Многоликая многосторонность Европы
Объединенная Европа в
лице Евросоюза, даже несмотря на то, что его «интегрированная субъектность» как
политического игрока еще не окончательно определена, с полным основанием должна
быть причислена к числу международных игроков глобального масштаба[1].
Наряду с мощным экономическим
потенциалом (численность населения, объем ВВП, темпы экономического роста,
объем внешней торговли и др.) важнейшим элементом лидерского потенциала
объединенной Европы является ее культурно-политическое влияние, масштабы
которого имеют общемировой характер и значение. Опыт мировых войн ХХ столетия,
и явившиеся в определенной мере их следствием интеграционные процессы на
европейском континенте, способствовали формированию в современной Европе уникальной
политической культуры, базирующейся на принципах политической толерантности,
ориентированной на концепции гражданских и политических прав человека и
«мультикультурного мира», все части которого a priory равноценны. Понятие «европейских ценностей» интегрирует
представления о необходимости мирного разрешения споров путем переговоров,
обеспечения экономической и политической стабильности на основе общественной
солидарности, поддержание дружественного и безопасного внешнего окружения.
Следует подчеркнуть, что
на внутриполитическом уровне общеевропейские ценности формально разделяются
всеми членами Евросоюза, они, говоря словами британского исследователя Дж.
Линдли-Френча, являются «сущностью Европы», основой ее «фундаментальной
моральности»[2].
Именно они служат ведущим мотивом, инициирующим и в значительной мере поддерживающим
развитие общей внешней политики на уровне Европейского Союза.
Оценивая
внешнеполитический аспект влияния общеевропейских ценностей, следует
подчеркнуть, что культура и этика международного взаимодействия,
формировавшегося и развивавшегося на их основе, способствовали реализации целой
серии масштабных подвижек в международных отношениях, первой в ряду которых
стало подписание в 1975 году Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству
в Европе. Можно с полным основанием говорить о том, что именно этот
политико-правовой документ заложил основу и сыграл ключевую роль в
трансформации мировой политики начала 90-х годов ХХ столетия.
Логика многостороннего
взаимодействия, подготовки и выработки решений на их основе находит свое
проявление в весьма эффективном использовании Европейским Союзом в
международных делах своего организационного ресурса, определяемого широким
участием европейских стран в региональных и общемировых экономических,
политических, гуманитарных, правовых и др. структурах. Представители Евросоюза
активно включены в деятельность самых престижных международных органов – от
саммитов «большой восьмерки» до Регионального форума АСЕАН по вопросам безопасности.
Кроме того, ЕС успешно работает в рамках глобальных и региональных соглашений
по вопросам торговли, инвестиций, энергетики и энергетической безопасности,
защиты окружающей среды, борьбы с терроризмом и др.
Отечественный
исследователь М. Троицкий, например, обращает внимание на тот факт, что влияние
ЕС на мировой арене основано не столько на полномочиях и возможностях
формальных внешнеполитических институтов, сколько на привлекательности
европейских ценностей гуманизма и свободы, образе «интеграционного гуру», программах
экономической помощи и торговых преференций для стран – соседей объединенной
Европы. Сегодня Евросоюз обладает значительным потенциалом «мягкого» лидерства,
указывает Троицкий, который – при наличии определенного уровня взаимопонимания
с Вашингтоном – может дополнять «жесткий» военно-политический и бескомпромиссный
идеологический ресурс Соединенных Штатов[3].
Приоритетная роль
Евросоюза в правозащитной активности позволяет ему в случае необходимости
эффективно использовать этот фактор в продвижении своих внешнеполитических
интересов. Такая организация как Совет Европы, тон в которой задают именно
страны Евросоюза, приобрела роль наиболее влиятельной правозащитной
организации, нормы которой европейцы стремятся распространить на все мировое
сообщество. Сам факт размещения в Европе Международного суда ООН,
Международного трибунала ООН по бывшей Югославии, Международного уголовного
суда, Европейского суда по правам человека и др. является признанием высокого
авторитета именно европейской политико-правовой традиции.
В мировой политике
Евросоюз вырабатывает уникальный стиль лидерства, в долгосрочной перспективе,
возможно, способный не уступать по эффективности американскому. Этот
политический стиль отличают как сильные, так и слабые стороны.
