Полный текст:
Содержание
Введение
3
1. Порядок формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
5
2. Компетенция Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации
13
3. Акты Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации
21
Заключение
27
Список литературы
29
Введение
Парламентаризм является
закономерным и естественным результатом развития российской государственности. Парламентаризм
нельзя установить волевым решением, он формируется постепенно, под воздействием
различных факторов общественно-политической жизни. Само общество должно
«созреть» до парламентской системы, так как она требует определенного уровня
правовой культуры в обществе. Вместе с тем возможно создание благоприятных
условий для развития парламентской демократии в виде принятия определенных
правовых норм, обеспечивающих возможность гражданам участвовать в осуществлении
государственной власти. Такие условия в России были созданы после
провозглашения Манифеста царя Николая II «Об усовершенствовании
государственного порядка» в 1905 году.
В 1918 году появился
первый парламент, обладающий законодательной властью. Согласно пункта 12
Конституции РСФСР, принятой V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918 года «Верховная
власть в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике
принадлежит Всероссийскому съезду Советов»[1].
С тех пор российский
парламент эволюционировал.
Впервые орган под
названием "Совет Федерации" был создан 17 июля 1990 года и включал
председателей Советов всех автономных республик, автономных областей и
автономных округов (31 человек) и Председателей некоторых областных, краевых и
городских Советов (31 человек). С 30 января 1991 года включал председателей
Советов всех 88 (затем - 89) субъектов Федерации.
Совет Федерации в
качестве верхней палаты парламента создан президентским указом 1400 от 21
сентября 1993 года о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ.
Конституция, принятая на
референдуме 12 декабря 1993 года, установила, что в Совет Федерации "входят
по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от
представительного и исполнительного органов государственной власти" (часть
2 статьи 95 Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12.12.1993 года)[2].
Формирование двухпалатного
парламента является наиболее характерным в странах, имеющих федеративное
устройство, поскольку он олицетворяет наиболее рациональный способ организации
представительства интересов субъектов федерации на уровне федеральных органов
государственной власти.
При всем многообразии
двухпалатных парламентов их конституционная сущность основана на единых
подходах и принципах. Все они призваны отражать политико-территориальное
устройство страны и представлять интересы территориальных и национальных
сообществ.
Настоящая курсовая работа
посвящена вопросам формирования современного совета федерации, его компетенции
и законодательной деятельности.
Предметом рассмотрения данной
научной работы является сущность и основные черты Совета Федерации Федерального
собрания по Конституции Российской Федерации и развивающему ее
законодательству.
Основной целью является
анализ современного конституционно-правового статуса верхней палаты парламента
РФ.
Поставленная цель
достигается путем решения следующих задач:
1. Дать характеристику Совету
Федерации с точки зрения его структуры и принципов построения;
2. Раскрыть основные
полномочия Совета Федерации и порядок его формирования.
1. Порядок формирования
Совета Федерации Федерального Собрания РФ
Вопрос о порядке
формирования Совета Федерации является одной из важных составляющих
политической жизни России. Споры о концепции формирования палаты предопределены
тем, что Конституция РФ не содержит однозначного ответа на этот вопрос. За 15
лет существования СФ были опробованы три способа его формирования. Перемены в
судьбе СФ стали своего рода зеркалом эволюции не только российского
парламентаризма, но и федеративной государственности[3].
Конкретный механизм
формирования Совета Федерации из представителей органов власти регионов должен
был быть установлен федеральным законом. Первый вариант закона (июль 1995) - о
прямых альтернативных выборах из числа кандидатов, выдвинутых органами власти
региона - был отклонен Президентом. Проект Президента - орган власти избирает
представителя из своего состава - не был принят Думой. За неделю до истечения
срока полномочий парламента первого созыва, 5 декабря 1995, ввиду цейтнота,
Дума приняла, а Президент подписал лаконичный закон, который вступил в силу 13
декабря 1995 и действовал до августа 2000.
В соответствии с этим
законом в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта
Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава
исполнительного органов государственной власти, по должности. В двухпалатном
законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации
совместным решением обеих палат определяется его представитель в Совет
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. При этом закон предписал
во всех регионах, где главы администраций назначены указами Президента,
провести выборы не позже декабря 1996.
Второй
("губернаторско-спикерский") Совет Федерации сформирован 23 января
1996 на неограниченный срок и заседал 23 января 1996 - 26 декабря 2001. Таким
образом, фактический срок его деятельности, с захватом "переходного
периода", составил 7 лет.
