Федерализм в России как
форма демократического транзита
Оглавление
Введение. 3
Особенности
российской модели федерализма. 5
Проблемы и
тенденции моделирования федерализма в России. 7
Перспективы
федералистского проекта в России. 27
Заключение. 30
Список
использованной литературы.. 33
Российское политологическое
сообщество занято в последнее время анализом эволюции политического режима в
стране[1].
Содержание последнего избирательного цикла ярко демонстрирует рост авторитарных
тенденций в российской политике. Победа на парламентских выборах (первая в
постсоветской истории) «партии власти» и националистических организаций
(«Родина», ЛДПР), провал основной оппозиционной силы последнего десятилетия –
Коммунистической партии Российской Федерации и не сумевших попасть в состав
Государственной думы, либералов (СПС, «Яблоко»), фактически безальтернативные выборы
Президента Российской Федерации, использование властями стратегии «управляемых
выборов», - все это индикаторы нового политического режима. До конца не
осмыслена академическим сообществом и реформа политической системы России,
предложенная Путиным В.В. в сентябре 2004 года, хотя основные ее параметры
(переход к выборам исключительно по пропорциональной системе, отмена выборов
руководителей регионов) носят антидемократическую направленность, что отчасти
признают и сами федеральные власти, мотивируя необходимость данных мероприятий
террористическими угрозами России.
Стало окончательно ясно, что Россия
не может быть вписана в схему теории политического транзита. Стадии
либерализации и демократизации сменились новым типом политического режима,
который ничего общего не имеет с консолидированной демократией, а напротив
представляет собой режим с ограниченным плюрализмом в политической сфере. В
связи с этим российскими политологами (2) высказываются идеи многовекторности
политического развития переходных стран, краха универсалистских концептов
теории политического транзита и т.п. Новых понятий для определения
содержательных характеристик эволюции политического режима в России пока не
выработано, наиболее адекватным может быть признан термин «консолидированный
авторитаризм» (как оппозиция известному в политической науке понятию
«консолидированная демократия»). Пожалуй, можно согласиться и с характеристикой
современного политического режима в России как моноцентричного, такое
определение стало уже общепринятым в отечественной политической науке.
Целью данной курсовой работы является
изучение федерализма в России как форма демократического транзита.
·
Для достижения
данной цели были поставлены следующие задачи:
Рассмотреть особенности российской модели федерализма,
·
Проанализировать
проблемы и тенденции моделирования федерализма в России,
·
Изучить
перспективы федералистского проекта в России.
Процесс
федерализации России ознаменован целой сетью различного рода конфликтов. Представляется,
что именно множественность конфликтов федерализации, их пересечение в
реальности, многосубъектность и противоречивость интересов самих субъектов
(участников конфликтов) создали ситуацию конфликтной устойчивости нового
государственного образования – Российской Федерации. Распада России на малые
части не произошло. В этом есть определенная заслуга федерализма как идеологии.
Однако
российский федерализм в силу целого ряда условий (отсутствие ярко выраженных
интересов, демократических и федералистских традиций у членов политических элит
и населения), сформировался в виде специфической модели. У нее было достаточно
много названий: «исполнительный федерализм», «квазифедерализм», «верхушечный
федерализм», «ограниченный федерализм» и т.п. Такое обилие названий
свидетельствовало о неустоявшемся характере взаимоотношений субъектов
российской федерализации, переходности данной модели, которая являлась
промежуточной формой между унитаризмом и федерализмом.
Несмотря
на многообразие элементов федералистской модели российского образца можно
попытаться выделить основные ее характеристики к моменту начала реализации
политики «укрепления вертикали власти» (2000 год), которая в значительной
степени изменила всю современную российскую государственность.
Во-первых,
это минимальное участие общественности в принятии любых управленческих решений,
связанных с федерализацией России. Более того, очень часто даже информация о
таких решениях была недоступна широкой публике. Известно, например, что тексты
соглашений, которые были подписаны в рамках двухстороннего договора по
разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными и
татарстанскими органами исполнительной власти в течение полугода не
публиковались в открытой печати. Это было сделано по взаимной договоренности
сторон.
Во-вторых,
договоренности инкубментов и механизмы их реализации, составлявшие каркас
федеративной модели России, очень часто противоречили Конституции Российской
Федерации, федеральным законам и другим федеральным нормативным актам. Тем не
менее, их подписывали чиновники, занимающие даже самые высшие посты в
государстве.
В-третьих,
российский федерализм носил одновременно этнический и территориальный характер,
что порождало рост противоречий между различными частями федеративного
пространства. Несмотря на провозглашенное Конституцией России равенство всех
субъектов федерации, даже в позиции федеральных властей были заметны
двойственные практики по отношению к национальным (этническим) республикам и
«русским» территориям.
В-четвертых,
общее доминирование исполнительной власти над законодательной в стране
сказывалось и в развитии федерализма. Так, например, двухсторонние договоры не
обсуждались и не ратифицировались в стенах федерального и региональных
парламентов. Лишь некоторые депутаты, лояльные к исполнительной власти
допускались до участия в процессе заключения различных договоренностей между
центром и регионами.
