Введение
1. Институт омбудсмана в США
2. Институт омбудсмана в
Великобритании
3. Институт омбудсмана во
Франции
4. Институт омбудсмана в
Германии
5. Институт омбудсмана в
Испании
6. Институт омбудсмана в
России
Введение
В мире сейчас работают
свыше 400 омбудсманов, более 150 из них приняты в Европейский институт
омбудсмана (European Ombudsman Institute – EOI). В новом составе, с новым
президентом Маркусом Кеги, региональным омбудсманом Контона Цюрих, который
возглавляет международное сообщество омбудсманов с 1 апреля этого года,
Правление Европейского института омбудсмана собралось в первый раз. Заседание
состоялось 23 июня в ратуше города Цюрих, на нем присутствовали почти все члены
правления.
Татьяну Мерзлякову
приняли в Европейский институт омбудсмана во второй года ее работы
Уполномоченным по правам человека, после того как члены правления познакомились
с ежегодным докладом. Рекомендовал ее для вступления в институт омбудсмана
тогдашний президент ЕОИ Николаус Шварцлер, в прошлом омбудсман Австрии. Сейчас
он исполнительный директор Европейского института омбудсмана.
В России сейчас из 33
Уполномоченных по правам человека 18 приняты в члены Европейского института
омбудсмана. И еще семь индивидуальных членов ЕОИ, среди них бывший
Уполномоченный по правам человека в Московской области, ныне депутат областной
Думы Сергей Крыжов – он был принят в Европейский институт омбудсмана на этом
заседании.
В правление Европейского
института омбудсмана входят исключительно представители той, старой Европы. Из
постсоциалистического пространства только национальный омбудсман Венгрии и
Уполномоченный по правам человека Свердловской области Татьяна Мерзлякова,
которая представляет в ЕОИ Россию.
1. Институт омбудсмана в США
Национальное название
омбудсмана в США:
Омбудсман (ombudsman)
История создания института омбудсмана в США
Идея федерального омбудсмана отклонена, но он появился
в ряде штатов: Гавайи (1967), Небраска (1969), Айова (1972), Нью-Джерси (1974)
и Аляска (1975). Появился и целый ряд псевдоомбудсманов. Омбудсманы появились и
в ряде городов: Дейтон (Огайо), Эри (Пенсильвания), Джеймстаун (Нью-Йорк),
Сан-Хосе (Калифорния) и др.
Избрание (назначение), срок полномочий и отставка омбудсмана
Омбудсман штата:
В штатах Гавайи, Небраска, Айова, Аляска и
Нью-Джерси назначается легислатурой и подотчетен ей. В остальных штатах они
назначаются губернатороы штата, в большой степени зависят от политических
факторов и лишь весьма относительно отвечают начальному понятию омбудсмана.
В Нью-Мексико, например, должность омбудсмана должен
исполнять вице-губернатор. Избирают на срок от трех лет до шести, с возможным
переизбранием до трех раз.
Сфера компетенции омбудсмана
Омбудсман штата:
контроль за действиями администрации по отношению
к гражданам. Из сферы компетенции исключены органы правосудия, законодательное
собрание, губернатор и его рабочий аппарат, а также подразделения и учреждения
федерального правительства.
Доступ к омбудсману
Омбудсман штата:
Классическая схема прямого доступа, расследование
как по ходатайству сторон, так и по собственной инициативе.
Полномочия омбудсмана
Омбудсман штата:
В ходя расследования получает доступ ко всем
документам и помещениям администрации, вправе требовать принесения присяги при
даче показаний, преследовать их в судебном порядке либо перед компетентными
органами. На тех, кто отказывает в содействии, может налагать штраф в 1000
долларов. По статье 13 закона штата Гавайи, "рекомендации" омбудсмана
имеют чрезвычайное значение, так как с их помощью он не только может предлагать
исправление конкретного решения, но и изменение нормы, лежащей в основе
неправомерных действий. Эти рекомендации, ежегодный и специальные доклады могут
быть опубликованы по желанию 0мбудсмана. Решения омбудсмана. не могут рассматриваться
судом, т.е. его иммунитет равен иммунитету судьи.
Обеспечение деятельности
Омбудсман штата:
На Гавайях oмбудсман получал в 1970 г. 30 000 долларов в год, четыре помощника с окладом 25 000 долларов и еще четыре сотрудника. В
Небраске - один секретарь и один внештатный сотрудник.В Айове – один секретарь
и два юриста.
