Развитие законодательства о гражданстве
и иммиграции
Вопрос об истории
возникновения и развитии институтов гражданства и иммиграции имеет важное
значение, поскольку без его изучения вряд ли можно было бы признать
рассмотрение данных институтов глубоким и всесторонним. Исследование
исторической эволюции законодательства о гражданстве и иммиграции необходимо
для наиболее полного понимания его современного состояния.
Многие ученые
(например, Полянский В.В., Эбзеев Б.С., Матузов Н.И.) придерживаются мнения, что
история института гражданства неотделима от истории государства. Так, Б.С.
Эбзеев считал, что организация первобытного общества – самый длительный период
человеческой истории, исчисляемый тысячелетиями, - не знала гражданства.
Гражданство – продукт классового общества. Возникновение государства и права
объективно обусловило установление определенных связей между государством и
проживающими на его территории лицами, их официальное оформление.[1].
В то же время в
литературе высказывается мнение, что институт гражданства зародился еще до
возникновения государства, в древности. Гражданство было известно
предшествовавшим государству древнегреческим полисам и римским гражданским
общинам[2].
Одна из первых попыток теоретически осмыслить понятия «гражданин» и «гражданство»
была предпринята еще Аристотелем. Качество гражданина Аристотель признавал
только за теми, кто участвовал в суде и народном собрании. «В этом участии,
писал Г. Еллинек, - и усматривали существо гражданина, отличие его от простого
жителя»[3].
Как отмечал видный
ученый-историк С.Л. Утченко, гражданство древности имело внутреннюю градацию.
И в римских гражданских общинах, и в греческих полисах все граждане делились по
способу возникновения у них гражданства на две группы. В первую группу входили
лица, «родившиеся гражданами» (cives
nati), вторую составляли лица,
«сделанные гражданами» (cives
facti)[4]. По объему
правоспособности между гражданами существовали отличия, зависящие от их места в
обществе.
Как отмечает А.В.
Мещеряков, при упоминании гражданства древности речь идет о гражданстве как
морально-политической категории, социальном качестве человека, его определенном
правовом состоянии[5].
Действительно, значение гражданства древности состояло в том, что античный
полис дал не столько правовой институт, сколько идею гражданства, сыгравшую в
дальнейшем не последнюю роль в развитии теоретической мысли о положении личности
в обществе.
Далее, в ходе
разделения людей по территориальным организациям, постепенно идет процесс
образования античных государств. Античное гражданство, по мнению известного
отечественного ученого В.С. Шевцова, - это ассоциация свободных и полноправных
граждан. Существование античного гражданства в качестве известной формы
государственного и общественного сплочения свободного населения было
необходимым, поскольку только в качестве полноправного гражданина свободный
человек рабовладельческого общества в полной мере мог быть частным
собственником. Гражданство представляло собой привилегию сравнительно узкой
прослойки свободных лиц общества. Под гражданством понимался такой
политико-правовой статус, который обеспечивал члену античного общества максимум
прав, в том числе главное из них – право на участие в государственной жизни.
Возникшее вместе с государством афинское народное право в отличие от правовых
обычаев отдельных племен и родов стало распространяться уже не на соплеменников
вне каких-либо территориальных границ, а на определенных лиц – именно граждан,
проживавших в пределах территориальных границ государства[6].
В ходе многочисленных войн
происходило расширение территориальных владений античных государств, например,
Римского, и соответственно увеличивался круг лиц, наделявшихся правом римского
гражданства. Такие признаки гражданства как замкнутость и исключительность
значительно ослабли. Первоначальный смысл гражданства менялся и граждане
постепенно превращались в поданных империи.
В условиях феодального
общества и государства институт гражданства претерпел заметные изменения. Для
феодализма было характерно деление общества на сословия, которые имели особое
наследуемое правовое положение. Феодал осуществлял суверенную воли внутри своей
вотчины и рассматривал ее население как своих поданных. В этих условиях, как
справедливо отмечает Б.С. Эбзеев, диалектика общественного развития привела к
замене античного гражданства в период феодализма институтом подданства[7], который, в
свою очередь, в эпоху буржуазных революций вновь уступил место институту гражданства,
наполненному уже иным общественным содержанием.