В-пятых,
российский федерализм носил ярко выраженный асимметричный характер. Одни
регионы претендовали на особый статус в федерации из-за специфических
исторических условий вхождения в российское государство, другие указывали на
геополитические особенности своего положения в России, третьи во главу угла
ставили рост этнического самосознания в регионе или относительно высокий
экономический потенциал. При этом все регионы указывали на то, что федерализм и
заключается в единстве многообразия.
Среди
наиболее заметных исследований федерализма как территориальной основы общества
и государства, формата взаимодействия между центром и периферией можно выделить
работы ряда зарубежных ученых, таких как К. фон Бейм, Э. Гибсон, Й. Лейн, Дж.
Скотт, Р. Хигготт, Дж. Циммерман[2].
В
российской общественно-политической мысли число работ по федерализму и
региональной политике стало особенно значительным к середине 2000-х гг., когда
случился пик федеративных преобразований президента В.В. Путина. Особенностью
отечественных исследований остается тесная связь с действующей моделью
территориального устройства в России, что, безусловно, всегда было связано с
концептуализацией практики управления территориально крупнейшей страной мира.
Глубокое
и всестороннее рассмотрение проблем федерализма представил в своем
фундаментальном исследовании «Теория и практика федерализма» один из наиболее
крупных специалистов в этой области - М.В. Столяров[3]. Он
раскрывает как политологические, так и правовые и социально-экономические
аспекты тематики, рассматривает развитие всех современных реформ применительно
к федеративным отношениям в России.
В
работах Р.Ф. Туровского активно поднимаются вопросы взаимодействия федеральных
и региональных органов власти, их динамики, представительства интересов
субъектов Российской Федерации в решении общегосударственных вопросов,
рассматриваются электоральные процессы в регионах[4].
Четкое
и последовательное исследование влияния реформ В.В. Путина на территориальную
организацию власти в России проводит в своих работах В. В. Иванов4. Им
рассматриваются все институциональные изменения российского федерализма с
момента образования федеральных округов и реформы Совета Федерации в 2001 году
до окончания второго президентского срока В. Путина, анализируется их
политико-правовой смысл и выделяются наиболее значимые тенденции федеративной
политики.
Федерализм,
региональное управление и центр-периферийные отношения продолжают привлекать
внимание многих ученых именно в контексте тех реформ государственного
управления, которые протекают в России на протяжении последнего десятилетия.
Интерес с этой точки зрения представляют исследования Ю.А. Арутюнова, А.В.
Дахина, Ш.Ш. Какабадзе, В.М. Капицына, Е.Чебанковой, В.А. Черепанова, А.Н.
Черткова[5].
Правовые
аспекты процессов реформирования на современном этапе рассматриваются Н.В.
Брезгулевской, В.Н. и И.В. Лексиными, В.Б. Пастуховым, А.Е. Про-копьевым, Н.Н.
Чучелиной6. Экономическую сторону изменений в региональной политике описывают
Н.В. Зубаревич, М.М. Назаров, Л.И. Якобсон[6].
В
ходе реализации в России институциональных реформ начала XXI века были
осуществлены значительные перемены в системе центр-периферийной организации
страны - изменения федерализма как ее конституционной формы. Эти изменения
носили во многом радикальный характер, утверждая новую парадигму отношений
между центром и российскими регионами, заставляя формулировать и выстраивать
новые стандарты федеративного устройства.
Налицо
формирование в России собственной, соответствующей своим традициям и реалиям
национальной модели федерализма - модели, сочетающей рожденную в иной политической
культуре форму политико-территориального устройства с отечественным содержанием
центр-периферийного взаимодействия. Очевидно, что, осуществляя транзит от
длительно доминировавшей тоталитарной модели общества к новому демократическому
социуму и, как следствие, воспринимая извне готовые институциональные формулы,
Россия тем не менее «нуждается в собственном историческом опыте в области
федерализма и строительства системы государственной власти всех уровней»[7]. Этот
исторический опыт и продолжает восполняться в ходе реформ последних лет.
Единство
целей и задач, стоящих перед всеми субъектами Российской Федерации в процессе
реализации институциональных реформ, к которым можно отнести административную,
бюджетную реформы, реформу местного самоуправления и др., является
интегрирующим инструментом федеральной политики. Суть этой интеграции,
унификации разнообразных политических традиций регионов проявляется в новых
технологиях, применяемых сегодня при взаимодействии центра и субъектов
Федерации. Результат изменения механизма этого взаимодействия отражает
реальное, а не формально декларируемое содержание процесса реформирования
государственных институтов, непосредственные задачи повышения эффективности как
центр-периферийных отношений, так и управления страной в целом - такой
эффективности, какой ее видит федерация как инициатор современных реформ.
Пространственный
аспект изменений политической системы, которые происходили в России с начала
1990-х годов, свидетельствует о некой эволюции, через которую прошел российский
федерализм. Если останавливаться на институциональных изменениях, то можно
увидеть ломку советской системы управления, когда перестала существовать единая
нить Советов - от поселковых до Верховного, - связывавшая все территориальные
общности в единую структуру. Прослеживается формирование системы разделения
властей на всем пространстве Российской Федерации, когда в каждой области,
крае, республике, крупном городе и даже в каждом из изначально десяти
малонаселенных автономных округов образовывались не только администрации, но и
избирались местные парламенты, назначались мировые судьи, а где-то даже
учреждались конституционные (уставные) суды. Различим процесс создания и
расширения правового пространства на региональном уровне, когда в каждом субъекте
Федерации принимались собственные конституции (уставы) и законы, оформлявшие
реализацию компетенции регионов и выполнение связанных с этим обязательств
перед населением.