Цели политики ЕС рассчитаны
в большей мере на долгосрочную перспективу, и в меньшей – на получение скорого
выигрыша. Однако именно это позволяет Евросоюзу оперативно корректировать
методы их достижения. Если США проецируют свое влияние прямолинейно и
непосредственно при помощи силы, то страны ЕС пытаются воздействовать на
международные отношения, отдавая приоритет косвенным инструментам:
организационно-политическим, экономическим, культурным, правовым, др.
Стратегия «мягкого
европейского лидерства» вызывает гораздо меньшее сопротивление международной
среды и сопряжена с меньшим риском от попыток его нейтрализовать. Выбор именно
данной стратегии в известной степени определяется спецификой сложившейся во
второй половине прошлого столетия «новой стратегической культуры». Однако
главная причина кроется, скорее, в «неполной» международно-политической
субъектности Евросоюза.
Главная проблема
заключается в том, что наиболее мощные и влиятельные страны Европы хотя и
вынужденные учитывать точку зрения континентальных интеграционных институтов,
все же склонны к ведению самостоятельной политики. Механизмы Общей внешней
политики и политики в области безопасности (ОВПБ) предусмотренные Маастрихтским
договором 1992 года оказываются недостаточны для проведения единых
внешнеполитических действий европейских стран. Подтверждением этому стали, в
частности, глубокие разногласия в связи с политикой США и Великобритании в
отношении Ирака (2003-2004 гг.).
Ориентируясь на
лидирующие позиции в международных делах, Евросоюз, тем не менее, испытывает все
более и более серьезные затруднения в использовании имеющихся в его
распоряжении организационно-политических ресурсов.
Основная проблема связана
со сложностью процесса принятия согласованных решений по политическим вопросам,
в ходе которого необходимо достижение консенсуса всех входящих в ЕС
национальных государств. Еще одной острой темой являются противоречия в
позициях межгосударственных (Совет министров ЕС) и наднациональных
(Еврокомиссия) институтов – с одной стороны и наиболее влиятельных членов Европейского
Союза - с другой. Эти противоречия касаются как сферы внешней деятельности (где
они выступают отражением различий внешнеполитических позиций отдельных стран),
так и тематики текущего реформирования самого Евросоюза.
Расхождения между
странами ЕС обнаруживаются как по вопросам, касающимся общих подходов к внешней
политике, так и по конкретным международным проблемам. Если Франция и ФРГ
выступают наиболее активными сторонниками усиления координации
внешнеполитической деятельности стран ЕС, то Великобритания чаще всего
выказывает весьма сдержанное отношение к общей внешней политике, всячески
опасаясь противопоставления собственной позиции устремлениям США.
Расклад мнений внутри ЕС
резко осложнился после приема в 2004 г. в состав Евросоюза новых членов,
которые в своей политике безопасности стали более ориентироваться на Вашингтон,
чем на Париж или Берлин[4].
К тому же следует отметить, что в вопросах военного строительства центрально- и
восточноевропейские страны значительно более ориентированы на участие в военном
сотрудничестве в рамках НАТО, нежели в рамках ЕС.
Германия
предполагает максимально приблизить к себе Польшу, Чехию, Венгрию и страны
Балтии. Франция всячески поддерживает Румынию. Однако представляется, что
европейцы напрасно рассчитывают на осуществление своего влияния в странах
Восточной Европы посредством использования механизмов НАТО, ибо, оказавшись в
организации, эти страны становятся не частными союзниками западноевропейцев, а
объектами влияния США. Европейские члены НАТО не спешат вкладывать необходимые
средства в модернизацию армий восточноевропейских стран, чаще речь идет о
создании объектов военной инфраструктуры и т.д. Только США в состоянии направить
огромные суммы на усовершенствование военно-технической базы армий новых членов
организации. Вот почему страны Восточной Европы ускользают из зоны влияния
западноевропейских членов НАТО и становятся политическими партнерами США[5].
В своей внешней политике
и оценках глобальных угроз Евросоюз близок США. Однако особенности политической
природы объединенной Европы, ее геополитическая специфика и особенности
экономических устремлений определяют значимые различия международных стратегий
Брюсселя и Вашингтона.