В эпоху феодализма
аналогом гражданства выступал институт подданства, означавший подвластность
населения монарху (прежде всего, нахождение под данью и обязанность защищать
его), феодальную зависимость от него, т.е. признание человека лишь пассивным
объектом управления[8].
Стоит особо отметить,
что термины «гражданство» и «подданство» часто используются как синонимы. Между
тем, большинство ученых считает, что эти понятия далеки от тождества. Как
отметил Б.С. Эбзеев, быть подданным – значит нести обязанности по отношению к
государству, точнее, суверену, монарху, персонифицирующим государство. Институт
подданства есть юридическая форма выражения безусловного подчинения данного
индивида носителю верховной власти. Что же касается государства, оно никаких
обязанностей по отношению к подданным не имело[9].
Таким образом, в концепции подданства человек выступает как бесправный объект
управления
В настоящее время
понятие «подданство» употребляется лишь некоторыми монархиями и по своей сути
равнозначно понятию «гражданство». Следует сказать, что в настоящее время
многие существующие в мире монархии, например, Великобритания, Испания,
Нидерланды, заменили институт подданства на институт гражданства, так как это
правовые демократические государства и каждая личность в них участвует в
управлении государством, обладает политическими и иными правами и ни в коей
мере не может рассматриваться как бесправный объект управления.
В эпоху становления
абсолютизма и образования национальных государств оформляется институт
подданства всего населения, подвластного монарху, а не отдельному феодалу. Переход? Во второй половине средних веков начинают
образовываться ремесленно-торговые поселения, превращавшиеся в города. Эти
города завоевывали политическую самостоятельность, создавали свой строй, в
котором формировалось «средневековое городское гражданство»[10]. Принятие
в городскую общину означало предоставление горожанину ряда прав и свобод, в том
числе - личной свободы, исключительную подсудность городскому суду, право
участия в выборах городского самоуправления, право свободного распоряжения
имуществом и т.д. Значение происходящих процессов состояло в том, что понятие
«горожанин» стало отождествляться с понятием «гражданин» как лицо, обладающее
определенной полнотой личных, политических и имущественных прав. Но и у
данного вида гражданства в основе не был заложен принцип равенства – наибольшим
объемом прав пользовалась верхушка городского населения «патрициат».
Появление понимания
гражданства в том виде, который наиболее близок к концепции гражданства в
современном обществе, приходится на эпоху первых буржуазных революций. Идеи о
национальном единстве и равноправии, привнесенные революционной Францией, не
были до этого знакомы ни одному из рассмотренных выше видов гражданства.
Революционное движение в стремлении выдвинуло
лозунг: «нет больше подданных». Французская буржуазная революция в «Декларации
прав человека и гражданина» торжественно провозгласила: «Люди рождаются и
остаются свободными и равными в правах», «все граждане обладают правом
участвовать в законодательной деятельности, как лично, так и через своих
представителей. Закон должен быть равным для всех»[11].
Теоретическую базу
института гражданства второй половины XVIII
века составляли работы Ж.Ж, Руссо, Ш.Л. Монтескье, А. Эсмена и других французских
философов. Индивид, являвшийся придатком государства в феодальном и
абсолютистском обществе, приобретал в новом государстве новое качество –
качество гражданина республики, а вместе с этим становился субъектом права,
т.е. лицом, наделенным правами и обязанностями, закрепленными в конституции.[12] В этот
период появляется и первая законодательная детализация гражданства: в
Конституции Франции 1791 года и революционных декретах 3 ноября и 22 декабря
1789 года достаточно подробно регламентировали вопросы приобретения и утраты
французского гражданства.