Если
анализировать неинституциональные изменения, имевшие место в ходе развития федерализма
в России, то можно выявить и формирование определенной региональной
идентичности среди граждан России, проживающих в разных субъектах Федерации.
Это наблюдается и в манере вести деловые отношения, и в расширении знаний о
родном крае, и в формировании спортивных, культурных и прочих пристрастий.
Можно увидеть и различия в политических предпочтениях жителей разных регионов
России, что проявляется как в результатах голосования на выборах за конкретные
партии, так и в общей политической активности, проявляющейся, в частности, в
явке на федеральные, региональные или местные выборы.
При этом
динамика российского федерализма, как уже можно было обнаружить, не носила
одновекторного характера и не отличалась последовательностью и стабильностью.
Менялись общие принципы организации власти в субъектах Федерации, менялись
способы формирования «палаты регионов» Федерального Собрания - Совета
Федерации, менялась экономическая база российских территорий: смены
собственников на предприятиях, налоговые и бюджетные изменения. Наконец, в
большинстве случаев, так или иначе, сменялись региональные элиты. Тем не менее,
федерализм оставался формой территориальной организации власти в России, и ни
сама форма, ни название государства «Российская Федерация» правящей политической
элитой так ни разу и не оспаривались.
Весь
период эволюции федерализма в России есть период интенсивных изменений, период
формирования новых институтов, период зарождения и дальнейшего развития
элементов внутри системы. Причем если образование первых элементов - таких, как
заключение Федеративного договора, принятие новой Конституции, формирование
изначальных управленческих структур и их персональный состав, - было продуктом
деятельности акторов иных систем: Верховного Совета РСФСР, структур бывшей КПСС
(прежде всего ее областных и краевых комитетов), консультантов международных
организаций, то в последующем названные элементы жили собственной жизнью и
изменяли систему в соответствии со своими представлениями. Т.е. система
развивалась уже самостоятельно, своими внутренними силами, под действием
собственных элементов - система обучалась, вернее даже, самообучалась: становилась
другой в результате накопления нового опыта, новых знаний.
При
этом самообучение в данном случае осуществляется хоть и стихийно (в том смысле,
что не запрограммированно), но не без некой определенной целесообразности.
Ключевой динамической особенностью самообучающегося федерализма и России как
самообучающейся федерации может быть названо перманентное инкрементальное
изменение соответствующих федеративных институтов в целях обеспечения
устойчивости политической системы на случай возникновения внешних или
внутренних угроз по мере их выявления.
В
содержательном плане развитие федерализма в России демонстрирует поиск наиболее
соответствующих традициям и реалиям отечественного государственного
строительства форм существования и функционирования каждого из аспектов модели,
рожденной политической мыслью иной традиции. Все классики учения о федерализме
от Й. Альтузиуса и отцов-основателей США до Д. Элейзера являлись
представителями западной политической философии и описывали федеративные
отношения как активный двусторонний процесс, инициаторами которого выступают
сами отдельные территории, желающие образовать единую политическую общность, но
при этом сохранить свою самостоятельность в определенных сферах. Очевидно, что
природа федерализма в России носит совершенно другой характер.
Само
понятие федеративных отношений применительно к России синонимично понятию
центр-периферийных отношений - отношений между экономически развитым активным
политическим центром и во многом зависимыми от него периферийными регионами.
Периферия является поставщиком, источником ресурсов для федерального центра - и
природных, и людских, и материальных. Периферия в большинстве своем пассивна.
Центр активен. Это потребитель периферийных ресурсов: он стягивает все самое
лучшее, что есть в стране, перерабатывает и на выходе выпускает продукт:
управленческий, технологический, социальный.
Этот продукт
по природе своей инновационен - он представляет собой нечто новое для страны и
общества. И в свою очередь, потребителем этих инноваций является уже периферия:
теперь она последовательно воспринимает, распространяет, интегрирует в свою
практику продукт центра. Регионы в России, даже став субъектами Федерации, не
ушли от такой схемы отношений, они не утратили и вряд ли утратят в ближайшей
перспективе положение политической периферии относительно федерального центра.
Важно подчеркнуть, что такова российская политическая традиция: подобная
структура взаимодействия не характерна для классической теории федерализма.
Российский
опыт - это ситуация, при которой фактически унитарное партийно-государственное
образование в одностороннем порядке преобразовалось и предоставило своим частям
мандат на построение собственной государственности[8]. Тем самым
регионы были просто поставлены перед фактом, что они теперь субъекты Федерации
со всеми вытекающими последствиями.
Очевидно, что
особенность процесса первичной федерализации в России может служить достаточным
основанием, чтобы не оценивать в полной мере российский федерализм
исключительно с позиций опыта западных федераций - их принципов, политических
возможностей и сценариев развития. В то же время нельзя отрицать и того факта,
что все крупнейшие (прежде всего территориально) демократии мира являются на
сегодняшний день федеративными государствами: таковы США, Канада, Индия, ЮАР,
ФРГ, Австралия и т. д. А значит, Россия - закономерный участник этого ряда.