Закон 1995 года о порядке
формирования Совета Федерации был обжалован в Конституционный Суд Российской
Федерации (КС) обеими палатами парламента. Однако запрос, направленный 9
декабря 1995 Советом Федерации первого созыва, был отозван новым составом
палаты на первом же его заседании. Аналогичный запрос новой Государственной
Думы был отклонен 10 апреля 1997: КС напомнил, что Дума сама могла бы
реализовать свои полномочия по внесению изменений в оспариваемый ею закон,
вместо того, чтобы пытаться "с помощью решения КС повлиять на позиции во
внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено
целесообразное и сбалансированное решение"[4].
В Комитете
Государственной Думы по законодательству был подготовлен проект закона,
заменяющего должностной принцип формирования Совета Федерации выборным.
Президент В.В.Путин внес в Думу в мае 2000 свой проект закона о порядке
формирования Совета Федерации, предусматривающий замену руководителей органов
исполнительной и законодательной власти регионов представителями этих органов.
31 мая 2000 Дума рассмотрела оба проекта и приняла в первом чтении проект
Путина. После принятия закона Думой в целом он был отклонен Советом Федерации.
После работы согласительной комиссии, созданной по настоянию Думы, Совет
Федерации одобрил закон в согласованной редакции. Закон был подписан
Президентом 5 августа, опубликован в "Собрании законодательства РФ" и
вступил в силу 7 августа 2000[5].
Переходный период
"сосуществования" в сенате губернаторов и спикеров с одной стороны и
"назначенцев" с другой продолжался с 7 августа 2000 (дата вступления
в силу нового закона о формировании) до 30 января 2002
("организационное" 81-е заседание).
Основные этапы
переходного периода:
24
ноября 2000 - получили полномочия первые трое "назначенцев", 10
октября 2001 - переход палаты в режим тотальных поименных голосований, 14
ноября 2001 - число "назначенцев" превысило половину состава сената, 5
декабря 2001 - избрание нового Председателя, 1
января 2002 - прекращены полномочия последних 35 сенаторов "по
должности".
Третий Совет Федерации
окончательно сформирован к 1 января 2002 на неограниченный срок и заседает в
полностью обновленном составе с 16 января 2002 года. Регламент и структура палаты
переформированы 30 января 2002. При этом в связи с тем, что в Чеченской
Республике законодательный (представительный) орган государственной власти не был
создан, соответствующее место члена палаты оставалось вакантным[6].
В связи с принятым для
переходного периода механизмом плавной ротации трудно твердо обозначить дату,
начиная с которой "второй" Совет Федерации превратился в
"третий". На функцию такой даты претендуют:
- 7 августа 2000 - дата
вступления в силу нового закона "О порядке формирования Совета
Федерации" - начало замены сенаторов-"совместителей"
"профессионалами";
- 5 декабря 2001 -
избрание нового Председателя Совета Федерации;
- 1 января 2002 -
прекращение полномочий последних сенаторов "второго созыва";
- 30 января 2002 -
формирование новой структуры комитетов и комиссий и избрание их персонального
состава.
В отличие от Совета
Федерации первого созыва, последующие его составы официально не имеют подобного
порядкового номера, т.к. считаются вечными.
В настоящее время
формирование Совета Федерации происходит согласно федерального закона «О
порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской
Федерации» № 113-ФЗ от 05.08.2000 года.
В соответствие со статьей
2 указанного выше федерального закона Член Совета Федерации - представитель от
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого
органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта
Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных
депутатов этого органа.
Член Совета Федерации -
представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от
каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Обычно двухпалатные
представительные органы государственной власти встречаются в республиках РФ.
Член Совета Федерации -
представитель от однопалатного законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации должен быть избран не
позднее трех месяцев со дня первого заседания в правомочном составе
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения
полномочий этого органа предыдущего созыва, а член Совета Федерации -
представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации и член Совета Федерации -
представитель от законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации, формируемого путем ротации, - со дня
истечения срока, на который был избран предыдущий представитель
соответствующего органа.
В случае досрочного
прекращения полномочий члена Совета Федерации - представителя от
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации новый член Совета Федерации - представитель от этого органа должен
быть избран не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего
члена Совета Федерации[7].
Высшие должностные лица
субъектов Федерации с 2000 года не являются членами Совета Федерации; вместо
них в такой роли выступают назначаемые ими представители.
Статья 3 определяет, что
«Кандидатура (кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации от
однопалатного законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации вносится (вносятся) на рассмотрение этого
органа его председателем.
В двухпалатном
законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта
Российской Федерации кандидатура (кандидатуры) для избрания представителя в
Совете Федерации вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа поочередно
председателями палат.
