Содержание
Стр.
Введение. 2
Глава 1.
Федерализм. 3
Глава 2.
Концепции развития федерализма в Канаде. 11
2.1.Шесть
принципов канадского федерализма. 11
2.2.Концепции
Децентрализации. 17
2.2.1.Теория
«Договора». 17
2.2.2.Теория
«Отношения нация-нация». 22
2.3.Концепции
централизации. 29
2.3.1.Концепция
национализации «отцов-основателей». 30
2.3.2.Концепция
Трюдо. 32
2.3.3.Неконституционное
обновление. 35
Заключение. 39
Список
использованной литературы.. 41
«Особенности развития
Канадского федерализма» - одна из важных и актуальных тем на сегодняшний день.
Сегодня термины
«федерация», «федерализм» стали активно использоваться как в научной
литературе, так и в периодической печати. При этом каждый из авторов по-своему
трактует их смысл и содержание. Все это порождает путаницу в умах не только
обыкновенных граждан, но и отдельных политиков, определяет их позицию к
федерализму: от восторженно позитивной до агрессивно негативной.
Существует несколько
конкурирующих концепций канадского федерализма, которые по-разному представляют
проблему сохранения единства в многообразии, обусловленном территориальными
различиями, а после появления Хартии Прав и Свобод 1982 г. еще и проблему официального признания идентичностей, не имеющих территориальной привязки.
Действительно, если говорить о канадском федерализме, можно быть уверенным
только в том, что любая концепция политического сообщества всегда вызывает хор
несогласных, которые иначе представляют себе принципы построения федеративной
системы.
Цель работы – рассмотреть специфику развития Канадского
федерализма.
Для достижения цели
необходимо решить следующие задачи:
1.Исследовать понятие и сущность федерализма.
2.Изучить канадский
федерализм.
Для раскрытия
поставленной темы определена следующая структура: работа состоит из введения,
двух глав и заключения. Название глав отображает их содержание.
Термин «федерализм» —
один из ключевых в теории права. Он включает в себя как форму государственного
устройства в ряде стран (федерация), так и, в более широком смысле,
политическое движение за федеративное устройство. Изучение и анализ научной
литературы по данной проблеме позволяет говорить, что происхождение самого
термина «федерализм (federalism) исследователи связывают с латинским foedus
(соглашение). Как считает Даниэл Элизар, один из наиболее авторитетных и
известных исследователей проблем федерализма, латинский foedus близок по смыслу
древнееврейскому brit — фундаментальному библейскому понятию, означающему
соглашение с Богом и одновременно соглашение между людьми, которые строят свои
отношения на основе договора. Проще говоря, это выполнение взаимных
обязательств[1].
Исследователи обращают
внимание на то, что политический федерализм вырос фактически из «федеральной
теологии», зародившейся в недрах католического социального учения (принцип
субсидиарности). Другим источником федеральной теологии был европейский
протестантизм, перенесенный переселенцами — прежде всего пуританами и
кальвинистами — на Североамериканский континент. Основой теологии была идея
ненасильственного соглашения, выступающего необходимой предпосылкой прочности
гражданских институтов.
Таким образом, выражением
глубинной сути федерализма являются принципы соглашения (договора), доверия
(родственным «foedus» выступает «fides» — «доверие»), добровольного согласия,
партнерства, компромисса. Это идея, которая выражает политическую
справедливость, формирует политическое поведение людей и направляет их к
гражданскому союзу. Федерализм имеет непосредственное отношение к правам
личности; он утверждает, что нет большинства без меньшинства, защищая тем самым
права меньшинств. Федерализм выступает мощным средством сохранения небольших
сообществ. По мнению Винсента Острома, он является идеологией подлинно
самоуправляющегося общества, альтернативой централизованной властной вертикали,
гомогенному обществу. А Престон Кинг рассматривает федерацию в качестве одной
из разновидностей демократического правления[2].
Следует также отметить,
что существует два основных подхода к федерализму. Сторонники первого,
распространенного во многих странах Европы, считают, что федерализм
представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими
образованиями разного уровня. В этом отношении главным является понятие
«государство». Так, например, по мнению российского мыслителя И. Ильина
федерация возможна лишь там, где имеется несколько самостоятельных государств,
которые стремятся объединиться. Иначе говоря, федерация — это система взаимоотношений
властных структур, социальных институтов, основанная на принципах не
субординации, а координации. Такое понимание федерализма приводит к выводу о
том, что федерализм — это «рукотоворное создание»: для его внедрения необходима
только политическая воля, а двигателем данной операции является государственная
власть.
Второй подход, который
присущ большинству американских исследователей, характеризуется тем, что
федерализм трактуется как форма самоорганизации граждан, в рамках которой
обеспечивается согласование индивидуальных интересов. Примером может служить
федерация США, основанная на децентрализации власти, которая, в свою очередь,
начиналась с конкретного человека, обладающего нерушимыми правами и свободами.
При таком понимании федерализма взаимоотношения между элементами
государственной системы являются вторичными, «надстроечными» над личностным
измерением федералистской идеи. Именно это и является, на наш взгляд, важнейшей
составляющей федерализма (см. табл. 1). На первый план здесь выступает человеческий
фактор, личностное содержание, а не внешняя, правовая сторона, что характерно
для первого подхода к федерализму. Современный федерализм становится все больше
своеобразным гарантом всеобъемлющего процесса, определяемого как
«институциализация свободы»[3].
Таблица 1
Подходы к федерализму
|
Подходы
|
Распространёность
|
Сущность
|
1
подход
|
во
многих странах Европы
|
федерализм
представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими
образованиями разного уровня. В этом отношении главным является понятие
«государство».
|
2
подход
|
США
|
федерализм
форма самоорганизации граждан, в рамках которой обеспечивается согласование
индивидуальных интересов. Взаимоотношения между элементами государственной
системы являются вторичными, «надстроечными» над личностным измерением
федералистской идеи.
|
На неоднозначность
трактовки и размытость термина «федерация» указывает известный российский
государствовед В. Е. Чиркин. Он справедливо выступает за более строгое его
определение и использование. Часто это понятие трактуется довольно широко и
приводит к тому, что чуть ли не любая существенная децентрализация,
регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за
саму государственную федерацию. Нередко ученые и политики рассматривают отдельные
элементы федерализма как сам федерализм. В этой связи к числу федераций относят
Испанию и Италию, которые по форме своей территориальной организации являются
децентрализованными унитарными государствами[4].
Как справедливо отмечает
Э.В. Тадевосян, «федерация — это не некая частичная сумма, набор отдельных
элементов, черт, признаков федерализма, а качественно своеобразная система,
организующаяся, функционирующая и развивающаяся по своим особым
закономерностям. Поэтому разного рода «полуфедерации», «квазифедерации»,
«государства автономий», «регионалистские государства» и др. не могут быть
признаны федерациями, хотя они и включают в себя те или иные отдельные черты,
элементы федеративности, оставаясь в целом в своей основе унитарными
государствами, их сложной разновидностью»[5].
Главное в понятии
федерации — это сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей. А
суть федерации — в разделении и взаимосвязи государственной власти федерации и
государственной власти ее субъектов. Решение проблемы их сочетания и
взаимоотношений имеет огромное теоретическое и практическое значение.
Что касается понятия
«федерализм», то довольно часто его отождествляют с понятием «федерация».
Однако в последнее время в научной литературе все больше пробивает себе дорогу
мнение о необходимости разведения этих понятий, их более четкого определения и
выявления соотношения между ними.
Потребность в таком
разграничении связана с тем, что недопустимо отождествлять:
·
во-первых,
федерацию как реально существующую форму политико-территориальной организации
государства с федералистскими идеями, взглядами, теориями, устремлениями,
доктринами и т.п.;
·
во-вторых, уже
сложившуюся федерацию и такое переходное состояние государства, когда оно еще
не может быть признано федерацией, но уже имеет и все больше накапливает
существенные федеративные черты, признаки, т.е. развивается по пути
федерализации.
