Введение
Актуальность
темы исследования.
Возрождение и
интенсивное развитие местного самоуправления в России в течение последнего
десятилетия обусловливают необходимость решения теоретических и практических
вопросов, возникающих при вступлении муниципальных образований в гражданские
правоотношения и в отношения права собственности, в частности. Владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью названо Конституцией РФ
в качестве одной из сфер деятельности местного самоуправления[1].
Предметом подавляющего большинства исследований в области осуществления
гражданской правосубъектности публичных образований является участие в
гражданских правоотношениях государства. Муниципальные образования фактически
приравниваются к государственным образованиям без выделения присущей им
специфики и с недооценкой того факта, что законодатель признает муниципальные
образования самостоятельной разновидностью субъектов гражданского права.
Несмотря на
действующее федеральное гражданское законодательство, осуществление права
муниципальной собственности в отдельно взятых регионах России происходит с
присущими им особенностями, обусловленными спецификой формирования и развития
правовой культуры, социальных процессов, многовековых традиций местного
самоуправления.
Проблемы
муниципальной собственности актуальны по целому ряду причин.
Во-первых, муниципальная
собственность является относительно новой и в определенной степени
малоизученной категорией в отечественной научной литературе. Несмотря на
большое количество научных публикаций по данной проблеме, в основном они носят
обобщающий характер и мало приспосабливаемы к практической деятельности.
Недостаточно изучается имеющийся исторический как отечественный, так и
зарубежный опыт по эффективному использованию муниципальной собственности, в то
время как необходимость разумного его изучения и осторожной адаптации на
российскую почву с учетом экономических, социальных, политических и иных
особенностей развития страны не вызывает сомнений. Когда в результате
исторического развития системы генерируются ограничения, которые устанавливают
пределы для последующих наборов альтернативных вариантов выбора, то говорят,
что существует зависимость от траектории предшествующего развития. По мнению Д.
Норта «Зависимость от траектории предшествующего развития означает, что история
имеет значение. Нельзя понять альтернативы, с которыми мы сталкиваемся сегодня
…, не проследив путь инкрементальной эволюции институтов».[2]
Во-вторых, отсутствие
четкого разграничения между такими понятиями как «использование» и «реализация»
муниципальной собственности приводит к размыванию процесса ее воспроизводства,
а значит к неэффективности в целом муниципальной собственности.
В-третьих, игнорирование
исторически сложившихся институциональных матриц приводит к тому, что
трансформационные процессы, происходящие в российской экономике, имеют затяжной
и очень сложный характер, так как внедрение местного самоуправления,
применяемого во многих развитых странах, подразумевает децентрализацию власти,
что противоречит институциональной матрице России.
В-четвертых, практически
повсеместное стремление муниципальных образований применять муниципальную
собственность для осуществления в основном текущей деятельности, приводит к
снижению темпов экономического роста страны в целом. При этом необходимость
делать акцент на стратегическом развитии муниципальной собственности, к
сожалению, на практике встречается крайне редко.
Степень научной
разработанности проблемы. В начале 90-х гг. XX в. в связи с провозглашением
реформы местного самоуправления в России исследователи всерьез занялись
изучением ее экономических основ. Появилось большое количество научных работ,
посвященных вопросам собственности, определения ее сущности, экономического и
юридического содержания. Среди них особо следует отметить труды Л.И. Абалкина,
Д.М. Генкина, Г.В. Гутмана, В.А. Дозорцева, Ю.Н. Лапыгина, Н.Ю. Мурзина, А.Д.
Радыгина, Е.А. Суханова.
Муниципальная
собственность также стала объектом пристального внимания ученых. В этом плане
интересны работы О.И. Жердева, Т.В. Игнатова, Е. Илюхина, Е.И. Колюшина, В.А.
Максимова, Е. Семенова, Ю.А. Соловьева, В. Степанова, Е.Г. Шаломенцевой. Однако
в них в основном рассматриваются проблемы определения места и роли муниципальной
собственности в структуре форм собственности, управления имущественным
комплексом муниципальных образований.
Объектом исследования
является совокупность общественных отношений, связанных с формированием
муниципальной собственности в России.
Предмет исследования –
система специальных средств, с помощью которых осуществляется регулирование
процесса создания имущественного комплекса муниципальных образований в России.
Цель настоящей работы —
раскрыть формы и способы осуществления управления государственной
собственностью.
Для достижения
поставленной цели в курсовой работе были определены следующие задачи:
·
исследовать основные положения права государственной
собственности в контексте западной и русской правовой традиции;
·
исследовать состояние управления государственной собственностью
в г. Москве;
·
разработать пути совершенствования управления государственной
собственностью.
Глава 1. Теоретические аспекты управления
государственной собственностью
1.1. Сущность и структура государственной
собственности
Серьезные недостатки рыночного механизма, его неспособность решать
на коммерческой, возмездной основе все
насущные социально-экономические проблемы общества диктуют необходимость
вмешательства государства в экономическую жизнь общества в целях её
регулирования.
В принципе нерегулируемого рынка некогда не
существовало. Государство как политическая форма организации
жизни общества и носитель верховной власти всегда осуществляло определенные
экономические функции. Даже в период рынка свободной конкуренции (XVIII-XIX
вв.), когда воздействие на экономику со стороны государства во многих
странах было минимальным, оно повсеместно держало в своих
руках организацию денежного обращения, предоставление населению
общественных товаров, устранение последствий негативных
внешних эффектов. Еще более масштабным становится государственное вмешательство
в экономику в условиях современного рынка, представленного монополистическими и
олигополистическими структурами, т.е. рынком несовершенной
конкуренции.