2.
Институт омбудсмана в Великобритании
Национальное название
омбудсмана в Великобритании:
Парламентский уполномоченный по делам администрации (Parliamentary Commissioner
for Administration)
История создания института омбудсмана в Великобритании
В 1955 г. была создана комиссия по
административным судам и расследованиям (комиссия Фрэнкса). Доклад комиссии
обнародован в 1957 г. В нем предлагалось создать два совета по административным
судам. Однако, положение со средствами защиты граждан оставалось нестабильным и
в 1959 г. – доклад комиссии Whyatt или доклад “Justice” (английское отделение
Международной комиссии по правосудию). Вывод- о целесообразности использования
опыта омбудсмана. Консеративное правительство Мак- Миллана встретило это предложение
в штыки. Г.Вильсон включил эту идею в свою политическую программу и, победив на
выборах в 1964 г. начал реализацию. Закон был принят в 1967 г.
Избрание (назначение), срок полномочий и отставка омбудсмана
Парламентский уполномоченный назначается
"Letters Patent" Ее Величества, т.е. формально по прямому предложению
правительства, однако его назначению предшествует согласие лидеров партий,
Представленных в парламенте. Уполномоченный подотчетен парламенту. Точный срок
Парламентского уполномоченного не устанавливается, и он может работать, пока
работает хорошо. Условия - возраст не более б5 лет, и отсутствие нареканий
парламента. Освобождение - лишь при согласии обеих палат.
Сфера компетенции омбудсмана
Действия Парламентского уполномоченного не
распостраняются на решения Совета Министров и кабинета. Он служит инструментом
скорее депутатов, чем парламента в целом. Сфера компетенции определяется
понятием "rnaladministration" (неудовлетворительная работа
администрации, понятие подлежит дальнейшей трактовке) и распостраняется лишь на
органы центральной администрации, точнее, на ведомства, перечисленные в
специальном списке. Т.е. вне поля - вся местная администрация.
Доступ к омбудсману
Основываясь на докладе Whyatt, закон
предусматривает доступ только через члена парламента (существует тенденция к
прямому доступу). По закону - лишь если член парламента сочтет целесообразным
передать жалобу Омбудсману. Кроме того необходимо наличие явно выраженной воли
истца и депутата. Cрок жалобы - не более 12 месяцев. Перед расследованием
должны быть использованы все правовые средства. (Возможны и исключения по
решению омбудсмана). Жалоба должна подаваться непосредственно пострадавшим
лицом (включая и юридические). Не обязательно гражданин, а достаточно проживания.
Полномочия омбудсмана
Есть право вести расследование и делать
заключение, однако отсутствует право на предание результатов расследования
гласности. При начале расследования – oмбудсман обязан сообщить вышестоящему
лицу. Имя чиновника oмбудсман обязан хранить в тайне (итог успешных действий
профсоюза английских чиновников). Исключение если лицо уклоняется от дачи
показаний или пытается затруднить действия oмбудсмана. В этом случае возможно
возбуждение уголовного дела и упоминание имени в специальном докладе парламенту.
В ходе расследования oмбудсман имеет те же права, что и суд. Парламентский
уполномоченный "докладывает" главному руководителю причастного органа
администрации, парламенту и депутату. Кроме того - ежегодный доклад парламенту.
Оба вида докладов парламенту тщательно изучаются особым "Select
Committee", назначаемым Палатой общин, которые может давать любые оценки
или вызывать для отчета чиновников.
Обеспечение деятельности
Оклад 8600 фунтов в год – за счет консолидированных фондов. Бюджет 200000 фунтов стерлингов. Аппарат назначается по его усмотрению,
а численность - утверждается Казначейством.
Количество омбудсманов и наличие аналогичных институтов
Уполномоченный по делам здравоохранения. -
приступил к работе в Англии, Шотландии и Уэльсе в 1973 г. Во главе этого института стал парламентский уполномоченный по делам администрации. Новшества:
·
распространение
компетенции на местный уровень
·
прямой доступ к
Омбудсману
Местные уполномоченные появились в Англии и
Уэльсе (при отказе члена муниципального совета дать ход жалобе автоматически
открывается канал прямого доступа).