Военно-политическое
измерение является третьим, после политического и экономического, фактором,
определяющим лидерский потенциал объединенной Европы. Здесь мы наблюдаем
трехуровневую структуру: Евросоюз, НАТО, и, собственно, национальные
государства.
Военно-политический
потенциал Евросоюза не представляется масштабным, даже в случае сложения всех
военно-организационных и материально-технических ресурсов европейских стран. В
сфере развития военных возможностей ЕС единственным значительным шагом явился
проект создания Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР), инициированный в
1999 году. Однако политические противоречия между участниками проекта, а также
сложности с финансированием не позволили достичь заявленной цели. В текущем
(2007) году ставится задача частичной реализации проекта, а его фактическое
завершение – в 2010 году.
На сегодняшний день
максимально действенное военно-политическое влияние ЕС может оказывать
посредством координации усилий своих членов только в рамках
Североатлантического Альянса. Однако это требует выполнения процедур
согласования военных решений с высшими органами НАТО, решающее слово в которых
остается за США. Согласно договоренностей, достигнутых в 2003 году[6],
НАТО взяло на себя обязательство обеспечить ЕС доступ к своим оперативным
ресурсам в случаях, когда оно само (а фактически – Соединенные Штаты. – Ю.Н.)
по тем или иным причинам воздерживается от проведения военных операций, но
последние будут проводиться под эгидой Евросоюза[7].
Теоретически военно-силовые возможности Евросоюза для проведения
международно-политических акций в соответствии с собственной стратегией
возросли, однако они могут быть использованы только в случае достижения
консенсуса с руководством США. Таким образом, «привязка» оборонных возможностей
Евросоюза к военным ресурсам Соединенных Штатов существенно ограничивает
уровень «степеней свободы» ЕС при принятии военно-политических решений.
Что же касается военных
ресурсов отдельных стран-членов Евросоюза, то здесь мы наблюдаем следующую
картину. Великобритания и Франция являются потенциальными обладателями ядерного
оружия. Германия (наряду с Великобританией и Францией), а также Испания и
Италия располагают наиболее эффективными на европейском континенте обычными
вооруженными силами. Тем не менее, национальные военные потенциалы ни одной из
европейских стран не позволяют ей претендовать на глобальное лидерство, прежде
всего в силу относительно незначительного (по сравнению с национальными ВВП)
уровня военных бюджетов.
2.3. Расхождение «стратегических культур» США и
Европы: мифы и реальность
Различия в
«стратегических» (Р. Кейган)[8]
культурах, то есть в глубоко укорененных в общественно-политическом сознании
США и европейских стран представлениях о путях и средствах реализации базовых
социальных ценностей во внешней политике, определяют их разногласия по ряду центральных
вопросов мировой политики. Как европейское, так и американское общества
отличают глубокая приверженность либеральным ценностям и демократическим
институтам, Америка и Европа в равной мере заинтересованы в их всемерном
распространении и утверждении. Тем не менее, для каждой из сторон характерны
различные представления об оптимальных и допустимых стратегиях,
трансформирующих общие социальные ценности во внешнеполитические цели, задачи и
действия.
Для США приоритетом
является то, как тот или иной аспект международных отношений связан с
национальными интересами и национальной безопасностью. Как считает Т.
Арзаманова (Центр по изучению проблем европейской
безопасности, ИНИОН РАН), «США… никогда не были принуждаемы самой жизнью
к ведению совместной политики, а потому кооперативная традиция не стала
неотъемлемой составляющей американской внешней политики и политики
безопасности»[9].
По ее мнению, события 11 сентября 2001 г. парадоксально способствовали усилению американского унилатерализма, поскольку де-факто США отказались от услуг
НАТО в проведении антитеррористической операции, а европейцы продемонстрировали
неспособность внести достаточный вклад в обеспечение безопасности США.
События 11 сентября 2001 г. были восприняты американской администрацией и близкими к ней консервативными кругами как еще
одно подтверждение необходимости и неизбежности односторонних действий и
повлекли за собой изменение алгоритма американского поведения в
трансатлантических отношениях, – если раньше США выступали своеобразным
гарантом безопасности европейских стран в противостоянии с СССР и его союзниками,
то после 2001 года они были вынуждены сосредоточиться в первую очередь на
решении вопросов собственной безопасности и обеспечения своих жизненно важных
интересов.