Для устранения недостатков рыночного
механизма и обеспечения динамичного, поступательного развития
экономики современное государство, по мнению западных экономистов, призвано
выполнять следующие экономические функции: 1) обеспечивать правовую
основу и социальный климат, способствующие эффективному
функционированию рыночной экономики; 2) поддерживать конкуренцию; 3)
перераспределять доходы и материальные блага; 4) регулировать
распределение ресурсов для обеспечения граждан общественными товарами
и корректировать побочные эффекты; 5) стабилизировать экономику[3].
Для реализации указанных функций требуется
государственная собственность, которая в странах с федеративным
устройством выступает в следующих формах: 1) собственность
федерального правительства; 2) собственность субъектов федерации
(штатов, земель и т.д.); 3) собственность муниципальных образований.
В унитарных, централизованных государствах вторая форма собственности
естественно отсутствует и имеет место только собственность центрального
правительства и собственность местных органов власти.
Государственная собственность по объекту
весьма многообразна и в этом ракурсе ничем не уступает частной собственности.
Целесообразно выделить наиболее важные формы государственной собственности по объекту[4]:
1.
природные ресурсы, представленные землей различного
предназначения, водными, лесными ресурсами, полезными ископаемыми;
2.
административные здания, оснащенные канцелярской мебелью,
компьтерной техникой, средствами связи, транспортом и т.д., которые необходимы для
работников государственной службы, представляющих государственный аппарат;
3. разнообразные
объекты социальной инфраструктуры, охватывающие широкий круг государственной
собственности: общеобразовательные школы; средние и высшие учебные
заведения, дающие людям профессиональное образование; больницы;
жилой фонд для малоимущих слоев населения; объекты коммунального
хозяйства; общественный транспорт и т.д.;
4. железные,
шоссейные дороги, мосты и другие объекты транспортного назначения; газо- и
нефтепроводы; объекты энергетики; дамбы, плотины и другие сооружения,
предназначенные для обуздания стихийных и разрушительных сил природы и т.д.;
5.
промышленные предприятия, представляющие обычно часть
военного производства страны: судостроение, танковая промышленность,
производство стрелкового
оружия, боеприпасов и т.д.;
6. военная
техника и другое военное имущество и снаряжение, находящиеся
в собственности министерства обороны и предназначенные для обеспечения национальной
безопасности страны;
7.
стратегические
и резервные (страховые) фонды государства, используемые для ликвидации природных, техногенных и прочих катастроф. Указанные
фонды включают в себя строительные материалы, производственное оборудование, сырьевые товары, средства транспорта и
разнообразные потребительские товары;
8.
научно-исследовательские центры, занимающиеся преимущественно
фундаментальными разработками;
9.
ценные бумаги частного сектора экономики,
представленные, как правило, облигациями и акциями;
10.бюджетные и
внебюджетные фонды денежных средств, а также золотовалютные резервы
страны.
Из приведенной выше структуры
госсобственности по объекту видно, что она преимущественно
представлена объектами социальной и производственной инфраструктуры,
где частный бизнес проявляет меньшую активность и меньшую эффективность, чем в
других отраслях экономики из-за громадных тран-сакционных издержек и
низкой рентабельности производства товаров и услуг в этих сферах.
Между тем, в истории западной экономики
известны периоды времени, когда рыночный механизм со всей очевидностью
показывал свою полную беспомощность в разрешении на чисто
коммерческой основе назревших проблем и противоречий социально-экономического
развития общества. В этих случаях, государство было вынуждено без особых
колебаний расширять размеры государственной собственности, значительно выходя,
тем самым, за свои обычные традиционные рамки. Так было в 30-е гг. XX в. в США, когда нужно было вывести рыночную экономику
из Великой Депрессии, так было и в 50-70-е гг. того же века, когда
целый ряд стран Запада, в том числе Канада, Франция, Италия,
Великобритания создали путем национализации объектов частной собственности
крупный государственный сектор экономики, чтобы с его помощью ускорить
социально-экономическое развитие общества. Такой сектор включал в себя
не только предприятия и учреждения отраслей социальной и производственной
инфраструктуры, но и промышленные предприятия, относящиеся к атомной,
авиационной, радиоэлектронной промышленности, машиностроению, а
также нефтяную и газовую промышленность. Созданный государственный сектор
в промышленности долгое время успешно конкурировал с аналогичными
по профилю частными предприятиями и являлся по ряду параметров эталоном
(образцом) для совершенствования и развития последних, которые перенимали
у госпредприятий производственные и маркетинговые технологии, более совершенную
организационную структуру и организационную культуру, системы
мотивации рабочих и служащих и т.д. В то же время в целях повышения
эффективности управления государственными предприятиями имела место практика
ротации менеджеров крупных государственных и частных предприятий:
одни и те же управляющие работали попеременно то в государственном, то
в частном предприятии. Западные экономисты, изучающие закономерности функционирования
и развития государственного сектора экономики, его взаимодействия
с частной экономикой, пришли к весьма интересным выводам, имеющим
для российской науки и практики, по нашему мнению, большую ценность.
