Полный текст:
Содержание
Введение
3
1.
Отставка и стойкая неспособность по состоянию здоровья
осуществлять
принадлежащие полномочия как основания
досрочного
прекращения полномочий Президента РФ 6
Отставка:
общая характеристика 6Стойкая
неспособность по состоянию здоровья
осуществлять
принадлежащие полномочия: общая характеристика 9
2.
Отрешение от должности (импичмент) как способ
досрочного
прекращения полномочий Президента РФ 13
2.1. Отрешение
от должности (импичмент): общая характеристика
и
процедура реализации 13
2.2.
Пробелы в законодательстве, регламентирующем порядок отрешения
от
должности Президента РФ 21
Заключение
26
Список
литературы 28
Введение
Тема курсовой работы посвящена основаниям досрочного
прекращения полномочий Президента РФ. Данная тема является актуальной,
поскольку институт главы государства занимает важное место в системе органов
государственной власти РФ. По совокупности и значимости функций и полномочий,
закрепленных за Президентом Конституцией,
он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов РФ, осуществляющих
государственную власть. Полномочия Президента направлены, прежде всего, на
обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти РФ, строгое
соблюдение Конституции
РФ, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного
суверенитета. Согласно Конституции
РФ Президент РФ как институт государственной власти стоит особняком и не
относится ни к одной из трех ветвей власти. Он стоит выше них, контролирует их
деятельность и вообще наделен обширными полномочиями. В связи с особым
конституционно-правовым статусом Президента РФ вопросы досрочного прекращения
его полномочий представляют особую важность в науке конституционного права
России.
Цель курсовой работы - глубоко
исследовать нормы законодательства, посвященные основаниям досрочного
прекращения полномочий Президента РФ, выявить правовые проблемы, а также представить собственные предложения по
совершенствованию законодательства по данным
вопросам.
Для
реализации цели необходимо решить следующие задачи:
1) представить общую
характеристику отставки
и стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие полномочия
как основаниям досрочного прекращения полномочий Президента РФ;
2) рассмотреть порядок
отрешения от должности как способ досрочного прекращения полномочий главы
государства;
3) выявить пробелы в законодательстве, регламентирующем порядок отрешения от
должности Президента РФ.
Объект исследования курсовой работы - действующее
законодательство, регулирующее основания досрочного прекращения полномочий
Президента РФ; юридическая и иная литература по данному вопросу.
Предмет
исследования курсовой работы – отношения в области досрочного прекращения
полномочий Президента РФ.
При написании
курсовой работы использован метод анализа (разделение сложного на составные
части), синтеза (изучение отдельных частей), системного подхода (раскрытие
цельности объекта), сравнения, обобщения и другие.
Научной
базой исследования явились труды ученых-правоведов, внесших значительный вклад
в правовую науку. При этом анализируется действующее российское и международное
законодательство по данному вопросу.
Теоретические выводы сформулированы на основе
творческого переосмысления достижений отечественных ученых-юристов в области
конституционного права. Именно их научные работы
представляют теоретическую базу исследования. Среди таких учёных можно
выделить: Брежнев О.В. «Судебный конституционный контроль при досрочном
прекращении полномочий Президента Российской Федерации: проблемы и перспективы»,
Коровникова Е.А. «Отрешение Президента от должности как форма парламентского
контроля», Дегтев Г.В. «Становление и развитие института президентства в
России: теоретико-правовые и конституционные основы», Линьков А., Трусевич С. «Импичмент
не прошел, но стал серьезным предупреждением власти», Якубов А.Е. «Еще раз об
отрешении Президента РФ от должности и уголовном праве» и другие.
Структурно курсовая
работа состоит из введения; двух взаимосвязанных между собой глав, каждая
последующая и все вместе взятые из
которых взаимно дополняют друг друга, составляя единое целое;
заключения; списка использованной литературы. В первой главе будет дана
характеристика отставки и стойкой неспособности по состоянию здоровья
осуществлять принадлежащие полномочия как основаниям досрочного прекращения
полномочий Президента РФ. Во второй - определен
порядок отрешения от должности Президента РФ и выявлены пробелы в
законодательстве, регламентирующем
порядок отрешения от должности Президента РФ.
1. Отставка и стойкая неспособность
по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие полномочия как основания
досрочного прекращения полномочий Президента РФ
1.1. Отставка: общая характеристика
Конституционная характеристика Российской Федерации в
качестве демократического правового государства предполагает, с одной стороны,
защиту конституционного строя от каких-либо посягательств с целью незаконного
присвоения властных полномочий, в том числе со стороны высших должностных лиц
государства, а с другой стороны, влечет за собой признание в качестве важной
социальной ценности непрерывность осуществления государственной власти, что
обеспечивается постоянством функционирования всех ее органов.
Особую значимость данные аспекты
конституционно-правового регулирования приобретают применительно к институту
досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации,
предусмотренному частями 2
и 3 статьи 92
и статьи 93
Конституции РФ. «Исходя из места и роли Президента в системе государственной
власти Российской Федерации, особенностей его конституционного положения как
главы государства, является важным обеспечение правопреемства президентского
статуса в строгом соответствии с положениями Конституции»1.