Следует отметить, что США
справедливо и точно увидели основную угрозу национальной и международной
безопасности в росте экстремизма и террористических движений. Эту угрозу в
Америке обоснованно воспринимают как реальную, непосредственную, все более
острую и требующую немедленных и решительных действий по ее нейтрализации. В
«Стратегии национальной безопасности Соединенных Штатов Америки», принятой
ровно через год после трагедии 11 сентября, было заявлено, что Америке брошен
вызов глобальных масштабов, ответ на который потребует глобальных по размаху - и
превентивных - действий американской стороны. Р. Хаас характеризовал изменения
парадигмы американской внешней политики после сентябрьских событий 2001 года
следующим образом: «на смену соперничеству и конфликту между великими
державами, многие столетия составлявшему главную историческую динамику,
внезапно пришел мир, в котором главной угрозой для Соединенных Штатов была не
соперничающая великая держава, но глобальный беспорядок и разложение…»[10].
В этой ситуации США не
склонны «терпеть опасность рядом с собой» и стремятся найти однозначное, четко
просчитываемое решение для решительного устранения возникшей угрозы. По мнению
американцев, способность Евросоюза согласованно реагировать на угрозы, так или
иначе связанные с международным терроризмом, в обозримой перспективе будет
оставаться относительно невысокой. Такой же может оказаться и готовность ЕС
солидарно выступать с Вашингтоном в борьбе с терроризмом военными методами.
Опираясь на свой военный потенциал и экономическую мощь, несопоставимые с европейскими,
США, перед вызовом собственной безопасности, пытаются принимать решения в
одиночку, лишь подключая, по мере необходимости, к своим действиям союзников.
В этой
связи следует отметить, что некоторые американские эксперты, близкие к
влиятельным правоконсервативным кругам, уже давно выступают за уход США из
Европы. «Пришло время Соединенным Штатам вывести войска из Европы и позволить
европейцам урегулировать балканскую и тому подобные частные проблемы, в то
время как Соединенные Штаты направят свое внимание на защиту своих глобальных
геополитических интересов за пределами Европы, - пишет ведущий сотрудник
института КАТО К. Лейн, - Становится все более очевидным, что Соединенные Штаты
и Европа обречены на все большее политическое и стратегическое расхождение»[11].
Справедливости ради следует отметить, что настроения подобного рода пока не
стали господствующими в Вашингтоне, однако за последние годы отношение
американской элиты к Североатлантическому альянсу явно охладело.
По мнению американской
стороны, НАТО не сумело необходимым образом адаптироваться к новым реалиям,
возникшим в мире после окончания биполярного противостояния, кроме этого после
трагических событий сентября 2001 г. США ожидали от Альянса не столько
проявления солидарности на уровне политических деклараций, сколько реальной
военной помощи в проведении антитеррористической операции.
В связи с новыми
геополитическими целями у США появилась заинтересованность в трансформации
НАТО, то есть придании Альянсу нового качества. Показательными в этом смысле
является выступление влиятельного американского сенатора Р. Лугара в Брюсселе
19 января 2002 г.: «Реалии таковы, что … наш альянс все еще будет
рассматриваться как неудачный - именно так, неудачный - если только он не будет
преобразован в новую важную силу в войне с терроризмом»[12].
Претензии США к Североатлантическому альянсу сводились к
тому, что последний продемонстрировал свою неспособность существенно увеличить
военные возможности европейских союзников, отмечает отечественный исследователь
В.И. Батюк[13],
а также предотвратить формирование сепаратных западноевропейских военных
структур и трансформироваться в соответствии с новыми реалиями, вызовами и
угрозами.
У нынешней американской администрацией, как полагает В.И.
Батюк, были три альтернативных варианта европейской военной политики:
-
реализация курса,
намеченного в рамках «Инициативы оборонных возможностей» и заключавшегося в
«подтягивании» всех членов альянса до американского военно-технического уровня;
-
полный вывод
американских войск из Европы и выход из НАТО;
-
выработка нового
внешнеполитического курса, представлявшего из себя нечто среднее между
указанными выше крайними позициями.
