исполнением законов осуществлялось «не потому, что такой надзор стал не нужен, а потому, что он «связывал руки» всесильной администрации»[19].

  Судебная реформа Александра II лишила прокуратуру полномочий по надзору за исполнением законов. Причиной этого явилось усиление административной власти. Были ограничены полномочия прокуратуры судебной областью и возложена на прокурора функция поддержания государственного обвинения в суде, одновременно был усилен надзор за дознанием и следствием.

  Таким образом, основной задачей прокуратуры стало осуществление уголовного преследования. Особое внимание уделялось надзору за законностью действий органов предварительного следствия. Прокуроры состояли при судах, и их деятельность ограничивалась делами судебного ведомства. Однако от судов прокуроры были независимы и действовали исключительно на основе закона и внутреннего убеждения, подчиняясь вышестоящим прокурорам и министру юстиции как генерал-прокурору. Такой статус прокуратура сохраняла до 1917 года.

  
  

   

  
  

  Глава 2. Развитие органов советской прокуратуры

  2.1. Создание советской прокуратуры

           В дореволюционной России представители прокуратуры ассоциировались с монархом, а не с юридическими нормами. Прокуроры назначались на свои посты пожизненно, и претендовать на вакансии прокурорских должностей могли только представители дворянского сословия. Поэтому неудивительно, что прокуроры были упорными сторонниками царского престола.

           Однако с начала века начались и революционные преобразования в государстве, сопровождавшиеся беззаконием и произволом. Победа Октябрьской революции привела к управлению страной новую власть. Советская власть, приняв во внимание верность прокуроров старому режиму и некоторую «реакционность» этого органа, ликвидировала прокуратуру.

  В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось: «Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжных и частной адвокатуры». Но в ряде местностей прокуратура сохранилась. Так, в Полтаве в ноябре 1917 года Полтавским Советом был избран новый революционный прокурор, который осуществлял надзорную деятельность на территории Полтавской губернии[20].

  Функции прокуратуры были распределены следующим образом: роли обвинителей теперь могли исполнять все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами», а в свою очередь, надзор и контроль за законностью входил в функции многих органов и учреждений начиная с ВЦИКа, его Президиума и заканчивая отделами юстиции.

  Так, надзор за законностью в данный период времени в той или иной мере осуществляли: Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), Совет Народных Комиссаров (СНК), Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), Народный комиссариат юстиции (НКЮ) и его местные органы, а также ряд иных органов государственного управления. Такая рассредоточенность государственного надзора за законностью по различным ведомствам была малоэффективной и не давала ожидаемых результатов.

  С образованием 8 февраля 1920 года Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) функции комиссариата государственного контроля перешли к ней и дополнились некоторыми новыми функциями: борьба с бюрократизмом и волокитой в советских учреждениях, усиление контроля в области административного управления, проверка деятельности всех органов Советской власти с точки зрения достигнутых на деле результатов. Решая массу задач по улучшению деятельности государственного аппарата, РКИ не могла надлежащим образом следить за законностью. Функции надзора за исполнением законов выполнял также Народный комиссариат юстиции и его органы на местах. НКЮ осуществлял общий надзор за деятельностью судебных органов, наблюдал за деятельностью органов следствия, обвинения, защиты, давал им руководящие указания, занимался организацией мест лишения свободы и заведовал ими[21].

  Декрет о суде от 24 ноября 1917 года № 1 допускал в качестве обвинителей в стадии предварительного следствия всех неопороченных граждан обоего пола, пользующихся гражданскими правами. Декрет о суде от 22 февраля 1918 года № 2 предусматривал создание государственного обвинения в лице «коллегий обвинителей при Советах рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов» и общественного обвинителя в лице любого гражданина, пожелавшего выступить в качестве обвинителя. В октябре 1920 года были созданы коллегии обвинителей, назначаемые губисполкомами, которые состояли при отделах юстиции.

  Все перечисленные органы являлись прообразом советской прокуратуры, они не были совершенны и эффективны. Представляется, что отсутствие прокуратуры и породило множественность контролирующих органов[22].

  Закон как таковой перестал действовать, господствовало право сильнейшего. Активно действовали революционные трибуналы, чрезвычайные комиссии, которые расстреливали и репрессировали без суда и следствия. Старые законы не действовали – новая власть руководствовалась революционным правосознанием.

  Таким образом, в первые годы советской власти было трудно или почти невозможно говорить вообще о какой-либо законности, а соответственно и надзоре за ней. Несмотря на то, что суды существовали, рассмотрением дел занимались и административные органы, в особенности ВЧК. До 1922 года был период утверждения новой власти и уничтожения старой, прокуратура была не нужна, так как вся административная машина была направлена на установление нового порядка, который очень часто устанавливался огнем и мечом, а не законом и правопорядком.

  К 1922 году, когда обстановка в стране начала стабилизироваться, стала очевидной необходимость объединения надзорных полномочий в одних руках. Чиновники на местах зачастую нарушали и не выполняли указания центра, начинались злоупотребления властью. Были случаи столкновения интересов ВЧК и наркомата юстиции, разного толкования ими положений декретов и понятия «социалистическая законность».

  Сразу же после окончания Гражданской войны, когда новая Советская власть вплотную занялась восстановлением разрушенного хозяйства, вновь возникла острейшая необходимость утверждения единой законности на всей территории страны.

  В конце 1921 – начале 1922 года по инициативе В.И.Ленина НКЮ РСФСР было подготовлено и вынесено на рассмотрение сессии ВЦИК Положение о прокуратуре, которое не было воспринято единогласно. Статус вновь образуемой прокуратуры воспринимался неоднозначно. В частности, были сильны высказывания против централизации прокуратуры и ее независимости от местных органов власти. Данные противоречия были преодолены благодаря усилиям В.И.Ленина, который, обратившись в Политбюро с известным письмом «О «двойном» подчинении и законности»[23], охарактеризовал оптимальную модель советской прокуратуры. В письме В.И.Ленин указывал: «В отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям». Также В.И.Ленин высказался за предоставление права прокурорам опротестовывать незаконные решения местных органов власти, указав, что «прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом». Данные положения, высказанные В.И.Лениным, составили основу определения и законодательной регламентации прокурорского надзора в советский период истории нашего государства.

  26 мая 1922 года сессия Всероссийского Центрального исполнительного комитета приняла Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая постановление сессии было подписано председателем ВЦИК М.И.Калининым. Именно в соответствии с этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями. «Положение о прокурорском надзоре» закрепило независимость прокуратуры от местных органов власти, однако в то же время у прокурора было изъято право обжаловать незаконные решения органов исполнительной власти.

  Таким образом, прокуратура нового государства – РСФСР была создана в мае 1922 года. Причины ее учреждения в разные годы объяснялись по-разному.

  Например, в первой половине 50-х годов XX века В.Г.Лебединский связывал создание прокуратуры в РСФСР с переходом к мирному строительству, развитием гражданского оборота в стране и в связи с этим с настоятельной необходимостью разрешения вопросов революционной законности[24].

  Более реалистичные, объективные оценки даются в последнее время. Отмечается, в частности, что создание прокуратуры обусловливалось поиском выхода из правового беспредела, царившего в стране после Гражданской войны и выражавшегося прежде всего в создании в первые годы советской власти различных неправовых учреждений типа ревтрибуналов, чрезвычайных комиссий и т.д., которые осуществляли внесудебные преследования, расстрелы на месте без суда и следствия[25].

  В историко-юридической литературе возникновение советской прокуратуры связывается также со следующими причинами: рассредоточение функций контроля среди целого ряда органов; отсутствие четких правомочий по устранению выявленных нарушений закона; зачастую прямая зависимость от поднадзорных органов; рост правонарушений и отсутствие при этом специального органа, который бы руководил борьбой с преступностью[26].

  К.А.Мокичев писал: «Царская прокуратура была ликвидирована. Она была не нужна. С 1917 по 1922 год в истории советской прокуратуры получили значение периоды постепенного опытного выявления и установления, с одной стороны, практической необходимости создания и включения в состав государственных органов... новой советской прокуратуры с иным содержанием деятельности, с другой стороны, принципов ее организации, ее задач и функций в советском государстве»[27].

  Заслуживает внимания то обстоятельство, что вопрос о том, какой быть прокуратуре, вызвал острую дискуссию. Основных позиций оказалось две. Первая заключалась в том, чтобы подчинить прокуратуру, «с одной стороны, центру в лице соответствующего наркомата, с другой стороны, местному губисполкому»[28]. Зависимость от местных органов заключалась в назначении прокуроров и в том, что представления о нарушениях законности прокуроры должны были вносить в народный комиссариат юстиции через коллегию губернского отдела юстиции.

  Сторонники другого подхода настаивали на том, что прокуратура должна быть строго централизованным органом государства, независимым от местных влияний. В.И.Ленин по этому поводу писал: «Установить подчинение местной прокурорской власти только центру в лице генерал-прокурора». Обоснование данной точки зрения нашло также свое отражение в письме В.И.Ленина «О «двойном» подчинении и законности». В конечном счете данное письмо сыграло решающую роль в формировании нового государственного органа – советской прокуратуры.

  В июле 1922 года была утверждена Временная инструкция губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора. Она включала в себя 4 раздела: общие задачи прокуратуры, организация прокуратуры, права и обязанности прокурора и распределение работы.

  В Инструкции отмечалось, что, «являясь органом надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц, прокурор проявляет этот надзор во всех случаях, когда имеется налицо нарушение закона или такое бездействие, которое грозит интересам пролетарского государства».

  Прокурору предлагалось стать тем центром, где сосредотачиваются все жалобы и сообщения учреждений и лиц, разоблачения печати о различных преступных действиях как частных лиц, так и органов власти, а равно и о преступном бездействии. Особо подчеркивалось, что ответственность в тех случаях, когда все это остается безнаказанным, возлагается на прокурора.

  Прокурор обязан был выполнять свою главнейшую задачу – укрепление революционной законности – не только путем привлечения к судебной ответственности нарушителей закона, но и путем авторитетного и основанного на правильном понимании закона и распоряжений центральной власти разъяснения посредством внесения представления в адрес органов местной власти о допущенных ими нарушениях закона. Прокурор отвечал за правильную постановку следственного дела и дознания, а также обвинения в суде, наблюдал за всеми местами заключения.

  Прокурору предписывалось подбирать своих помощников преимущественно из среды передовых рабочих, было рекомендовано привлекать к участию в судебных процессах в качестве уполномоченных им общественных обвинителей членов партии и профсоюза, руководя и направляя их выступления в суде.