Часть 2 статьи 92 Конституции РФ содержит три способа
досрочного прекращения исполнения полномочий Президента: отставка, стойкая
неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия,
отрешение от должности.
«Отставка - это добровольный уход с поста подписанием
письменного заявления, извещающего об оставлении должности; устного объявления
будет в данном случае вряд ли достаточно. Подача в отставку и принятие
Председателем Правительства на себя выполнения обязанностей Президента имеют
уже бесповоротный для Президента характер»1.
В случае добровольного ухода со своего поста Президент не может потом объявить,
что он "передумал" и отозвать свое заявление об отставке. Президент должен
официально объявить о своей отставке в письменной форме (с указанием не только
года, месяца и дня, но также и часа, с которого начинается отставка), даже если
Президент объявляет о ней в публичном выступлении либо в заявлении по
телевидению и т.п. При этом отставка должна следовать в день объявления о ней,
то есть, например, Президент не может объявить сегодня о том, что через неделю,
месяц он уходит со своего поста, потому как подобная ситуация и предполагает
для Президента возможность "передумать" и отозвать свое заявление. С
объявленного момента (дня и часа) Председатель Правительства считается
автоматически приступившим к исполнению обязанностей Президента РФ. В свою
очередь, «и премьер незамедлительно делает заявление о том, что вступил в
исполнение обязанностей. Такое его заявление необходимо для общественного
спокойствия и обеспечения нормального продолжения общего хода государственных
дел»2.
Следует заметить, что до сих пор порядок отставки
Президента не урегулирован федеральным законодательством.
31 декабря 1999 года в целях реализации
конституционных норм об отставке Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным
были совершены следующие юридически значимые действия: принят Указ
N 1761 "Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации", в
котором был определен момент досрочного прекращения полномочий главы
государства. Вслед за этим исполняющим обязанности Президента был издан Указ
N 1762 "О временном исполнении полномочий Президента Российской
Федерации", направлены официальные уведомления об отставке главы
государства в палаты Федерального Собрания, по общенациональным телевизионным
каналам было передано обращение Президента к гражданам, в котором он объявил о
своей отставке.
Анализ правовых актов и действий, совершенных
Президентом 31 декабря 1999 года в связи с отставкой, лишний раз убеждает в
необходимости законодательного регулирования соответствующих процедур. В
частности, в имеющем ключевое значение для досрочного прекращения полномочий
Президента по рассматриваемому основанию Указе
N 1761 содержится лишь общая ссылка на часть 2 статьи
92 Конституции РФ, а сам термин "отставка" не упоминается
ни в названии Указа, ни в его тексте. Таким образом, из содержания Указа
Президента Российской Федерации N 1761 от 31 декабря 1999 года не вполне
понятно, по какому основанию досрочно прекращены полномочия главы государства.
Помимо этого возникает еще один вопрос, в частности, должен
ли какой-либо орган государственной власти юридически констатировать факт
состоявшейся отставки Президента Российской Федерации, так как Конституция
связывает с этим фактом очень серьезные правовые последствия - переход
исполнения полномочий Президента к Председателю Правительства Российской
Федерации и назначение досрочных выборов главы государства? Думается, что соответствующее
полномочие мог бы осуществлять Совет Федерации, поскольку Конституция РФ относит
назначение выборов Президента, в том числе досрочных, к его ведению. В любом
случае «законодательная неопределенность полномочий Президента, палат
Федерального Собрания, Председателя Правительства Российской Федерации,
связанных с отставкой главы государства, может при определенных обстоятельствах
породить возникновение между ними конституционно-правового спора о компетенции.
Разрешение подобного спора относится к ведению Конституционного Суда Российской
Федерации в соответствии с п.
"а" ч. 3 ст. 125 Конституции»1.
Говоря о правовой природе полномочия, связанного с
установлением юридического факта отставки главы государства, следует отметить,
что оно носит юрисдикционный характер. В этой связи представляется интересным
опыт законодательного регулирования отставки Президента в Азербайджанской
Республике. В соответствии с ч. 2 ст. 104 Конституции этого государства при
уходе в отставку Президента соответствующее заявление представляется им в
Конституционный Суд Азербайджанской Республики, который, удостоверившись, что
Президент подал заявление об отставке лично и добровольно, принимает решение о
принятии отставки. В этом случае именно с момента провозглашения решения
Конституционного Суда полномочия Президента считаются прекращенными в связи с
его отставкой. Таким образом, на мой взгляд, представляется интересной возможность
введения и в России законодательной модели регулирования отставки Президента,
предполагающей участие в этой процедуре Конституционного Суда, «с учетом
правовой природы и предназначения его деятельности в качестве судебного органа
конституционного контроля»1.
1.2. Стойкая неспособность по
состоянию здоровья осуществлять принадлежащие полномочия: общая характеристика
Как уже говорилось выше, стойкая неспособность по
состоянию здоровья осуществлять принадлежащие полномочия является одним из
оснований досрочного прекращения полномочий Президента РФ. В случае стойкой
неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, для
исхода судьбы Президента РФ возможны две ситуации. Первая ситуация. Президент
чувствует себя больным, но он в ясном уме и вследствие этого сам объявляет, что
не может продолжать исполнение полномочий Президента в силу физической немощи.