Но нередко соотношение
рассматриваемых понятий представляется довольно упрощенно, схематично,
односторонне: федерация — это форма государства, а федерализм — это лишь
комплекс идей, теорий, доктрин соответствующего государственного устройства[6].
Федерализм — это не
только теория и идеология, но и реальные политика и практика создания,
построения, функционирования и развития федеративного государства. Из этого
следует, что понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Оно шире еще и
потому, что охватывает и те процессы федерализации, которые происходят в недрах
унитарного государства или конфедерации при переходе к федеративному
устройству. В той же мере, в какой в Испании и Италии выявляются или
усиливаются элементы федерализма, развивается и углубляется процесс
федерализации, теория федерализма может и должна заниматься и этими странами,
хотя они и являются унитарными государствами.
Необходимо отметить, что
возникновение федеративных государств обусловлено различными причинами и,
прежде всего, особенностями исторического развития той или иной страны.
На раннем этапе развития
федерализма как предпочтительной формы политико-территориального устройства
существовала концепция дуалистического федерализма, которая нашла свое
отражение в конституции США и сводилась к идее равновесия между центральной
властью и властью субъектов федерации, имеющих свою компетенцию и не
вмешивающихся в дела друг друга. Такая модель федерации резко отличалась от
реальной жизни. Другая модель федерализма основывается на идее взаимодополнения
субъектов федерации и центра, их взаимовыгодного сотрудничества и носит
название кооперативного федерализма.
Федерализм представляет
собой систему разделения власти между двумя или несколькими правительствами,
полномочия которых распространяются на одних и тех же граждан и на одну и ту же
территорию, Он поощряет ответственность правительства перед народом, участие
граждан и гражданскую ответственность, поскольку позволяет местным
правительствам разрабатывать и обеспечивать выполнение местных законов.
Федерализм предоставляет
политическим партиям многочисленные возможности для обслуживания своих
избирателей. Даже если какая-то конкретная партия не имеет большинства в
национальном законодательном органе или исполнительной власти, ей разрешается
принимать участие в работе на региональном и местном уровнях.
В целом можно сказать,
что федерализм обеспечивается определенными условиями. Как справедливо отмечает
Леонид Смирнягин в своей статье «Судьба федерализма в России», к таким условиям
относится:
·
во-первых, разделение
властей на законодательную, судебную и исполнительную, дополняемое так
называемым «вертикальным» разделением: на власть региональную, федеральную и муниципальную
(местную). Каждая из них подчинена только гражданам, полностью самостоятельна и
не зависит от других властей;
·
во-вторых,
субъекты федерации или регионы, принимают непосредственное участие в формировании
государственных законов;
·
в-третьих, необходимо
чтоб федерализм был записан в основном законе страны, а не существовал «по
понятиям», в силу определённых традиций[7].
При этом все три условия
в единстве, а не поодиночке могут обеспечить развитие федерализма.
По мнению большинства
западных исследователей, в нынешнем мире выявляется тенденция к федерализации,
ведущая к зарождению новых федеративных систем наряду со старыми традиционными
федерациями. Федерализация вовсе не представляет собой установку федеративной
системы в общепринятом смысле. Западные исследователи утверждают, что смысл
федерализма, в предоставлении частям федерации самоуправления и
самостоятельности, а также в обеспечении участия этих частей в управлении
государственными делами. Сам федерализм рассматривается при этом как испытанное
средство при решении конфликтов, в том числе и тех которые основаны на
этнических различиях. Таково, в частности, мнение авторов работы «Федерализм и
роль государства», которая издана под редакцией Г. Баквиса и У. Чендлера известных
правоведов.
Федерализм, который
основан на принципах равновесия, создаёт механизмы согласительных мероприятий,
которые, в свою очередь в большей степени снижают опасность развития трудноразрешимых
конфликтов. В демократическом обществе, обычно, учитываются мнения как
большинства, так и меньшинства, и это тоже принято считать проявлением элемента
федерализма, который заключается в сохранении «равновесие между частями».
Федеральная демократическая
система намного более гибко реагирует на конфликты. Смысл заключённый в
федеральной организации достаточно хорошо разъясняет английская поговорка, гласящая:
«Better self-governed than well-governed», что в переводе на русский язык
«лучше самоуправление, чем хорошее управление».
Это означает, что любая из
возможностей самостоятельного решения своих проблемы, а также удовлетворения
своих интересов на много предпочтительнее любых проявлений патернализма и опеки
со стороны даже самой «справедливой» и «хорошей» центральной власти.
Федерализм, который строится
на самоуправлении и самоорганизации, развивает ощущение ответственности за то,
что происходит в конкретной автономии, тем самым, заставляя выбирать такие
способы и средства решения возникших коллизий, в которых заключается больше
конструктивных, чем разрушительных элементов.[8]
Таким образом,
федерализм, реализация его основных принципов на практике не позволяют
разбалансировать взаимоотношения центра и территориальных образований.
Идея федерального
государства заключается в сбалансированном и непременном разделении
исполнительных и законодательных функций между территориями и центром.
Федерализм можно
рассматривать как систему правления, в рамках которой предприняты усилия для
реализации способности самого народа «править» в собственном смысле этого
слова, а не считать, что правит только «правительство».
Историческая практика
показала, что процесс построения федерализма не во всех странах приводил к
желаемым результатам.
Прежде всего, необходимо
остановиться на историческом прошлом Канады, а во-вторых - на основных
принципах федерализма в Конституции Канады, касающихся принципов
взаимоотношений федеральных властей и провинций.
Очень много общего между
Россией и Канадой. Россия занимает первое, Канада - второе место в мире по
территории. Оба государства имеют огромное этническое разнообразие. В Канаде
почти такой же суровый климат, как и в России.
Канада - парламентарное
государство. Население 28 млн. Из них 70% англичане, 30% - французы. Вся
документация в Парламенте ведется на двух языках - английском и французском.
Население Канады делится
на 4 группы:
1. индейцы, которые живут на севере;
2. французы, которые переехали из Европы
много лет назад;
3. англичане;
4. народы других стран.
Например, предки моей
семьи являются потомками из Швеции, но в то же время в нашей семье есть люди
разных национальностей: украинцы, русские, поляки, которые приехали из России и
других стран мира.
В Канаде существует
следующее административное деление: 10 провинций и 2 территории. Было решено
организовать Канаду на принципах федерализма, поэтому Канада стала федеративным
государством. Следует отметить, что федерализм Канады отличается от федерализма
других стран.
Канада прибегла к
принципам федерализма, в связи с тем, что это очень большая страна, с очень
разнообразными условиями. Федерализм позволяет объединить эти два
противоположных принципа, т.е. сохранить индивидуальность в разных частях
страны и в то же время объединить все части огромной территории в единое
государство.
Исторически сложилось
так, что Квебек, одна из провинций Канады, с самого момента образования
стремился к отделению от остальной части страны, пытался образовать свое
собственное государство, в котором проживало бы это относительное меньшинство.
И этот процесс действительно имеет все основания, т.к. французы были первыми
переселенцами. Затем, примерно 200 лет назад эта территория была занята
англичанами. Так сложилось история. Тридцать лет назад в парламенте завоевала большинство
"Квебекская партия", которая отстаивала принципы отделения от
федеральных властей. В 1976 году эта партия организовала свое правительство.
Четыре года спустя, в 1980 г. проводился референдум на территории провинции, на
котором стоял вопрос: стоит ли отделяться Квебеку от Канады или нет? В
результате референдума выяснилось, что 60% относятся к этому негативно, а 40%
положительно. Любопытно, что правительством было принято решение об
ассоциированном суверенитете Квебека. Это очень похоже на суверенитет Татарстана,
который базируется на ассоциированных отношениях с Россией.