  В начальный период деятельности советская прокуратура ориентировалась на обеспечение прав и интересов трудящихся[29]. Циркуляр Центральной прокуратуры № 1 1923 года предписывал: поставить основной задачей такое повседневное направление работы прокуратуры, чтобы каждый трудящийся страны знал и понял, что именно в лице прокурора он всегда имеет первого и самого близкого защитника и охранителя его интересов[30].

  Российская прокуратура вновь обрела широкие надзорные полномочия, в частности, в сфере общего надзора, а с ними получила полноценный статус органа государственного надзора. Примечательно, что органы прокуратуры были включены в состав органов юстиции, и всю прокурорскую систему в качестве прокурора республики возглавил народный комиссар юстиции.

  Согласно Положению о прокурорском надзоре прокуратура имела статус централизованной системы органов с подчинением нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим. При этом губернские прокуроры местным властям не подчинялись, тем самым имея независимый от местных властей статус. В уездах действовали помощники губернских прокуроров. Общесоюзного органа прокуратуры (прокуратуры СССР) на тот момент не было. Хотя при Верховном Суде СССР состоял прокурор, который имел заместителя и помощников. Это была прокуратура Верховного Суда СССР. Прокурор при Верховном Суде СССР и его заместитель назначались на должность Президиумом ЦИК СССР. Прокуратура Верховного Суда СССР была самостоятельным органом, и прокуратуры союзных республик ей не подчинялись.

  Не вызывает сомнения то, что советская прокуратура была элементом социалистического государства, тогдашней идеологии и выполняла определенные этой системой функции.

  Анализ прокурорской практики тех лет свидетельствует, что прокуратура не стала, да и не могла стать, гарантией соблюдения законности в таких учреждениях, как НКВД, ГУЛАГ и т.п. Прокуратура, как, впрочем, и все остальные правоохранительные органы и суд, функционировала в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка авторитарного государства[31].

  Исключительное значение имели подготовленные Наркоматом юстиции РСФСР и принятые в 1922-1923 годах Уголовный, Уголовно-процессуальный, Земельный кодексы, Кодекс о труде, Гражданский и гражданский процессуальный кодексы.

  В ноябре 1922 года в прокуратуре был создан институт народных следователей, к которому к 1926 году полностью перешло право предварительного расследования. Прокуратура вновь стала полностью обеспечивать уголовное преследование – от возбуждения уголовного дела до приговора. В 1924 году она получила право обжаловать решения судов.

  В результате принятия пакета документов к 1926 году сформировалась централизованная система прокуратуры в составе наркомата юстиции, которая обладала следующими функциями:

  - надзор за соответствием нормативно-правовых актов наркоматов, союзных республик, местных органов власти Конституции СССР и союзных республик, постановлениям правительства СССР;

  - надзор за законностью судебных решений, с правом их опротестования в кассационном и надзорном порядке;

  - возбуждение уголовного преследования, расследование преступлений, поддержание обвинения в судах;

  - надзор за законностью деятельности ОГПУ, милиции, уголовного розыска, уголовно-исполнительной системы;

  - надзор за соблюдением социалистической законности всеми субъектами правоотношений.

  
  

  2.2. Правовое регулирование деятельности прокуратуры

           После образования СССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов.

           В соответствии со ст.43 Конституции СССР 1924 года при Центральном комитете учреждался Верховный Суд СССР.

  Статья 46 Конституции учредила пост прокурора Верховного Суда СССР. Позже на прокуратуру были возложены функция участия в гражданском процессе и функция координации органов по борьбе с преступностью.

  С образованием СССР 23 ноября 1923 года была образована Прокуратура Верховного Суда Союза ССР. Это нашло отражение в Конституции 1924 года, которая содержала специальную главу VII о Верховном Суде СССР, где излагались полномочия прокуратуры. Основными направлениями ее деятельности в соответствии с Положением о Верховном Суде от 23 ноября 1923 года являлись: общий надзор за законностью, судебный надзор, надзор за законностью действий ОГПУ Союза ССР. Таким образом, на конституционном уровне вопросы организации и деятельности прокуратуры в нашей стране впервые были урегулированы в определенной степени Основным Законом СССР 1924 года.

  Конституция СССР 1936 года впервые закрепила принцип осуществления правосудия только судами и принцип независимости и подчиненности судов только закону. Однако, как это часто бывает, эти принципы носили лишь декларативный характер. Суды СССР были далеки от независимости. Деятельность огромного количества карательных органов, а также зачастую права и свободы человека регламентировались неопубликованными нормативными актами, всевозможными секретными инструкциями.

  Конституция СССР 1936 года закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне: были определены задачи высшего надзора за точным исполнением законов, система прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от местных органов.

  В 1937 года в соответствии с положениями Конституции СССР от 1936 года, содержавшей отдельную главу о суде и прокуратуре, была принята Конституция РСФСР, в которой прокурорский надзор характеризовался как высший надзор. Прокуроры в своей деятельности были ориентированы на осуществление надзора за соблюдением прежде всего общесоюзного законодательства, которое выступало основой законодательства союзных республик, в том числе РСФСР. Принципиально важным явилось положение о независимости прокуратуры от местных органов власти.

  Постановлением ЦИК и СНК СССР от 10 июня 1933 года прокуратура СССР была отделена от Верховного Суда СССР в самостоятельный орган по надзору за соблюдением законности на всей территории СССР.

  17 декабря 1933 года постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР. В соответствии с этим Положением Прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена.

  В основу организации и деятельности Прокуратуры СССР были положены принципы единоначалия и централизации.

  Основными задачами Прокуратуры СССР становятся укрепление социалистической законности и охрана общественной собственности от покушений со стороны антиобщественных элементов на всей территории СССР.

  В соответствии с поставленными задачами на Прокуратуру СССР возлагались следующие полномочия:

  - надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств СССР и союзных республик и местных органов власти Конституции СССР, постановлениям и распоряжениям Правительства СССР;

  - наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями;

  - возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории СССР;

  - надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно-трудовых учреждений;

  - общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик.

  Прокуратура СССР была призвана возбуждать уголовное преследование и поддерживать обвинение по делам, подсудным:

  - непосредственно Верховному Суду СССР;

  - судебным органам союзных республик как непосредственно, так и через прокуроров союзных республик.

  Входящие в состав Прокуратуры СССР Военная и Транспортная прокуратуры действовали на основе особых о них положений.

  Указания и распоряжения Прокурора Союза ССР были обязательны для всех органов прокуратуры. Прокуроры союзных республик назначались и отзывались Прокурором СССР по согласованию с центральными исполнительными комитетами союзных республик. Краевые и областные прокуроры и прокуроры автономных республик и областей назначались и отзывались прокурорами союзных республик с согласия Прокурора СССР.

  Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20.07.1936 года «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР» все органы прокуратуры были выделены из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и переданы в непосредственное подчинение Прокурору СССР.

  Постановлением СНК СССР от 05.11.1936 года была утверждена структура Прокуратуры СССР, включавшая:

  - Главную военную прокуратуру;

  - Главную прокуратуру железнодорожного транспорта;

  - Главную прокуратуру водного транспорта;

  - Отдел общего надзора;

  - Уголовно-судебный отдел;

  - Гражданско-судебный отдел;

  - Следственный отдел;

  - Отдел по специальным делам;

  - Отдел по надзору за местами заключения;

  - Отдел по жалобам;

  - Отдел кадров;

  - Группу учета и информации;

  - Особый сектор;

  - Управление делами;

  - Секретариат.

  Как справедливо отмечают ученые, советский период занимает практически основную часть в развитии Прокуратуры России. Нормативные акты общесоюзного уровня, регулирующие прокурорский надзор, были рассчитаны на применение всеми органами прокуратуры союзных республик, в том числе и РСФСР, а поэтому не инкорпорировались в российском законодательстве.

  Важное значение в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре имело утверждение 5 декабря 1936 года. Чрезвычайным VIII Съездом Советов Конституции СССР, которая возложила на Генерального прокурора СССР осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР.

  Прокуратура была выделена в единую самостоятельную систему государственных органов, действовавшую независимо от местных органов и подчинявшуюся только Генеральному прокурору СССР. Последний был подотчетен Верховному Совету СССР и ответствен перед ним.

  В годы Великой Отечественной войны статус прокуратуры не претерпел никаких серьезных изменений и оставался прежним. Прокуратура была в первую очередь органом надзора за законностью. Особенностью явилось то, что в связи с введением на отдельных территориях военного положения некоторые территориальные прокуратуры были преобразованы в военные. Военизированы были и транспортные прокуратуры.

  Высококвалифицированные прокуроры и следователи СССР принимали активное участие в судебном процессе над нацистскими преступниками, проходившем в Нюрнберге с ноября 1945 года по октябрь 1946 года. Главным обвинителем от СССР выступил Р.А.Руденко, занимавший в то время пост прокурора Украины.

  В послевоенные годы законодательство о прокурорском надзоре получило активное развитие, особенно после событий, приведших к развенчанию культа личности. Деятельность прокуратуры была ориентирована на укрепление законности в сфере экономики.

  24 мая 1955 года Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждено новое Положение о прокурорском надзоре в СССР, в соответствии с которым, как и прежде, прокурорская система объявлялась централизованной системой органов во главе с Генеральным прокурором СССР. Провозглашался независимый статус прокуратуры. Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры были призваны своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений законов, от кого бы эти нарушения ни исходили. Наряду с протестом предусматривалось такое правовое средство реагирования на нарушение закона, как представление об устранении нарушений закона и причин, способствующих нарушению закона. Прокуроры были вправе привлекать лиц, нарушивших закон, не только к уголовной и административной, но и к дисциплинарной ответственности. В четвертой главе Положения о прокурорском надзоре содержались нормы о надзоре за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов. В связи с этим Генеральному прокурору СССР и подчиненным ему прокурорам было предоставлено право истребования из суда для проверки в порядке надзора любого гражданского или уголовного дела.

  7 апреля 1956 года Президиум Верховного Совета СССР принял постановление «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР», а 27 февраля 1959 года – Указ «Об образовании коллегий в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик».

  24 февраля 1964 года Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР, в котором в систематизированном виде изложены порядок и основания применения мер поощрения и наложения взысканий на указанных лиц.

  На основе Положения о прокурорском надзоре в СССР Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 года было утверждено Положение о военной прокуратуре, которое действовало до 1981 года. Положение определяло задачи и функции военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров во всех отраслях прокурорского надзора, а также полномочия военных следователей, объекты надзора Главного военного прокурора и подчиненных ему военных прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратур. В Положении нашел закрепление принцип централизации военной прокуратуры и ее независимости от местных военных органов. Высший надзор за точным исполнением законов в Вооруженных Силах СССР, говорилось в Положении, осуществляет Генеральный прокурор СССР и, в пределах своей компетенции, подчиненные ему прокуроры. Деятельностью военной прокуратуры руководил Генеральный прокурор СССР как непосредственно, так и через Главного военного прокурора.