Во-первых, эффективность государственных
предприятий в развитых странах больше зависит от внутреннего
государственного контроля над менеджментом, а также конкуренции и
финансировании. Неэффективность работы предприятия не обязательно связана с
фактом принадлежности его к государственной собственности, а
может быть следствием плохого управления, как в частном, так и в
государственном секторе. Неэффективность государственного
предприятия имеет место, как правило, тогда, когда оно выступает элементом
командной, а не рыночной экономики.
Во-вторых, споры о сравнительной
эффективности государственных и частных хозяйственных единиц
носят преимущественно идеологическую окраску. Финансовая рентабельность,
прибыльность, по их мнению, неадекватный показатель измерения:
эффективность работы любого предприятия не может сводиться
только к прибыли.
Кроме того, при сравнении эффективности обоих
секторов экономики должны стоять одинаковые цели и задачи, что
представляется весьма существенным, поскольку чаще всего сопоставляются частные
и государственные компании, изначально имеющие разные целевые установки.
Частные предприятия имеют сравнительно ограниченное
назначение с точки зрения эффективности - достижение максимальной прибыли и
роста. У государственных предприятий круг проблем шире, поскольку они
призваны способствовать выполнению социальных задач и одновременно
стремиться к достижению долговременных экономических целей,
обеспечивающих динамизм и стабильность всей экономики.
1.2. Методы управления государственной собственностью
В большинстве случаев предприятия с
государственным участием, работающие на коммерческий рынок, управлялись на тех
же принципах, как и частные. Они были достаточно эффективными,
особенно с учетом социальных функций, например, в сфере обеспечения
занятости, а многие из них функционировали и развивались более
эффективно, чем частные предприятия. Это объясняется в первую очередь
тем, что в то время государство имело больше возможностей, чем
частный бизнес, осуществлять крупномасштабные инвестиционные проекты, что
обеспечивало повышение эффективности работы госпредприятий. Об этом
свидетельствуют надежные данные о производительности труда-
одном из базовых показателей эффективности. В 70-80-е гг. XX в. производительность труда была выше в Канаде, Франции,
Великобритании, Италии на государственных предприятиях за счет
более высокой фондовооруженности труда. Что касается синтетического показателя,
учитывающего сравнительную эффективность трудовых и капитальных затрат у
государственных и частных хозяйствующих субъектов, то и здесь
лидирующие позиции оставались опять же за государством.
Когда отпала экономическая и в какой-то мере
политическая необходимость государственного сектора в
конкурирующих с частным бизнесом отраслях, государственными
органами власти были проведены тщательно спланированные и взвешенные
с учетом интересов всех экономических субъектов программы
приватизации государственных промышленных предприятий, которые, как
правило, представляли для частного бизнеса большую коммерческую ценность.
Анализ показывает, что процессы приватизации, имевшие место в
странах Запада в конце XX в., были вызваны в первую очередь не убыточностью
предприятий госсектора, о чем много пишет сегодня ряд отечественных экономистов,
а прежде всего интеграционными процессами и формированием мировых региональных
рынков, развитию которых препятствовало государственное предпринимательство в
отраслях с ярко выраженной рыночной ориентацией[5].
Поскольку к концу XX в.
частный сектор экономики стран Запада качественно изменился, расширились его
возможности, масштабы государственного сектора экономики значительно
сократились, изменились его функции, цели и задачи. Сегодня государственный
сектор экономики Канады и Франции, Италии и Великобритании
ограничивается, как и в других странах с развитой рыночной экономикой,
предприятиями и учреждениями социальной и производственной инфраструктуры. Эти
предприятия в целом весьма успешно осуществляют возложенные на них функции,
поскольку находятся под жестким контролем, основанным на правовых нормах и
актах; как правило, не испытывают серьезных проблем с инвестициями. Кроме того,
персонал эффективно мотивирован государством на
высокопроизводительную и высокоэффективную работу.
По данным на начало текущего века
государственный сектор экономики продолжает занимать
значительное место в современной рыночной экономике. Так, 40% занятых в США
работают в государственном секторе экономики. В странах ЕС на государственные
хозяйственные объекты приходится около 11% работающих
по найму, 10 % вновь созданной стоимости и более 13% валовых инвестиций.
Эти показатели различаются по странам - удельный вес государственного сектора колеблется до 17,6% в Финляндии и
15,4% в Австрии, до 5,7% в Нидерландах и 2,7% в Великобритании3,
Доля расходов консолидированных бюджетов в
ВВП ведущих стран Запада составляла в 1974-1975 гг. - 40,9%, в 1980-1989
гг. - 46,2%, в 1990-1999 гг. - 44,6%, а в начале текущего века - 44%.
Граница между государственным и частным
сектором по-прежнему остается в странах Запада весьма подвижной и
эластичной, поскольку государственная собственность все чаще выступает
основой для развития государственно-частного партнерства,
которое получило мощный импульс для своего развития в 90-х гг. XX в. в связи с процессами либерализации, приватизации и
глобализации.
В современном понимании
государственно-частное партнерство представляет собой институциональный и
организационный альянс между государством и бизнесом в целях
реализации национальных и международных, масштабных и
локальных, но всегда значимых проектов: от развития стратегически важных
отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения населения общественными и
полуобщественными благами. Государство в странах Запада сегодня уже ни
считает сферой своей полной ответственности многие виды хозяйственной деятельности,
которые на протяжении ряда веков традиционно находятся в ведении
государства и, прежде всего, отрасли производственной и социальной инфраструктуры.