Можно
сомневаться в справедливости тезиса о том, что «Россия сегодня выбирает
федеративный тип государственного устройства... потому, что он исторически
выстрадан нашими народами, исконно стремящимися к сохранению самостоятельности
и национальной самобытности»[9].
Однако уже практически не приходится спорить с тем, что современный федерализм
возник именно как один из способов регулирования отношений между народами,
населяющими Российскую Федерацию.
В начале
1990-х годов на волне «парада суверенитетов» он призван был выполнять две
принципиально важные для национальных отношений страны функции. С одной
стороны, федерализм позволил ряду национальных групп, постоянно проживающих в
России, реализовывать свои интересы, используя весь спектр современных
политических возможностей. Для этого наиболее крупные национальные общности
были наделены статусами республик, а также автономных округов или автономных
областей (на сегодняшний день последняя форма - в единственном регионе) с
соответствующим набором государственных полномочий. При этом второй функцией
федерализма стало обеспечение совместного существования всех этих национальных
групп в рамках одного государства. То есть вторая функция должна была
сдерживать первую функцию - реализацию политических интересов этносов, развитие
которых ведет к выделению данных национальных общностей в самостоятельные
государства.
Федерализм
стал своего рода компромиссом между набиравшими силу этнонационалистическими
движениями и ослабевавшим государством. В то же время федерализм стал и одним
из трех «китов» (наряду с демократией и республиканской формой правления), на
которых стал возникать новый конституционный строй России.
Воспринятые
извне, а не взращенные естественным путем матрицы не могли оставаться
неизменными: при наложении на реальные общественные отношения они сразу же стали
корректироваться - разумеется, задавая новые стандарты социуму, но и интегрируя
в себя его прежние традиции. В этом нет ничего неожиданного - скорее, это
показатель живого, реагирующего государства.
Именно
поэтому сегодня федеративные отношения в России характеризуются проблемами
совсем иного характера по сравнению с изначальными условиями. Это проблемы,
порожденные самой жизнью общества, его насущными потребностями и интересами:
преодоление последствий глобального финансово-экономического кризиса, комплексное
развитие субъектов Федерации в рамках единого общенационального вектора,
сохранение гражданского мира и укрепление социальных связей между жителями
разных частей страны.
Несмотря
на то, что любое государство, любое публично-правовое образование всегда
находится в процессе эволюции и так или иначе с разным темпом меняется во
времени, самообучающимся федерализмом следует признать такую политическую
систему, в которой федеративная организация власти является относительно новой
и возникает в ходе модернизации, в результате некого сознательного акта
(заключение договора, принятие новой конституции или законов, проведение
референдума). Такая ремарка необходима для обоснования различия подходов к
оценке институциональных изменений в странах с разным опытом федерализма: если
в системах, где федерализм на протяжении многих десятилетий, а то и столетий
доказал свою эффективность, любые преобразования сложившейся модели вызывают
обоснованные подозрения, то в «молодых» федерациях изменения не просто
оправданны - они необходимы для скорейшей нормализации, «диффузии» системы.
Переходный характер государства априори подразумевает возможность проб и
ошибок, и чем больше их будет - тем быстрее будет завершено формирование
полноценной и легитимной системы управления.
В ситуации,
когда подавляющее большинство субъектов Федерации не справляется со своими
функциями, осуществлять передачу или делегирование на места дополнительных
полномочий - полномочий, которые нужны для реализации реформ, - весьма
рискованно: число регионов, способных выполнять в должном объеме свои функции,
будет продолжать сокращаться, а значит, и общая эффективность государственного
управления будет снижаться. Поэтому параллельно с масштабными преобразованиями,
затрагивающими всю страну (а лучше опережая их), должна осуществляться
процедура выстраивания эффективного федеративного механизма взаимодействия
между центром и периферией.
Именно
на повышение эффективности федерализма за счет сокращения степени его
асимметричности направлен один из основных трендов нынешнего политического
развития России - укрупнение регионов путем их объединения друг с другом.
Укрупнение
регионов дает целый ряд преимуществ. Во-первых, объединяются ресурсные
возможности укрупняющихся территорий, что очевидным образом создает синергетический
эффект, поскольку позволяет использовать общие ресурсы целенаправленно, без
разделения, согласования и перераспределения: выгоду от использования получает
один субъект, а значит, он один заинтересован и от него одного зависит
разработка ресурса. Для регионов депрессивных и глубоко дотационных это
реальная возможность форсирования экономического развития. До недавнего времени
в России не было «ни одного инструмента, целенаправленно работающего на
экономический рост в пространственном аспекте»[10].
Укрупнение регионов стало именно таким инструментом.
Во-вторых,
увеличиваются демографические возможности объединяющихся субъектов Федерации.
Проблема миграции экономически активного населения из регионов малонаселенных и
проблемных в более развитые просто снимается, если между ними исчезают
административные границы. Население новых, укрупненных регионов становится
количественно более сбалансированным относительно населения других регионов,
что, во-первых, сглаживает различия по численности и структуре населения
пространственно близких субъектов Федерации, а во-вторых, позволяет эффективнее
решать демографические проблемы единых территорий.