Для данной ситуации как раз и подходит начальная формулировка части 2
статьи 92: «Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в
силу стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему
полномочия». Но это практически означает ту же отставку - лишь с указанием
конкретного основания. Вторая ситуация. Состояние здоровья Президента РФ таково,
что «требуется специальное авторитетное медицинское заключение; что касается
собственного мнения Президента, то либо его невозможно спросить, например при
стойкой потере сознания, либо это мнение при состоянии Президента не может
иметь решающего значения, к примеру при наступивших глухоте, слепоте и т.д.
Речь идет, следовательно, о случаях, когда в отличие от отставки личная воля
Президента объективно не может быть решающим фактором и Председатель
Правительства объявляет о принятии на себя исполнения обязанностей Президента
на основании медицинских документов»1.
Следует заметить, что порядок прекращения
президентских полномочий по данному основанию также не урегулирован федеральным
законодательством.
Однако в Постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2000 г. N 12-П «По делу о
толковании положений статьи 91 и части 2 статьи 92 Конституции РФ» сформулирован
ряд правовых позиций, на основе которых должна строиться законодательная
регламентация досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации
по рассматриваемому основанию. Так, в частности, Конституционный Суд отметил,
прежде всего, что речь должна идти об особой процедуре, имеющей целью объективное
установление "фактической невозможности для Президента Российской
Федерации в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный,
необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных
полномочий..."2. В отличие от отставки, волеизъявление
Президента в данном случае не является обязательной предпосылкой досрочного
прекращения его полномочий. Приведение в действие рассматриваемой процедуры «допустимо
лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением
Президентом Российской Федерации своих полномочий или добровольной его
отставкой; соответствующий порядок досрочного прекращения полномочий главы
государства не может носить облегченный, упрощенный характер, с тем чтобы была
исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного
отстранения Президента Российской Федерации от должности, а тем более в
неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных
полномочий Президента Российской Федерации»1.
Установление юридического факта невозможности
Президентом по состоянию здоровья исполнять свои полномочия, как и в случае его
отставки, на мой взгляд, требует решения юрисдикционного органа, которое
принимается, как правило, на основании заключения государственной медицинской
комиссии.
Следует отметить, что Законом Российской Федерации от
21 апреля 1992 года в действовавшую ранее Конституцию (Основной Закон)
Российской Федерации была внесена ст. 165.1, которая предусматривала среди полномочий
Конституционного Суда - дачу заключения "о наличии у соответствующего
федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья
осуществлять связанные с его должностью полномочия - по представлению
государственной медицинской комиссии". Редакция данной статьи ясно свидетельствует
о том, что предполагалось, что соответствующее полномочие Конституционного Суда
будет связано с процедурой досрочного прекращения полномочий не только
Президента Российской Федерации, но и ряда иных должностных лиц. Однако
законодательной конкретизации эта конституционная норма так и не получила:
необходимые дополнения не были внесены даже в действовавший в то время Закон
"О Конституционном Суде РСФСР".
Принятая в 1993 года Конституция
Российской Федерации, сохранив норму о рассматриваемом основании досрочного
прекращения полномочий Президента, в то же время не предусматривает каких-либо
специальных процедур конституционного судопроизводства, связанных с
установлением этого основания.
В 1996 - 1998 годах депутатами Государственной Думы
было разработано несколько проектов федеральных законов о порядке досрочного
прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию
здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Некоторые из них предоставляли
Верховному Суду Российской Федерации право установления "стойкой
неспособности" и назначения медицинской экспертизы по рассматриваемому
вопросу. Однако в итоге ни один из законопроектов так и не был принят.
Таким образом, порядок досрочного прекращения
полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по
состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия пока не определен,
и, по-видимому, возможны различные законодательные модели его регламентации.
При этом нельзя исключить возможность участия в данной процедуре и
Конституционного Суда Российской Федерации, но только в том случае, если этот
орган будет наделен соответствующим полномочием. Косвенно это признается и в п.
5 Постановления Конституционного Суда от 11 июля 2000 года: «федеральному
законодателю при регламентации порядка досрочного прекращения полномочий
Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять
принадлежащие ему полномочия надлежит соблюдать принцип баланса и
взаимодействия всех ветвей власти»1.
2. Отрешение от должности (импичмент)
как способ досрочного прекращения полномочий Президента РФ
2.1. Отрешение от должности
(импичмент): общая характеристика и процедура реализации
Отрешение от должности как одно из оснований досрочного
прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации
предусматривает особый порядок и связанные с этим процедуры, в которых
участвуют Государственная Дума, Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный
Суд Российской Федерации, а также Совет Федерации. Порядок отрешения от
должности Президента регламентирован статьей 93
Конституции Российской Федерации, главой XV (статьи 107
- 110)
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", положениями Регламентов палат Федерального Собрания. Аналогичный
порядок отстранения Президента и иных должностных лиц от должности известен
законодательству некоторых иностранных государств как импичмент. Процедуру
отрешения Президента от должности можно кратко представить в виде схемы.