Предприятия и учреждения этих сфер все чаще передаются на условиях
среднесрочной и долгосрочной аренды частному капиталу, здесь создаются
предприятия смешанного типа, осуществляется софинансирование широкого
круга социально-экономических программ и т.д.
Таким образом, привлекая частный бизнес к
управлению своей собственностью, государство пополняет свой арсенал
эффективных методов ведения хозяйства, перекладывая часть своих
функций на частный сектор экономики. Последний в свою очередь, для получения
дохода в виде прибыли, пользуется государственными гарантиями,
привносит в производство организационный опыт, знания, ноу-хау,
осуществляет инвестиции, минимизирует риски предпринимательской
деятельности[6].
Выше уже отмечалось, что рыночная экономика
не является идеальной системой, у нее имеется масса недостатков. Не идеальным
хозяйствующим субъектом выступает также и государство, что в частности,
фундаментально обосновывается в теории общественного выбора, разработанной
американским экономистом, лауреатом Нобелевской премии Дж. Бьюкененом.
Ученый отмечает, что государственный служащий
и как личность и как работник ничем не хуже, но и не лучше работников, занятых в
частном секторе экономики. Отличие
проявляется в том, что государственный служащий от имени и по поручению общества распоряжается
громадными экономическими ресурсами, но далеко не всегда рационально,
что объясняется рядом причин. Во-первых,
многие госслужащие избираются во власть на волне популизма и сумевшие
«понравится» избирателям в процессе избирательной компании. Во-вторых, чиновники, избранные во власть и
стремящиеся быть вновь переизбранными, не заинтересованы в долгосрочных
инвестициях в экономику, а тратят большие
средства на популистские мероприятия, дающие кратковременный, но сильный эффект на потенциальных
избирателей. В-третьих, и на Западе находится немало чиновников,
использующим для личной выгоды свое служебное
кресло, т.е. получающих так называемую политическую ренту, хотя ради объективности следует отметить, что коррупция
на Западе не достигает таких
масштабов, как это имеет место в современной России. В-четвертых, в странах с развитой рыночной экономикой сильны
позиции государственной бюрократии, т.е. той части госслужащих, которая
во власть не избирается, а назначается на
должности (причем на много лет) той частью чиновников, которые на государственные должности избираются
населением. Государственная бюрократия будучи замкнутой кастой
управленцев, находящейся вне контроля населения,
может, обособляясь в своих интересах, нанести вред социально-экономическому развитию общества.
Таким образом, не только рынок, но и
государство является несовершенным институтом. Но они, государство и рынок, наряду с
недостатками имеют сильные стороны и,
взаимодействуя между собой, во многом снимают недостатки друг друга и тем самым способствуют
динамичному, поступательному развитию
общества в странах, где имеет место развитая рыночная экономика и функционирует
государство, правовое по форме и социальное по содержанию. В работе
дифференцированы понятия «государственный сектор» и «государственная
собственность», что имеет методологическое и практическое значение. Первое
понятие по содержанию значительно уже второго, поскольку та часть
государственной собственности, которая сдается в аренду, доверительное
управление, концессию и т.д., функционирует на чисто коммерческой основе и, тем
самым, исключается из государственного сектора экономики. Действия же государственного сектора экономики,
основывающегося на государственной собственности, направлены в первую очередь
на наиболее полное удовлетворение
общественных потребностей, в то время как получение дохода в виде прибыли носит вторичный, производный
характер.
Глава 2. Анализ управления
государственной собственностью г. Москвы
2.1. Общая характеристика государственной
собственности г. Москвы
Реформы,
проводимые в системе межбюджетных отношений, приведут к укреплению бюджетов
муниципальных образований. Разграничение полномочий между уровнями власти в
перспективе четко определит бюджетную ответственность органов местного
самоуправления за исполнение конкретных полномочий и непосредственное
предоставление бюджетных услуг населению. Таким образом, органы местного
самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных
муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной
целью предоставление бюджетных услуг. В последние годы изменилась структура
доходов бюджета района, увеличивается объем субвенций из бюджета на выполнение
отдельных полномочий.
Основным
показателем эффективности работы является поступление доходов от управления
имущественными и земельными ресурсами в бюджет города.
По состоянию
на 31.12.2009 года в бюджет от управления государственным имуществом и
земельными ресурсами поступило 2 359,0 млн. рублей (109,1% от уточненного
годового задания). По сравнению с 2007 годом рост фактических поступлений в городской
бюджет составил 3,54 раза.
Значительно
перевыполнены плановые показатели по поступлениям арендной платы за землю (на
32,8%), от продажи земли (на 36,2%), продажи акций (в 10,8 раз) и поступления
дивидендов (в 23,6 раз). Кроме того, значительно возросли прочие поступления от
управления государственным имуществом и земельными участками.
Рисунок 1. Фактическое поступление доходов от
госсобственности в бюджет
Как видно,
динамика поступлений от управления собственностью положительная, несмотря на
уменьшение количества коммерческих объектов в общей структуре государственной
собственности.
В 2009 году
структура доходов городского бюджета от управления имуществом претерпела
изменения по сравнению с прошлым годом.
Рисунок 2. Структура доходов от управления имуществом в 2009
Так, в общем
объёме поступлений по сравнению с прошлым годом заметно выросла доля
поступлений от аренды земли, которые обеспечили более половины поступлений в
бюджет от управления и распоряжения государственной собственностью. При этом
снизилась доля поступлений от реализации имущества, что связано с тем, что в городской
собственности остались слаболиквидные, малопривлекательные с коммерческой точки
зрения, объекты имущества.