В-третьих,
объединение регионов позволяет уменьшить бюрократическую нагрузку. Сегодня в
каждом субъекте Федерации действуют органы исполнительной (администрации,
правительства) и законодательной (советы депутатов, законодательные собрания)
власти. Они имеют своих представителей в Совете Федерации. За счет региональных
бюджетов содержатся представительства субъектов Российской Федерации при
федеральных органах власти в Москве и в других городах. А за счет федерального
бюджета обеспечивается деятельность территориальных управлений различных
федеральных органов власти в субъектах Федерации, федеральных судов - прежде
всего среднего звена (краевые, областные, окружные и др. суды), необходимость
которых часто не соответствует потребностям территориальной юрисдикции и
обусловлена исключительно фактом статуса субъекта Федерации.
Деятельность
всех этих органов и должностных лиц обеспечивают многочисленные работники
аппаратов. Формальная необходимость всех этих структур обуславливает высокую
концентрацию государственных служащих в небольших субъектах Российской
Федерации. В объединенном регионе появляется возможность сократить общую
численность бюрократического аппарата, поскольку исчезает надобность
фактического дублирования функций, и тем самым сэкономить значительные
бюджетные средства.
В-четвертых,
укрупнение регионов является удобным юридическим механизмом для того, чтобы
решить парадоксы федеративного деления, унаследованные современной Россией у
прежней советской системы и лежащие сегодня «мертвым грузом» в конституционном
пространстве страны. Они связаны с тем, что прежде существовали
административно-территориальные единицы, разграниченные между собой в
соответствии с неактуальными уже сегодня задачами (неактуальными хотя бы
потому, что они не позволяют большинству регионов выполнять свои функции). В
современных условиях эти административно-территориальные единицы являются государственными
образованиями с определенными правами, что означает невозможность такого же
произвольного подхода к изменению границ между ними, который был использован
при их установлении, а значит - невозможность легкого устранения возникших
парадоксов.
Если в
Советском Союзе для создания очередной области достаточно было указа Верховного
Совета, то сейчас для расформирования этой области необходимо запускать сложную
и кропотливую процедуру, которая должна включать выдвижение инициативы,
организацию референдума для выяснения воли населения, разработку и принятие
соответствующего федерального закона.
К парадоксам
современного российского федерализма стоит отнести, например, следующий факт:
несмотря на заявленное в преамбуле Конституции равноправие народов, до
недавнего времени оно напрямую нарушалось в федеративной структуре государства.
В состав Российской Федерации входили одновременно три субъекта, в которых
политическая автономия предоставлялась бурятскому народу. Это Республика
Бурятия, Агинский Бурятский автономный округ и Усть-Ордынский Бурятский
автономный округ. Сегодня осталась одна Бурятия.
Другой пример
своего рода асимметричности федеративного деления - Еврейская автономная
область[11].
Во-первых, фактически эта автономия уже давно не представляет заявленную в
названии этническую общность. Евреи в области, согласно данным Всероссийской
переписи населения 2002 года, составляли около 2% населения. Во-вторых, сама
форма - автономная область - как бы «висит в воздухе», является пустой
«оболочкой». Ее статус в ряду других форм никому не понятен и, тем более,
законодательно не закреплен.
Такая
ситуация также являет собой пример остаточного явления после «сложного»
административно-территориального деления РСФСР. Автономные области являлись
неким симбиозом, переходной стадией между национальными (автономными) округами
и автономными республиками. В ходе парада суверенитетов 1990-1991 гг.
практически все автономные области вышли из состава краев и областей, в которые
прежде входили, преобразовались в республики и приняли свои декларации о
суверенитете. Еврейская автономная область - единственная сохранившая за собой
прежнее наименование, тем не менее вышла из состава Хабаровского края и сегодня
является самостоятельным субъектом Российской Федерации.
В то время как
для территориальных регионов России - для областей и краев - укрупнение
являлось бы вполне логичным решением описанной проблемы, для автономных
субъектов Федерации такой подход грозит утерей особых статусов, приобретенных
вначале по Федеративному договору 1992 года, а затем закрепленных в Конституции
1993 года. Как следствие, начавшийся в России процесс укрупнения регионов если
и оспаривается, то только в национальных субъектах Федерации и фактически лишь
местными элитами. Так, например, именно вопрос дальнейшей судьбы республик
Адыгея и Алтай был ключевым и широко обсуждавшимся при смене высших должностных
лиц этих регионов в 2006 году.
Сегодня
государство обладает достаточными инструментами, задействование которых
позволит региональным (прежде всего национальным) элитам проявить гибкость и
обеспечить выполнение стоящих перед Российской Федерацией целей. Наличие
подобных инструментов является особенностью нынешнего исторического момента и
носит, вероятно, временный характер. Обсуждать возможность использования этого
момента сегодня позволяет практика последовательного принятия нынешней властью
радикальных с точки зрения «консервации» федеративных отношений решений -
решений, принятие которых требует не только определенных
социально-экономических предпосылок, но и наличия твердой политической воли.
Так, наверное,
наиболее ощутимым и общественно значимым решением явилась отмена прямых выборов
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - губернатора, главы
администрации, президента республики - и введение нынешней процедуры наделения
соответствующими полномочиями региональными парламентами по представлению
президента страны. Чтобы наиболее объективно оценить место этого решения в
процессе административно-федеративного реформирования, необходимо проследить
его предысторию, а именно, как сама процедура легитимации региональных лидеров
зарождалась и изменялась в ходе новейшей российской истории.