Теперь остановимся на
историческом прошлом взаимоотношений и политическом положении Квебека в рамках
канадской государственности. Особого внимания заслуживают несколько пунктов Конституции,
которая, продолжая настаивать на том, чтобы Квебек остался в составе Канады, в
то же время предоставляет некоторую гибкость в отношениях этой провинции с
федеральным правительством.
Данная проблема,
аналогична той, которая была в России - сохранение со стороны федерального
правительства способность управлять страной и в то же время предоставление
свободы субъектам. Это одновременно воплощение принципа единства (неделимости)
и свободы.
Существует несколько
принципов федерализма Канады, многие из которых достаточно сложны, поэтому
необходимо дать им краткую оценку.
Прежде всего, необходимо
подчеркнуть равенство языков в Канаде: английского и французского. Все
документы ведутся на двух языках, это касается подписи на банкнотах,
удостоверений личности и т.д. Что касается обучения в школе, то в провинции
Квебека обучение ведется на французском, а в остальных частях на английском
языках. Но ситуация очень напоминает ситуацию в Татарстане, когда не все татары
живут в Татарстане, как и не все французы живут в Квебеке. Согласно конституции
Канады все французы, проживающие вне Квебека, имеют право обучаться в школах с
французским языком. Также англичане в Квебеке имеют право обучаться на
английском языке. Обращение в суд любого гражданина может производиться на
любом (французском или английском) языках. На частном уровне в провинциях
решается вопрос о государственном языке (в Квебеке такой язык - французский). В
восьми провинциях основной язык - английский, и в одной провинции (Брансуиг) основными
являются оба языка. В Канаде очень гибко решается языковая проблема.
Второй важной частью
федерализма Канады является судебно-правовая система. В Квебеке система
правосудия отличается от остальной части страны. Во многих частях страны действует
Британская система законодательства, а в Квебеке французская система
законодательства. В Квебеке в конституции заложены гражданские принципы, на
остальной части - общие принципы. Что касается высшего судебного органа Канады,
то здесь федеральное и национальное правительство назначает судей. В него
входят 9 судей, причем 3 из них должны быть из Квебека и представлять
гражданскую систему, другие 6 представляют остальную часть страны. Это хороший
пример дуализма наций в различных сферах жизни. Такая дуальная система
позволяет объединить страну.
Очень важная часть
федерализма - это разделение властей. Во-первых Канада имеет общеканадскую
конституцию, в которой происходит разграничение таких сфер как: банковская (их
всего 9), торговля, почта, школы. Но В Канаде также есть список прав провинций
(18 полномочий), это - образование, природные ресурсы, власть, транспорт,
полиция и т.д. Итак, в Канаде есть и федеральная, и провинциальная власть.
Есть принципы разделения
полномочий федеральных и провинциальных органов власти. Два наиболее
характерных примера - сельское хозяйство и эмиграция. В этих областях
федеральные и провинциальные органы власти могут разрабатывать свои законы. В
Квебеке, например, есть своя эмиграционная служба, которая ищет эмигрантов из
франкоязычных стран.
Перейдем к четвертому
пункту федерализма - это хартия о правах. Система прав и свобод, которая
выражена в этой хартии, достаточно многообразна, например, свобода слова,
судебная свобода, экологической безопасности и т.д. Действие хартии
распространяется на всех, но она допускает и некоторую гибкость толкования
прав. Гибкость выражается в том, что не все решения федеральных органов
обязательны для провинции. В то же время есть некоторые положения хартии
прямого действия. Прецедент возник только один раз и он касается провинции
Квебек в сфере языковой проблемы. Правительство Квебека хотело, чтобы все делопроизводство
было на французском языке. Это было опротестовано в Верховном суде Канады.
Верховный суд признал действия Квебека незаконными. И именно тогда возник прецедент
- правительство отказалось выполнять решения суда и в течение 5 лет все дела
велись только на французском языке. Через 5 лет встал вопрос о прекращении,
либо о перерассмотрении этого закона.
Пятый принцип федерализма
касается экономики и налогов. Во-первых, следует сказать, что право собирать
налоги имеют, как провинциальные, так и федеральное правительства. Во-вторых
федеральное правительство должно платить деньги бедным провинциям, исходя из
принципа равенства. Например, провинция Ньюфаундленд является самой бедной в
Канаде и каждый год она имеет право получать от федерального правительства
определенную сумму денег. Национальный доход провинции Квебек ниже, чем
национальный доход в остальной части страны, поэтому принцип выравнивания для
нее очень важен.
Другая важная часть
федерализма - национальные программы. Федеральное правительство и местные
органы власти сотрудничают друг с другом в разработке этих программ. В Канаде
есть программы финансирования больниц и высших учебных заведений. Это интересно,
т.к. эти сферы находятся в сфере компетенции местных органов самоуправления, а
финансирование осуществляется из федеральных органов. Также в совместном
ведении находится система здравоохранения. Есть национальная пенсионная
программа, которая находится в ведении федеральных властей.
Шестой принцип -
кооперативный федерализм. Он дает возможность организовать сотрудничество
местных и федеральных органов самоуправления. Приведем три примера:
·
национальная
пенсионная программа. В Квебеке она контролируется местными органами
самоуправления. На остальной территории эта программа контролируется
государством;
·
всеканадский
пенсионный фонд и пенсионный фонд Квебека. Они платят точно такие же деньги
пенсионерам. Но, однако, все вопросы распределения средств этого фонда на
территории Квебека решаются местным правительством самостоятельно;
·
радио и
телевидение.
Канада имеет национальную
систему CI-BI-CI, система функционирования которой напоминает систему
пенсионного фонда. Английское вещание ведется из Оттавы. На французском языке
"Радио Канады" вещает из Монреаля. Несмотря на то, что они преследуют
одни и те же цели и задачи, они работают отлично друг от друга.
На этих примерах видно
то, что отличает Квебек от остальной Канады. Еще одним примером является сфера
налогообложения. Как уже упоминалось выше, федеральные власти собирают
подоходные налоги. При этом девять англоязычных провинций имеют официальное
соглашение с центром о том, что именно федеральное правительство собирает
налоги для этих провинций. Таким образом, федеральное правительство собирает и
свои федеральные, и местные налоги на территории девяти провинций, иначе
говоря, организационная структура для сбора налогов на федеральном и местном
уровне в девяти провинциях едина. После того, как налоги собраны, федеральное
правительство выписывает чек для каждой провинции, и та часть денег, которая
принадлежит провинции, отправляется по назначению.
В Квебеке дело обстоит
иначе. Федеральное правительство собирает федеральные налоги, а местное
правительство собирает местные налоги.
Итак, мы перечислили
шесть основных принципов канадского федерализма, который показывает каким
образом Канада приспосабливается к взаимоотношениям между федеральными
властями и провинциями.
На сегодняшний день
не существует согласия по вопросу о принципах основания канадской федеративной
системы. Несмотря на то, что разделение полномочий четко зафиксировано,
продолжаются споры о принципах, на которых был принят федерализм. Кроме того,
события показывают, что не существует согласия в вопросе о великих идеях,
составляющих основу легитимности канадского федерализма. Об этом
свидетельствуют и существующие напряженные отношения между всеми группами,
претендующими на идентичность. В конце концов, федерализм невозможно оценить
вне конкретного политического контекста. Франц Ньюман даже пришел к заключению,
что бесполезно давать оценку федеративных систем в целом – федерализм может
быть хорошим, плохим или нейтральным в зависимости от специфических
обстоятельств и позиций основных участников. За время существования
федеративной системы в Канаде было дано несколько разных ее интерпретаций. Ниже
будет представлен краткий обзор основных концепций канадского федерализма (см.