В таблице
приведены поступления денежных доходов в бюджет по всем источникам за последние
3 года. тыс.руб.
Таблица 1
|
Направления поступлений
|
2007 г.
|
2008 г.
|
2009 г.
|
|
план
|
факт
|
%
вып-ния
|
план
|
факт
|
% вып-ния
|
план
|
факт
|
% вып-ния
|
|
От реализа-ции имущества
|
48 962,0
|
45 263,5
|
92,4
|
801 926,0
|
979 454,0
|
122,1
|
952 129,0
|
428 434,0
|
45,0
|
|
От продажи земли
|
14 022,0
|
26 293,7
|
187,5
|
8 500,0
|
54 561,0
|
643,0
|
75 000,0
|
102 158,0
|
136,2
|
|
От аренды земли
|
395 347,0
|
396 547,6
|
100,3
|
400 763,0
|
566 136,0
|
141,2
|
917 187,0
|
1 217 913,0
|
132,8
|
|
От аренды госимущества
|
180 000,0
|
182 870,5
|
101,6
|
213 976,0
|
220 861,0
|
102,9
|
184 415,0
|
223 756,0
|
121,3
|
|
Отчисления от прибыли ГУП
|
9 344,0
|
9 379,5
|
100,4
|
6 233,0
|
27 507,0
|
441,3
|
9 580,0
|
10 247,0
|
107,0
|
|
Дивиденды
|
380,0
|
1 239,0
|
326,1
|
200,0
|
4 378,0
|
2189,0
|
244,0
|
5 751,0
|
2 357
|
|
Прочие доходы
|
-
|
92,7
|
-
|
210 000,0
|
246 246,0
|
117,3
|
74,0
|
109 264,0
|
147654
|
|
Продажа акций
|
16 433,0
|
5 252,8
|
32,0
|
0,0
|
2 856,0
|
-
|
24 185,0
|
261 466,0
|
1081,1
|
|
Всего доходов
|
664 488,0
|
666 939,3
|
100,4
|
1 641 418,0
|
2 102 089,0
|
128,0
|
2 162 814,0
|
2 358 989,0
|
109,1
|
2.2. Итоги управления государственной собственностью
Задачи,
стоящие в 2009 году по приему в государственную собственность муниципальных
учреждений и закрепленного за ними имущества выполнены в полном объеме. Вместе
с тем из запрашиваемого федерального имущества в государственную собственность
области передан только 1 объект.
Осуществлялся
сбор, анализ, обобщение информации, представленной органами местного
самоуправления об инвестиционно-привлекательных земельных участках,
формировался банк данных по указанным земельным участкам. На 01.01.2010 г. в
перечень включено 185 инвестиционно-привлекательных земельных участков. Данная
информация направлена в министерство инвестиционной политики.
Значительный
объем работ по закреплению имущества в оперативном управлении в 2009 году
связан с принятием в государственную собственность области из муниципальной
собственности - детских домов, из федеральной - центров занятости и лесхозов.
Кроме того, продолжалась работа по закреплению имущества за принятыми в
городскую собственность в 2008 году муниципальными учреждениями здравоохранения
и социальной защиты населения.
Подготовлено
485 распоряжений о передаче имущества в оперативное управление, 86
распорядительных актов по вопросам передачи и изъятия государственного
имущества в (из) хозяйственное ведение, 112 - по передаче имущества городской
собственности в безвозмездное пользование.
За 2009 год
заключено 142 договора безвозмездного пользования на имущество городской
собственности, в том числе 56 договоров на объекты нежилого фонда, 34 – на
автотранспортные средства, 52 – на прочее имущество.
На 01.01.2010
реестр договоров безвозмездного пользования насчитывает 364 договора на объекты
нежилого фонда (с учетом культовых).
В 2009 году
возросло количество площадей, переданных в безвозмездное пользование областным
органам государственной власти и государственным учреждениям, а также
уменьшилось количество используемых помещений городской собственности
федеральными и муниципальными органами власти и учреждениями.
За 2009 год
осуществлены проверки соблюдения условий договоров безвозмездного пользования в
20 организациях, составлены акты проверок, нарушений условий договоров не
выявлено.
За 2009 г. оформлено 132 распорядительных документа на списание около 2 тыс. единиц государственного
имущества с балансов госпредприятий и учреждений. Проведена работа по проверке
перечисления средств от списания госимущества, направлена информация в
отраслевые министерства о должниках.
2.3. Разработка предложений по
совершенствованию методов управления государственной собственностью г. Москвы
В процессе становления
муниципальной собственности в России выявлены следующие проблемы:
·
отсутствие специально разработанной Программы муниципализации,
что характерно было для стран Западной Европы и дореволюционной России.