В течение всего XIX
века традиционная доктрина построения государства в зарубежных странах имела
тезис единства народа, нации и государства. Первоначально гражданство
понималось как юридическая принадлежность индивида государству[13]. Именно
граждане, обладающие всей полнотой прав и обязанностей, образуют ту основу, на
которой зиждется государство[14].
Дальнейшую
теоретическую разработку институт гражданства нашел в работах конца XIX
– начала XX века (Г. Еллинека,
Н.М. Коркунова, В.М. Гессена). Этот период дал очень ценные идеи о соотношении
понятий «подданство-гражданство», объеме правового статуса иностранца, отличиях
иностранца от гражданина. Так, В.М. Гессен утверждал: для того, чтобы
определить понятие гражданства, необходимо ответить на вопрос: какие права и
какие обязанности всегда и необходимо отличают подданного от иностранца[15]. По
вопросу о соотношении понятий «подданство» и «гражданство» В.М. Гессен считал,
что нет серьезных оснований для проведения между ними различий. Н.В. Коркунов
рассматривал вопросы подданства в рамках учения о субъектах государственного
права. Он подчеркивал, что в отличие от подданного, у которого с государством
юридическое отношение, у иностранца – только фактическое. Нахождение иностранца
в пределах государства никогда не составляет для него права. Государство не
обязано его терпеть на своей территории[16].
В XIX
веке законодательство о гражданстве было разработано и принято европейскими, а
впоследствии и другими странами. С установлением юридического равенства граждан
и расширением международного торгового оборота возникает все большая
необходимость точно определять, кто является гражданином государства и каковы
условия приобретения и утраты гражданства[17].
Необходимость
дальнейшей разработки института гражданства была обусловлена и усилением
миграционных процессов. Как отмечает Н.Н. Зинченко, в конце 19-начале 20 вв. с
развитием капиталистического производства основными причинами миграции
становятся экономические. Переселения в основном были связаны с поиском средств
к существованию. В 20 веке значительное влияние на миграционные процессы
оказали социальные революции, Первая и Вторая мировые войны, вызвавшие массовые
перемещения населения. Именно после Первой мировой войны заговорили о таких
категориях мигрантов, как беженцы и перемещенные лица[18].
Огромное влияние на
институты миграции, а впоследствии и гражданства оказал и процесс
деколонизации. Он сопровождался масштабным перераспределением народонаселения в
мире: в метрополии уезжали колонисты - сотрудники
колониальных администраций, персонал частных структур. Имели место и встречные
потоки. После Второй мировой войны во многих западноевропейских странах, а
также в США, Канаде, Австралии ощутимый прирост населения происходил в большей
степени за счет иммигрантского потока[19].
Миграционные процессы в
странах иммиграции влияли на институт гражданства. Ярким примером тому является
Франция. Так, в настоящее время во Франции гражданство определяется по праву
почвы, за несколькими исключениями. Однако в начале 19 века гражданство
давалось только по праву крови (в соответствии с Гражданским кодексом 1804
года).
Постепенно на
протяжении всего 19 века право почвы вытесняло право крови. Не последнюю роль в
этой эволюции сыграло то, что Франция в 19 веке одной из первой стала
иммигрантской страной. Многие иммигранты оставались в стране и
ассимилировались, и государство было вынуждено заботиться об их включении в
нацию и о предоставлении им гражданства, а это можно было сделать только с
помощью права почвы[20].
Таким образом, усиление миграционного потока и французская политика ассимиляции
иммигрантов оказала значительное влияние на институт гражданства.
В не меньшей мере
иммиграция оказала влияние на законодательство о гражданстве и других стран,
принимающих иностранцев, например, Соединенного Королевства. Особенностям
такого влияния на правовое регулирование гражданства посвящена вторая глава
данного исследования.
В дальнейшем развитие
института гражданства характеризовалось несогласованностью мнений ученых по
вопросам гражданства. Советский ученый С.В. Черниченко в своем труде
«Международно-правовые вопросы гражданства» указал на основные причины данной
несогласованности: это отсутствие единого общепринятого термина, означающего
гражданство; расхождение мнения западных юристов по вопросу содержания
гражданства и различие оценок юридической природы гражданства. Главный же спор
состоял в том, «является ли гражданство правовым статусом лица или же
правоотношением между лицом и государством»[21].