Представляется, США
избрали последний вариант, а именно: американцы остаются в Европе, но при этом
подход официального Вашингтона к европейским союзникам будет в значительной
мере строиться по принципу «coalitions of the willing and able» («коалиций желающих и могущих»).
Представляется, что
чрезмерно переоценивать уровень принципиальных расхождений в рамках
трансатлантического союза не следует: вызовы безопасности для США и их
европейских союзников отнюдь не являются различными, порождающими разность
интересов и целей, а скорее влияют на выбор различных способов решения проблем.
Как отмечалось в докладе независимой исследовательской группы Совета по внешней
политике[14]
(Г.Киссинджер, Л. Саммерс, Б. Скоукрофт, С. Уолт и др.) в отношениях США и
Европы преобладает консенсус относительно вызовов тем принципам, на которых эти
отношения строятся (терроризм, авторитаризм, распространение оружия массового
поражения и т.д.) и многовекторной стратегии их нейтрализации.
Американцы, например, не
отказываются от тех возможностей европейских союзников (военных, технических,
информационных и т.д.), которые могут принести реальную пользу в борьбе с
новыми угрозами, прежде всего терроризмом и распространением ОМУ, а также в
ходе проведения операций по кризисному реагированию, ликвидации чрезвычайных
ситуаций и т.д.
США выступают за осуществление широкой передачи военных
технологий своим союзникам по НАТО, поскольку европейцы, как и прежде, отстают
от Соединенных Штатов по многим показателям, особенно таким, как разведка и
электронные средства управления, а последних пытаются убедить в необходимости
согласиться принять новое определение задач Альянса в сфере безопасности.
Формально Вашингтон демонстрирует положительное отношение к созданию системы
безопасности в рамках ЕС, очевидно надеясь привязать будущие европейские силы к
своим глобальным планам[15]
и нейтрализовать разногласия с Евросоюзом. При этом не исключено, что американцы
все чаще и чаще будут прибегать к односторонним действиям или действовать в
рамках создаваемых ими для решения специальных задач коалиций. Такой подход позволит
США не только уйти от необходимости согласовывать с союзниками по Альянсу
собственные оценки потенциальных рисков (тем более, в ситуациях, когда не
выработана единая система критериев), но и избегать в дальнейшем всевозможных
бюрократических процедур и технических проволочек, неизбежных при принятии
решений в соответствии с европейской моделью.
Американцы заинтересованы в сохранении и наращивании своего
влияния в Европе еще и потому, что правительства ряда европейских государств не
расположены увеличивать долю своих оборонных расходов (не менее чем до 3% ВВП).
Этот факт усиливает критику Вашингтоном европейского военного потенциала,
неадаптированного, по мнению американцев, для решения задач современной войны,
а европейских военных бюджетов - как не соответствующих современным военным
потребностям. В исследовании Центра стратегических и международных исследований
отмечалось по этому поводу: «Трансатлантический разрыв существует не в сфере
основных технологий; он скорее наблюдается в сфере интеграции этих технологий в
подходящие оборонные программы»[16].
Американское оборонное ведомство неоднократно заявляло, что у
Европы нет войск, отвечающих современным требованиям безопасности, и отсутствуют
средства на их создание. В этой связи все более реалистичной становится реализация
прогноза, сделанного несколько лет назад заведующим кафедрой по вопросам
европейской безопасности корпорации РЭНД С. Ларраби[17].
По его мнению, в ближайшем будущем НАТО может приобрести вид трехступенчатой
пирамиды, верх которой займут США и несколько европейских стран, потенциально
способных брать на себя военное урегулирование кризисов. На втором уровне будут
сосредоточены государства, обладающие военно-техническим потенциалом,
рассчитанным на цели и условия холодной войны. Третий уровень составят новые
члены НАТО, чей военный потенциал в наименьшей степени отвечает запросам
сегодняшнего дня.
Какие выводы правомерно
сделать на основании вышеизложенного?
Этапы развития
американо-европейских отношений в военно-политической сфере на рубеже ХХ – ХХI столетий следует рассматривать в
контексте специфической логики взаимоотношений, а именно – сочетания конфликтов
и согласия, их постоянного присутствия в объединении, и постоянного меняющегося
соотношения.