  Усилению единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 года. Прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности ее органов. Здесь закреплялось подчинение всех органов прокуратуры Генеральному прокурору СССР, определялось, что Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры осуществляют высший надзор за законностью, провозглашался независимый статус прокуратуры от местных властей. На основании данной Конституции СССР Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 года был принят Закон о прокуратуре СССР.

  Расширение предмета и пределов прокурорского надзора нашло свое отражение в Законе «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 года Верховным Советом СССР. Закон предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона и определил их структуру и содержание.

  Этот Закон является по своей юридической природе актом комплексного регулирования, содержащим нормы, определяющие как организацию, так и деятельность прокуратуры, в том числе и военной прокуратуры. В нем были конкретизированы задачи и основные направления деятельности органов прокуратуры. Закон возлагал на органы прокуратуры координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями (ст.3); определял, что прокуроры, решая задачи укрепления законности, взаимодействуют с Советами народных депутатов, другими государственными органами, общественными органами и трудовыми коллективами, опираются на активную помощь граждан (ст.4).

  В отличие от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре в СССР Закон четко определял полномочия прокуроров применительно ко всем отраслям прокурорского надзора, уточнял сроки рассмотрения актов прокурорского надзора и, что особенно важно, предусматривал обязательность исполнения органами и должностными лицами требований прокуроров об устранении выявленных ими нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, о предоставлении актов и других необходимых документов, материалов и сведений, о проведении проверок, ревизий, выделение специалистов, о явке в прокуратуру и даче объяснений по поводу нарушений закона и другое.

  Закон впервые установил, что принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, и в иных предусмотренных законом случаях приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста (ст.25).

  В гл.II Закона была закреплена система органов прокуратуры и их внутренняя структура, в том числе и органов военной прокуратуры, полномочия Генерального прокурора СССР по руководству органов прокуратуры, порядок назначения прокуроров, включая и военных прокуроров, требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей.

  Для рассмотрения наиболее важных вопросов состояние работы в деятельности органов прокуратуры Законом предусматривалось создание коллегий в Прокуратуре Союза ССР, Главной военной прокуратуре, прокуратурах союзных и автономных республик, краев, областей, городов и автономных областей.

  Примечательно, что Генеральному прокурору СССР, а также прокурорам союзных и автономных республик предоставлялось право законодательной инициативы. Генеральный прокурор СССР, Главный военный прокурор, прокурор союзной республики и их заместители были вправе приостанавливать исполнение опротестованного приговора, определения и постановления суда по уголовному делу до разрешения дела в порядке надзора. Принесение прокурором протеста на иные акты, нарушающие права и свободы граждан, автоматически влекло приостановление действия такого акта до рассмотрения протеста. Требования прокурора об устранении выявленных им нарушений, причин и условий, способствующих их совершению, носили обязательный для исполнения характер.

  Президиум Верховного Совета СССР 29 мая 1980 года принял постановление « О структуре Прокуратуры Союза ССР». 28 октября 1980 года Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР.

  Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1981 года было утверждено Положение о военной прокуратуре. Положение отражало специфику деятельности органов военной прокуратуры в условиях Вооруженных Сил, определяет задачи военной прокуратуры, основные направления деятельности, объекты надзора, полномочия Главного военного прокурора и нижестоящих прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратур, назначения на должности военных прокуроров и следователей военных прокуратур.

  Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 года «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР «О прокуратуре СССР» введены такие средства прокурорского реагирования, как предписание и предостережение.

  Правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы ХХ века с началом провозглашенных реформ.

  
  
  

  Глава 3. Современная прокуратура Российской Федерации

  3.1. Прокуратура РФ в постсоветский период

           В постсоветский период страна переживала сложное время. В новых условиях потребовался пересмотр некоторых принципов деятельности прокуратуры.

           С распадом в 1991 году СССР Прокуратура Союза ССР прекратила свою деятельность и утратила руководящий статус над прокуратурами союзных республик, в том числе Прокуратурой РСФСР. Все действовавшие на тот момент на территории РСФСР органы прокуратуры были объединены в единую систему прокурорских органов во главе с Генеральным прокурором РСФСР.

           В 1991-1992 годах вновь стали раздаваться голоса о понижении статуса прокуратуры, лишении ее надзорных полномочий, сведении до уровня органа государственного обвинения по уголовным делам. Однако внесенные изменения в законодательство о прокуратуре позволили сохранить сильную прокуратуру в России.

  24 октября 1991 года. Верховный Совет РСФСР одобрил Концепцию судебной реформы, ставшую основным правовым актом, определившим критерии для подготовки соответствующего законодательства.

  С учетом этой Концепции был принят Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации»[32], вступивший в силу 18 февраля 1992 года.

  В принятом Законе о прокуратуре в соответствии с новыми условиями развития государства и общества были определены цели и задачи деятельности органов прокуратуры, обозначены конкретные направления (отрасли) прокурорского надзора.

  Цель прокуратуры заключается в обеспечении на территории РФ верховенства действующих законов. В соответствующих разделах, регламентирующих деятельность прокурора в определенных отраслях надзора, установлены предмет и пределы последнего.

  Закон трансформирует содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль одной из сторон при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за ними сохраняется право опротестования незаконных и необоснованных судебных решений.

  В Законе о прокуратуре отражены основные принципы организации и деятельности органов прокуратуры: единство и централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления, а также общественных организаций (движений) и политических партий, гласность в деятельности органов прокуратуры.

  Сформировавшаяся за годы существования СССР система органов прокуратуры в новом федеральном законодательстве была в основном сохранена. Наряду с территориальными прокуратурами в системе органов прокуратуры РФ действуют военная, транспортная, природоохранная прокуратуры, прокуратура исправительно-трудовых учреждений, прокуратуры закрытых административно-территориальных образований.

  Один из разделов Закона о прокуратуре посвящен задачам и полномочиям прокуроров, а также средствам реагирования на установленные нарушения закона по каждой из отраслей прокурорского надзора.

  Достаточно полно в Законе о прокуратуре представлена кадровая политика. В нем закреплены положения, связанные не только с подбором, расстановкой и воспитанием кадров, но и с мерами правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, а также их семей.

  В Законе о прокуратуре РФ 1992 года в отличие от Закона СССР о прокуратуре СССР не были предусмотрены такие правовые средства прокурорского надзора, как предписание и предостережение. Не было указано на осуществление надзора за исполнением законов гражданами. Прокурорский надзор перестал именоваться высшим надзором. Выпала из поля правовой регламентации функция прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Хотя ряд региональных прокуроров продолжали ее осуществлять.

  В Конституции России 1993 года[33] не стало главы о прокуратуре, и статус прокуратуры определен не конституционным законом, а «простым» федеральным.

  Конституция РФ закрепила положение о том, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, установила порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генерального прокурора и других прокуроров (п.«л» ст.72, п.«е» ст.83, ст.129). Конституция РФ не включает норм, регулирующих полномочия прокуроров, организацию и порядок деятельности прокуратуры России, а содержит ссылку на то, что эти вопросы определяются Федеральным законом (ст.129). Она, к сожалению, не наделила Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы.

  Нормы, касающиеся деятельности прокуратуры, содержатся, кроме Конституции РФ и Закона о прокуратуре,  в различных законодательных актах. В качестве примера можно привести такие, как: Закон РФ от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции»[34], федеральные законы от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»[35]ｻ (ст. 24)2, от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[36] и другие. Как правило, в этих законах воспроизводится требование закона о прокуратуре о необходимости с осуществления прокурорского надзора за законностью деятельности тех или иных государственных органов.

  Деятельность органов российской прокуратуры и в определенной мере полномочия прокуроров определяется также международными и межгосударственными договорами и соглашениями, такими, к примеру, как договоры о правовой помощи, о порядке сношения прокуроров с судебно-следственными органами других государств, о выдаче преступников (экстрадиция) и другими.

  Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детализируется в актах Президента РФ.

  В своей практической деятельности работники прокуратуры руководствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, которые играют большую роль в организации нормального функционирования всей прокурорской системы. Издавая правовые акты, Генеральный прокурор ставит перед прокурорами задачи, подлежащие решению в ближайший период времени, определяет приоритеты в их деятельности, конкретизируя тем самым задачи, закрепленные в базовом Законе о прокуратуре.

  Прокуроры и следователи прокуратур областного и районного звена руководствуются также приказами и указаниями прокуроров субъектов РФ, издаваемыми ими в процессе оперативного управления органами прокуратуры.

  Названные выше акты законодательства о прокурорском надзоре представляют собой совокупность норм права. Эти нормы права служат целевому назначению прокуратуры – регулированию устройства ее органов и прокурорского надзора как особой, закрепленной в Конституции РФ формы государственной деятельности.

  Правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры, принято именовать нормами прокурорского надзора, которые имеют одинаковую со всеми другими нормами российского права юридическую природу, а также специальное назначение.

  В ноябре 1995 года была принята новая редакция Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», в которую позже были внесены изменения, необходимость которых была продиктована прокурорской практикой.

  В Закон о прокуратуре РФ была включена отдельная глава, посвященная регламентации надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделен в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора. Предусмотрена функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

  С 1999 года в качестве самостоятельного направления прокурорской деятельности провозглашен надзор за исполнением законов судебными приставами. Предусмотрено такое правовое средство прокурорского надзора, как предостережение о недопустимости нарушения закона[37].

  Произошли иные немаловажные законодательные изменения, которые характеризуют уже современное состояние прокурорского права и прокурорского надзора в России.

  На сегодняшний день важными функциями прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, и в основе деятельности прокуратуры лежит защита прав и свобод человека и гражданина.

  В соответствии со ст.1 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

  Время внесло свои коррективы в направления, принципы и приоритеты деятельности органов прокуратуры. Но одно осталось незыблемым: значимость закона. Он был, есть и должен быть главным стержнем во всем, что определяет стратегию и тактику прокурорской работы[38]. Ведь чем уважительнее к букве и духу Закона будет относиться общество, тем реальнее перспектива России стать по-настоящему правовым и демократическим государством.

  Без сомнения, стране сейчас необходима действенная прокуратура, стоящая на страже основ государственного строя и целостности Российской Федерации, прав и свобод ее граждан, законных интересов юридических лиц.