Группа депутатов
численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
может внести на рассмотрение этого органа альтернативную кандидатуру
(альтернативные кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации».
Главный итог преобразования
порядка формирования Совета Федерации - практическое становление Совета
Федерации в качестве “палаты регионов” - реального гаранта политической
стабильности страны. Законодательные приоритеты Совета Федерации определялись
тем, что "сенаторы", будучи региональными политиками, основное
внимание должны были уделять законопроектам, в которых интересы территорий
затрагивались в наибольшей степени. К числу таковых относились, прежде всего,
проекты бюджета, трансфертная политика, налоговая реформа, избирательное
законодательство. Рассматривая документы, поступающие из Государственной Думы,
члены Совета Федерации руководствовались тем, насколько они соответствуют
интересам субъектов Российской Федерации с экономической или политической точки
зрения[8].
Закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О
порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации" предусматривает, что представитель в Совете Федерации от
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим
должностным лицом соответствующего субъекта РФ. Принятие поправок в Закон об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ и изменение существующих для Совета
Федерации правовых рамок привели к тому, что Совет Федерации коренным образом
изменил свой характер и тем самым утратил способность значимо выполнять свою
функцию[9].
Переход на новый уровень
взаимодействия основных участников законодательного процесса позволил Совету
Федерации существенно повысить его эффективность и результативность
законодательной деятельности в целом. Если ранее палата отклоняла 20-30 %
рассматриваемых ею законов, и в итоге длительных согласований вступало в силу
около 75% законов, принятых Государственной Думой, то теперь можно наблюдать объективную тенденцию к
снижению доли отклоняемых законов от 4,5-5% в 2002-2003 годах до 2-3% - в
2004-2008 годах. В итоге вступает в силу свыше 98% законов, принятых (одобренных) обеими
палатами Федерального Собрания Российской Федерации.
С переходом на постоянный
режим работы палаты существенно возросло значение взаимодействия с институтами
гражданского общества, научными и экспертными сообществами, общественными
объединениями и организациями.
Если половина членов
Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ и если
эти должностные лица сами назначаются Президентом РФ и могут быть отрешены от
должности Президентом РФ в любой момент в случае утраты доверия Президента, то
тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя
считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за
федеральным правительством и Президентом РФ.
Одно из возможных решений
заключалось бы в обеспечении того, чтобы половина его членов продолжала
избираться представительными (законодательными) органами субъектов РФ, а другая
половина избиралась бы непосредственно гражданами соответствующих субъектов РФ[10].
В 2005 году парламентская
ассамблея Совета Европы высказала свои опасения, вызванные представленным
осенью 2004 г.
пакетом реформ, направленных на укрепление "вертикали власти". В
частности, отмечается, что такие изменения во многих отношениях "подрывают
систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования
любой демократии, а для надлежащего функционирования демократии власть должна
не только укрепляться по вертикали, должно также иметь место разделение властей
по горизонтали"[11].
В Послании Президента РФ
в 2008 году Д.А. Медведев поднял в том числе вопрос о «не совершенности
нынешней системы формирования» верхней палаты российского парламента и
предложил новый порядок путем установления требования о том, что Совет
Федерации формируется из числа депутатов представительных органов и депутатов
местного самоуправления соответствующих субъектов Российской Федерации. Это
гарантирует, по его мнению, что членами Совета Федерации будут граждане,
прошедшие процедуру публичного избрания и являющиеся представителями населения
соответствующих территорий.
Год назад, 14 февраля
2009 года был принят федеральный закон «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка
формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации».
Поправки вступят в силу
01 января 2011 года.
Данный нормативно –
правовой акт положит начало новому этапу развития политической системы России,
суть которого состоит в сбалансированной и поэтапной демократизации
государственных институтов и системы местного самоуправления в направлении
расширения участия граждан в управлении делами государства и местном
самоуправлении, повышении роли институтов гражданского общества в политическом
процессе с одновременным повышением устойчивости политической системы в-целом[12].
2. Компетенция Совета
Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации
Компетенция парламента –
это объем его полномочий, через которые раскрываются его основные функции.
Парламентам большинства стран мира свойственны три функции:
принятие законов;утверждение бюджетов государства;в определенных формах контроль за
исполнительной властью.
Однако признанием
основных функций парламента дело не исчерпывается. Важно также определить его
предметную законодательную компетенцию, которая составляет главную часть общей
компетенции любого парламента.