В ситуации сохранения
низкого конфликтного потенциала в евроатлантических взаимоотношениях ведущим
типом поведения членов НАТО до определенного периода являлась «добровольная
солидаризация» с курсом США. Если во взаимоотношениях преобладал конфликт,
данная модель уступала место более сложной конструкции, позволявшей
поддерживать структуру блока в состоянии эластичного равновесия: ведущую роль
начинали играть «субсоюзы» нескольких стран, преследовавших собственные цели.
При этом не исключалось участие одного и того же государства в двух разных
группировках. Внешние и внутренние воздействия, которым Организация
Североатлантического договора была подвержена на протяжении полувека,
сформировали достаточно гибкий механизм взаимодействия, позволяющий, при
необходимости, обходить острые углы во взаимоотношениях и сохранять шансы на
выработку консолидированной позиции.
Однако, несмотря на то,
что и американская и европейская политическая традиции рассматривают
мирорегулирование на многосторонней основе как более предпочтительный способ
решения международных проблем, правительства по обе стороны Атлантики
демонстрируют различную степень приверженности многосторонним механизмам.
Этому способствует различный исторический опыт Европы и США а также, что более
важно, разность их силовых потенциалов, приводящая к различному мировосприятию.
Важнейшие различия
европейской и американской стратегических культур основаны на отличных друг от
друга представлениях о допустимом соотношении силовых и не силовых
(политических) методов нейтрализации внешних угроз.
В Европе полностью разделяют
озабоченность США распространением ОМУ и терроризма. Но в своих программных
документах европейцы стараются избегать жестких формулировок типа «оси зла».
Более того, в документах Евросоюза в примирительном тоне говорится о том, что
«наиболее практичным способом борьбы с … угрозами является разрешение
застарелых проблем региональных конфликтов». Европейцы не
склонны к изоляции и подавлению «опасных» режимов, а предлагают интегрировать
их в международное сообщество путем «перевоспитания».
Предполагается, что идя по пути «перевоспитания» возможно на практике доказать
авторитарным государствам, что отказ от агрессивных устремлений и
сотрудничество более выгодно, чем конфронтация.
Если Соединенные Штаты
стоят на позициях «превентивной войны» (preventive war), отмечает Дж. Хейн, то
для европейцев более предпочтительно т.н. «превентивное вовлечение» (preventive
engagement)[18].
США стремятся однажды покончить с опасным режимом путем его «замены», а ЕС
рассчитывает направить такие режимы на путь «добросовестного управления»
политическими методами.
С определенной долей
условности можно заключить, что в европейском и американском политическом
мышлении доминируют две различные парадигмы вследствие чего подходы к решению
проблемы односторонности / многосторонности по обе стороны Атлантики
существенно различаются. В американской политической традиции в большей степени
преобладает консерватизм, тогда как объединенная европейская политика тяготеет
к либерально-институциональным методам решения международных проблем.
Проблема
многосторонности / многосторонности и в перспективе будет, во многом
определять фон трансатлантических отношений в сфере военной политики и
безопасности. Следовательно, западное политическое и экспертное сообщество
будет еще неоднократно возвращаться к дискуссии о преимуществах унилатерализма
над мультилатерализмом (или же первого над последним), особенно по мере того,
как США и Европа начнут реализацию собственных сценариев разрешения тех или
иных проблем международной безопасности. Ситуация усугубляется также
отсутствием внутриполитического консенсуса внутри самих США в вопросе о том
какую роль Америка стремиться сыграть в современном мире, - «вовлеченного
унилатералиста» или «изолированного мультилатералиста», мирового жандарма или
мирового полицейского.
Вместе с тем, кризис
концептуального мышления в западном экспертном сообществе во многом
обусловленный неопределенностью и переходностью нынешней ситуации в
трансатлантических отношениях, препятствует формированию объективной картины,
отражающей состояние евроатлантического партнерства на современном этапе,
затрудняет выработку универсальной концепции, которая могла бы стать своего
рода путеводителем для выстраивания устойчивых американо-европейских связей, в
условиях складывания нового миропорядка.