  Таким образом, в России последовательно развивалось законодательство о прокурорском надзоре, способствуя тем самым совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры, утверждению в стране результативного прокурорского надзора.

  
  

  3.2. Место прокуратуры в государственном механизме современной России

           Одним из наиболее актуальных вопросов статуса прокуратуры сегодня является поиск места прокуратуры в государственном механизме России.

  Конституция РФ оставила этот вопрос открытым. В научной литературе высказываются совершенно разные точки зрения.

  Так, сторонники отнесения органов прокуратуры к законодательной ветви власти исходят из следующей логики: законодательные органы издают законы, а прокуратура надзирает за тем, чтобы они соблюдались на территории всей страны. Поэтому «прокуратура является одним из механизмов законодательной власти»[39], а «прокурорский надзор – особый вид власти, который должен получать полномочия непосредственно от законодателя, им формироваться и быть подотчетным только ему»[40].

  В.Ломовский считает, что прокуратура должна находиться при законодательной власти потому, что, с одной стороны, «верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства, всей исполнительно-распорядительной, судебной деятельности, а также через прокуратуру». С другой стороны, прокуратура, как пишет этот автор, не может быть в государстве «одинокой» при выполнении возложенных на нее обязанностей, ей нужна поддержка, так как нередко приходится сопротивляться «наисильнейшим людям», и поэтому прокуратура должна находиться при законодательной власти, что в то же время не означает ее подчиненности законодательным органам[41].

  Как видится, этот аргумент не убедителен, так как по аналогии можно сказать, что суд, как представитель судебной власти при осуществлении правосудия, вынесении судебных решений, не может и не должен оставаться безучастным к их исполнению. Однако задача по исполнению судебных актов возлагается на судебных приставов, которые относятся к исполнительной ветви власти.

  Представляется, что прокуратура не может быть отнесена к законодательной власти уже потому, что функции этих двух структур в государстве существенно разнятся.

  Сторонники отнесения органов прокуратуры к судебной ветви власти исходят из положений Конституции РФ, где единственная статья о прокуратуре (ст.129) помещена в главу, посвященную судебной власти. Возможно, законодатель, включая статью о прокуратуре в гл.7 «Судебная власть», исходил из того, что «по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти»[42].

  Есть и другое мнение о причине включения статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть»: «В процессе разработки Конституции вопрос о правовой природе прокуратуры стоял достаточно остро. Некоторые из разработчиков полагали... что прокуратура как орган государственного обвинения является одним из институтов исполнительной власти, а функция надзора за соблюдением закона принадлежит суду. Другие же, оставаясь в рамках укоренившегося взгляда на прокуратуру как на орган высшего надзора за законностью, предпочитали не определять ее природу с точки зрения принадлежности к той или иной ветви власти. В результате было принято компромиссное решение. Статья о прокуратуре (ст.129) была помещена в главу «Судебная власть»[43].

  Как видится, помещение в Конституции ст.129 о прокуратуре в разделе «Судебная власть» не соответствует правовому статусу прокуратуры и приводит к ненужным дискуссиям о взаимоотношениях прокуратуры с судебной властью. Вполне очевидно, что прокуратура не является механизмом судебной власти, ибо она не осуществляет правосудия, ее полномочия совершенно не укладываются в прерогативы судебной власти; прокуратура – самостоятельный государственный орган, основной функцией которого является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов на территории РФ[44].

  Судебная власть представлена в Российской Федерации судебной системой и осуществляется посредством судопроизводства. Основу судебной власти составляют совокупность судебных органов[45] и судебная деятельность по осуществлению правосудия (в соответствии с ч.1 ст.118 Конституции РФ осуществление правосудия – исключительная компетенция судов).

  При этом под правосудием принято понимать правоприменительную деятельность суда, совершаемую в процессуальном порядке, по рассмотрению и разрешению гражданских и уголовных дел, а также экономических споров в целях охраны прав и интересов граждан, организаций и государства[46].

  Совершенно справедливым представляется мнение М.С.Шалумова о том, что «прокуратура не отправляет правосудие и не осуществляет надзор за законностью судебных актов от имени верховных судебных органов. Участие прокурора в рассмотрении судом конкретных дел имеет своей конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества и государства в целом, при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. В организационном плане органы прокуратуры не входят в систему судов или судебных департаментов, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам»[47].

  Таким образом, органы прокуратуры никак не могут быть отнесены к судебной власти, так как вполне очевидно, что они не осуществляют правосудие. К тому же, если прокуратура будет включена в судебную власть, то это будет нарушать принцип состязательности, действующий в процессуальном праве.

  «Административно-властный характер полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и исполнение наказаний, в определенной мере способствует формированию у ряда ученых и практиков взгляда на прокуратуру как на орган исполнительной власти»[48].

  Критики сложившегося в России прокурорского надзора, используя неясность положения прокуратуры в системе органов государственной власти, пытаются укрепить их точку зрения, заключающуюся в необходимости ликвидации прокуратуры как самостоятельного и независимого от других органов федеральной власти органа «путем ее превращения в департамент (управление) Министерства юстиции».

  Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

  В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, федеральными агентствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

  Исходя из содержания вышеизложенных норм прокуратуре в большей мере свойственны функции исполнительной ветви власти.

  Несмотря на это, органы прокуратуры России не относятся и к исполнительной ветви государственной власти. В связи с этим в обществе и науке время от времени обсуждаются предложения и дальнейшие перспективы деятельности органов прокуратуры в случае передачи надзорных функций прокуратуры к исполнительной ветви власти. В частности, предлагается включить прокуратуру в состав Министерства юстиции Российской Федерации[49].

  Однако независимость от исполнительной ветви власти прокуратуры имеет определенное значение для судебной власти, поскольку позволяет сохранить сложившуюся на сегодняшний день систему «сдержек и противовесов» между разделением законодательной, исполнительной и судебной власти.

  Например, по мнению ряда французских авторов, концепция независимости прокурора, основное полномочие, которое дано законом, - это концепция, постоянство и всеобщность которой должны быть особо подчеркнуты, что изложено в рекомендациях подкомиссии ООН, в разделе о судебной независимости и правах человека, ст.29: «Независимость прокуроров и адвокатов и то мужество и сознательность, с которыми они исполняют свой профессиональный долг, необходимы для усиления независимости судей, чтобы гарантировать правосудие, свободу и уважение законности, а также защиту прав человека, всех лиц во всем обществе»[50].

  Таким образом, идея слияния прокуратуры с исполнительной ветвью власти является несовместимой с принципами демократичности судебной системы. Судебная власть не заинтересована в передаче функций прокурорского надзора в Минюст России, поскольку усиление одной ветви власти непременно повлечет за собой ослабление другой, что, безусловно, скажется на независимости и беспристрастности, в том числе и судей.

  Думается, что сегодня необходимо не реформировать прокуратуру, а создавать условия для полной независимости судов, функционирования прокуратуры как органа ограничения исполнительной ветви государственной власти от возможных «перекосов» в сторону авторитаризма.

  По словам Ю.И.Сидоренко, независимость – не самоцель. Когда мы говорим, что судья должен быть независимым, мы заботимся не о судье, мы заботимся о гражданине[51]. То же самое можно сказать и о прокуратуре. Свобода и независимость прокуратуры и судебной власти при принятии решений, невмешательство в их работу являются непременным условием эффективной правозащитной деятельности этих органов, гарантией объективности и беспристрастности. В результате независимости суда и прокуратуры от законодательной и исполнительной ветви власти цели и задачи, возложенные на указанные органы по реализации прав и свобод человека и гражданина, обеспечиваются в различных правовых формах с наибольшей эффективностью.

  Деятельность судебной власти по осуществлению правосудия, а также функции независимого от исполнительной ветви власти прокурорского надзора не заменяют и не подменяют деятельность государственных органов исполнительной власти, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод граждан. Они способствуют совершенствованию их работы в этой области, указывают на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действиями или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, и таким образом содействуют более полной реализации прав граждан.

  В практике имеются случаи, когда суды рассматривают дела о восстановлении на работе граждан, уволенных из исполнительных органов власти, в том числе и Минюста России. По таким категориям дел участие прокурора в судебном заседании обязательно. При этом эффективность в отстаивании в суде интересов гражданина представителем Минюста России в результате реализации указанной реформы значительно снижается. Дача объективного и беспристрастного заключения прокурором в суде в случае подчинения прокуратуры Министерству юстиции РФ, то есть исполнительной ветви государственной власти, видится весьма сомнительной.

  Если рассмотреть структуру Министерства юстиции, то она выглядит следующим образом. Согласно п.2 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации[52] в него входят подведомственные ему Федеральная служба исполнения наказаний и Федеральная служба судебных приставов.

  Таким образом, в систему Минюста России входят различные агентства и службы, в которых работает немалое число работников. Поэтому думается, что для судебной власти важно, чтобы прокуратура оставалась независимой от Минюста России и давала в суде заключения, не связанные с ведомственным интересами.

  Также в прокурорской практике возникают ситуации, когда прокуратурой предъявляются различные заявления в защиту интересов граждан, государства к органам исполнительной ветви власти, чаще всего об обжаловании действий судебных приставов-исполнителей. В данных процессах органы прокуратуры и судебной власти взаимодействуют в плане надлежащего исполнения судебных решений.

  Так, с международной правовой точки зрения исполнение судебного решения – важнейшая составляющая права на суд. Право на суд не ограничивается вынесением окончательного судебного решения, а распространяется и на стадию исполнительного производства, являющуюся особой стадией судебного процесса. Без исполнения судебного акта все процессуальные гарантии могут оказаться бессмысленными, а право на суд – иллюзорным[53].

  Данные иски возможны только при отсутствии зависимости прокурорских работников от исполнительной ветви власти.

  Интересной представляется точка зрения о включении прокуратуры в так называемую президентскую власть. Сторонник этой позиции считает, «что органы прокуратуры должны занять свое место «под крылом президента», стать органом президентской власти». Свою позицию он аргументирует близостью функций прокуратуры и президента. «Согласно ч.2 ст.80 Конституции РФ Президент РФ является ее гарантом, а также прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В связи с этим полномочия прокуратуры должны в большей мере помогать президенту страны реализовывать свои права. Близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура и создавалась как «око государево», лишь впоследствии обрела свою самостоятельность»[54].

  Профессор К.Скворцов считает, что «нельзя согласиться с ныне принятой моделью трех властей. В это прокрустово ложе не вписываются реалии нашей современной государственности. В Конституции России (ст.11) закреплены четыре ветви государственной власти: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды. Выработанные государственно-правовой теорией и практикой государственного строительства стереотипы не дают возможности правильно определить место прокуратуры в системе государственной власти.