Согласно статье 102
Конституции РФ к ведению Совета Федерации относятся:
а) утверждение изменения
границ между субъектами РФ (данное полномочие ни разу не было использовано);
б) утверждение указа
Президента РФ о введении военного положения (также ни разу не использовалось);
в) утверждение указа
Президента РФ о введении чрезвычайного положения;
В России после распада
СССР чрезвычайное положение на общефедеральном уровне не вводилось. Государственная Дума предпринимала
несколько попыток подготовки и принятия закона, особенно в период действия
режима чрезвычайного положения на части территории Республики Северная Осетия и
Ингушской Республики (1992—1995), однако ни одна из этих попыток не увенчалась
успехом. Указ Президента
о введении чрезвычайного положения не требует предварительного согласования с
руководством субъектов Федерации, однако он должен быть одобрен Советом
Федерации «в возможно короткие сроки», в течение 72 часов с момента
обнародования указа (пункт 1 статьи 155 Регламента Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации)[13].
Указ, не утверждённый Советом Федерации, автоматически утрачивает свою силу по
истечении трёх суток с момента его обнародования.
г) решение вопроса о
возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;
д) назначение выборов
Президента РФ;
е) отрешение Президента РФ
от должности;
ж) назначение на
должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего
Арбитражного Суда РФ;
з) назначение на
должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;
и) назначение на
должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и
половины состава ее аудиторов.
Часть 1 статьи 104
Конституции РФ наделяет Совет Федерации в-целом и его членов правом
законодательной инициативы.
Статья 105 Конституции РФ
определяет порядок принятия федеральных законов.
Статья 106 Конституции РФ
говорит, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые
Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и
сборов;
в) финансового,
валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и
денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты
государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
23 марта 1995 года
Конституционный суд РФ принял постановление, в котором определил, что
законодательный процесс в России осуществляет Государственная Дума. Совету
Федерации предоставляется возможность выразить свое согласие либо несогласие с
Государственной Думой в отношении любого закона, обеспечить учет его мнения в
законодательном процессе[14].
Конституция РФ
предоставляет возможность субъектам РФ участвовать в осуществлении федеральных
полномочий через Совет Федерации. Вот почему рассмотрение им законов по
вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции РФ, носит обязательный
характер. Содержание перечня обусловлено конституционной природой этой палаты
парламента, являющейся не органом прямого представительства многонационального
народа Российской Федерации, а органом, обеспечивающим представительство
субъектов РФ[15].
Закон как высшая форма
государственного решения «оплодотворяет» настоящую классификацию принципом
верховенства права, который образует социально – нравственную основу принятия
решений[16].
Совет Федерации
осуществляет мониторинг права и правоприменительной деятельности. На основе
такого мониторинга верхняя палата парламента принимает решения в области своей
законодательной деятельности.
Помимо того, что Совет
Федерации обладает правом законодательной инициативы, то есть может
разрабатывать и вносить в Государственную Думу проекты федеральных и
федеральных конституционных законов и поправки к законопроектам, находящимся на
рассмотрении в Государственной Думе, он является еще и непосредственным
участником законодательного процесса. В его полномочия входят рассмотрение
федеральных и федеральных конституционных законов, принятых (одобренных)
Государственной Думой, а также повторное рассмотрение федеральных законов после
отклонения их Президентом Российской Федерации и (или) Советом Федерации.
Самостоятельным полномочием является также участие Совета Федерации в процедуре
рассмотрения и принятия поправок к Конституции Российской Федерации[17].
Основное содержание деятельности Совета
Федерации в федеральном законодательном процессе заключается в
выражении своего согласия или несогласия с принятым Государственной Думой
федеральным законом.
Участие Совета Федерации в законодательном процессе начинается с того
момента, когда принятый Государственной Думой федеральный закон передается на
его рассмотрение. Согласно Регламенту Совета Федерации Государственная Дума
вместе с законом должна направлять в палату и сопровождающие его документы
(постановление Государственной Думы о принятии закона, стенограмму заседания,
материалы, представленные субъектами права законодательной инициативы при
внесении законопроекта в Государственную Думу).
Члены Совета Федерации вправе обсуждать федеральные законы, поступившие
из Государственной Думы, в субъектах Российской Федерации. Практика первого
года деятельности Совета Федерации нового состава показала, что его члены не
вполне самостоятельны при принятии решений. Очень часто можно услышать на
заседании комитета или палаты слова сенатора о том, что он вынужден голосовать
в соответствии с поручением главы субъекта Российской Федерации или
законодательного собрания.
Рассмотрение принятого
Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации
начинается с оглашения докладчиком заключения комитета (комиссии) Совета
Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта
постановления Совета Федерации, внесенного комитетом, комиссией палаты. С
содокладом по федеральному закону может выступить председатель или заместитель
председателя либо по поручению комитета (комиссии) член комитета (комиссии)
Совета Федерации, которому был передан для подготовки заключения.