табл. 2).
Таблица 2
Концепции развития федерализма в
Канаде
|
Концепции
Децентрализации
|
Концепции
централизации
|
|
Теория
«Договора»
|
Концепция
национализации «отцов-основателей»
|
|
Отношения
нация-нация: от бинационализма к мультинационализму
|
Концепция
Трюдо: права личности и федерализм
|
|
Неконституционное
обновление
|
Это понятие
относится к классической теории федерализма и подразумевает что Канада, как
государство, была создана провинциями. Теоретически это подразумевает, что
каждая провинция была суверенна в своей юрисдикции. Иначе говоря, само
существование федеративного режима считалось результатом договора между ранее
существовавшими государствами. Согласно этой концепции федерализма, первый
уровень представительства граждан – правительства провинций. Одним из первых эту
концепцию истолковал судья Томас Жан Жак Лоранжер вскоре после образования
Конфедерации в 1867 г. Взгляды судьи Лоранжера были изложены в докладе
Королевской Комиссии по коренным народам в 1993 г. В основном они сводятся к следующему:
1.
Конфедерация
британских провинций стала результатом заключения договора между провинциями и
Великобританией.
2.
После образования
федеративного союза провинции сохранили свою корпоративную идентичность,
прежние конституции и все законодательные полномочия без изменения. Часть этих
полномочий была передана федеральному парламенту, чтобы он осуществлял их в
общих интересах всех областей. Полномочия, которые не были переданы, остались
за провинциальными законодательными органами, которые продолжали действовать в
пределах своей юрисдикции и согласно своим конституциям, в несколько измененных
формах согласно федеративному договору.
3.
Полномочия
провинций вовсе не были переданы им Федеральным правительством, но представляли
собой оставшуюся часть их прежних колониальных полномочий. Федеральное
правительство было создано провинциями и явилось результатом их объединения и
заключенного ими договора[9].
Рассматривая период от
момента образования Конфедерации до 1921 г., Рамсей Кук утверждает, что теория договора в ее самой ранней и устойчивой формулировке, всегда включала две
версии:
1.
версию договора
между двумя культурными группами;
2.
версию договора
между провинциями.
В Квебеке осознали
важность проведения такого различия намного позже, так как в «момент рождения»
федерализма это была одна из сторон, заключающих соглашение, независимо от ее
определения как провинции или культурной группы. Такой подход предполагал, что
никакие изменения в распределении полномочий между центром и провинциями не
могут производиться без согласия провинций.
Франко-канадская
интеллигенция уже тогда начинала рассматривать автономию провинций и
определение культурной группы в качестве движущих сил федерализма. Идея
федерализма заслуживала доверия, так как не нарушала провинциальную и
культурную автономию. Квебек придерживается такой позиции до сегодняшнего дня –
некоторые изменения касаются только степени автономии, которую разные
представители квебекской элиты требуют от центрального правительства. Все
квебекские правительства, независимо от своего партийного состава, всегда
считали первоначальное распределение полномочий минимальным условием своего
членства в федеративной структуре.
Сторонников
провинциальной автономии поддерживал Судебный Комитет Тайного Совета (СКТС)
Великобритании, который толковал общее положение «Закона о мире, порядке и
хорошем управлении в Канаде» Британского Североамериканского Акта 1867 г. как чрезвычайные полномочия центрального правительства, решал споры о собственности и
гражданских правах в основном в пользу провинций и предложил ограничить
компетенцию Федерального правительства в сфере торговли и коммерции.
Только после второй
мировой войны сторонники децентрализации в Канаде начали расходиться в своем
понимании основополагающего договора. Как следствие послевоенного
экономического бума и увеличения доходов центрального правительства,
англо-говорящая Канада стала обнаруживать все более сильное центральное
присутствие в тех областях политики, которые ранее считались прерогативой
провинций. Квебек, однако, не изменил своих позиций в отношении федеративных
принципов. В 1956 г. был опубликован доклад Королевской Комиссии по
расследованию конституционных проблем, который приводил доводы в пользу
сохранения изначального разделения полномочий.
Основным аргументом было
наличие отличающихся «культурных» сообществ, от которых канадский федерализм
получил свои полномочия. Эти сторонники децентрализации не считали Оттаву
национальным правительством – для франко-говорящих канадцев основным
правительством остался Квебек. Этот доклад отражает принципиальную позицию
Квебека и толкует теорию договора по принципу «двух народов-основателей», в
отличие от теории провинций. Действительно, к моменту «тихой революции» в
Квебеке отказались от теории «договора провинций», так как эта теория позволила
бы другим провинциям оспаривать право Квебека на большую автономию в отношениях
с Оттавой. В остальной части Канады ряды сторонников теории договора
уменьшались. Она вновь возникла позднее и в несколько иной формулировке, как
следствие квебекской концепции канадского федерализма, с одной стороны, и как
результат понимания того, что канадский федерализм не учитывает в полной мере
интересы западных провинций, с другой.
Согласно Роше и Смиту,
теория договора заключает в себе гораздо большее, чем просто принцип
суверенитета провинций и концепцию федеративной системы, состоящей из
«изолированных отсеков». Она также допускает некоторое присутствие Федерального
центра в областях совместной юрисдикции, однако с точки зрения динамики
федерация-провинции рассматривает все провинции как отличающиеся друг от друга
суверенные образования, которые равны в отношениях с Федеральным
правительством. С такой «равновесной» формулировкой, отношения
федерация-провинции представляют собой игру «с нулевой суммой» – если одна
провинция получает особый статус, или большую юрисдикцию по отношению к
федеральному правительству – остальные провинции проигрывают.
Таким образом, эта
теория подразумевает, что федерализм должен быть симметричным и «особый» статус
для одной провинции, противоречит первоначальному договору, в котором провинции
несут одинаковую ответственность за распределение полномочий в их отношениях с
центральным правительством и друг с другом. Любые изменения в отношениях
центр-провинции должны касаться всех провинций в равной степени. Роше и Смит
придают важное значение «равенству провинций» и эта концепция канадского
политического сообщества глубоко укоренилась в сознании граждан – провинции
должны обладать равными полномочиями, чтобы гарантировать деятельность в
пределах своей компетенции. Другими словами, ни одной из провинций не отводится
более важное место в качестве учредительной единицы канадского федерализма.
Те, кто пытался учитывать
многообразие интересов провинций, не рассматривая канадский федерализм как
договор между двумя народами или как политическое сообщество, зависящее от
межправительственных сделок, придерживались концепции, которая напрямую
затрагивала центральные институты. На самом деле, призывы к
внутригосударственному федерализму, особенно в 1970-е гг., были направлены на
то, чтобы более адекватно представить интересы провинций на федеральном уровне.
При этом государство не рассматривалось как свободная конфедерация правительств
провинций. Постоянный межправительственный конфликт, согласно этой концепции,
можно было бы решить, если бы провинциальные правительства имели одинаковое
представительство в центре – в некоей постоянной структуре, которая позволила
бы выражать интересы провинций, не обращаясь к сделкам на исполнительном
уровне.
Так, территориальные
интересы были бы представлены не только в правительствах провинций. Кэрнс так
резюмирует эту концепцию канадского федерализма, учитывая неспособность
Федерального правительства эффективно объединять и представлять исходные
социологические реалии Канады, такое правительство считали не имеющим твердого
обоснования. Соответственно, считалось, что провинции имеют больше
легитимности, чем юрисдикции, а Федеральное правительство – больше юрисдикции,
чем легитимности, так как низкую легитимность Оттавы приписывали неспособности
учесть интересы и нужды провинций, решение заключалось в том, чтобы включить
провинции в работу Центра, процесс, часто называемый федерализацией институтов
центрального правительства[10].