  Думается, прокурорская система не должна организационно входить ни в одну из ветвей государственной власти. Но это не означает, что она превращается в некую «пятую власть». Прокуратура – это инструмент, механизм контроля за реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов»[55].

  Таким образом, многообразие мнений в юридической литературе по поводу места прокуратуры в государственном механизме свидетельствует о необходимости разрешить возникшую ситуацию законодательным путем.

  Как видится, прокуратура представляет собой самостоятельную структуру в государственном механизме, и нет необходимости относить ее к той или иной ветви власти. Это следует из ее правовой природы. Согласно ст.1 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура – «единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».

  Само указание в законе на централизацию свидетельствует о том, что прокуратура является самостоятельным институтом власти.

  В той же статье названного Закона определяется цель прокурорской деятельности, которая заключается в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Решение стоящих перед прокуратурой задач возможно лишь при сильной и независимой позиции в государстве.

  Недопустимо также включение прокуратуры в одну из трех ветвей государственной власти, потому что она выполняет функции совсем иного характера, нежели те, которые возложены на них. Вполне очевидно, что осуществляемые данным институтом власти полномочия не вписываются ни в одну из ветвей государственной власти. В противном случае получится, что в рамках одной ветви власти будут находиться две структуры разнофункционального характера.

  В Законе о прокуратуре определены основные направления ее деятельности: осуществление прокурорского надзора, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Широта полномочий в сфере прокурорского надзора может служить основанием, чтобы утверждать о необходимости выделения прокуратуры из триады властей.

  Совершенно верно отмечается, что «в современных условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов», устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили»[56]. «Добиваясь выполнения своей цели – обеспечения законности, прокуратура активно участвует в обеспечении и разделении властей, и их взаимодействии»[57]. Включение прокуратуры в одну из трех ветвей власти приведет к нарушению равновесия в системе сдержек и противовесов в пользу одной из властей.

  Таким образом, сейчас прокуратура Российской Федерации играет активную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию правового государства.

  На современном этапе взаимодействие и роль органов прокуратуры в системе разделения властей – это осуществление контроля за органами исполнительной ветви власти, в том числе и за судами, посредством принесения протестов, жалоб на решения судов в вышестоящие суды, которые осуществляют в установленных процессуальных формах судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов. Данные полномочия органов прокуратуры по опротестованию судебных решений позволяют ослабить доводы некоторых авторов о некой бесконтрольности судей, избежать проведения реформ, направленных на ограничение независимости судебной власти.

  Как видится, в связи с возрастающей ролью прокуратуры необходимо включить в Конституцию РФ отдельную главу, посвященную ее деятельности, где указать ее назначение, функции и объекты надзора.

  
  

  3.3. Проблемы в регулировании статуса и деятельности

  современной прокуратуры. Перспективы совершенствования

  правового регулирования статуса и полномочий органов прокуратуры

  В начале третьего тысячелетия вновь ведутся дискуссии о сущности прокуратуры и прокурорского надзора, о месте прокуратуры в системе органов государственной власти, о направлениях ее деятельности, о предмете прокурорского надзора и пр.

  Конституционная неопределенность роли и места прокуратуры в системе государственной власти не только породила множество предположений о ее дальнейшей судьбе, но и привела к тому, что мы сегодня вынуждены рассуждать о целесообразности ее дальнейшего существования как единой и централизованной системы органов, осуществляющих надзор за реализацией законов и обеспечивающих режим законности в стране.

  От прежней прокуратуры мало что осталось. Существенно ограничен так называемый общий надзор. Ликвидирован прокурорский надзор за реализацией законов судами. Совсем недавно фактически ликвидирован прокурорский надзор за предварительным следствием. Прокурора превратили в простого жалобщика, которому предложено выяснять отношения с теми, в чьих действиях он усмотрел нарушения закона, в судебных и административных инстанциях[58].

  В связи с этим хочется понять современную правоохранительную политику государства. Если она до сих пор не определена, то специалистам, в меру своих возможностей, следовало бы принять участие в ее формировании, не дожидаясь особого приглашения. Если же она определена и будет доступна для стороннего восприятия, то дело чести каждого ученого указать на ее недостатки и подсказать пути их устранения. От экспертов ожидается реальная помощь в решении стоящих перед страной задач.

  Если осознание актуальности этой задачи сопряжено с решимостью ее осуществления, то речь может идти не о выживании или реорганизации прокуратуры, а о ее кадровом и материальном укреплении, о совершенствовании форм и методов прокурорского надзора как основного вида ее деятельности.

  Теоретико-правовое препятствие к полномасштабным действиям по усилению прокуратуры и прокурорского надзора – вновь обретшая жизнь старая теория разделения властей, отраженная в ст.10 Конституции РФ: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

  Извлеченные из глубины веков чужеродные теории, на какую бы универсальность они ни претендовали, не должны предопределять современную российскую государственно-правовую политику. Жизнь убедительно показывает, что в России власть не делится, какие бы теории к этому ни призывали и что бы в Конституции ни было прописано. Власть государственная едина. Есть лишь органы государственной власти, выполняющие те или иные функции государства и наделенные соответствующими для этого полномочиями.

  Как было установлено, прокурорский надзор – самостоятельный вид государственной деятельности наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Но если это так, то для ее осуществления нужен и особый вид органов государственной власти. Таковыми и являются органы прокуратуры.

  Взяв курс на уничтожение прокуратуры, реформаторы, большей частью не известные широкой публике, наплодили множество контрольно-надзорных федеральных агентств и служб, видимо, понимая, что если не прокуратура, то хоть кто-то по роду своей деятельности должен обеспечивать законность функционирования исполнительной власти. Только они не учли простой истины: исполнительная власть не может одновременно нарушать закон и заставлять себя не делать этого. Административный контроль (ведомственный и вневедомственный) и прокурорский надзор за реализацией законов органами исполнительной власти – это два совершенно разных государственно-правовых явления.

  Укрепление российской прокуратуры и совершенствование ее деятельности возможны на основе конкретных и реализуемых принципов (идей), отражающих решимость государства обеспечивать законность в стране и не допускающих каких-либо отступлений от них в чьих бы то ни было интересах. Имеются в виду не красивые декларации, а устойчивые ориентиры на многие годы вперед. К сожалению, сегодня они отсутствуют.

  Если цель прокуратуры – обеспечение законности, то есть неукоснительная реализация законов, то предметом прокурорского надзора должна стать вся подзаконная деятельность без изъятий. Нельзя говорить, что судебная деятельность не подзаконна, что деятельность главы государства – Президента России – не подзаконна. Занимаемая должность, социальное и материальное положение человека не гарантируют, что он никогда не нарушит закон. Скорее наоборот: под их прикрытием довольно часто совершаются правонарушения. В стране не должно быть ни одного человека, от кого нельзя было бы потребовать реализации предписаний закона.

  Кульминацией долгих споров о приемлемости сосуществования прокурорского надзора и предварительного следствия в рамках прокуратуры стало обособление следственных подразделений органов прокуратуры. Разумеется, предварительное следствие – не свойственный прокуратуре вид деятельности. Однако непонятно, почему вдруг следователей вывели из-под надзорного внимания прокуроров. Ведь следователи также могут нарушать закон.

  Сокращая шаг за шагом надзорные полномочия прокурора, на него возложили осуществление уголовного преследования, что равнозначно бездоказательному обвинению. А бездоказательное обвинение – это верный признак беззакония. Так дискредитируется российская прокуратура. А обыватель методично подводится к мысли о ее ненужности. Естественно, никому не нужна прокуратура без надзорных полномочий.

  Следует признать, что средства, методы и процедуры надзорной деятельности прокуратуры не столь часто становятся предметом научного внимания исследователей. И уж совсем не отличаются высокой степенью законодательной регламентации. Это, в свою очередь, условие, способствующее совершению правонарушений самими работниками прокуратуры. Ретивому прокурору ничего не стоит парализовать работу целого учреждения или фирмы под видом проверки законности их деятельности. Поэтому нелишне подумать над тем, чтобы впредь у работников прокуратуры не было возможности чинить препятствия правомерной деятельности поднадзорных субъектов.

  Актуальна задача формирования хорошо продуманной системы актов прокурорского надзора, предполагающей их четкое разграничение, обязательность, правовые последствия. Унизительным для прокурора представляется наделение его правом приносить «жалобные» представления на судебные решения вместо некогда грозных протестов. Крайне нетерпима ситуация, когда акты прокурорского надзора остаются безответными.

  Остро стоит проблема кадрового обеспечения прокуратуры. И причина вовсе не в том, что нет высококвалифицированных и морально устойчивых специалистов, а в недостатках практики их подбора.

  Современная российская прокуратура не идеальна. Ей трудно, но она, как может, старается противостоять беззаконию. Наивно думать, что с уничтожением прокуратуры люди ощутят большую защищенность своих прав и законных интересов.

  Эффективное реформирование прокуратуры и прокурорского надзора возможно на основе и в соответствии с широко апробированной и законодательно одобренной концепцией, каковой в настоящее время нет. Есть лишь индивидуальные амбициозные притязания на монопольное знание путей развития прокуратуры, в которых якобы нуждается Россия, и есть безоглядная решимость реализовать на практике это знание.

  Немаловажно, что наша страна переживает сложный этап своей многовековой истории. Значительные людские и материальные потери, понесенные Отечеством в XX веке во время войн, революций и иных социальных потрясений, в том числе и в период распада Советского Союза, привели к значительной потере ее демографического, научно-технического, интеллектуального, правоохранительного ресурса.

  Под воздействием разрушительного потенциала внешних и внутренних угроз Советский Союз распался на самостоятельные государства, что придало мощный импульс процессу геополитической трансформации и глобализации экономики. В условиях осуществления в России масштабных государственно-правовых, социально-экономических и общественно-политических реформ неадаптированные прозападные концепции активно интегрировались в различные сферы общественных отношений. В сложных условиях формирования демократического федеративного правового государства исключительно важная историческая роль отведена именно органам прокуратуры, которые от имени Российской Федерации осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны.

  Проблема усвоения уроков отдаленного и более близкого исторического прошлого остается в числе актуальных и существенно влияет на развитие России, которая должна быть сильна своей памятью, в том числе и опытом российской прокуратуры – одного из старейших государственно-правовых институтов.

  В частности, еще 15 ноября 1715 года, то есть задолго до создания прокуратуры, Петр Первый наделил правами надзора отдельных должностных лиц, учредив именным указом должность генерального ревизора, или надзирателя указов.