------------------------------¬
¦ Верховный Суд РФ ¦
¦("эксперт по вопросам
права")¦
L--------------¬---------------
¦¦
--L-
\ /
------------------¬ \/
¦\ ------------------------¬
¦
Государственная L--------------- \
¦Совет Федерации ("суд")¦
¦Дума
("прокурор") Обвинение > ¦ решение об отрешении ¦
¦ 2/3 депутатов
---------------¬ / ¦ 2/3 депутатов ¦
L------------------ /\
¦/ L------------------------
/ \
-¬--
¦¦
-----------------L----------------¬
¦
Конституционный Суд РФ ¦
¦("эксперт по вопросам
процедуры")¦
L----------------------------------
Следует заметить, что при введении поста Президента
РСФСР в 1991 году Конституция
предусматривала возможность его отрешения от должности в случае нарушения им
Конституции РСФСР, законов РСФСР и принесенной присяги. Действующая Конституция
РФ установила такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых
оно практически невозможно. Согласно статье 93 Конституции РФ Президент может
быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого
Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного
тяжкого преступления. «Ответственность же Президента за совершение тяжкого
преступления является юридической (основанием юридической ответственности
является правонарушение), а не политической, как, например, у Правительства
перед парламентом. Политическая ответственность главы государства встречается
чрезвычайно редко и не имеет серьезного значения в свете отношений ветвей
власти»1.
Определение государственной измены содержится в статье 275
УК РФ, согласно которой под «государственной изменой» понимается «шпионаж,
выдача государственной тайны либо иное оказание помощи иностранному
государству, иностранной организации или их представителям в проведении
враждебной деятельности в ущерб внешней безопасности Российской Федерации,
совершенная гражданином Российской Федерации». Небезынтересно, что в «момент
принятия Конституции в уголовном законодательстве такой состав преступления,
как государственная измена отсутствовал - он появился лишь в 1996 году с
принятием нового УК
РФ. В итоге у многих сложилось мнение, что якобы для отрешения Президента РФ от
должности Государственная Дума должна доказать наличие в его действиях не
только признаков преступления, но определить сам состав преступления»2. Процедура импичмента, таким образом, ошибочно
отождествлялась с процедурой следствия и суда. Хотя, по сути дела, речь шла
только о мнении Государственной Думы по поводу наличия признаков преступления
для возбуждения уголовного дела, которое мог санкционировать лишь Верховный Суд
РФ.
По моему мнению, квалифицировать действия Президента как
государственная измена на практике будет весьма затруднительно. Во-первых,
негативные последствия, которые выражаются в ущербе целостности,
территориальной неприкосновенности, государственной безопасности или
обороноспособности Российской Федерации, могут значительно отставать по времени
от момента совершения Президентом деяния, их повлекшего. Во-вторых, «несмотря
на персонификацию должности Президента как единоличного главы государства,
трудно предположить, что решения, содержащие признаки такого состава
преступления, как государственная измена, подготавливаются и принимаются им в
одиночку»1. Представляется, что
законодателю необходимо пересмотреть основания отрешения от должности
Президента РФ более тщательно.
На мой взгляд, весьма проблематичным является также и термин
"иное тяжкое преступление", который находил свое отражение
исключительно в Уголовном кодексе
России, действовавшем на момент принятия Конституции
РФ 1993 г. В нем была специальная статья 7.1,
в которой были перечислены все тяжкие преступления. В Уголовном кодексе РФ 1996
года дана новая классификация преступлений. Согласно статье 15
УК РФ преступления подразделяются на: преступления небольшой тяжести,
преступления средней тяжести, тяжкие преступления и особо тяжкие преступления в
зависимости от характера и степени общественной опасности. Формально
получается, что «Президент может обвиняться в совершении только тяжких
преступлений (срок лишения свободы - от пяти до десяти лет), но не в особо
тяжких (срок лишения свободы - свыше 10 лет). Однако государственная измена, о
которой идет речь в статье 93,
в действующем Уголовном кодексе
относится к особо тяжким преступлениям. Ясно, что формулировка части 1
статьи 93 после вступления в силу УК
РФ 1996 года, прежде всего, подразумевает государственную измену как особо
тяжкое преступление и, видимо, некоторые иные особо тяжкие преступления»1. В связи с вышесказанным считаю
целесообразным согласиться с мнением А.Е.Якубова2,
предлагающего включить в содержание части 1 статьи
93 Конституции РФ указание об особо тяжком преступлении,
представляющем большую общественную опасность в сравнении с тяжким
преступлением.
Порядок отрешения Президента от должности включает в
себя несколько стадий. Согласно пункту
"е" статьи 102 Конституции РФ отрешение Президента от
должности возложено на Совет Федерации Федерального Собрания. Порядок отрешения
определен в Регламенте
Совета Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 93, пунктом «з»
статьи 103 Конституции РФ выдвижение обвинения против Президента Российской
Федерации - прерогатива Государственной Думы. Государственная Дума образует Специальную
комиссию, которая в соответствии с Регламентом
Государственной Думы оценивает соблюдение процедурных правил и фактической
обоснованности обвинения. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях
лиц, имеющих сведения о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении
обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя
Президента. Обвинение выдвигается по инициативе не менее 1/3 депутатов
Государственной Думы.
Предложение о выдвижении обвинения против Президента и
заключение Специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной
Думы. Государственная Дума принимает решение о выдвижении обвинения 2/3 голосов
от общего числа депутатов. Выдвинутое Государственной Думой обвинение против
Президента направляется в Верховный Суд Российской Федерации, который дает
заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, послуживших
основанием для обвинения.
Соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения
против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении
иного тяжкого преступления должно подтверждаться заключением Конституционного
Суда Российской Федерации. Конституционный Суд дает его по запросу Совета
Федерации. Таким образом, Конституционный Суд РФ наделен полномочием, связанным
только с оценкой имевшей место процедуры выдвижения обвинения главы
государства.
Реализуя данное полномочие, Конституционный Суд
исследует, прежде всего, фактические обстоятельства, связанные с выдвижением
обвинения Президента. При этом Конституционный Суд опирается на соответствующую
доказательственную базу (показания свидетелей, анализ представленных документов
и иных материалов). «Установленные фактические обстоятельства соотносятся Конституционным
Судом с конституционными нормами о порядке выдвижения обвинения Президента,
соответствующим фактам дается юридическая квалификация, и в итоговом решении
делается вывод о том, была ли указанная конституционная процедура соблюдена в
конкретном случае»1. Таким
образом, решение Конституционного Суда, принятое в порядке реализации данного
полномочия, по своей правовой природе тяготеет к правоприменительному акту.
Решение Конституционного Суда облекается в форму
заключения. Установленные в заключении фактические обстоятельства и их
юридическая квалификация обязательны и не могут быть подвергнуты сомнению ни
Советом Федерации - органом, уполномоченным на принятие решения об отрешении
Президента от должности, ни каким-либо иным органом.
Принятие Конституционным Судом РФ заключения о том,
что установленный порядок выдвижения обвинения Президента соблюден, юридически
дает основание Совету Федерации рассматривать вопрос об отрешении от должности
главы государства и является непременным условием подобного рассмотрения.
Решение Совета Федерации об отрешении Президента
Российской Федерации от должности должно быть принято не менее чем 2/3 голосов
от общего числа состава палаты и не позднее чем в трехмесячный срок после
выдвижения Государственной Думой обвинения. В случае, если в этот срок решение
Совета Федерации не будет принято, то обвинение против Президента считается
отклоненным.
На мой взгляд, ограничение тремя месяцами срока
рассмотрения выдвинутого Государственной Думой обвинения представляется не
вполне обоснованным. Нельзя согласиться с тем, чтобы «Президент, обвиненный,
например, в государственной измене в форме шпионажа, имел возможность и дальше
заниматься своей деятельностью, если рассмотрение обвинения вышло за пределы установленного
законом срока»1.
В то же время, обращаясь в Конституционный Суд РФ с
запросом о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента,
Совет Федерации обязан в соответствии с п. 8 ч. 2 ст.
37 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" изложить в своем обращении правовую позицию по
поставленному им вопросу. «При этом Совет Федерации может считать, что
соответствующие конституционные процедуры выдвижения обвинения Президента
нижней палатой Федерального Собрания не были соблюдены. В таком случае
Конституционный Суд будет рассматривать данное дело в "режиме"
разрешения своеобразного конституционно-правового спора между Советом Федерации
и Государственной Думой»1.
Помимо этого возможна ситуация, когда у Совета
Федерации нет сомнений относительно соблюдения соответствующих конституционных
процедур. Но это не избавляет его от необходимости обращения в Конституционный
Суд, ибо судебный конституционный контроль в данном случае носит обязательный
характер.
Отрешение Президента от должности на основании
предъявленного обвинения не означает привлечения его к уголовной
ответственности, а также его осуждения. «Заключение Верховного Суда,
подтверждающее обвинение, - это еще не вступивший в законную силу обвинительный
приговор компетентного суда. Следовательно, возможна ситуация, когда отрешенный
от должности теперь уже экс-президент будет признан судом невиновным в
совершении преступления, обвинение в котором послужило формальным основанием
для отрешения его от должности. Но экс-президент не будет восстановлен в
должности»2.
Таким образом, вполне может оказаться, что отрешение
от должности произошло без причин юридического характера. И, наоборот, вопреки
заключению Верховного Суда, подтверждающему обвинение, Совет Федерации по
политическим соображениям может не принять решение об отрешении Президента от
должности. Наконец, Государственная Дума может либо выдвигать, либо не
выдвигать обвинение против Президента по тем же политическим соображениям
независимо от причин юридического характера.
В вопросе отрешения Президента от должности хотелось
бы обратиться к законодательству зарубежных стран. Юридическая ответственность
главы государства известна при всех формах республиканского правления. Наиболее
близкой для российской процедуры ответственности главы государства является
импичмент Президента США, поскольку «в Италии и ФРГ аналогичные процессы не
имеют серьезного значения из-за парламентской формы правления, а во Франции
подобная процедура до сих пор не отработана даже в законодательстве (например,
во французском уголовном праве понятие "государственная измена" до
сих пор не сформулировано)»1.