Муниципализация осуществлялась в ходе реализации Программы приватизации, когда
потенциально прибыльные муниципальные предприятия перешли в частный сектор, а
имущество социально-культурного и коммунально-бытового назначения
приватизированных предприятий было передано в муниципальную собственность;
·
масштабность процессов муниципализации социальных объектов (за
1993—1997 гг. в целом по России было передано в муниципальную собственность:
жилого фонда - около 80 %, яслей и детских садов - 76 %, медицинских учреждений
- 82 %, спортивных сооружений - 84 %, лагерей для летнего отдыха детей - 75 %,
санаториев - 70 %, профилакториев - 60 %.), преимущественно затратный характер
данных объектов усилили дисбаланс между собственными доходными источниками
бюджетов муниципалитетов и их расходными полномочиями;
·
проблема управления (отсутствие опыта и готовности органов МСУ)
социальными объектами, переданными приватизированными предприятиями в
собственность муниципалитетов, слабость нормативно-правовой базы;
·
с принятием нового закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) в основу формирования муниципальной собственности положены принципы строго целевого
соответствия собственности требованиям федерального законодательства и
достаточности для эффективного решения вопросов местного значения, что
обострило проблему неспособности обеспечить исполнение своих полномочий
большинством вновь образованных муниципальных образований[7].
Как
показывает опыт стран с развитой рыночной экономикой, производство многих видов
местных общественных благ может осуществляться не только муниципальными, но и
частными предприятиям (рисунок 3).
Рисунок 3. Алгоритм по определению способа использования муниципальной
недвижимости
Рисунок 4. Схема потребления местных общественных благ и возможности
их производства в частном секторе
Концессия рассматривается
как наиболее привлекательная форма частно-муниципального сотрудничества.
В общепринятом за
рубежном и в России понимании, концессия определяется как:
·
уступка права пользования государственной/муниципальной собственностью
в течение оговоренного срока;
·
договор о передаче в эксплуатацию на определенный срок
принадлежащих государству или муниципалитетам природных богатств, предприятий и
других хозяйственных объектов.
Учитывая российские
условия, можно выделить следующие отрасли муниципального хозяйства, предприятия
которых могут передаваться в концессию:
·
городской пассажирский транспорт;
·
водоснабжение; канализация;
·
теплоснабжение;
·
содержание и ремонт жилищного фонда и других строений муниципальной
собственности;
·
дорожное хозяйство;
·
санитарная очистка, в том числе уборка улиц, переработка отходов.
Хотя
единообразной системы предоставления общественных благ не существует (как и
самого перечня), тем не менее, большинство видов производства муниципальных
услуг может быть организовано на основе частно-общественного партнерства.
В зависимости от объекта,
передаваемого в концессию, и функций, возложенных на концессионера, в работе
выделяется пять видов концессионных договоров (концессия на строительство
инфраструктуры по схеме ВОТ; концессия муниципального унитарного предприятия,
как имущественного комплекса; концессия на выполнение работ, оказание услуг;
концессия на содержание объекта муниципальной собственности; приватизация,
сопровождающаяся передачей в концессию муниципального оборудования и
недвижимого имущества (смешанный вид))[8].
Для развития концессионного
сотрудничества необходимо создание соответствующей нормативно-правовой базы для
урегулирования вопросов концессии, в частности, включение соответствующей
статьи в Гражданский Кодекс.
Для муниципалитетов и
предприятий основными преимуществами использования механизма концессии
являются:
·
ограничение участия в финансировании деятельности муниципальных
предприятий органами местного самоуправления;
·
получение от концессионера современных технологий и
управленческих навыков, внедрение новых форм организации хозяйствования;
·
переход в собственность муниципального образования после
истечения срока договоров, современного оборудования и производств;
·
приток дополнительных инвестиций в муниципальное образование;
·
создание конкурентной среды в отрасли, несмотря на то, что в
каждый определенный момент времени существует только один поставщик данного
вида услуг - концессионер, конкуренция возникает до подписания контракта, в
результате рассмотрения заявок претендентов, а также по истечении срока
договора, когда требуется его возобновление;
·
создание дополнительной занятости и стимулирование экономической
активности в регионе, так как часть средств, вкладываемых в проект,
затрачивается на территории его реализации в виде приобретения части
необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.;
·
возможность передачи в делегированное управление как предприятия
в целом, так и отдельных объектов коммунальной инфраструктуры, что позволяет
расширить круг привлекаемых инвесторов.
Концессия в России как
форма сотрудничества и передачи части муниципальных предприятий в частный
сектор в настоящее время применяется крайне редко. Например, в Краснодарском
крае можно привести лишь единственный пример Щербиновского района
Краснодарского края. Здесь в 2005 году на базе обанкротившегося МУП ЖКХ было
создано специализированное предприятие по сбору, вывозу и утилизации бытовых
отходов ООО «Чистая станица», куда были переданы на основе договора концессии
оставшиеся от МУП ЖКХ инженерные сооружения, спецтехника и помещения[9].
Всего за 2 месяца со дня
начала работы ООО «Чистая станица» стало одним из самых прибыльных предприятий
района.
В перспективе необходимо
широкое развитие таких «немуниципальных», преимущественно частных и
частно-муниципальных форм производства товаров и услуг. Немуниципальные формы
имеют более широкие перспективы развития, так как освобождены от необходимости
учета бюджетного и муниципального законодательства, являются более мобильными,
легко перепрофилируются и способны привлекать значительные объемы частных
инвестиций в отрасль.
2.4. Совершенствование управлений долей
государственной собственности в акционерных компаниях
Общий
объем муниципальной собственности за 2007 год несколько увеличился. Это вполне
оправданное явление, потому что разграничены полномочия между субъектами
Российской Федерации и муниципальными образованиями. Если ранее
общеобразовательные школы или объекты ЖКХ находились в государственной
собственности, то в настоящее время они стали объектами муниципальной
собственности. Однако, несмотря на то, что сегодня общий объем муниципального
имущества вырос, постепенно он будет уменьшаться, потому что необходимо
закончить перепрофилирование и отчуждение не свойственных вопросам местного
значения объектов. Поэтому будущее в развитии муниципального хозяйства следует
видеть в развитии некоммерческих организаций.