  Анализ документов о становлении и развитии прокуратуры свидетельствует о том, что Петр Великий, не копируя ни один из зарубежных образцов, не воспринимая буквально предложенные проекты, сам тщательно разработал документы об учреждении российской прокуратуры – постоянного надежного органа надзора, наделенного правом силой закона влиять на ход и эффективное решение государственных дел.

  Основаниями создания прокуратуры были особые обстоятельства:

  - взяточничество и преступления против государственной службы, которые Петр Первый приравнивал к предательству во время боя;

  - казнокрадство и другие злоупотребления высших должностных лиц, в том числе сенаторов;

  - волокита и нерасторопность государственного аппарата.

  Основатель российской прокуратуры особое внимание уделял вопросу ответственности прокурорских работников за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

  На протяжении столетий честным и добросовестным трудом десятков тысяч высокопрофессиональных юристов создано уникальное общественно-правовое явление – прокуратура России, которая оберегает законность и является цементирующей опорой государства, оплотом единства правопорядка.

  В современных условиях глубоких социально-экономических перемен прокуроры обеспечивают верховенство закона, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

  О масштабах и сложности проводимой работы можно судить по следующим данным. Только в первые годы XXI века вступили в действие сорок четыре федеральных конституционных закона, пятнадцать фундаментальных кодексов РФ, одна тысяча восемьсот двадцать девять федеральных законов, свыше восьми тысяч указов Президента России и т.д. Органы прокуратуры и обеспечивают надзор за исполнением законодательства.

  Обострение проблем, связанных с перераспределением прав собственности, в том числе на крупные промышленные объекты и землю, связано в том числе и с законодательным вытеснением прокурора из гражданского и арбитражного процесса. По оценке Генерального прокурора РФ, незаконный захват чужой собственности, спровоцированное банкротство, незаконные решения по обеспечительным мерам – вот во многом результат такого поспешного подхода.

  По данным Уполномоченного по правам человека в РФ, более половины всех жалоб граждан связаны с нарушением их конституционных прав и свобод при осуществлении уголовного судопроизводства, обеспечении правопорядка. Эта негативная тенденция свидетельствует о преждевременности существенного ограничения полномочий прокурора в сфере уголовного судопроизводства, которые необходимо частично восстановить.

  Положения судебно-правовой реформы и указанные многочисленные нарушения закона обусловили необходимость совершенствования законодательства, в том числе в сфере уголовного судопроизводства, системы управления органами расследования преступлений и т.д. В частности, в связи с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ были внесены изменения и дополнения в более чем 30 федеральных законов. Такой процесс не бывает безболезненным. Принятые решения значительно сократили возможности прокурора реагировать на нарушения законов. К сожалению, эффективных механизмов устранения процессуальных разногласий между прокурором и должностными лицами, осуществляющими предварительное расследование, в ныне действующем уголовно-процессуальном законодательстве практически нет.

  На современном этапе общественных преобразований также приоритетны защита конституционных основ РФ, ее целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области противодействия преступности.

  В настоящее время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры РФ с конституционного правового поля. Оппоненты стабильного позитивного развития России осознают, что система органов прокуратуры – одна из несущих опор нашего государства и от определения ее места и роли как в государственном правообеспечивающем механизме, так и в системе общественных координат будет очень многое зависеть для будущего России. По оценке профессора А.Сухарева, «в настоящее время прокуратура подвергается суровым испытаниям – от попыток растворения ее независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державного ока государева»[59].

  Теоретические аспекты определения места и роли прокуратуры в системе правовых институтов российского государства и общества исследованы в работах В.Божьева, С.Ефимичева, В.Михайлова и других ученых, которые придерживаются точки зрения о том, что прокуратура – опора именно правового государства. Однако есть и иные мнения. Некоторые ученые полагают, что необходимо упразднить систему независимого надзора прокуратуры, демонтировав ее основы, или перестроить ее по западным образцам, лишив ее стержневой функции – надзора за исполнением законов.

  Как видится, именно прокуратура – опора законности и российского государства, сущность конституционного надзора, которая представляет единую централизованную систему, установленную ст.129 Конституции РФ. В целях эффективной реализации государственной власти прокуратура должна идти по пути конституционного развития, и в этом случае она сможет успешно решать основные задачи, стоящие перед государством в сфере обеспечения законности.

  На основании изложенного можно сделать вывод о том, что российская государственная власть в своей первооснове едина. Важно не только правильно рассредоточить власть по сферам реализации норм права, но и посредством именно прокурорского надзора обеспечить ее единство, согласованность деятельности государственных органов и должностных лиц, относящихся к различным сферам и разным уровням власти.

  Сегодня любые перемещения системы прокуратуры «влево» или «вправо» под воздействием различных факторов и концепций вызовут необратимые негативные последствия для безопасности личности, общества и российского государства, законности в России.

  Постоянный прокурорский надзор особенно востребован в условиях проводимой административной реформы, конституционного укрупнения субъектов РФ и формирования органов власти и структур управления, противодействия коррупции и незаконной миграции.

  Ослабление государственного контроля за состоянием законности неминуемо осложнит криминальную ситуацию, прежде всего в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, резко усугубит разбалансированность конституционно установленной вертикали государственной власти и т.д.

  Главная задача российского государства и прокуратуры состоит в том, чтобы на основе научного обоснованного прогнозирования, предвидения, досконального знания положения дел обеспечить надежную безопасность во всех сферах жизнедеятельности страны, предотвратить и нейтрализовать назревающие угрозы, эффективно противодействовать им, в том числе мерами прокурорского реагирования[60].

  В целях проведения эффективной государственной политики борьбы с преступностью система прокуратуры Российской Федерации должна функционально и структурно сохранить свою конституционную независимость и правовую самостоятельность.

  В настоящее время завершается судебная реформа. Однако сделанный реформаторами акцент на судебную форму защиты прав и свобод граждан не означает, что умаляется роль прокурорской формы защиты в виде прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокурорский надзор определенно имеет ряд преимуществ: оперативность разрешения обращений граждан, доступность, безвозмездность.

           Прокуратура должна развиваться именно как надзорный правозащитный орган, и роль правозащитной функции прокуратуры будет возрастать по мере построения правового государства.

  Можно прогнозировать, что в обозримом будущем прокуратура останется единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор за исполнением законов, и будет способствовать посредством своей деятельности укреплению всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной.

  Высока вероятность активизации деятельности прокуратуры по контролю в пределах предоставленной компетенции за законностью и справедливостью правосудия и функционированием в качестве эффективного составляющего звена системы «сдержек и противовесов». В противном случае отсутствие подобного контроля может привести к произволу и злоупотреблению властью, что, в свою очередь, недопустимо в современном правовом государстве.

  Органы прокуратуры будут поддерживать заданный высокий темп борьбы с коррупцией в рядах государственных и муниципальных органов.

  Как видится, лишение прокуроров процессуальных полномочий по возбуждению уголовных дел не должно повлиять на флагманскую роль прокуратуры в борьбе с преступностью и беззаконием.

  Таким образом, современная российская прокуратура имеет огромный исторический опыт эффективной работы по надзору за исполнением законов и поддержанию обвинения в судах.

  Прокуратура сегодня – это эффективный правоохранительный орган, качество деятельности и квалификация кадров которого не вызывают сомнения.

  Прокуратура с уверенностью смотрит в будущее, деятельность ее будет всегда высоко востребована российским обществом, а основным участком работы данного органа должен стать надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

  Как и российское законодательство в целом, законодательство о прокурорском надзоре нуждается в совершенствовании, дальнейшем развитии. Это развитие может идти по пути:

  - повышения статуса прокуратуры как централизованного федерального правозащитного надзорного органа, повышения статуса прокурорско-следственных работников;

  - наделения прокуроров дополнительными правами (полномочиями), необходимыми им для успешного выполнения возложенных на них функций;

  - повышения обязательности исполнения законных требований прокуроров, направленных на устранение и предупреждение нарушений законов, восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;

  - более обстоятельной детализации надзорных и иных действий прокуроров (процессуально-процедурных вопросов);

  - усиления защиты (включая и физическую) прокурорско-следственных работников от разного рода нежелательных воздействий и посягательств со стороны заинтересованных лиц и криминальных элементов.

  
  

  ЗАКЛЮЧЕНИЕ

           Подытоживая результаты проведенного исследования, следует сделать ряд важных выводов.

  С момента появления в России статус такого государственного органа, как прокуратура, постоянно претерпевал изменения, нередко кардинальные.

  Только зародившись, прокуратура России уже сразу же приобрела свойственные только ей, отличные от европейских, особенности: приоритет надзорных функций не за судебными органами, а за органами административными; не участие в рассмотрении дел и представление публичных интересов, а надзор за правильностью рассмотрения дел органами, обладающими функциями суда.

  Фактически прокуратура была построена как централизованный орган с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генерал-прокурору, что сохранилось по сей день.

  После смерти Петра I прокуратура существенно утратила свои позиции и была практически упразднена. Началом восстановления ее прежнего статуса явился период правления императрицы Анны Иоанновны. Заметных сдвигов удалось достичь Екатерине II. Во времена ее правления роль прокуратуры существенно возросла.

  В следующем, XIX веке, задачи и значение генерал-прокурора были резко ограничены, особенно в связи с реформами 60-х годов. Переход к новой судебной системе сопровождался и реорганизацией прокуратуры. Судебная реформа Александра II, по сути, лишила прокуратуру полномочий по надзору за исполнением законов. Причиной этого явилось усиление административной власти. Были ограничены полномочия прокуратуры судебной областью и возложена на прокурора функция поддержания государственного обвинения в суде, одновременно был усилен надзор за дознанием и следствием. Основной задачей прокуратуры стало осуществление уголовного преследования.

  Прокуроры состояли при судах, и их деятельность ограничивалась делами судебного ведомства. Однако от судов прокуроры были независимы и действовали исключительно на основе закона и внутреннего убеждения, подчиняясь вышестоящим прокурорам и министру юстиции как генерал-прокурору. Такой статус прокуратура сохраняла до 1917 года.

  Советская власть, приняв во внимание верность прокуроров старому режиму и некоторую «реакционность» этого органа, ликвидировала прокуратуру. Однако уже после окончания Гражданской войны, когда новая Советская власть вплотную занялась восстановлением разрушенного хозяйства, вновь возникла острейшая необходимость утверждения единой законности на всей территории страны. В результате в 1922 году была образована уже советская прокуратура, однако пока только в рамках деятельности судебных органов.

  Постановлением ЦИК и СНК СССР от 10 июня 1933 года прокуратура СССР была отделена от Верховного Суда СССР в самостоятельный орган по надзору за соблюдением законности на всей территории СССР.

  Полномочия прокуроров почти во всех отраслях прокурорского надзора были усилены в 50-70 годы ХХ века.