Процедура отрешения Президента России от должности
весьма своеобразна и достаточно сложна. На мой взгляд, возникают определенные сомнения,
что Президента вообще можно отрешить от должности в рамках этой процедуры,
поскольку «действующая Конституция
РФ установила такие основания для постановки вопроса об отрешении Президента от
должности, при которых оно практически невозможно».2 Эта сложность не позволяет парламенту
превратить ее в орудие политической борьбы и угрожать Президенту отстранением
от должности по чисто политическим мотивам. В связи с этим в юридической
литературе3 справедливо
высказывается мнение мнению о необходимости упростить процесс отрешения
Президента РФ от должности и сделать его более прозрачным, что повысит имидж
главы государства и ответственность Президента за свою деятельность. «К
процедуре отрешения Президента РФ от должности целесообразно привлекать лишь
палаты Федерального Собрания, депутаты (члены) которых, как и Президент РФ,
прямо или косвенно избираются всеми гражданами. Участие в процедуре
Конституционного и Верховного Судов РФ, судьи которых назначаются по
представлению Президента РФ, некорректно и не вполне гармонирует с
демократическими принципами организации и деятельности нашего государства»4.
Вследствие того, что исполнение полномочий Президента РФ
не должно прерываться, пунктом 3
статьи 92 Конституции РФ предусмотрено правило, согласно которого в
случае досрочного их прекращения обязанности Президента временно, то есть до
избрания нового Президента, исполняет Председатель Правительства РФ. Однако
исполняющий обязанности Президента РФ несколько ограничен в выполнении
президентских функций, например, он не имеет права распускать Государственную
Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и
пересмотре Конституции
РФ.
2.2. Пробелы в законодательстве, регламентирующем
порядок отрешения от должности Президента РФ
Анализ правовых норм, регламентирующих порядок
отрешения от должности Президента Российской Федерации, показывает, что ряд
элементов этой сложной процедуры остается неурегулированным, а между
положениями, содержащимися в различных правовых актах, касающихся данной
процедуры, встречаются отдельные противоречия.
Например, часть 10 статьи 180 Регламента
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
предусматривает, что постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения
Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в
пятидневный срок направляется определенным субъектам, в том числе для дачи заключения в Конституционный
Суд. Однако, как уже отмечалось, заявителем по делу о даче вышеуказанного
заключения выступает не Государственная Дума, а Совет Федерации. В соответствии
с частью 1 статьи
109 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации" официально текст решения Государственной Думы о
выдвижении обвинения должен направляться в Конституционный Суд Советом
Федерации в качестве приложения к запросу о даче заключения о соблюдении
установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 177 и ч. 1 ст. 178 Регламента
Государственной Думы к полномочиям Специальной комиссии, образуемой этой
палатой в соответствии с ч. 2 ст. 93
Конституции РФ, относится не только проверка обоснованности самого обвинения
Президента, но и оценка соблюдения процедурных правил, связанных с его
выдвижением (соблюдение кворума, правильность подсчета голосов и др.), до
принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Иными словами, Специальная
комиссия осуществляет проверку, в том числе и тех обстоятельств, которые в
дальнейшем подлежат установлению и оценке в порядке конституционного
судопроизводства. Это требует дополнительной регламентации юридического
значения заключения Специальной комиссии по этим вопросам, ибо Конституционный
Суд, разумеется, не связан выводами, содержащимися в данном заключении, при
реализации своего полномочия по проверке соблюдения установленного порядка выдвижения
обвинения Президента Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 статьи 177 Регламента Государственной
Думы от 22 января 1998 года предусмотрен следующий порядок формирования
Специальной комиссии: состав Комиссии формируется с учетом пропорционального
представительства депутатских фракций.
Если в соответствии с п. 1 ст. 176 Регламента
предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от
должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего
количества депутатов Государственной Думы, то при оценке Комиссией соблюдения
процедурных правил и фактической обоснованности обвинения "партия
власти", имеющая большинство в Государственной Думе и благодаря
пропорциональному представительству фракций при формировании Специальной
комиссии, получившая большинство в этой Комиссии, может на корню зарубить
инициативу отрешения Президента от должности. Очевидно, целесообразно вернуться
к формулировке статьи 164 Регламента Государственной Думы от 25 марта 1994 года,
предусматривавшей формирование состава Специальной комиссии с учетом равного
представительства фракций и депутатских групп.
Статья 178 Регламента Государственной Думы, определяющая
задачи и права Специальной комиссии, относит к их числу проверку обоснованности
выдвижения обвинения против Президента. При этом Комиссия заслушивает на своих
заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу
предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы,
заслушивает представителя Президента РФ. По результатам проверки Комиссия
принимает заключение. Однако закон, который регулировал бы работу подобной
комиссии и вообще процедуру отрешения Президента от должности, не принят. В
результате чего в 1999 году во время рассмотрения вопроса об импичменте в
Государственной Думе тогдашнему Президенту РФ Б.Н.Ельцину Комиссия, по
существу, оказалась бесправной. «Не имея прав следственных органов, она была
вынуждена работать только на добровольных началах с теми, кого вовлекала в
работу. Так, некоторые должностные лица, свидетельские показания которых
Комиссии необходимо было заслушать, не являлись в Комиссию, воспользовавшись
отсутствием механизма, который обязал бы их являться на заседание комиссии.
Регламент Государственной Думы не регулирует работу Специальной комиссии,
вследствие чего Комиссия вынуждена была выработать свой Регламент»1.