Для
усиления роли муниципальной собственности в системе рыночных отношений
необходимо обеспечить:
·
создание эффективной системы стратегического планирования
основных экономических и социальных параметров развития МО;
·
решение проблем местного значения с учетом мирового опыта;
·
меры по формированию всеобъемлющей и эффективной системы
информационного обеспечения и доступности контроля;
·
цивилизованное управление по критериям оптимальной интеграции с
местным самоуправлением;
·
качественное улучшение структуры органов местного самоуправления
с учетом новых его задач и функций.
Исследуя
тенденции возрастания роли социальной составляющей в муниципальной
собственности, позволило доказать, что социальная составляющая - это система
мер по оптимизации развития муниципального образования с учетом социального
контроля над созданием условий, удовлетворяющих повседневные потребности его
населения. Социальная составляющая муниципальной собственности направлена на
практическую реализацию комплекса мер по: содействию адаптации населения к
новым социально-экономическим условиям; постепенному повышению уровня и
улучшению качества жизни; развитию отраслей социальной сферы; предотвращению
социальных взрывов.
Задача
первостепенной важности — остановить с помощью превентивных мер и мер прямой
социальной помощи падение реальных доходов малообеспеченных слоев, упрочить их
положение, а затем увеличить темп их роста по сравнению с ростом цен на
потребительские товары. Это даст возможность оживить потребительский спрос,
инвестиционную активность, снизить остроту проблемы бедности.
Российский
парадокс состоит в том, что страна, которая по своему природно-ресурсному
потенциалу занимает одно из первых мест в мире, имеет колоссальный приток
золотовалютных поступлений от их реализации на мировом рынке, не может
обеспечить приоритетность развития социальной сферы и реализовать ее
преимущество с учетом современных тенденций. Причинами сложившегося положения
является ряд факторов[10].
См. схему 5.
|
Слабая социальная политика на уровне муниципальных образований
|
—►
|
Низкая доходность основной массы населения и ограниченность
бюджета
|
—►
|
Невысокий уровень потребления основной массы населения
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Низкая эффективность человеческого капитала
|
|
Низкий уровень инвестиций (в первую очередь в образование, науку,
здравоохранение)
|
<—
|
Массовая бедность и узость внутреннего рынка
|
|
|
|
|
|
|
|
Рисунок 5. Факторы, сдерживающие цивилизованное социальное развитие
муниципальной собственности
Устранение
сложившихся причин создаст благоприятные условия для социального развития
страны, как на уровне макроэкономики, так и муниципальном уровне. Это создает
основу выдвижения нашей страны в число развитых стран, уже создавших свои
национальные и муниципальные модели социально-экономического развития.
Во-первых,
необходимо создание механизма взаимодействия органа местной власти с другими
участниками общественного развития: федеральными и субфедеральными органами
власти, бизнесом. Это так называемое стратегическое партнерство, которое в силу
объективных причин заинтересовано в развитии социальной и производственной
сферы на территории муниципального образования. Интересы, противоречия и
возможности стратегического партнерства должны быть учтены в муниципальной
программе комплексного развития, что и позволит органам местного самоуправления
совершенствовать роль муниципальной собственности в системе рыночных отношений.
Во-вторых,
требуется в корне изменить ситуацию с отношением местных органов власти к
малому бизнесу, нормативно отрабатывая прямую зависимость благополучия
населения муниципального образования от его развития и успехов. Для этого
необходимы изменения в налоговом и бюджетном законодательстве: все налоговые
поступления от предприятий малого бизнеса необходимо закрепить за местным
бюджетом.
В-третьих,
отнести к полномочиям местного самоуправления исполнение таких функций, как
обеспечение экологической и пожарной безопасности,
санитарно-эпидемиологического контроля, гражданской обороны и пр. при условии
их федерального или субфедерального финансирования.
Совершенно
очевидно, что в настоящее время в экономическом развитии России необходимо
повышать роль муниципальной собственности и, соответственно, органов местного
самоуправления, являющихся самыми масштабными институтами демократического
общества. С их помощью должны быть созданы условия для реализации
конституционных гарантий, развития территорий, борьбы с бедностью, и может
быть, самой главной задачи -повышения ответственности местной власти за
надлежащее выполнение своих обязательств.
В целях
совершенствования управления муниципальной собственностью при переходе к
устойчивому развитию необходимо дальнейшее развитие специального
информационно-аналитического обеспечения. На него следует возложить задачи
оперативного сбора достоверной информации и аналитической ее обработки с
использованием соответствующего методического обеспечения для подготовки
проектов управленческих решений в области повышения эффективности управления
муниципальной собственностью.
Рис. 6. Основные направления муниципальной политики в сфере
совершенствования управления муниципальной собственностью
При этом
основными задачами по совершенствованию управления муниципальной
собственностью, раскрывающими основные направления муниципальной политики в
сфере совершенствования управления муниципальной собственностью при переходе к
устойчивому развитию, являются следующие:
·
совершенствование учета предприятий для обеспечения их
эффективной работы;
·
совершенствование арендных отношений;
·
развитие рыночных отношений в управлении муниципальной
собственностью;
·
организация эффективной инвестиционной деятельности;
·
экологическая модернизация управления муниципальной
собственностью;
·
регламентация деятельности органов управления муниципальной
собственностью;
·
информационно-аналитическое обеспечение совершенствования
управления муниципальной собственностью при переходе к устойчивому развитию;
·
организационно-техническое обеспечение деятельности органов
управления муниципальной собственностью.