Является ли гражданство правовым статусом, правом или правоотношением?
Различия в понимании
термина «гражданство» было обусловлено и тем фактом, что в некоторых языках для
обозначения гражданства используется два термина, один из которых указывает на
принадлежность лица к данному государству, а другой – на его положение как
соправителя в государстве[22]
(Германия, Испания, Франция).
Например, гражданство
во Франции имеет два значения: гражданство как принадлежность к
государству-нации (гражданин Франции), оно выражается словом nationalite. Оно
традиционно определяется как «юридическая принадлежность человека к народу,
конституировавшему государство»[23].
Главную роль в получении гражданства играют рождение и проживание на территории
государства, что, как считается, приобщает человека к нации и ее культуре.
Второе значение «гражданства» - включенность в «политическое сообщество», в котором
человек обладает политическими правами – правом участвовать в управлении
государством – обозначается как citoyennete. Гражданин в этом значении должен
поддерживать принципы политической системы своего государства и разделять
общепринятые в государстве основные ценности. Имея политические права, он несет
и гражданские обязанности (например, воинская повинность). Оба значения
гражданства во французском законодательстве не отделены друг от друга.
Так, человек, имеющий
гражданство nationalite, одновременно наделяется и всеми политическими правами
гражданина - citoyennete[24].
В современной науке
конституционного права различие в понимании термина «гражданство» сводится к
единому определению гражданства как основы правового положения человека в
государстве, одновременно представляющее собой объект одного из важнейших его
прав[25].
Гражданство рассматривается как правовая связь между человеком и государством.
Еще одна проблема
гражданства, пристально исследовавшаяся теоретиками гражданства, особенно
актуальная в период становления института гражданства – это равные права на
получение гражданства и полнота прав гражданина. Одним из наиболее известных
западных теоретиков статуса граждан был Т.Х. Маршал. В своих работах он
говорит о том, что в современных обществах статус гражданина последовательно
расширялся и укреплялся. Сначала личные права были дополнены политическими
правами, затем социальные права вновь дополнили эти два классических вида
основных прав, причем таким образом, что все более широкие круги населения шаг
за шагом приобретали всю полноту своих прав как членов государства[26].
Позиция Маршала
подтверждается западноевропейской и американской практикой в сфере
регулирования института гражданства в период становления правового
регулирования гражданства. Для ряда стран Западной Европы и США было
характерно установление различных цензов для приобретения гражданства: имело
значение имущественное положение лица, уровень образования, длительность
проживания в стране.
Ограничения в приеме в
гражданство устанавливались по политическим, националистическим и расовым
мотивам. Например, вплоть до 1870 годов в США правом американского гражданства
обладали только «свободные белые», а вплоть до середины XX
века этого права были лишены иммигранты многих национальностей. Националистский
и расистский принцип нашел отражение в законе о гражданстве фашистской Германии
от 15 сентября 1935 года.
Политические
ограничения в приобретении гражданства также были характерны для начала
прошлого века. Например, в 1906 году в
американском законодательстве было установлено, что лицо, желавшее приобрести
гражданство США, должно было под присягой заверить государственные органы в своей
лояльности к правительству страны[27].
По мере укрепления
демократических ценностей, в том числе принципа равенства перед законом, цензы
уходили из правовых актов о гражданстве. Объем прав граждан как полноправных
членов общества также последовательно расширялся. В большинстве современных
правовых демократических государствах действует принцип равного гражданства и
недопустимости дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной,
языковой, религиозной и иной принадлежности.
Становление государственно-правового
института гражданства, принципы его правового регулирования находились под
воздействием процессов, происходивших в ту или иную эпоху. Институт
гражданства впитывал в свое содержание особенности каждого этапа развития
общества.