По результатам обсуждения
принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает
одно из следующих решений:
а) одобрить принятый
Государственной Думой федеральный закон;
б) отклонить принятый
Государственной Думой федеральный закон.
Федеральный закон
считается одобренным, если за его одобрение проголосовало более половины от
общего числа членов Совета Федерации. Решение об одобрении федерального закона
оформляется постановлением Совета Федерации[18].
Данное положение
полностью совпадает с положениями Конституции РФ. Решение об отклонении
принятого Государственной Думой федерального закона, переданного на
рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего в соответствии со статьей 106
Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации,
должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока, исчисляемого в
соответствии с частью 5 статьи 103 Регламента. В настоящее время сроки
исчисляются следующим образом: законопроект должен быть зарегистрирован в
канцелярии Совета Федерации в течение 1 часа с момента поступления, и в течение
суток должен быть предоставлен всем членам Совета Федерации.
Интересно положение п. 8
ст. 107 Регламента: Федеральный закон считается отклоненным, если за его
одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение
об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.
В государственной Думе в
отношении закона принимаются решения: за или против. Обычаи судебного
рассмотрения дел также предусматривают ответ на вопрос: положительно либо
отрицательно. При голосовании же в Совете Федерации предусмотрен только
положительный ответ. Либо молчание.
Процедура рассмотрения
федеральных конституционных законов в Совете Федерации в основном аналогична
процедуре рассмотрения в палате федеральных законов. Различия заключаются в
порядке одобрения федеральных конституционных законов (для этого требуется
квалифицированное большинство голосов членов Совета Федерации — три четверти от
общего числа членов палаты). Федеральные конституционные законы подлежат
обязательному рассмотрению Советом Федерации, то есть они не могут быть
одобрены палатой по умолчанию.
Совет Федерации
высказывает рекомендации по поводу пакетного принятия законов и подзаконных
актов в качестве метода, который позволяет устранить ряд проблем отечественного
законодательного процесса: противоречивость, точечность, неполнота, нарушения в
системе видов нормативных правовых актов и некоторые другие.
В соответствии с частью 1
статьи 104 и статьи 134 Конституции Российской Федерации Совет Федерации является
субъектом права законодательной инициативы, который вправе вносить в
Государственную Думу проекты федеральных и федеральных конституционных законов,
а также предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской
Федерации. При этом он обладает правом законодательной инициативы в полном
объеме, то есть может вносить законопроекты по любому вопросу, относящемуся к
ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов.
Регламент Совета
Федерации (глава 17) определил несколько форм законодательных инициатив палаты.
Они объединены в три группы: 1) проекты законов Российской Федерации о
поправках к Конституции, проекты федеральных конституционных законов, проекты
федеральных законов; 2) законопроекты о внесении изменений и дополнений в
законы РСФСР, законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и
федеральные законы либо законопроекты о признании утратившими силу актов
законодательства СССР, РСФСР и законодательных актов Российской Федерации; 3)
поправки к законопроектам.
Законодательная
инициатива может быть реализована комитетом, комиссией или членом Совета
Федерации. Ее инициатор направляет в комитеты, комиссии палаты свои предложения
с целью подготовки ими заключений. В проведении правовой и лингвистической
экспертизы участвует Правовое управление Аппарата Совета Федерации.
В Регламенте Совета Федерации
лишь несколько раз упоминается (ст. 27 и 140 и некоторые иные) о работе с
текстами законопроектов, находящихся на рассмотрении Государственной Думы, что
совершенно не соответствует сложившейся практике. Начиная с 2001 года
большинство проектов федеральных законов, находящихся на рассмотрении Государственной
Думы, систематически рассматриваются комитетами и комиссиями Совета Федерации.
В ряде федеральных
законов на Совет Федерации возложены и другие полномочия, не предусмотренные в
Конституции Российской Федерации.
Совет Федерации, равно
как и каждый член Совета Федерации, обладает правом законодательной инициативы.
По вопросам ведения
Совета Федерации палата большинством голосов от общего числа членов Совета
Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации,
принимает постановления.
Совет Федерации принимает
Регламент, в котором детально определяются органы и порядок работы Совета
Федерации, участие палаты в законодательной деятельности, порядок рассмотрения
вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации.
Статус члена Совета
Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, согласно которой
члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их
полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме
случаев задержания на месте, а также подвергнуты личному досмотру, за
исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для
обеспечения безопасности других людей.
Кроме того, статус члена
Совета Федерации регулируется Федеральным законом «О статусе члена Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 года №
133-ФЗ)[19] с
последующими изменениями.