До распада
Советского Союза во главе каждого российского региона (как краев и областей,
так и автономных республик) стоял своеобразный структурный «триумвират»: обком
КПСС, областной совет и областной исполнительный комитет[12]. Депутаты
областного совета избирались населением и, в свою очередь, выбирали себе
председателя и назначали исполнительный комитет. Однако основная власть в
регионе фактически принадлежала областному комитету КПСС и его первому
секретарю, утверждаемому в ЦК.
После
разрушения партийной вертикали власть естественным путем перешла к советам, а
после распада советской системы - к исполнительным комитетам, которые
повсеместно стали переименовываться в администрации или региональные
правительства. В большинстве республик появились посты президентов, которые
стали выборными - где-то напрямую населением, а где-то и региональными
представительными органами. Все эти особенности закреплялись в местных
конституциях.
В 1991 году,
еще до заключения Федеративного договора, был принят Закон РСФСР «О выборах
главы администрации», устанавливавший возможность избрания руководителей
регионов напрямую населением. Формально этот закон продолжал действовать до его
отмены в 1999 году. Однако в 1993 году был принят Закон РФ «О порядке
назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной,
автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной,
городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации». Согласно
этому закону, главы субъектов Российской Федерации (не республик) стали
назначаться президентом страны по согласованию с советом народных депутатов
края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального
значения - Москвы и Санкт-Петербурга.
В 1994 году
был издан Указ Президента «О мерах по укреплению единой системы исполнительной
власти в Российской Федерации», которым уже устанавливалось назначение на
должность и освобождение от должности руководителей субъектов Федерации (вновь
за исключением республик), равно как и применение к ним мер дисциплинарной
ответственности указами Президента по представлению председателя Правительства
Российской Федерации.
Кстати,
формально, названный Закон «О порядке назначения на должность...» в части,
касающейся администраций субъектов Российской Федерации, так никто никогда и не
отменял, и он остается действующим до сих пор. Фактически же, закон утратил силу
с принятием федерального закона от 5 декабря 1995 года «О порядке формирования
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором
устанавливалась необходимость завершения выборов глав исполнительных органов
государственной власти всех субъектов Российской Федерации не позднее декабря
1996 года.
В 1999 году
был принят уже фундаментальный и более полный Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в который тем
не менее позднее вносились неоднократные изменения. Первые редакции закона
устанавливали необходимость избрания руководителя региона путем всеобщих прямых
выборов. Данная норма действовала до 2004 года, пока не был закреплен
действующий ныне порядок наделения полномочиями высшего должностного лица
законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации по представлению президента страны.
Практика
оказалась еще богаче. Так, ряд российских республик (Удмуртия, Алтай, Хакасия)
долгое время - вплоть до 2000 года - практиковали парламентскую модель
управления, при которой основная часть полномочий находилась не у высшего
должностного лица региона, а у местного парламента. Несмотря на указанную выше
норму Закона «О порядке формирования Совета Федерации...», по которой с началом
1997 года в России не должно было остаться ни одного назначенного главы
региона, в Карачаево-Черкесской Республике, например, первые выборы местного президента
состоялись только в 1999 году, а в Дагестане так ни разу и не было всенародно
избранного руководителя: первый президент здесь появился в 2006 году - уже по
новой системе наделения полномочиями.
Реформами
федерализма можно признать и изменения порядка формирования верхней палаты
российского парламента - Совета Федерации, представляющего в законодательном
процессе страны интересы территорий. В 1993 году члены палаты первого созыва
избирались непосредственно населением. С 1995 года сенаторами по должности
становились высшие должностные лица и руководители органов законодательной
власти субъектов Российской Федерации.
В 2000 году
был установлен действующий до сих пор порядок формирования верхней палаты,
согласно которому членами Совета Федерации становятся назначаемые региональными
руководителем и парламентом представители органов соответственно исполнительной
и законодательной власти субъекта Федерации. Данная схема также не является
окончательной, и с 2011 года сенаторами будут становиться только лица,
победившие на выборах в региональные или муниципальные органы власти в
субъектах Российской Федерации.
Федеративно-институциональный
смысл Совета Федерации в результате всех имевших место преобразований не
менялся и, думается, не изменится: палата остается инструментом участия
регионов в процессе принятия общегосударственных законов.
Переход к
нынешней процедуре наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов
Российской Федерации был наиболее ярким и выразительным элементом
реформирования федеративной системы последних лет, однако не окончательным.
Очевидно, что одной из основных задач данного шага было обеспечение единства
проводимой в стране политики, чтобы в рамках многоцелевого и многостороннего
курса не оказывалось слабых звеньев в столь пестром по территориальному составу
государстве, чтобы все регионы соблюдали определенную управленческую дисциплину
в процессе реализации общенациональных задач. В этой связи, помимо утверждения
кадровой субординации всей вертикали исполнительной власти, необходимо было
также обеспечить контролируемость этой вертикали.