  К тому же современная система и структура органов прокуратуры РФ в своей основе сложилась в конце 1970-х годов и остается до настоящего времени достаточно стабильной. Вся система органов прокуратуры строится на принципах единства и централизации, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

           В постсоветский период страна переживала сложное время. В новых условиях потребовался пересмотр некоторых принципов деятельности прокуратуры.

           С распадом в 1991 году СССР Прокуратура Союза ССР прекратила свою деятельность и утратила руководящий статус над прокуратурами союзных республик, в том числе Прокуратурой РСФСР. Все действовавшие на тот момент на территории РСФСР органы прокуратуры были объединены в единую систему прокурорских органов во главе с Генеральным прокурором РСФСР.

           В 1991-1992 годах вновь стали раздаваться голоса о понижении статуса прокуратуры, лишении ее надзорных полномочий, сведении до уровня органа государственного обвинения по уголовным делам. Однако внесенные изменения в законодательство о прокуратуре позволили сохранить сильную прокуратуру в России.

  Сегодня цель прокуратуры заключается в обеспечении на территории РФ верховенства действующих законов.

  Таким образом, анализ истории становления и развития прокуратуры в России свидетельствует о том, что данный государственный орган является многопрофильным институтом, основная задача которого – обеспечение законности на территории государства.

  Прокуратура была выстроена как централизованный орган с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генерал-прокурору.

  Модель прокуратуры не была полностью взята из опыта зарубежных государств, а представляла собой сочетание различных заимствований из прокуратур разных государств с учетом российской специфики.

  С начала XVIII по ХХ век прокуратура пережила различные этапы своего существования – от увеличения объема функций и полномочий, укрепления своего правового статуса, до упадка, лишения большинства полномочий и функций, превращения в придаток органов исполнительной власти.

  В начале XXI века законодатель вновь стоит на перепутье, конституционно-правовой статус прокуратуры до сих пор не определен.

  На протяжении почти всей истории существования института прокуратуры обсуждается вопрос о ее правовом статусе, месте в системе разделения властей, наборе функций и полномочий. Несомненно, что Россия – самобытная страна, со значительными отличиями в пути исторического развития от стран Европы и Востока, поэтому институт прокуратуры не может быть скопирован с иных стран в полной мере, без учета специфики правовой культуры России, значительнейшего правового нигилизма и размаха коррупции в системе государственного управления.

  На современном этапе развития государственная власть находится только в начале пути ее укрепления, в стране не установлена диктатура закона, казнокрадство и чиновничий произвол находятся на высоком уровне, правовой нигилизм как граждан, так и чиновников чрезмерно высок. При такой ситуации, учитывая исторический опыт, прокуратура не может быть органом исполнительной или иной ветви власти, ее нельзя ограничивать в функциях и полномочиях (опыт уменьшения полномочий прокуратуры неоднократно имел место в истории, например, после царствования Петра I или в результате реформ 1860 годов, и нередко приводил к печальным последствиям). Более того, некоторые из них должны быть расширены.

  В то же время имеющиеся функции должны быть структурированы, прокуратура в целом и отдельные прокуроры должны быть лишены всякой зависимости и заинтересованности в результатах работы органов исполнительной и судебной власти, их задача должна состоять в том, чтобы наблюдать и пресекать все нарушения закона, как было наказано основателем российской прокуратуры Петром I.

  Результаты проведенного исследования позволяют говорить о следующих, существующих сегодня проблемах в развитии органов прокуратуры:

  - отсутствие законодательного закрепления места прокуратуры в системе государственных органов России;

  - необоснованное снижение полномочий прокуроров во всех отраслях деятельности прокурорского надзора и полное исключение надзора прокурора в отдельных сферах (контроль за предварительным следствием и судами);

  - отсутствие качественной законодательной регламентации средств, методов и процедур надзорной деятельности прокуратуры;

  - отсутствие четкой системы актов прокурорского надзора, предполагающей их разграничение, обязательность, правовые последствия;

  - недостатки в критериях отбора кадров для органов прокуратуры, и др.

  Решение этих и множества вытекающих из них других проблем должно осуществляться следующими путями.

  Так, прежде всего, необходимо включить в Конституцию РФ отдельную главу, посвященную статусу и деятельности прокуратуры, где указать ее назначение, функции и объекты надзора.

  Кроме того, в целом российское законодательство о прокурорском надзоре нуждается в совершенствовании, дальнейшем развитии. Это развитие должно идти по пути:

  - повышения статуса прокуратуры как централизованного федерального правозащитного надзорного органа, повышения статуса прокурорско-следственных работников;

  - наделения прокуроров дополнительными правами (полномочиями), необходимыми им для успешного выполнения возложенных на них функций;

  - повышения обязательности исполнения законных требований прокуроров, направленных на устранение и предупреждение нарушений законов, восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;

  - более обстоятельной детализации надзорных и иных действий прокуроров (процессуально-процедурных вопросов);

  - усиления защиты (включая и физическую) прокурорско-следственных работников от разного рода нежелательных воздействий и посягательств со стороны заинтересованных лиц и криминальных элементов.

  Да, современная российская прокуратура не идеальна. Ей трудно, но она, как может, старается противостоять беззаконию. Наивно думать, что с уничтожением прокуратуры люди ощутят большую защищенность своих прав и законных интересов.

  Стране сейчас необходима действенная прокуратура, стоящая на страже основ государственного строя и целостности Российской Федерации, прав и свобод ее граждан, законных интересов юридических лиц.

  Прокуратура с уверенностью смотрит в будущее, деятельность ее будет всегда высоко востребована российским обществом.

  Несомненно, что прокурорская система не должна организационно входить ни в одну из ветвей государственной власти. Но это не означает, что она превращается в некую «пятую власть». Прокуратура – это инструмент, механизм контроля за реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов.

  Без сомнения, реформировать прокуратуру необходимо, но это должно происходить постепенно, по мере становления правового государства и усиления контроля гражданского общества, по мере выработки конкретных положений, и прежде чем начинать реформирование, необходимо иметь в виду, что прокуратура в России – это уникальный, зарекомендовавший себя, очень важный и, самое главное, высоко востребованный орган. И отношение к нему должно быть соответствующее, иначе можно повторить печальные ошибки прошлого.

  
  
  
  
  
  
  
  
  

  Список использованных источников:

  1. Нормативно-правовые акты:

  
  

  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 года)//Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. №4. Ст.445.

  2. Федеральный закон РФ от 03.04.1995 года № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»//Собрание законодательства РФ. 10.04.1995. № 15. Ст.1269.

  3. Федеральный закон РФ от 12.08.1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»//Собрание законодательства РФ. 14.08.1995. № 33. Ст.3349.

  4. Федеральный закон РФ от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. № 47. Ст.4472.

  5. Закон РФ от 18.04.1991 года № 1026-1 «О милиции»//Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.04.1991. № 16. Ст.503.

  6. Указ Президента РФ от 13.10.2004 года № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 18.10.2004. № 42. Ст.4108.

  2. Литература:

  1. Алиева И.Д. Защита гражданских прав прокурором и иными уполномоченными органами. – М.: Волтерс Клувер, 2006.

  2. Андреев Г. Прокуратура – опора законности и государства//Законность. 2008. № 9.

  3. Анпилогов Г.Н. Фискалитет при Петре I//Вестн. Моск. ун-та. 1966. № 2.

  4. Ашурбеков Т. Основы теории приоритетов организации и деятельности прокуратуры//Законность. 2009. № 5.

  5. Бажанов С.В. Место и роль прокуратуры в системе правоохранительных органов//Законность. 2009. № 6.

  6. Байкин И.М. Взаимоотношение прокуратуры и судебной власти в системе разделения властей России//Российский судья. 2008. № 7.

  7. Байкин И.М. Прокуратура – орган государственной власти//Современное право. 2009. № 12.

  8. Байкин И.М. Прокуратура и судебная власть//Российская юстиция. 2009. № 10.

  9. Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России//Законность. 1999. № 10.

  10. Бессарабов В.Г. Динамика становления и развития прокуратуры//Право и политика. 2001. № 3.

  11. Бессарабов В.Г. Советская прокуратура//Журнал российского права. 2002. № 12.

  12. Бессарабов В.Г., Жмакин А.С. Место прокуратуры в политической системе//Законность. 2009. № 11.

  13. Бондар А.В. Прокуратура Саратовской области. История и современность. 2001//Официальный интернет-портал, www.sarprok.ru.

  14. Бриль Г.Г., Корняков А.А. Правовое регулирование прокурорского надзора в пореформенной России (вторая половина XIX века)//История государства и права. 2008. № 2.

  15. В фокусе: Проблемы посткоммунистической прокуратуры//Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. 1999. № 3.

  16. Ванькаев А.Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации//Российский следователь. 2008. № 10.

  17. Ванькаев А.Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы//История государства и права. 2007. № 15.

  18. Велиев И.В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации//Право и политика. 2005. № 10.

  19. Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий//Законность. 2000. № 12.

  20. Виноградов О. Прокуратура в системе органов государственной власти//Законность. 1997. № 4.

  21. Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. Т.1. – М.: 1945.

  22. Гершевский Ю. Причины возникновения института прокуратуры в России//Законность. 2008. № 12.

  23. Горячковская Ю.М. Прокуратура и прокурорский надзор в России в XVIII – начале XX в.: Дис. ... на соискание ученой степени кандидата юрид. наук. – Белгород: 2001.

  24. Гредингер Ф. Прокурорский надзор за 50 лет. – Пг.: 1915.

  25. Дегтярова Н.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ: Автореф. дис. канд. юрид. наук. – М.: 2000.

  26. Джатиев В. Зачем России прокуратура?//Законность. 2008. № 8.

  27. Зайков С.Ю. Конституционно-правовой статус прокуратуры в РФ: современное состояние и перспективы. – М.: 2002.

  28. Звягинцев А., Орлов Ю. Око государево//Человек и закон. 1997. № 1.

  29. Изварина А.Ф. Исполнение судебных решений в России должно стать компетенцией суда//Мировой судья. 2006. № 10.

  30. История советской прокуратуры в важнейших документах/Под ред. К.А.Мокичева. – М.: 1952.

  31. Казанник А.И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: мифы и реальность//Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 5.

  32. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. – СПб.: 1993.

  33. Кайнов В.И., Садыгова М.М. Роль прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей: теоретико-правовой аспект//История государства и права. 2007. № 9.

  34. Ключевский В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли/Сост., вступ. ст. и прим. В.А.Александрова. – М.: 1990.

  35. Кобзарев Ф.М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития. – М.: 2002.