В свою очередь, в США предусмотрена следственная
процедура рассмотрения данного вопроса. Назначается независимый прокурор,
который ведет следствие и пользуется всеми процессуальными правами, которыми не
наделена Комиссия Государственной Думы. Если прокурор по американскому
законодательству должен доказать, что в действиях Президента есть все признаки
состава преступления, то Комиссия должна выявить наличие лишь признаков
преступления, то есть признаков, еще не образующих состав преступления, которые
являются не основанием для предания суду, а только основанием для возбуждения
уголовного дела.
При привлечении к уголовной ответственности Президента
неизбежно могут возникнуть вопросы, связанные с осуществлением следственных
действий. В некоторых странах это нашло отражение в уголовно-процессуальных
кодексах. Так, параграф 49 УПК ФРГ предусматривает, что "Федеральный
президент допрашивается в его резиденции. В судебное разбирательство он не
вызывается. Протокол о его судебном допросе должен быть оглашен в судебном
разбирательстве". В связи с этим полагаю уместным будет согласиться с В.И.Рудневым
о включении в УПК
РФ аналогичной нормы, «регламентирующей производство процессуальных действий в
отношении Президента РФ, или в УПК следует иметь ссылку на соответствующий
закон, предусматривающий порядок проведения таких действий в отношении
Президента РФ»1.
Совершенно очевидно, что уличить Президента в
совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, да еще силами
Государственной Думы, не обладающей никакими процессуальными полномочиями, -
дело безнадежное и бессмысленное. В связи с этим необходимо учесть опыт работы
Специальной комиссии, работавшей в 1999 году, разработать и принять регламент
Специальной комиссии, внести соответствующие изменения в Регламент
Государственной Думы РФ, УПК
РФ, предусмотрев включение в состав Комиссии представителя Генеральной
прокуратуры.
Следует отметить, что до сих пор законодательно не
урегулировано полномочие Верховного Суда Российской Федерации, связанное с
дачей заключения о наличии в действиях Президента признаков государственной
измены или иного тяжкого преступления. Данное полномочие должно осуществляться
в порядке уголовного судопроизводства, однако до сих пор не получило отражения
в уголовно-процессуальном законодательстве. Неоправданно затянулось и принятие
Федеральных конституционных законов "О Верховном Суде Российской
Федерации" и "О федеральных судах общей юрисдикции в Российской
Федерации", в которых также могли бы содержаться нормы, касающиеся
рассматриваемого полномочия Верховного Суда. В связи с этим остаются неясными
некоторые аспекты взаимодействия Конституционного Суда и Верховного Суда при
реализации процедуры отрешения от должности Президента Российской Федерации,
что, в свою очередь, существенно затрудняет возможность ее практического
осуществления.
В целом следует отметить, что процедура
конституционно-правовой ответственности Президента Российской Федерации
настолько сложна и многоступенчата, что есть основания полагать, что «даже при
устранении вышеуказанных противоречий и пробелов в ее нормативной регламентации
полномочие Конституционного Суда по даче заключения о соблюдении установленного
порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении
иного тяжкого преступления надолго останется своеобразным «спящим» полномочием
этого органа, не востребованным практически»1.
В то же время, по моему мнению, предусмотренных статьей 93
Конституции РФ оснований отрешения Президента РФ от должности явно недостаточно.
Считаю целесообразным согласиться с мнениями ряда российских ученых, которые
предлагают дополнить основания отрешения Президента РФ от исполнения
должностных обязанностей такими, как: «нарушение Конституции, законов, присяги»2; «действия и решения, противоречащие Конституции
РФ»3.
Заключение
В данной работе были исследованы основания досрочного
прекращения полномочий Президента РФ. Итак, с учётом
всего вышесказанного можно сделать ряд выводов.
Конституция РФ выделяет три основания досрочного
прекращения исполнения полномочий Президента: отставка, стойкая неспособность
по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие полномочия, отрешение от
должности. Отставка и стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять
принадлежащие полномочия как основания досрочного прекращения полномочий главы
государства, на мой взгляд, представляются наиболее простыми в процедурном
плане, но тем не менее при их реализации остается ряд спорных моментов, которые
были рассмотрены в 1 главе данной работы.
Отрешение от должности (импичмент) – более сложный и
многоступенчатый способ досрочного прекращения полномочий Президента РФ. В нем
существует множество «подводных» барьеров и пробелов в законодательстве,
которые также были рассмотрены в работе.
Существует ряд процедурных моментов в досрочном
прекращении полномочий главы государства, которые не нашли своего отражения в
федеральном законодательстве. Думается, что в ближайшие годы законодатель
займется их разрешением.
В целом же хочется сказать, что потенциал судебного
конституционного контроля как важного средства обеспечения конституционной
законности должен быть разумно учтен при нормативно-правовой регламентации
отношений, связанных с досрочным прекращением полномочий Президента Российской
Федерации. При этом в одних случаях уместно ставить вопрос об установлении
специальных процедур конституционного судопроизводства, а в иных - о
совершенствовании существующего материально-правового и процессуального
регулирования полномочий Конституционного Суда Российской Федерации.
Список литературы
Нормативно-правовые
акты
1. Конституция Российской Федерации (принята
всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская
газета. - N 7. - 21.01.2009.