Следующим
шагом в данном направлении должна была стать разработка универсального
механизма мониторинга реализации федеральной политики на местах - механизма,
который на основе общих принципов позволял бы беспристрастно оценивать
общеполитическую и социально-экономическую ситуацию в регионе и создавать тем
самым объективную основу и методологическое обоснование для принятия
федеральным центром очередных кадровых решений в отношении того или иного субъекта
Федерации. Необходим был инструмент легитимации той колоссальной
ответственности, которую взял в данном случае на себя федеральный центр, -
ответственности за формирование исполнительной власти во всех тогда еще 89
регионах страны.
Результатом двухгодичной
работы было издание 28 июня 2007 года Указа Президента № 825 «Об оценке
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации»14, который утвердил 43 показателя и установил обязанность глав
регионов ежегодно составлять доклады о достигнутых значениях показателей за
прошедший год и планируемых значениях на трехлетний период. Вслед за указом
Комиссия по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия
утвердила дополнительные показатели, форму ежегодного доклада и методику
оценки.
Утвержденные
показатели (всего, с учетом дополнительных - 77) охватывают все сферы
общественной жизни и отражают, как предполагается, состояния, на которые могут
воздействовать органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а
значит, находятся в сфере ответственности высших должностных лиц регионов. Это
следующие группы показателей:
· Экономический
рост.
· Доходы
населения.
· Правопорядок
и общественная безопасность.
· Здоровье.
· Образование
(общее).
· Образование
начальное профессиональное, среднее профессиональное.
· Культура,
физическая культура и спорт.
· Жилищно-коммунальное
хозяйство.
· Доступность
и качество жилья.
· Государственное
и муниципальное управление.
Разработка,
утверждение и внедрение системы оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации означает окончательную
технологизацию процесса управления территориями, а значит, завершение
встраивания центр-периферийного взаимодействия в вертикаль исполнительной
власти. Согласно Конституции, «в пределах ведения Российской Федерации и
полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации»[13].
До проведения
реформ начала 2000-х годов эта система существовала лишь в качестве
конституционной нормы. В реальности были органы исполнительной власти на
федеральном уровне и региональные исполнительные органы, однако четкой системы
взаимоотношений между ними не было: они имели разную природу, формировались в
соответствии с не связанными друг с другом нормативными актами. Федеральные
органы - в соответствии с федеральным законодательством, региональные - в
соответствии с законами 89 субъектов Российской Федерации. А значит, установить
обязательные и постоянные для выполнения всеми из них одинаковые процедуры по
повторяющимся отношениям в рамках компетенции федерального центра - основы
единой системы власти - не удавалось.
Помимо
проводимой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации единство системы исполнительной власти в стране
обеспечивается рядом других инструментов. Это механизмы, увязывающие политику,
которая осуществляется на местах, с процессами, реализуемыми на федеральном
уровне. Среди них:
· Разработка
субъектами Российской Федерации и утверждение в Правительстве стратегий
социально-экономического развития регионов[14].
· Составление
и представление в Правительство России ежегодных сводных докладов о результатах
и основных направлениях деятельности высших исполнительных органов субъектов
Российской Федерации.
· Составление
и представление ежегодно в Министерство финансов Российской Федерации реестров
расходных обязательств субъектов Федерации, в которых отражаются все
выполняемые регионами полномочия и объем их финансирования[15].
На
современном этапе федерализм в России существует преимущественно в качестве
формальных правовых принципов. Он фактически сведен к федеративной форме
государственного устройства. Россия является одной из 26 федераций современного
мира, так как отвечает всем трем формальным критериям федеративного устройства[16].
Во-первых, одна и та же территория государства и проживающие на ней граждане
одновременно пребывают под юрисдикцией двух (или более) уровней власти.
Во-вторых, каждый из этих уровней располагает самостоятельной компетенцией.
В-третьих, ни один из уровней власти не имеет права упразднить другой.
Федерализм как идеология государства,
как определенные взаимоотношения разных уровней власти, как гласные переговоры
властных элит различных уровней, как форма достижения договоренностей и компромиссов
фактически демонтирован в современной России.
Политика
«укрепления вертикали власти», первоначально заявленная в качестве средства
гармонизации федеративных отношений, на самом деле уничтожила российский
федерализм как таковой. При этом модель российского федерализма была
специфична, не имела ничего общего с федерализмом либерального образца ряда
западных демократий (США, Швейцарии, Австралии и т.п.)[17]. Данную
модель можно скорее назвать «исполнительным федерализмом», «верхушечным
федерализмом» и даже «квазифедерализмом».
Быстрый отказ всех субъектов российской
политики от федерализма говорит об отсутствии федералистской культуры (у
лидеров, элит и граждан), исторических традиций федералистской
государственности. Это, однако, не означает потенциальную невозможность
реализации принципов федерализма в России. В мире есть целый ряд государств,
которые не имели многовекового опыта формирования демократии и федерализма, но
смогли создать достаточно успешно функционирующие демократические федералистские
модели. Большинство стран мира, избравших федеративную форму государственного
устройства, развивается по пути либерализации, как своих политических режимов,
так и расширения прав субъектов федерации. Во всяком случае, это характерно
даже для стран, которые еще недавно являлись приверженцами жесткой
централизованной федерации: Индии, Бразилии и т.п. Россия (как и в
социалистическую эпоху) оказывается вновь в компании таких формально
федеративных государств, как Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты и др.