Кэрнс обращает внимание
на то, что эта концепция может быть далее разделена на провинциалистскую и
централистскую. Согласно первой, главным реформируемым органом был бы
обновляемый Сенат, члены которого назначались и отчитывались бы перед
правительствами провинций, который мог бы наложить вето на федеральное
законодательство, если бы посчитал его несовместимым с интересами провинций.
Реформаторы считали
неэффективной традиционную роль Сената, заключающуюся в пересмотре
законодательной деятельности Палаты общин, и предлагали заменить его постоянным
органом, который управлял бы сложными межправительственными взаимоотношениями.
Централисты, наоборот, хотели реформировать институты центрального
правительства, чтобы защитить федеральное правительство от активного
вмешательства в его деятельность представителей провинций. Вкратце, этот подход
состоял в том, чтобы Федеральное правительство могло управлять в своей
юрисдикции, на общеканадском уровне. Кэрнс видит слабость обоих концепций в
том, что они не пытаются решить фундаментальную проблему создания такой
структуры, которая обеспечила бы баланс между единством и многообразием.
Другими словами, любая концепция страдает тем, что тому или другому уровню
власти изначально отдается предпочтение. Внутригосударственный федерализм
оказывается децентрализующим, так как изначально не признает существования в
Канаде единого национального сообщества. Все провинции равны и легитимность
федерации базируется непосредственно на идентичностях и сообществах провинций.
Правительства провинций с этим не согласились, утверждая, что Канада это не
просто группа провинций.
Борьба Квебека за
признание и укрепление своего особого положения, и стремление Федерального
правительства действовать как общенациональное правительство определяли большую
часть истории Канады.
Квебек был горячим
сторонником доктрины прав провинций в период от образования Конфедерации до
середин 50-х гг. XX в., однако, после «тихой революции» появилась тенденция
считать статус Квебека в пределах федерации особым, отличающимся от других
провинций. Согласно позиции Квебека, его правительство представляло
учредительную единицу канадского федерализма – один из двух
«народов-основателей». Кеннет Макробертс утверждает, что такой подход позволял
принять асимметричные меры, согласно которым каждая нация могла бы развиваться
согласно ее специфическим потребностям.
Постепенно Квебек стал
рассматривать федерацию как договор между двумя нациями, представленными
квебекским правительством, с одной стороны, и всей остальной частью Канады, с
другой. Согласно более умеренным версиям этого подхода, статус Провинции Квебек
позволял считать ее отдельным обществом, которое строго придерживалось
разделения полномочий, закрепленного в первоначальном договоре, и не допускало
вторжения Федерального правительства в его юрисдикцию. Сторонники более жесткой
версии, особенно при правительстве Партии Квебека (ПК), считали, что следует
пересмотреть первоначальный договор и признать две суверенные нации, отношения
которых строятся по схеме конфедерации.
Так, жители Квебека
управляли бы своей страной как территориальное большинство, а не как постоянное
меньшинство, компонент большего канадского политического сообщества. Рене
Левеск выразил это, заявив, что Канада состоит из двух разных наций «скрытых за
фикцией десяти областей.
Мы не сможем подробно
рассмотреть здесь всевозможные концепции канадского федерализма, исходящие от
квебекских националистических сил, и историю возникновения и развития
квебекского национализма. Однако существовало несколько концепций федеративной
системы, которые принимались почти всеми квебекскими правительствами. Для
Квебека, в отличие от Федерального правительства, федерализм, как
институциональный принцип, не означает единое политическое сообщество.
Приверженность Квебека
принципу дуализма как фундаментальной характеристике федерализма зародилась в
момент споров о Конфедерации. Джон А. Макдоналд, один из отцов-основателей,
первоначально предложил образовать законодательный союз, подобный
британо-ирландскому. Однако он признал, что федерализм является оптимальным
выбором для удовлетворения интересов франкоязычных канадцев, т. к. законодательный
союз был бы неосуществим. Во-первых, это не встретило бы понимания жителей
Нижней Канады, потому что они чувствовали себя в особом положении –
меньшинства, со своим языком, национальностью и религией, и в случае
объединения с другими провинциями, их институты и законы были бы ущемлены.
Джордж-Этьен Картье,
основной выразитель позиции французской Канады во время обсуждения,
сформулировал свое видении дуализма еще жестче: «Такова… значимость этой
конституции, которая признает франко-канадскую нацию. Как отличная, отдельная
нация, мы формируем Государство в пределах Государства, полностью используя
наши права и формальное признание нашей национальной независимости».[11]
Особое значение в
первоначальном соглашении, по крайней мере, учитывая специфику Квебека, имеют
положения, которые признают особую юридическую традицию Квебека (гражданское
право, в отличие от общего права во всей остальной Канаде), и автономию
провинции в области образования и социальных вопросах, включая языковые
положения, касающиеся использования французского языка в Квебеке.
Как молчаливое признание
этой концепции, в 60-е гг. XX в. Королевская Комиссия по билингвизму и
бикультурализму (Комиссия ББ) получила от Центрального правительства полномочия
на рассмотрение федеративной системы с точки зрения принципа равенства двух
народов-основателей. Комиссия ББ ознаменовала эпоху пересмотра основ канадского
федерализма и первоначального договора. Эти инициативы были в значительной
степени реакцией на события, связанные с «тихой революцией». Квебекскую
автономию стали рассматривать не как проблему защиты прав провинций, а как
политический, экономический и социальный проект, направленный на признание
государством национальной специфики Квебека.
Стремясь действовать как
нация, Квебек хочет сам принимать решения по вопросам, которые связаны с
развитием его граждан (то есть по образованию, социальному обеспечению и
здоровью во всех формах), с их экономическим положением (имеется в виду
возможность установления экономических и финансовых рычагов, которые они сочтут
необходимыми), с их культурным развитием (не только искусство и литература, но
и язык) и с расширением квебекского сообщества (то есть отношения с некоторыми
странами и международными организациями).
Основная предпосылка
этого рассуждения заключается в том, что правительство Квебека – единственное
правительство в Северной Америке, где франкофоны составляют большинство.
Поэтому первый принцип канадского федерализма – обеспечить сохранение
квебекской идентичности.
Все приверженцы
национальной идеи в Квебеке поддерживают одну из двух доминирующих концепций.
Первые считают, что асимметричный федерализм помог бы сохранить стабильность и
единство в Канаде, не ставя под угрозу национальное многообразие.
Сторонники этой концепции
считают, что асимметрия лучше отражает социальные и исторические факты. Кроме
того, здесь существует определенная степень гибкости, которая могла бы положить
конец квебекскому восприятию федерализма как застывшей, централизующей и
инструментальной структуры – другими словами, сторонники этой концепции выразили
готовность «принять» Канаду как легитимное политическое сообщество способное
сохранить многообразие в масштабе всей страны. Вот «минимальные условия»,
выдвинутые лидером Либеральной Партии Квебека (ЛПК), Робертом Бурасса при
подготовке к переговорам на озере Мич по вопросу пересмотра Конституции в конце
80-х гг., которые служат своего рода кульминацией этой концепции:
·
открытое
признание Квебека (в преамбуле Конституции) как отдельного общества;
·
расширенные
полномочия Квебека в области иммиграции: привлечения, администрирования и
интеграции вновь прибывших иммигрантов;
·
участие Квебека в
назначении трех судей Верховного Суда с компетенцией в вопросах квебекского
гражданского права;
·
ограничение
федеральных расходных полномочий;
·
признание за
Квебеком права накладывать вето на любую конституционную поправку, которая
затрагивает его интересы[12].