Закон, представляя собой
высшую форму государственного решения, обеспечивает основу всей правовой
системы страны. Законотворческий процесс – это очень сложный, ответственный
процесс конституционного партнерства, поскольку в нем принимают активное
участие глава Российского государства, вся система законодательной и
исполнительной власти, субъекты Российской Федерации, научные и корпоративные
общества (в том числе, Общественная палата РФ)[20].
3. Акты Совета
Федерации Федерального
Собрания Российской
Федерации
Перечисление вопросов
ведения Совета Федерации в статье 102 Конституции РФ завершается указанием на
то, что по данным вопросам палата принимает постановления[21]. Эти
постановления принимаются большинством либо квалифицированным большинством
(3\4) от общего числа членов.
Согласно статье 68
Регламента Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к
его ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными
законами и федеральными законами, а также по вопросам организации деятельности
Совета Федерации.
По общеполитическим и
социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями,
обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты.
Постановления Совета
Федерации часто посвящены актуальным вопросам жизни страны, в них отмечается
недостаточно активная работа Правительства РФ, содержатся обращения к
Государственной Думе с призывом принять необходимые законодательные акты и т.
д. Обычными являются формулировки «предложить Правительству», «рекомендовать Президенту»,
«рекомендовать Центральному банку» и т. п. Постановления, следовательно, не
содержат обязательных указаний для главы государства и исполнительной власти.
Естественно поэтому, что Президент и Правительство прислушиваются к пожеланиям
палаты, когда эти пожелания носят деловой характер, и вправе игнорировать те из
них, которые носят характер политических выпадов или вмешательства в прерогативы
исполнительной власти.
В постановлении Совета
Федерации, в котором содержатся предложения органам и должностным лицам,
указываются комитет, комиссия Совета Федерации, должностное лицо Совета
Федерации, на которые возлагается контроль за исполнением постановления Совета
Федерации, а также срок представления информации Совету палаты о ходе
реализации этого постановления.
Статья 69 Регламента
описывает порядок принятия актов. А статья 70 Регламента говорит о том, что проекты
актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и
лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации. Акты,
принятые Советом Федерации, оформляются с учетом принятых палатой поправок,
визируются в комитете (комиссии) Совета Федерации, ответственном за
рассмотрение этого акта, а также должностными лицами, указанными в части 1
настоящей статьи, и в течение 96 часов с момента принятия направляются для
представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки.
Исходя из общего
понимания Конституции РФ, ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат
федерального собрания» от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ[22] и в
частности положений статьи 8 указанного закона и иных нормативных актов актами
совета федерации не являются и не могут
являться федеральные законы, федеральные конституционные законы.
Согласно абзаца 6 статьи
8 данного федерального закона актами совета федерации являются постановления
палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат
статьями 102 и 103 Конституции Российской Федерации, а также иные акты палат
Федерального собрания РФ.
Например, в № 47 Собрания
законодательства РФ за 2009 года[23]
изданы следующие акты Совета Федерации по вопросам, относящимся к ведению палат
согласно статей 102, 103 Конституции РФ:
ст.
5542 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации от 18 ноября 2009г. № 390-СФ «О представителе в Совете Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного
(представительного) органа государственной власти города Москвы»;ст.
5545 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации от 18 ноября 2009г. №393-СФ «О Федеральном законе «О ратификации
Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством
Республики Корея об упрощении процедуры выдачи виз для осуществления взаимных
краткосрочных поездок граждан»ст.
5547 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации от 18 ноября 2009г. №395-СФ «О Федеральном законе «О внесении
изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации»ст.
5548 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации от 18 ноября 2009г. №396-СФ «О Федеральном законе «О внесении
изменений в главы 22 и 28 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»ст.
5561 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации от 18 ноября 2009г. №409-СФ «О Федеральном законе "О
внесении изменения в статью 10 Закона Российской Федерации "О милиции».
К иным актам Совета
Федерации относятся: внутренние нормативные акты Совета Федерации РФ, а также
проекты федеральных и федеральных конституционных законов, внесенные в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Советом Федерации.
Примером внутреннего
нормативного акта может являться Регламент Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации, принятый 30.01.2002 г. № 33-СФ[24] или
«Инструкция по работе с обращениями граждан в Совете Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации», утвержденная распоряжением СФ ФС РФ от
01.11.2006 г. № 461рп-СФ[25].