3. Институт омбудсмана во Франции
Национальное название
омбудсмана во Франции:
Посредник
История создания института омбудсмана во Франции
Особенность - имеет особую область
административной юстиции, рассматривающей конфликтные отношения между
администрацией и администрируемым, в последней инстанции представлена судебной
деятельностью Государственного совета. Идея внедрения института омбудсмана
широко обсуждалась в начале 70-x годов и встретила резкое оппонирование
чиновников-профессионалов. После форсированной парламентской дискуссии в 1972 г. внесенный правительством закон был принят 3 января 1973 г.
Избрание (назначение), срок полномочий и отставка омбудсмана
"Посредник назначается сроком на шесть лет
указом Совета Министров" (Закон, статья 2). Несовместимость - только с
положением кандидата на должность генерального или муниципального советника.
Представитель администрации - возможно. Освобождение - правительством, но
только с согласия Государственного совета. Нельзя переизбирать, не может быть
подвергнут судебному преследованию.
Сфера компетенции омбудсмана
Сфера расследований Посредника определяется не
правовой или административной структурой учреждения, а тем, возложена ли на
него "функция общественной службы" (Первый доклад первого Посредника
г-на Pinay). - т.е. общий, а не специфический или списочный принцип определения
компетенции омбудсмана. Есть ряд ограничений, но сам Посредник может трактовать
расширительно принцип "общественной службы".
Доступ к омбудсману
Только индивидуальные физические лица по закону,
но трактуется также гибко (и в организации есть лица). Доступ к Посреднику -
только через депутата или сенатора при условии, что те считают жалобу достойной
внимания. При этом гражданин до жалобы должен напрямую снестись с
соответствующим учреждением администрации. Не вправе действовать по своей
инициативе.
Полномочия омбудсмана
Посредник обладает правом критики, правом совета,
правом дисциплинарного или уголовного взыскания, правом на гласность, правом на
рекомендации и предложения. При этом в докладах конкретные имена не называются.
Все обязаны давать Посреднику. запрашиваемые документы, однако для передачи
документа необходимо разрешение вышестоящего чиновника (меньше компетенции
следователя) Обеспечение деятельности.
Аппарат из 14 сотрудников во главе с
уполномоченным, "тенью посредника". Средства из бюджета
премьер-министра. За первый год Посредник получил миллион франков.
Количество омбудсманов и наличие аналогичных институтов
1974 году были созданы комитеты пользователей,
основная задача которых состоит в "выслушивании мнения заинтересованных
сторон и предложения мер, способных гуманизировать отношения между гражданами и
администрацией" Эти комитеты работают в 17 министерствах и гос.
секретариатах под руководством парламентариев.
Сотрудничество с Посредником: он рассматривает
жалобы честных лиц, комитеты более занимаются улучшением процедуры, природой
отношений администрации и граждан.
4. Институт омбудсмана в
Германии
История создания института омбудсмана в Германии
Федеральный уровень:
- c 1957 г. существует Уполномоченный Бундестага по делам
армии
- c 1975 г. возросла роль комиссии Бундестага по жалобам
Уровень земель: с 1974 г. в земле Рейнгальт-Вестфалия:
- должность гражданского омбудсмана
- Поверенный граждан, подчиняющийся Собранию этой земли.
Земля Гессен - 1970 г. - институт уполномоченного по защите частной жизни
Избрание (назначение), срок полномочий и отставка омбудсмана
Уполномоченный по делам армии:
избирается бундестагом сроком на 5 лет, те ж
етребования, что и к депутату Бундестага, а также требование быть не моложе 35
лет и службы не менее года в армии.
Земля Рейнальд-Пфальц: собрание земли.
Cфера компетенции омбудсмана
Уполномоченный по делам армии: защита
военнослужащих как граждан, так как "единоначалие и субординация в армии
не могут отменить правового и политического статуса солдат".
Доступ к омбудсману
Уполномоченный по делам армии:
Прямой доступ, действия по собственной
инициативе, действия по указанию Бундестага, инспекционные проверки
Полномочия омбудсмана
Уполномоченный по делам армии:
Доступ к документам, опрос и допрос причастных,
вносит предложения по решению конфликтных ситуаций в адрес компетентных
командиров и начальников, представляет Бундестагу доклады, которые изучаются
комиссией по обороне.