Эти требования в целом
отражают представление о том, что политическое будущее Квебека в Канаде может
быть обеспечено при условии принятия решительных мер, которые идут вразрез с
первоначальным договором. Сторонники асимметричного федерализма считали такие
меры необходимыми для компенсации повысившейся степени участия Федерального
правительства в делах провинций в результате постепенного стирания разделения
полномочий. Симметрия больше не подходила для определения канадского
политического сообщества, так как граждане и правительства других провинций
стали рассматривать Федеральное правительство как общенациональное
правительство и основной инструмент своего развития, а Квебек придерживался
другой позиции.
Вторая концепция
националистов заключается в том, что федеральный эксперимент потерпел неудачу и
взаимный компромисс невозможен. Белая Книга Правительства Квебека 1979 г. точно отражает это чувство. Согласно этой позиции, Квебек мог достичь своих целей только
путем отделения от Канады и заключения нового соглашения с Канадой вне рамок
федеративной структуры. Основная предпосылка этой концепции описывается в
заявлении правительства Квебека «Квебек-Канада: Новое Соглашение»: «Самое
основание политической проблемы Квебек-Канада заключается в том, что в рамках
существующей федеративной структуры Квебек не может стать нацией»[13].
Решение заключалось в
определении понятия «ассоциация суверенитетов», которое способствовало
продвижению идеи нового политического союза между двумя отдельными, суверенными
государствами при сохранении существующих экономических связей. Через десять
лет после неудачи, постигшей Договор на озере Мич, который укрепил бы
асимметрию, Комиссия по политическому и конституционному будущему Квебека
(Комиссия Беланжера-Кампо) пришла к похожему заключению. Роше и Смит отмечают,
что принципы построения канадского политического сообщества не отвечали идее
идентичности Квебека по нескольким причинам. Были даны три измерения этой новой
канадской идентичности:
·
равенство всех
граждан, которое не позволяло признать особый конституционный статус
квебекского сообщества;
·
равенство культур
в Канаде, которое подорвало бы приверженность Квебека к французскому языку и
культуре;
·
равенство
провинций, которое сделало бы невозможным предоставление Квебеку особого
статуса[14].
Квебек в значительной
степени поддерживал дуалистическую концепцию Канады. Однако группы коренного
населения заявляли, что концепция бинационализма в Канаде является социологически
неверной и отвлекает внимание от их исконных прав на самоуправление.
Асимметрия, которой добивалось коренное население, составила бы третий уровень
правительства в Канаде, вразрез с концепцией о том, что канадский федерализм
основан исключительно на разделении полномочий между федеральным парламентом и
законодательными органами провинций.
Федерализм, в рамках
которого появилась концепция бинационализма, нужно было расширить до принятия
новых институтов, нового разделения полномочий и финансовой схемы. Хотя детали
будущих отношений не сформулированы, так как в существующей конституции просто
содержится ссылка на право самоуправления для первых наций, позиция коренного
населения ясна – Федеральное правительство должно отказаться от патернализма в
отношениях с коренными народами и начать длинную дорогу к построению отношений
на основе нация-нация. Эти группы стремятся к признанию их суверенитета по
отношению к территориям и ресурсам, от которых они зависят. Кьера Ладнер
считает, что «договорной федерализм» нужно рассматривать как принцип основания
канадского федерализма в целом, в отличие от более распространенного
представления о том, что коренные народы получили официальный статус в
федеративной структуре Канады после их признания в Хартии Прав и Свобод.
Королевская Комиссия по
коренным народам дает убедительное резюме этой новой концепции канадского
федерализма: «С течением времени и разными путями коренные народы стали частью
канадской федерации, при этом сохраняя права на свои законы, земли, политические
структуры и внутреннюю автономию в части канадского общего права… действующая
конституция Канады была создана частично на основе первоначальных соглашений и
других отношений, которые первые народы поддерживали с английским престолом, и
прав, полученных на основе этих отношений. Для основной части конституции и
многих коренных народов соглашения являются тем же, что и Конституционный Акт 1867 г. для провинций.
Предпосылки канадской
федерации находятся не только в формальных конституционных документах,
охватывающих отношения между Федеральными правительством и правительствами
провинций, но и в соглашениях, устанавливающих основы отношений между коренными
народами и английским престолом».[15] Хотя эта концепция остается на
периферии споров о канадском федерализме, требования коренных народов
привлекают к себе все большее внимание.
Таким образом, концепции
Децентрализации включают две теории теорию «Договора» и теорию «Отношения
нация-нация», которые в свою очередь, включают ряд вариантов трактовки (см.
табл. 3).
Таблица 3
Концепции Децентрализации
|
Концепция
|
Суть концепции
|
Версии трактовки
|
Теория «Договора»
|
Само существование
федеративного режима считалось результатом договора между ранее
существовавшими государствами. Одним из первых эту концепцию истолковал судья
Томас Жан Жак Лоранжер вскоре после образования Конфедерации в 1867 г.
|
1.
Договор между двумя культурными группами.
2.Договор
между провинциями.
|
Теория «Отношения
нация-нация»
|
Федерацию как
договор между двумя нациями, представленными квебекским правительством, с
одной стороны, и всей остальной частью Канады, с другой. Согласно более
умеренным версиям этого подхода, статус Провинции Квебек позволял считать ее
отдельным обществом, которое строго придерживалось разделения полномочий,
закрепленного в первоначальном договоре, и не допускало вторжения
Федерального правительства в его юрисдикцию.
|
1.Асимметричный
федерализм помог бы сохранить стабильность и единство в Канаде, не ставя под
угрозу национальное многообразие.
2. Федеральный эксперимент
потерпел неудачу и взаимный компромисс невозможен
|
По мнению
отцов-основателей доминион мог быть образован только при помощи сильного и
энергичного Центрального правительства. Подразумевалось, что федеральные власти
возьмут на себя лидерство в этом вопросе и народы проявят преданность, в первую
очередь, по отношению к доминиону, а не к его составным частям[16].
Согласно Роджеру
Гиббинсу, с точки зрения Центрального правительства, на пути определения
основных принципов, согласно которым была образована Канада, все время
повторяется тема необходимости единого политического сообщества, инструментом
которого является федерализм. Ученые-институционалисты не смогли разглядеть
парадокс такого подхода – и действительно, концепция централизации во многом
отразила стремление к национальной интеграции в противоположность федерализму в
его классическом смысле. Гиббинс считал, что теория договора и дуалистский
подход Квебека отрицали саму мысль о канадском сообществе или нации, не давая
возможность строить самосознание страны на этих принципах[17].
Действительно, как было
показано выше, общим моментом во всех нецентралистских концепциях канадского
федерализма было то, что они явились реакцией на обратную концепцию, которая
стремилась сотворить большую политическую идентичность в проекте
национализации. Это видение будущего канадского политического сообщества также
зародилось в момент споров о его основании.
Как отмечено выше,
Джон А. Макдональд, основной автор Квебекской Резолюции, которая послужила
основой для Британского Североамериканского Акта, поддерживал идею союза
законодателей и сильной централизованной федерации, что, по его мнению,
позволило бы избежать недостатков американской конституции: «…Конфликт может…
возникнуть между доминионом и народами провинций. Мы должны постараться сделать
все, чтобы найти его решение. Действуя твердо, в то же время терпеливо,
доминион, в конце концов, должен победить. Полномочия Центрального правительства
в отношениях с местными органами власти настолько превышают аналогичные
полномочия в Соединенных Штатах, что Центр должен одержать победу».[18]
На первом этапе
федеральной практики, Британский Североамериканский Акт давал Центральному
правительству неограниченные полномочия в области налогообложения и расходов, в
то время как провинции были в этом ограничены. Кроме того, Федеральное
правительство назначило в каждую провинцию лейтенант-губернаторов, которые
могли отзывать провинциальные законодательные акты сроком на год, после чего
эти акты могли быть отклонены Федеральным правительством. Кроме того, все
остаточные полномочия передавались Федеральному правительству. Неудивительно,
что Центральное правительство предприняло попытку создания единой нации.