Таким образом, Совет
Федерации является участником законодательной деятельности не только в области
принятия решения «за» ил «против» того или иного закона, поступившего из
Государственной Думы, но и самостоятельно вносит свои законопроекты на
рассмотрение в нижнюю палату парламента. Регламент Совета Федерации (глава 17)
определил несколько форм законодательных инициатив палаты. Они объединены в три
группы: 1) проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции,
проекты федеральных конституционных законов, проекты федеральных законов; 2)
законопроекты о внесении изменений и дополнений в законы РСФСР, законы
Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы
либо законопроекты о признании утратившими силу актов законодательства СССР,
РСФСР и законодательных актов Российской Федерации; 3) поправки к
законопроектам[26].
Часть 3 статьи 140
Регламента ввела относительно новый институт «программа законопроектной работы
Совета Федерации»20. Программа не только включает перечень законопроектов,
инициируемых верхней палатой, но и предусматривает анализ и оценку ею
правоприменительной практики.
Такой анализ Совет
Федерации проводит с 2003 года.
Что касается реализации
Советом Федерации права на внесение собственных законодательных инициатив в
Государственную Думу, то он этим правом явно не злоупотреблял. С 1995 года по
настоящее время Советом Федерации было внесено около 120 законопроектов, что
составило менее 2 % от числа законопроектов, внесенных за данный период всеми
субъектами права законодательной инициативы.
В настоящее время, по
состоянию на 12.01.2010 года на рассмотрении в Государственной Думе находятся 16
законопроектов, внесенных Советом Федерации. Из них 5 были внесены в 2009 году.
За период 2008 – 2009 года законченных законопроектов – подписанных Президентом
РФ, отклоненных Государственной Думой либо снятых с рассмотрения было всего 7[27].
Конституция Российской
Федерации поставила Совет Федерации в отношении собственных инициатив в
щекотливое положение,
поскольку существует некая двусмысленность, когда палата принимает решение об
одобрении (отклонении) закона, который сама, возможно, и вносила. статистические
данные за период с 1996 по 1999 год свидетельствуют о том, что Совет Федерации
довольно принципиально подходил к одобрению законов, инициатором которых
являлся. В среднем палатой отклонялось около 70 % «собственных» законов[28].
Фактически Совет
Федерации принимает участие в законодательном процессе на большинстве стадий.
Зачастую роль верхней палаты в осуществлении законодательных полномочий сводят
к формуле “Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их
одобряет”. На деле, однако, участие этой палаты достаточно весомое. Особенностью
участия Совета Федерации в законодательном процессе является принадлежащее ему
право самостоятельно регулировать значительную часть данного процесса с помощью
регламентных норм.
Задаче активизации
законотворческого потенциала Совета Федерации могут послужить предложения как
общего, так и частного характера: более широкое использование права
законодательной инициативы (этому в значительной степени способствует переход
верхней палаты на постоянный режим работы); расширение перечня субъектов права
законодательной инициативы за счет комитетов (комиссий) Совета Федерации;
участие Совета Федерации в работе над проектами федеральных законов на этапе их
рассмотрения (с этой целью необходимо приблизить структуру верхней палаты к
функциональной структуре Государственной Думы); реализация права Совета
Федерации на внесение поправок к законопроектам при их подготовке ко второму
чтению в Государственной Думе (оно нашло отражение в новом Регламенте верхней
палаты в качестве одной из форм реализации права законодательной инициативы);
расширение перечня федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в
Совете Федерации (за счет категории так называемых общественно значимых
законодательных актов, которые могут и не совпадать прямо с тематикой ст. 106
Конституции России); определение приоритетов законодательной деятельности.
Особо отметим инициативу
создания Совета законодателей по взаимодействию Совета Федерации с
законодательными органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. Перед этой структурой ставится сверхзадача обеспечить в стране
единое правовое пространство. Совет законодателей объединяет на добровольной
основе руководителей законодательных органов власти регионов[29].
Заключение
Совет Федерации с начала
1990-х годов – с момента его создания - в начале 2000-х годов «догнал»
Государственную Думу в сфере порядка своего формирования и встал на рельсы
профессионализма. Теперь предполагается, что Совет Федерации состоит из
профессионалов своего законодательного дела от каждого субъекта федерации.
Профессионализм при этом
не всегда означает легитимность государственной власти.
На современном этапе в
Российской Федерации важным фактором является процесс взаимоотношения власти и
общества. Очень важно, чтобы государственная власть и общество не были
отчуждены и оторваны друг от друга[30].
Легитимность
государственной власти тесным образом связана с эффективностью и гуманностью
политической власти. «Эффективность государственной власти – соотношение между
фактическим социальным результатом и целями властвования, отражающими
объективные потребности прогрессивного развития общества при минимальных
затратах времени, средств, сил и минимальными негативными последствиями»[31].