5. Институт омбудсмана в Испании
Национальное название омбудсмана в Испании:
Народный защитник (омбудсман)
История создания института омбудсмана в Испании
Органический закон N3 от 6 апреля 1981 года
определил институт народного защитника (омбудсмана).
Избрание (назначение), срок полномочий и отставка омбудсмана
Избрание Народного защитника - Высшего
уполномоченного Генеральных кортесов:
- cоздание комиссий в Конгрессе и Сенате для изучения
докладов Защитника и оперативной связи с ним
- председатель Конгресса созывает их совместное заседание
под своим председательством для выбора кандидатуры Народного защитника для
представления ее обеим палатам. Решения обеих комиссий утверждаются
простым большинством. (перед этим
- выдвижение и обсуждение кандидатов)
- Пленум Конгресса должен избрать Народного защитника
большинством в 3/5 голосов или отклонить. Т.е. каждая кандидатура
представляется один раз.
- Сенат ратифицирует предложенную Конгрессом кандидатуру
также большинством 3/5 голосов (либо отклоняет). В случае отклонения Сенатом
снова собирается собрание комиссий, Конгресс голосует также 3/5 голосов,
но Сенат ратифицирует уже только обычным большинством.
Срок полномочий - пять лет, устанавливается
специально для отстранения от расклада политических сил в Кортесах, которые
обновляются каждые 4 года.
Сфера компетенции омбудсмана
Классическая
Доступ к омбудсману
Расследование по инициативе Защитника либо по
ходатайств сторон (физические и юридические лица). Жалоба подается в
индивидуальном порядке и присутствует законный интерес. К Защитнику также
вправе обращаться "депутаты и сенаторы в индивидуальном порядке, комиссии
по расследованию или связанные с общей и частичной защитой гражданских прав и
свобод, и в первую очередь комиссии по связям с Народныы защитником,
учрежденные палатами.
Полномочия омбудсмана
Широкие следственные полномочия. Гарантии
иммунитета Защитника и его заместителей: за исключением задержания на месте
преступления, никакие органы или представительные власти не могут
препятствовать их работе и лишать их свободы. Лицо, препятствующее деятельности
Защитника, в том числе и путем отказа или безответственного отношения к
запросам, совершает должностное неповиновение. Защитник извещает об этом
прокуратуру для принятия соответствующих мер. Результат расследования:
Предложения по конкретным фактам и по нормативным изменениям, предупреждение и
напоминание, рекомендации. Власти обязаны дать письменный аргументированный
ответ в месячный срок. В случае отсутствия ответа следует извещение об этом
соответствующего министра, а также включение в доклад с указанием ведомств и
имен. Ежегодный доклад также имеет место.
Обеспечение деятельности
Заместители (два)- выдвигаются Народным
защитником, но требуется ратификация парламентом. Кроме того имеются эксперты и
персонал.
6.
Институт омбудсмана в России
Правовая основа конституционной регламентации института
омбудсмана в России была заложена Декларацией прав и свобод человека и
гражданина РФ от 22 ноября 1991 г., которая провозгласила, что Парламентский
уполномоченный по правам человека назначается Верховным Советом РСФСР сроком на
пять лет, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, как и
народный депутат РСФСР. Согласно Декларации Парламентский уполномоченный
осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина в РФ; порядок осуществления функций Парламентского уполномоченного
по правам человека установлен законом. Конституция РФ 1993 г. (ст. 103) предусмотрела, что к ведению Государственной
Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности
Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным
конституционным законом. Возведение поста Уполномоченного по правам человека в
ранг конституционного в 1993 г. свидетельствует о признании обществом и государством
независимого и деполитизированного органа, цель деятельности которого
-гарантирование права и справедливости во взаимоотношениях гражданина и
государственного аппарата.
Существующий в России механизм правообеспечения
до сих пор не акцентирован на защите прав человека и гражданина. Он
гарантирует, скорее, государственные устои. Российскому омбудсману предстоит
функционировать в стране, граждане которой не имеют личного демократического
опыта, должностные лица привержены административным авторитетам, а не
общеправовым принципам. Существующие механизмы разрешения жалоб на нарушения
прав и свобод человека и гражданина недостаточны или неадекватны:
1.