Действительно, в то время
как СКТС продолжал сопротивляться реализации этой концепции канадского
федерализма, настаивая на целостности юрисдикции провинций, проект
национализации привлек к себе внимание в связи с большой депрессией 1930-х гг.
Попытки сконцентрировать власть в руках центрального правительства были, таким
образом, прямым ответом на необходимость обеспечить экономический подъем.
В отличие от концепции
Макдональда, который оправдывал вмешательство Федерального центра в дела
провинций необходимостью развития народного хозяйства и обеспечения
национальной интеграции, эти новые «централисты» призывали к увеличению
полномочий Центрального правительства в социально-экономическом планировании, в
тех областях, которые ранее находились строго в юрисдикции провинций. Эта
концепция, которую поддержала в основном социал-демократическая интеллигенция,
таким образом, рассматривала федерализм как ненужное препятствие на пути
строительства современного государства всеобщего благоденствия. Ограничивая
рычаги вмешательства Центрального правительства, федерализм не давал
возможности «положительному правительству» уравнять положение граждан на всей
территории Канады.
Сторонники этой концепции
считали, что в этом смысле канадский федерализм консервативен и препятствует
созданию сплоченного политического сообщества, основанного на уравнивании
социально-экономических условий. Поэтому они добивались нового распределения
полномочий в целях осуществления прогрессивной политики. Федерализм просто
препятствовал действиям Центрального правительства, налагая законные
ограничения на их полномочия. К 1960-м гг. страна была вовлечена в новый виток
всеобщей переоценки самосознания, и федерализм снова стал центром всеобщего
внимания.
В ответ на подъем
квебекского национализма и победы Партии Квебека на выборах 1976 г., либеральное правительство во главе с Пьером Трюдо постаралось раз и навсегда разрешить
проблему несовпадающих идентичностей, провозгласив идею национальной
интеграции, которая должна была стать превыше местных интересов и лечь в основу
канадского гражданства. Это, несомненно, была самая мощная централистская
концепция, когда-либо сформулированная в Канаде.
Основной заслугой Трюдо в
усилении единства нации была Хартия Прав и Свобод, которая гарантировала
равноправие гражданам Канады независимо от их местоположения. Кроме того, и
вопреки основным рекомендациям Комиссии ББ, Трюдо назвал Канаду
«мультикультурной страной с двуязычной структурой» – ни одна из провинций
Канады не может представлять интересы особой этнической или культурной группы.
Хотя Трюдо признал, что Канада является дуалистическим государством в
социологическом смысле, он не считал это основанием для передачи полномочий
провинциям или наделения Квебека асимметричными институтами. Действительно,
двойственность позиции Федерального правительства представлена в Докладе Особой
Комиссии по Единству Канады.
Канада, с точки зрения
Федерального правительства, является лингвистически двойственным федеративным
государством, состоящим из двух обществ – франкоязычного и англоязычного,
которые географически не привязаны к границам провинций. Поэтому Федеральное
правительство полагает, что эта лингвистическая дуальность должна быть более
полно отражена в центральных политических институтах Канады, федеральной
политике и программах[19].
По сути, поддерживая
концепцию федерализма, основанную на главенстве прав личности,
мультикультурализме и пан-канадском билингвизме (с точки зрения доступности
Федерального правительства и образовательных прав языкового меньшинства), Трюдо
стремился усилить гражданский компонент канадской идентичности, ограничивая
возможность неодинакового отношения к гражданам разных провинций. Так, в основе
этой концепции канадского федерализма лежали принципы универсальности либерального
индивидуализма. Как показывают Карти и Ворд, в то или иное время большинство
провинций представляло нацию как совокупность ее провинций или регионов. Но все
такие заявления, основанные на том, что нации состоят из культур, регионов или
провинций, отрицали основополагающий принцип либеральной демократии: все
граждане в отдельности и на равных составляют политическое сообщество[20].
Хартия Прав формально
признавала нетерриториальные группы, такие как женщины, разные культурные
группы и инвалиды, но определяла Канаду как политическое сообщество для всех
канадцев с Центральным правительством, которое было бы гарантом равенства всех
граждан. Компромисс, согласно которому Канада представляла собой договор между
территориальными группами, был отвергнут – канадское гражданство должно было
стать превыше территориальных привязанностей.
Трюдо даже выступил с
предложением одностороннего конституционного пересмотра без согласия провинций,
обращаясь непосредственно к людям на референдуме. В ответ на заявления Квебека о
том, что Центральное правительство отказывается от изначального положения,
согласно которому для конституционного изменения необходимо согласие провинций,
Трюдо подчеркнул символическую национальную роль Федерального правительства,
утверждая, что федеральные члены парламента в полной мере представляют интересы
Квебека. Критики этого подхода, особенно в Квебеке, считают, что общеканадская
Хартия противоречит основам федерализма с его вниманием к разнообразию.
Так ограничивается
возможность Квебека в определении своей собственной языковой политики,
основного компонента его национальных устремлений. Развитие в этом направлении
означает отказ от основных федеративных положений о том, что субъекты федерации
имеют полную свободу действий в своей юрисдикции. Действительно, Квебек не
согласился с концепцией Трюдо и до сих пор не подписал конституцию 1982 г.[21]
Концепция Трюдо была
подкреплена представлением о Канаде, в которой права личности стоят на первом
месте. Канадский федерализм сегодня содержит элемент нетерриториальной
политической идентичности, которая является прямым результатом инициатив Трюдо.
Это своего рода «водораздел» в канадском федерализме: государство все чаще
характеризуется как совокупность групп и личностей, права которых защищают
центральные институты, в отличие от вышеизложенных традиционных концепций
дуализма и договора провинций.
Хартия предполагает, что
дальнейшие изменения канадского федерализма должны происходить с учетом того,
что любое ущемление «равноправия» на всей территории Канады подрывает основы ее
самосознания как политического сообщества. Эту тенденцию описал Алан Кэрнс.
Оценивая роль Хартии Прав и Свобод в построении единого канадского сообщества,
он утверждает, что она «усиливает национальное единство, уменьшает значение
разногласий между центром и провинциями, и определяет федерализм не с позиций
территориализма, а с позиции прав личности»[22].
В условиях
консолидации канадского политического сообщества при помощи вышеописанных
инструментов и принимая во внимание неудачу двух попыток конституционного
обновления конца 80-х – начала 90-х гг. прошлого века, концепция централизации
появилось под видом «неконституционного» обновления. Самый яркий пример этого
подхода – Соглашение о Социальном Союзе, подписанное в 1999 г. всеми провинциями, кроме Квебека. Подразумевалось, что в Соглашении заложена схема управления
социальной политикой, которая поможет избежать ошибок, как результата
конкуренции между правительствами провинций. Межправительственные отношения во
всех областях социальной политики должны были управляться в соответствии с этим
Соглашением.
Ключевым централизующим
моментом Соглашения стало установление «национальных стандартов» в социальных
программах, а также признание расходных полномочий Федерального правительства в
областях юрисдикции провинций. Кроме того, Соглашение позволяет Федеральному
правительству проводить единую общенациональную программу в областях
компетенции провинций, если большинство провинций согласно на это. Вопросы,
которые когда-то считались фундаментальными для определения легитимности
федерации в Канаде, теперь рассматриваются просто как административные вопросы.
Централизующий характер
Соглашения также проявился в его формулировках. Под заголовком «Удовлетворяя
потребности всех канадцев» принимается политика, проводимая по всей территории
Канады. Цитата: «Работать в сотрудничестве с гражданами, семьями, общинами,
добровольческими организациями, представителями деловых кругов и трудовых
союзов и гарантировать каждому жителю Канады возможность участвовать в
социальной политике и программах»[23].