Таким образом, федералистский проект в
России оказался нереализованной реформой периода демократизации. Терминология
федерализма осталась в политической риторике современных политиков, но этого
недостаточно для воплощения ее на практике. Федерализм «российского образца»
уступил свое место традиционному централизованному государству.
Обобщая
действующую в России модель федеративных отношений и выявляя в ней признаки
внутренней динамики, можно заключить, что самообучающийся федерализм является
гибко меняющейся функцией территориальной организации власти, и эта функция
ограничена только определённой областью своего существования, в данном случае -
фундаментальными составляющими федеративной организации государства. Легитимный
субъект власти может задавать любые параметры, в соответствии с которыми данная
функция будет принимать новые значения.
В
России любые изменения в системе центр-периферийных отношений каждый раз были
продиктованы определенными задачами. Элита обосновывала свои действия, свои
инициативы, и общество их принимало, соглашалось с новой мерой по
корректированию системы управления - такой вывод можно сделать в связи с
непротивлением осуществлению таких мер.
Однако
возможны и исключения. Наиболее яркое из них произошло в начале 2005 года,
когда общество не согласилось с предложенной властью концепцией разграничения
полномочий между уровнями власти (более известной как монетизация льгот) и
добилось ее пересмотра. Между тем данная реформа может быть названа одной из
немногих попыток приблизиться к модели «чистого», классического американского
федерализма - в части отказа от его основного «врага» - нефинансируемых
мандатов. В конечном счете, от них все-таки отказались, воспроизведя при этом в
качестве компромисса некое подобие системы основных социальных гарантий,
которая создавалась прежде именно посредством того, что в теории федерализма
активно критикуется и называется нефинансируемыми мандатами.
Так
как и государство, и общество являются элементами одной политической системы,
то и атрибуты этой системы являются общими для обоих. Федерализм развивается в
ходе практики как публичной власти, так и гражданских структур. Это означает,
что, кто бы ни был источником и инициатором преобразований действующих
федеративных отношений, новое состояние является результатом всей системы, т.е.
на выходе любые изменения, вызванные влиянием эндогенных факторов, необходимо
признавать результатом самообучения самой системы.
Сегодня мало у
кого вызывает сомнение окончательность выбора Россией федеративной модели.
Другого способа для удержания больших пространств в рамках одного суверенного
образования, кроме как децентрализации, предоставления прав по самоуправлению,
федеративной организации власти, у современного демократического государства,
видимо, нет. В то же время активно распространяемое мнение о федерализме как о
некой «священной корове» - конструкции, которую необходимо всячески оберегать и
защищать, остается по меньшей мере иллюзией.
Федерализм
есть не более чем система управления территориями, система организации власти в
пространстве, механизм центр-периферийного взаимодействия. А в этом вопросе
российский опыт - опыт территориально крупнейшего государства в мире -
является, очевидно, наиболее успешным, даже несмотря на распад Советского Союза,
воспринимаемый многими (в том числе и за пределами России) именно как провал
пространственной политики все той же огромной империи на востоке Евразии.
Тем не менее,
заявив А, нужно произнести и Б. В этой связи, восприняв новые формы
демократической организации политической системы и либеральную модель рыночного
ведения хозяйства, России, с учетом отсутствия единства интересов - прежде
всего на национальной почве, нужно было взять за основу и западный способ
федеративной организации власти. Он был зафиксирован в этом виде в Конституции
страны. В дальнейшем федерализм (равно как и демократия, превратившаяся в
«суверенную», и капитализм, ставший государственным) стал развиваться уже с
учетом национальных условий и местных традиций.
Такова
логика самообучающегося федерализма - российской модели данной формы
государственно-территориального устройства. Он закрепляется в качестве
определенных принципов конституционного строя - в первую очередь через
учреждение базовых институтов, задающих общий вектор федеративных отношений и
обладающих способностью к воспроизводству. На следующих этапах политическая
система сама совершает отладку и настройку изначальной модели: появляются новые
функции, создаются новые органы, меняется формат отношений. В этом выражаются
особенности моделирования федерализма в России, который все еще находится в
процессе становления и, безусловно, самообучения.
Список использованной литературы:
1. Конституция
Российской Федерации - ст. 77, ч. 2.
2. «Положение
о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном
округе». Утверждено Указом №849 Президента Российской Федерации от 13 мая 2000
г. – Российская газета. – 2000. – 16 мая.
3. «Собрание
законодательства РФ», 02.07.2007, № 27, ст. 3256.
4. «Третий
электоральный цикл в России» // Политические исследования. – 2004. - №1. –
С.6-73 (статьи А.А. Галкина, К.Г. Холодковского, А.И. Соловьева и др.).
5. Арутюнов
Ю.А. Укрепление федеративного устройства российского государства // Власть,
2005, № 8
6. Брезгулевская
Н.В. Виды федерации и модели федерализма // Правоведение, 2005, № 3
7. Всероссийская
перепись населения 2002 года #"#_ftnref1" name="_ftn1" title="">[1]
«Третий электоральный цикл в России» // Политические исследования. – 2004. -
№1. – С.6-73 (статьи А.А. Галкина, К.Г. Холодковского, А.И. Соловьева и др.).