Oрганы
законодательной власти имеют ограниченные возможности в области защиты
гражданских и политических прав: отсутствует надлежащим образом подготовленный
штат сотрудников, не хватает компетентности, опыта и времени. Кроме того,
решения представителей законодательной власти неизбежно предопределяются
полититческими соображениями.
2.
Суды должны
выполнять основную роль в процессе восстановления прав, нарушенных актами
государственных органов и должностных лиц. Однако, обжалование в суд
неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц не
стало распространенной практикой. Судебное обжалование имеет ряд ограничений в
административной сфере. Кроме того, судебные процедуры, имеющие официальный
характер, предусматривают особые правила получения, исследования и оценки доказательств.
Несмотря на известную свободу усмотрения, суду надлежит руководствоваться
правовыми нормами, и он не вправе выходить за рамки действующего права. Конституционный
Суд РФ все еще остается элитарным институтом защиты гражданских прав ввиду
усложненности оформления документов и взыскания государственной пошлины. Компетенция
Конституционного Суда РФ не распространяется на целый ряд правовых
актов, Конституционный Суд не вправе оценивать конституционность
ненормативных актов Президента.
3.
Обжалование в
порядке подчиненности (в вышестоящие органы) имеет ряд недостатков, в том
числе, отсутствие надлежащей независимости и беспристрастности. Политические,
узковедомственные соображения могут препятствовать спаведливому разрешению
жалобы вышестоящими государственными органами, должностными лицами, которые
склонны защищать интересы органа (должностного лица) решения и действия которого
обжалуются.
4.
Некоторые
граждане не прибегают к традиционным средствам правовой защиты (обращение с
жалобой в вышестоящие органы прокуратуры, суды, в представительные органы
власти, комитеты и комиссии Государственной Думы) ввиду того, что это требует
значительных затрат времени, а процедуры формализованы и затруднительны.
5.
Институт
Уполномоченного по правам человека имеет много преимуществ по сравнению с
существующими механизмами рассмотрения жалоб. Гарантируется помощь
беспристрастного и квалифицированного органа, который действует нефоромально,
безотлагательно, бесплатно. Не требуется привлечение адвоката, проведение
состязательного процесса. Уполномоченный не связан строгими обязательными
процедурными правилами при осуществлении своих функций: он обладает широкими дискреционными
полномочиями в отношении используемых методов, способов расследования; может
изменить приоритеты правозащитной деятельности, если полагает, что это послужит
интересам всех заинтересованных в деле лиц и улучшит отношения между
государственными органами и гражданами. Служба доступна гражданам Российской
Федерации, иностранным гражданам, лицам без гражданства. Уполномоченный не ограничивается
защитой прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ, поскольку ориентируется в
своей правозащитной деятельности на международные правовые стандарты.
Существуют и серьезные психологические
предпосылки и мотивы учреждения поста омбудсмана в России: в общественном
сознании и индивидуальном правосознании еще слабы представления о правах
человека и гражданина, о механизмах защиты человеческого достоинства.
Уполномоченный призван сыграть в этом отношении огромную воспитательную роль
благодаря сочетанию в себе черт государственного и общественного института,
специфические властные начала и демократичность. Высокая степень открытости для
всех лиц и, одновременно, способность служить интересам меньшинств, политически
безвластных слоев населения, балансу противоречивых общественных интересов -
делает данный правовой институт привлекательным и ценным в глазах широких слоев
общества. Необходимость функционирования омбудсмана признана даже в странах с
развитыми системами защиты гражданских и политических прав. Тем более, он
необходим в России, в правовую систему которой уже включены многие
демократические правовые институты(например, Конституциoнный Суд) и
формируются предпосылки создания административной юстиции. Прогнозируя тенденции
развития института Омбудсмана в России можно предположить, что не исключена
децентрализация функций Уполномоченного по правам человека и образование
специализированных служб, Уполномоченного по делам Здравоохранения, Уполномоченного
по делам тюрем, Уполномоченного по военной службе, Уполномоченного
по правам национальных и этнических меньшинств, Уполномоченного по
охране частной жизни.
Первым Уполномоченным по правам человека, еще до
принятия Федерального
Конституционного закона "Об Уполномоченным по правам человека в РФ",
был известный правозащитник С.Ковалев.
В мае 1998 г. Государственная Дума назначила на
должность Уполномоченного по правам человека РФ В.Миронова.