Утверждается, что
политика является продуктом консультаций с широким кругом заинтересованных
групп – от провинций до местных и международных неправительственных
организаций. Скрытый смысл такого подхода заключается в том, что так можно
регулировать деятельность сил, которые потенциально могут встать на пути
Центрального правительства в изменяющейся ситуации.
Социальная политика от
территориальных общин переместилась в третью плоскость во имя «вовлечения
граждан» и большей эффективности Центрального правительства. Алан Гэгнон так
описывает централизующий характер Соглашения с позиций Квебека: «Центральное
правительство закладывает краеугольные камни социального союза так, как оно это
понимает, продвигая несколько нефедеративных принципов, включая единообразие
программ, неучастие провинций в разработке социальных проектов и прямое
сотрудничество с социальными партнерам (граждане, семьи, общины,
добровольческие организации, деловые круги, трудовые союзы, и т.д.), и не
принимает во внимание юрисдикцию провинций… Оттава надеется расширить понятие
социального партнерства так, чтобы оно подразумевало партнеров, с которыми
легче иметь дело, потому что они не отвечают перед гражданами, в отличие от
избранных правительств провинций»[24].
Таким образом, концепции
централизации включают в себя следующие концепции:
·
концепция
национализации «отцов-основателей»;
·
концепция Трюдо;
·
концепция
«неконституционного обновления». (см. табл. 4).
Таблица 4
Концепции централизации
|
Концепция
|
Суть концепции
|
Версии трактовки
|
Концепция
национализации «отцов-основателей»
|
союз законодателей и сильной централизованной федерации,
что, позволяет избежать недостатков американской конституции
|
1.Вмешательство Федерального центра в дела провинций с
целью развития народного хозяйства и обеспечения национальной интеграции.
2.Увеличение полномочий Центрального правительства в
социально-экономическом планировании, в тех областях, которые ранее
находились строго в юрисдикции провинций.
|
Концепция Трюдо
|
провозглашение идеи национальной интеграции, которая
должна стать превыше местных интересов и лечь в основу канадского
гражданства
|
1.Федерализм, основан на главенстве прав личности,
мультикультурализме и панканадском билингвизме (с точки зрения доступности
Федерального правительства и образовательных прав языкового меньшинства).
2.Усиление национального единства, уменьшение значения
разногласий между центром и провинциями, и определение федерализм не с
позиций территориализма, а с позиции прав личности
|
|
Неконституционное
обновление
|
Соглашение в котором заложена схема управления социальной
политикой, которая поможет избежать ошибок, как результата конкуренции между
правительствами провинций, установление «национальных стандартов» в
социальных программах, а также признание расходных полномочий Федерального
правительства в областях юрисдикции провинций.
|
1.Политика является продуктом консультаций с широким
кругом заинтересованных групп – от провинций до местных и международных
неправительственных организаций.
2. Гарантия каждому жителю Канады возможности участия в
социальной политике и программах
|
Общая панорама
отличающихся концепций канадского федерализма определяется продолжающимися
культурно-идеологическими разногласиями относительно специфики Квебека,
осознанием территориальной идентичности коренных народов, общенациональной
идентичности Канады, за исключением Квебека, и региональными разногласиями
относительно представительских институтов Центрального правительства. Кроме
того, сохраняется напряженность, связанная с разделением полномочий, особенно в
связи с вмешательством Федерального правительства в полномочия провинций.
Действительно, действующее правительство Поля Мартина поставило на повестку дня
прямое федеральное вмешательство в дела муниципальных правительств, что обещает
еще одно столкновение со сторонниками децентрализации в Канаде. Остается очень
многое сделать для федерализации федерации – устойчивое существование
конкурирующих концепций показывает, что основы канадского политического
сообщества еще только предстоит определить. Действительно, необходимость
подтверждения различных концепций «политического пространства» в Канаде
становится очевидной, когда мы констатируем, что это одно из редких либеральных
демократических государств, где все еще возможно сохранять представительство и
требовать ответственности от политических акторов.
Существование разных
концепций федерализма в Канаде вовсе не является угрозой для страны, но отдает
должное самой идее федерализма. Федерализм есть нечто большее, чем
институциональная структура. Это понятие нельзя свести к политическим решениям,
которые могут приниматься любым правительством, или главенствующей идее
политического сообщества. Канадский опыт федерализма нужно рассматривать не с
позиций политических конфликтов, порожденных разными концепциями, но как
результат переговоров между сторонниками разных концепций на протяжении
длительного периода времени. В этом суть федерализма. В интересах федерализма,
Канада должна охватить все разнообразие концепций политического сообщества и
признать, что эта система, подобно политике в широком понимании, не может иметь
единого решения. Цель состоит в том, чтобы признать это фундаментальное и
постоянное условие существования Канады.
1. Бусыгина И. С., Захаров А. А. .
Федерализм. Общая тетрадь //Вестник Московской школы политических
исследований.- М.: 2002 г.
2. Вестминстерский статут. Системная
история международных отношений. – М.: 2000 г.
3. Гоптарева И.Б. Федерализм как
политико-правовой и социальный способ правления конфликтами и как средство их
перманентного разрешения. -М.: 1998 г.
4. Международные отношения. – М.: 2000 г.
5. Коленеко В.А. Французская Канада в
прошлом и настоящем: очерки истории Квебека, XVII-XX века.-М.: 2006 г.
6. Комлев С. Экономика Канады —
радикальные перемены. - М.: 2008 г.
7. Конференция 30-31 января 2002 / 30
января / Сессия 1 / Федерализм как часть американского образа жизни: общая
теория и практика развития. Лексин И.В. Эволюция территориального устройства
Канады. // Конституционное и муниципальное право. - М.: 2006 г.
8. Мелехин А.В. Теория государства и
права: Учебник. - М.: 2007 г.
9. Мелкумов А.А. Канадский федерализм:
теория и практика. - М.: 1998 г.
10. Надирадзе Н.А. Конституционно-правовое регулирование
международных связей провинции Канады. - М.: 2000 г.
11. Немова Л.А. Канада: федерализм и социальная политика
// США, Канада: экономика, политика, культура. – М.: 2000 г.
12. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта
федерации. Государство и право. - М.: 2000 г.
13. Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм.- М.: 1995 г.
14. A Consolidation of the Constitution Acts 1867 to 1982.
Ottawa, 1999g.
15. Statutes of Canada 1993 g.
16. A Future Together:
Observations and Recommendations. Ottawa, 1979 g.
17. Carty R. K. and W.P. Ward,
«The Making of a Canadian Political Citizenship», in Carty and Wards, eds.,
National Politics and Community in Canada. Vancouver: University of British Columbia Press, 1986 g.
18. Forbes H. D. «Trudeau’s Moral Vision», in A. A.
Peacock, ed., Rethinking the Constitution. Toronto: Oxford University Press, 1996 g.
19. Alan C. Cairns, «Charter
Versus Federalism» in Curtis Cook, ed., Constitutional Predicament. Montreal: McGill-Queen’s University Press, 1992 g.
20. The SUFA agreement, in
A.-G. Gagnon and H. Segal, eds., The Candian Social Union Without Quebec/ Montreal: IRPP, 2000 g.
21. Alain-G. Gagnon, «Working in Partnership with
Canadians», in Gagnon and Segal, eds. Op. Cit.. 2003 g.
22. Report of the Royal
Commission on Aboriginal Peoples, vol. 2, Ottawa: Canada Communications Group, 1996 g.
23. Smiley D. V. The Canadian Political Nationality. -
Toronto: 1967 g.
24. Gibbins R. F. «The
Interplay of Political Institutions and Political Communities», in Shugarman
and Whitaker, Op. Cit., 1989 g.
25. Government of Quebec, Quebec-Canada: A New Deal, Quebec City, 1979 g.
26. La Minerve, Montreal, July 1, 1867