В
настоящее время наметились серьезные изменения в управлении экономикой страны в
целом и муниципальной собственностью, в частности. Общее направление этих
изменений соответствует принятой в странах с рыночной экономикой современной
теории государственного сектора. В соответствии с этой теорией государство в
развитой рыночной системе призвано обеспечивать институционально-правовую
структуру экономики и восполнять так называемые «провалы рынка». Глобальной
тенденцией становится необходимость экологической модернизации экономики на
уровне государств, регионов, муниципальных образований, корпораций и бизнеса.
На
современном этапе развития общества одной из важнейших задач российского
государства является повышение эффективности использования имущества,
находящегося в собственности муниципальных образований, и улучшения качества
жизни населения путем реализации муниципальными образованиями направленных форм
стратегического партнерства в системе муниципального взаимодействия. Особую
значимость в условиях реформирования местного самоуправления приобретают вопросы
кооперации и интеграции хозяйственной деятельности в качестве наиболее
эффективного использования муниципальной собственности. В нынешних условиях
собственность является основой существования муниципального образования, а
также регулятором социально-экономического развития, напрямую зависимого от
эффективности ее использования.
Несмотря
на позитивные тенденции в системе муниципального управления, процессы
кооперации и интеграции хозяйственной деятельности на основе стратегического
партнерства и муниципального взаимодействия недостаточно исследованы.
Несбалансированность местных бюджетов препятствует реализации социальной
политики государства. При постоянном дефиците бюджетных ресурсов перед
муниципальными образованиями встают вопросы эффективного использования
собственности. Для решения перспективных задач социально-экономического
развития, обеспечения базисных условий экономической стабилизации и
экономического роста муниципальных образований требуется модернизация самой
системы управления собственностью.
Основой эффективного
управления собственностью является комплексный подход к проблеме использования
объектов муниципальной собственности, ее инфраструктуры и управлении этими
объектами на условиях стратегического партнерства с частными организациями в системе
муниципального взаимодействия. Несмотря на то, что в научной литературе все
больше уделяется внимание данной проблеме, остаются еще нерешенные
теоретические и методологические вопросы. Это, прежде всего, связано с
определением величины синергетического эффекта в конкретных условиях
эксплуатации муниципальной собственности, с привлечением партнеров,
муниципальных займов, ориентированных на эффективное использование
муниципальной собственности.
Категория «муниципальная
собственность» как объективное по своему содержанию социально-экономическое
явление в жизни местных сообществ, связанное с реализацией местными
сообществами права на самоуправление, служит экономической основой
предоставления местных общественных благ.
Природа муниципальной
собственности определяется необходимостью удовлетворения коллективных
потребностей местного сообщества в определенных локальных (местных) благах.
Локальные (местные) блага – это блага общественного характера, предоставляемые
на местном (муниципальном) уровне. Таким образом, муниципальная собственность –
это отношения по поводу производства, присвоения-отчуждения коллективных благ
локального характера, создаваемых в процессе хозяйственной деятельности
местного сообщества и предоставляемых членам местного сообщества на территории
проживания.
Субъектом муниципальной
собственности являются органы местного самоуправления, представляющие интересы
местного сообщества. Муниципальная собственность составляет экономическую
основу их деятельности, что означает наличие объектов собственности и
соответствующих имущественных прав, а также средств и методов, с помощью
которых может быть организовано управление муниципальной собственностью в
процессе хозяйственной деятельности муниципалитета с целью обеспечения
благосостояния членов местного сообщества.
Территориальная обособленность муниципальной собственности и
ее направленность на удовлетворение потребностей в общественных благах и
услугах местного населения приводит к образованию муниципальной экономики, или
муниципального хозяйства с целью удовлетворения общественных потребностей
муниципального сообщества посредством развития, как некоммерческого, так и
самоокупаемого производства, в основном ориентированного на эффективное
функционирование муниципальной собственности.
Одним из наиболее эффективных механизмов реализации
муниципальной собственности является формирование и развитие местного
самоуправления, являющегося в силу своей общественной природы важнейшим
инструментом согласования между собой государственных и местных интересов, что
позволяет стимулировать территории к саморазвитию на основе демократической
формы управления, обеспечивая обратную связь между населением и властью;
институт местного самоуправления — это один из центральных институтов
гражданского общества.
Организации взаимодействия
частного и муниципального секторов экономики в производстве необходимых
местному сообществу благ строится с учетом конкретных социально-экономических
условий, реально складывающихся в муниципалитетах и на основе использования
различных форм частно-муниципального сотрудничества, разновидностями которого
являются доверительное управление, аренда, муниципальный заказ и концессия. Это
означает развитие нового для России территориально-корпоративного типа
муниципального управления.
Одним из наиболее
эффективных, но практически не используемых в муниципальной практике
инструментов управления муниципальной собственностью является концессия. В
основе концессионного сотрудничества лежит принцип разделения ответственности,
в соответствии с которым муниципальные органы власти отвечают за предоставление
муниципальных услуг и их качество, а частная компания отвечает за
финансирование и производство соответствующих услуг надлежащего качества.