  36. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации»/Отв. ред. первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.И.Радченко. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство «Норма», 2003.

  37. Кони А.Ф. Собрание сочинений. – М.: Юрид. лит., 1968. Т.5.

  38. Конституции и конституционные акты РСФСР 1918 – 1937 гг.: Сборник документов. – М.: 1940.

  39. Коротких А.М. Правовые основы деятельности органов предварительного расследования в России по Судебным уставам 1864 года//Российский следователь. 2007. № 11.

  40. Крутиков М.Ю. Прокурорское реагирование как специфическая форма реализации правозащитной функции государства//Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 7.

  41. Лебединский В.Г. Советская прокуратура и ее деятельность в области общего надзора. – М.: 1954.

  42. Ленин В.И. О «двойном» подчинении и законности//Полное собрание сочинений. 5-е изд. Т.45.

  43. Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура//Российская юстиция. 2001. № 9.

  44. Лукоянов Д. Место прокуратуры в государственном механизме//Законность. 2006. № 11.

  45. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: Пособие для прокурорской службы. Т.1. – М.: 1889.

  46. Мурашин Г.А. Органы прокуратуры в механизме советского государства. – Киев: 1972.

  47. Никонов В.А. К вопросу о понятии «государственный обвинитель»: исторический опыт и современное российское законодательство//Адвокатская практика. 2007. № 5.

  48. Никонов В.А. Суд присяжных в России: исторический опыт судебной реформы 1864 года и перспективы развития//История государства и права. 2007. № 17.

  49. Опарин Д.А. Прокуратура в системе органов государственной власти в период правления Петра I//История государства и права. 2006. № 11.

  50. Орлов М. Нет прокуратуры – нет проблемы?//Законность. 2003. № 1.

  51. Павлов О.В. Судебная власть и прокурорский надзор в Российской Федерации (вопросы теории)//Российский судья. 2007. № 10.

  52. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Т.VI. № 3937.

  53. Поляков М.П. Прокурорский надзор: конспект лекций/М.П.Поляков, А.Ф.Федулов. – 3-е изд., испр. и доп. – М.: Высшее образование, 2009.

  54. Полянский С. К вопросу о работе прокуратуры по общему надзору//Еженедельник советской юстиции. 1925. № 41.

  55. Прокурорский надзор: Учебник/Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред. Ю.Е.Винокурова. – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: Высшее образование, 2005.

  56. Серов Д. Прокуратура России: начало пути//Законность. 2005. № 12.

  57. Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации//Законность. 1997. № 3.

  58. Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. – СПб.: 1911. № 99. Ст.913.

  59. Советская прокуратура. История и современность. – М.: 1977.

  60. Советская прокуратура. История и современность/Под ред. Р.А.Руденко. – М.: 1977.

  61. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол//Государство и право. 1994. № 5.

  62. Степанков В. Прокуратура России: из истории в завтра//Законность. 1992. № 3.

  63. Судебные уставы 20 ноября 1864 года с изложением рассуждений, на коих они основаны. – СПб.: 1867. Ч.II.

  64. Сухарев А.Я. Державное «око» в осаде (к вопросу о реформе прокуратуры): Учебное пособие. – М.: ИМПЭ им. А.С.Грибоедова, 2001.

  65. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия/Под ред. М.Ю.Тихомирова. – М.: 1998.

  66. Трухин А.В. Независимость суда: миф или реальность?//Уральский судебный вестник. 2005. № 1.

  67. Халыгов Н.Г. оглы Историко-правовой анализ становления советской прокуратуры//История государства и права. 2008. № 9.

  68. Чайка Ю.Я. О развитии органов прокуратуры//Адвокат. 2006. № 7.

  69. Черепнина Н.В. Проблема цикличности в понимании института надзорной власти в России: Материалы международной конференции. – Ставрополь: 2002.

  70. Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти//Законность. 2003. № 2.

  71. Чуглазов Г., Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти//Законность. 2001. № 1.

  72. Шалумов М.С. Проблемы функционирования Российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. ... докт. юрид. наук. – Екатеринбург: 2002.

  73. Шобухин В.Ю. Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России//История государства и права. 2007. № 14.

  74. Штернер Э. Подготовка кадров сотрудников прокуратуры. Прокуратура в правовом государстве: Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ. – М.: 1997.

  
  

  ---

  [1] Черепнина Н.В. Проблема цикличности в понимании института надзорной власти в России: Материалы международной конференции. – Ставрополь: 2002.

  [2] Гершевский Ю. Причины возникновения института прокуратуры в России//Законность. 2008. № 12.

  [3] Анпилогов Г.Н. Фискалитет при Петре I//Вестн. Моск. ун-та. 1966. № 2. – С.79.

  [4] Муравьев В.Н. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. – М.: 1989. – С.261.

  [5] Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. Т.1. – М.: 1945. – С.328.

  [6] Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Т.VI. № 3937.

  [7] Звягинцев А., Орлов Ю. Око государево//Человек и закон. 1997. № 1. – С.30.

  [8] Казанцев С.М. История царской прокуратуры. – СПб.: 1993. – С.36.

  [9] Дегтярова Н.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ: Автореф. дис. канд. юрид. наук. – М.: 2000. – С.15.

  [10] Ключевский В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли/Сост., вступ. ст. и прим. В.А.Александрова. – М.: 1990. – С.225.

  [11] Казанцев С.М. История царской прокуратуры. – СПб.: 1993. – С.145.

  [12] Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: Пособие для прокурорской службы. Т.1. – М.: 1889. – С.447.

  [13] Горячковская Ю.М. Прокуратура и прокурорский надзор в России в XVIII – начале XX в.: Дис. ... на соискание ученой степени кандидата юрид. наук. – Белгород: 2001. – С.145.

  [14] Судебные уставы 20 ноября 1864 года с изложением рассуждений, на коих они основаны. – СПб.: 1867. Ч.II. – С.189.

  [15] Гредингер Ф. Прокурорский надзор за 50 лет. – Пг.: 1915. – С.39.

  [16] Судебные уставы 20 ноября 1864 года с изложением рассуждений, на коих они основаны. – СПб.: 1867. Ч.I. – С.177.

  [17] Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. – СПб.: 1911. № 99. Ст.913.

  [18] Кони А.Ф. Собрание сочинений. – М.: Юрид. лит., 1968. Т.5. – С.21.

  [19] Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации//Законность. 1997. № 3. – С.6.

  [20] Мурашин Г.А. Органы прокуратуры в механизме советского государства. – Киев: 1972. – С.53-54.

  [21] Советская прокуратура. История и современность/Под ред. Р.А.Руденко. – М.: 1977. – С.37.

  [22] Конституции и конституционные акты РСФСР 1918 – 1937 гг.: Сборник документов. – М.: 1940.

  [23] Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.45. – С.197-201.

  [24] Лебединский В.Г. Советская прокуратура и ее деятельность в области общего надзора. – М.: 1954. – С.17.

  [25] Степанков В. Прокуратура России: из истории в завтра//Законность. 1992. № 3. – С.3.

  [26] Советская прокуратура. История и современность. – М.: 1977. – С.39; Мурашин Г.А. Органы прокуратуры в механизме советского государства. – Киев: 1972. – С.60.

  [27] История советской прокуратуры в важнейших документах/Под ред. К.А.Мокичева. – М.: 1952. – С.46.

  [28] Ленин В.И. О «двойном» подчинении и законности//Полное собрание сочинений. 5-е изд. Т.45. – С.197.

  [29] Бессарабов В.Г. Советская прокуратура//Журнал российского права. 2002. № 12.

  [30] Полянский С. К вопросу о работе прокуратуры по общему надзору//Еженедельник советской юстиции. 1925. № 41. – С.15.

  [31] Бессарабов В.Г. Динамика становления и развития прокуратуры//Право и политика. 2001. № 3.

  [32] Федеральный закон РФ от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. № 47. Ст.4472.

  [33] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 года)//Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. Ст.445.

  [34] Закон РФ от 18.04.1991 года № 1026-1 «О милиции»//Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.04.1991. № 16. Ст.503.

  [35] Федеральный закон РФ от 03.04.1995 года № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»//Собрание законодательства РФ. 10.04.1995. № 15. Ст.1269.

  [36] Федеральный закон РФ от 12.08.1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»//Собрание законодательства РФ. 14.08.1995. № 33. Ст.3349.

  [37] Шобухин В. Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России//История государства и права. 2007. № 14.

  [38] Бондар А.В. Прокуратура Саратовской области. История и современность. 2001//Официальный интернет-портал, www.sarprok.ru.

  [39] Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол//Государство и право. 1994. № 5.

  [40] Виноградов О. Прокуратура в системе органов государственной власти//Законность. 1997. № 4.

  [41] Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура//Российская юстиция. 2001. № 9.

  [42] Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти//Законность. 2003. № 2.

  [43] В фокусе: Проблемы посткоммунистической прокуратуры//Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. 1999. № 3.

  [44] Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий//Законность. 2000. № 12. – С.22.

  [45] Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации»/Отв. ред. первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.И.Радченко. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство «Норма», 2003. – С.3.

  [46] Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия/Под ред. М.Ю.Тихомирова. – М.: 1998. – С.347.

  [47] Шалумов М.С. Проблемы функционирования Российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. ... докт. юрид. наук. – Екатеринбург: 2002. – С.48.

  [48] Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России//Законность. 1999. №10.

  [49] Орлов М. Нет прокуратуры – нет проблемы?//Законность. 2003. № 1. – С.23; Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти//Законность. 2003. № 2. – С.30.

  [50] Штернер Э. Подготовка кадров сотрудников прокуратуры. Прокуратура в правовом государстве: Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ. – М.: 1997.

  [51] Трухин А.В. Независимость суда: миф или реальность?//Уральский судебный вестник. 2005. № 1. – С.35.

  [52] Указ Президента РФ от 13.10.2004 года № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 18.10.2004. № 42. Ст.4108.

  [53] Изварина А.Ф. Исполнение судебных решений в России должно стать компетенцией суда//Мировой судья. 2006. № 10.

  [54] Чуглазов Г., Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти//Законность. 2001. № 1.

  [55] Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол//Государство и право. 1994. № 5.

  [56] Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России//Законность. 1999. №10.

  [57] Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол//Государство и право. 1994. № 5.

  [58] Джатиев В. Зачем России прокуратура?//Законность. 2008. № 8.

  [59] Сухарев А.Я. Державное «око» в осаде (к вопросу о реформе прокуратуры): Учебное пособие. – М.: ИМПЭ им. А.С.Грибоедова, 2001. – С.12.

  [60] Андреев Г. Прокуратура – опора законности и государства//Законность. 2008. № 9.

Скачать дипломную работу