2. Федеральный конституционный закон
от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с
изменениями от 02.06.2009) // Российская газета. - № 115. – 08.06.2009.
3. Уголовный кодекс Российской
Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (в ред. 21.07.2011) // Собрание законодательств
Российской Федерации. - 17.06.1996. - N 25. - ст. 2954.
4. Указ Президента РФ от 31.12.1999 N
1761 "Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации" // Российская
газета. - № 1-3. – 05.01.2000.
5. Указ Президента РФ от 31.12.1999 N
1762 "О временном исполнении полномочий Президента Российской
Федерации" // Российская газета. - № 1-3. – 05.01.2000.
6. Постановление Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.2002 № 33-СФ «Об
утверждении Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации» // Российская газета. - № 29. – 03.02.2002.
7. Постановление Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 N 2134-II ГД «Регламент
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская
газета. - № 30. – 04.02.1998.
Монографии и учебная литература
8. Авакьян С.А. Президент Российской
Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Вестник Моск. ун-та.
Сер. 11. - Право. - 1998. - N 1. - С. 36.
9. Бархатова Е.Ю. Комментарий к
Конституции РФ (постатейный). М.: Проспект. - 2010. - С. 590.
10. Брежнев О.В. Судебный
конституционный контроль при досрочном прекращении полномочий Президента
Российской Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное
право. - 2009. - N 19. - С. 26 - 31.
11. Дегтев Г.В. Становление и развитие
института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы.
М.: Проспект. - 2006. - С. 259.
12. Жилинский С.Э. Наш Президент. Как
он правит и как его избирают. М.: Норма. - 2004. - С. 270.
13. Зыкова
Н.С. Отрешение от
должности Президента РФ и участие в этой процедуре Конституционного
Суда РФ // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - N 11. - С. 4.
14. Коровникова Е.А. Отрешение
Президента от должности как форма парламентского контроля // Конституционное и
муниципальное право. – 2007. - N 17. – С. 60.
15. Линьков А., Трусевич С. Импичмент
не прошел, но стал серьезным предупреждением власти // Парламентская газета. - 1999.
– 18 мая.
16. Руднев В.И. Иммунитеты от
уголовного преследования // Журнал российского права. - 1998. - N 7.
- С. 2.
17. Якубов А.Е. Еще раз об отрешении
Президента РФ от должности и уголовном праве // Конституционное и муниципальное
право. – 2009. - N 7. – С. 15.
Судебная практика
18. Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2000 г. N 12-П «По делу о
толковании положений статьи 91 и части 2 статьи 92 Конституции РФ» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2000. N 29. Ст. 3118.
1 См. Брежнев О.В.
Судебный конституционный контроль при досрочном прекращении полномочий
Президента Российской Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и
муниципальное право. 2009. N 19. С. 26 - 31.
1 См.
Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции РФ (постатейный). М., 2010. С. 94.
2 См. Там же.
С. 94.
1 См. Брежнев
О.В. Указ. публикации. С. 28.
1 См. Брежнев
О.В. Указ. публикации.
1 См.
Бархатова Е.Ю. Указ. публикации. С. 95.
2 См. Брежнев
О.В. Указ. публикации. С. 28.
1
См. Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2000 г. N 12-П «По делу о
толковании положений статьи 91 и части 2 статьи 92 Конституции РФ», пп. 4,5 //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 29. Ст. 3118.
1
См. Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2000 г. N 12-П «По делу о
толковании положений статьи 91 и части 2 статьи 92 Конституции РФ», п. 5 //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 29. Ст. 3118.
1 См.
Бархатова Е.Ю. Указ. публикации. С. 95.
2 См. Коровникова Е.А.
Отрешение Президента от должности как форма парламентского контроля //
Конституционное и муниципальное право. – 2007. - N 17. – С. 60.
1 См. Дегтев Г.В. Становление и развитие
института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы.
М., 2006. С. 154.
1 См.
Бархатова Е.Ю. Указ. публикации. С. 96.
2 См. Якубов А.Е. Еще раз об отрешении
Президента РФ от должности и уголовном праве // Конституционное и муниципальное
право. – 2009. - N 7. – С. 15.
1 См.
Брежнев О.В. Указ. публикации. С. 31.
1 См. Линьков А., Трусевич С. Импичмент
не прошел, но стал серьезным предупреждением власти // Парламентская газета.
1999. 18 мая.
1 См.
Брежнев О.В. Указ. публикации. С. 31.
2 См.
Бархатова Е.Ю. Указ. публикации. С. 97.
1 См.
Бархатова Е.Ю. Указ. публикации. С. 97.
2 См. Авакьян С.А.
Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса //
Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. N 1. С. 36.
3 См. Жилинский С.Э. Наш
Президент. Как он правит и как его избирают. М., 2004. С. 97.
4 См. Там же.
С. 98.
1 См. Якубов
А.Е. Указ. публикации. С. 17.
1 См. Руднев В.И. Иммунитеты от
уголовного преследования // Журнал российского права. 1998. N 7. С.
2.
1 См.
Брежнев О.В. Указ. публикации. С. 31.
2 См. Авакьян С.А. Указ. публикации. С.
27.
3 См. Зыкова Н.С. Отрешение от
должности Президента РФ и участие в этой процедуре Конституционного
Суда РФ // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - N 11. - С. 4.