«Гуманная государственная власть – это та власть, которая существует для народа,
действует в его интересах, преследует цель народного блага, основывается на
мировоззрении, любви к людям, уважении к человеческому достоинству»[32].
Если в 1990-е годы стоял
вопрос профессионализма представителей субъектов Российской Федерации в Совете
Федерации, то сейчас, когда представители работают на постоянной основе в
Москве, стоит вопрос о том, действительно ли они представляют интересы своих
субъектов или становятся куклами в руках у исполнительного органа
государственной власти. Многие не только обыватели, но и юристы, социологи,
политологи, общественные деятели не воспринимают Совет Федерации как
представителя интересов регионов.
Эффективность
политической деятельности субъекта власти во многом зависит от социальной базы
доверия: чем она шире, тем результативнее итоги политической деятельности.
Когда доверие опирается на общественные интересы, поддержка субъекта политики
является максимальной. Если же объект испытывает недоверие к субъекту,
политическая деятельность последнего существенно затрудняется. Также большое
значение имеет соблюдение членами Совета Федерации этических норм[33]. На
сегодняшний день сводного нормативного акта, содержащего формулирование
этических норм парламентариев, не принято.
Поэтому необходимо
отметить, что для достижения эффективности и стабильности взаимоотношений, а
следовательно, для достижения высокого уровня легитимности власти необходимо
прежде всего, чтобы общество и государственная власть в России не находились
отдельно друг от друга, а стали целостным единым механизмом, поскольку общество
– это единый социальный организм, состоящий из множества социальных субъектов:
индивидуальных (личность) и коллективных (социальные группы, социальные
институты), государство же, важнейший социальный субъект, регулирующий общественные
отношения, являющийся неотделимым от общества[34].
На доверии Совету
Федерации и понимании его необходимости прежде всего должны строиться
взаимоотношения индивидов и верхней палаты парламента. А это зависит и от
порядка формирования Совета Федерации, и от его открытости обществу, и от его
взаимодействия с регионами, и от реального представления интересов своих
Субъектов.
Список использованной
литературы
Конституция
(основной закон) РСФСР, принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918 / СУ
РСФСР", 1918, N 51, ст. 582.Конституция
Российской Федерации. Российская газета. // N 237, 25.12.1993Собрание
законодательства Российской Федерации, 1999, № 28, ст. 3466.Собрание
законодательства РФ. М., 2009. № 47. Ст. 5542 – 5570.ФЗ
от 08.05.1994 N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». // Собрание
законодательства РФ", 09.05.1994, N 2, ст. 74.ФЗ
«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат федерального собрания» от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ
// Собрание законодательства РФ. 20.06.1994, N 8, ст. 801.ФЗ
«О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации»// Российская газета", N 152, 08.08.2000.Постановление
СФ ФС РФ от 30.01.2002 N 33-СФ «О регламенте СФ ФС РФ» // Собрание
законодательства РФ", 18.02.2002, N 7, ст. 635.Определение
Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса ГД ФС о
проверке конституционности федерального закона от 05.12.1995 г. «О порядке
формирования Совета Федерации
Федерального Собрания РФ» от 10.04.1997 г. № 57-О // Собрание
законодательства РФ, 16.06.1997, N 24, ст. 2804.Постановление
Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. по делу о толковании части 4 статьи 105
и статьи 106 Конституции Российской Федерации // Вестник КС РФ. 1995. N 2 - 3.Мнение
судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева по мотивировке
Постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. по делу о толковании
части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации // Вестник КС
РФ. 1995. N 2 - 3.
Аналитический
вестник. Вып. 3. Статистические характеристики законодательной деятельности
Государственной Думы второго созыва (1996—1999 гг.). Серия: Проблемы
совершенствования законодательного процесса.Горобец
В.Д. Конституционно – правовой статус парламента РФ. Диссертация на соискание
д.ю.н. М., 2000.Доклад
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии
законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения
основных направлений внутренней и внешней политики». Издание Совета Федерации.
М., 2009.Иванников
И. А. Государственная власть в России: проблемы гуманизации. Р-на-Д., 2006.Коновалова
Т.И. Преобразования в России и политическая роль Совета Федерации// Вестник
МГУ. Серия 12. -2000. № 12.Склифус
С.. Легитимация государственной власти как неотъемлемый компонент ее
эффективности. // Социологический журнал. М. - 2008. № 3.Смирнягин
Л.В. Совет Федерации: эволюция статуса и функций. – М., 2005. С. 706.Совет
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной
теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - №
23 (179).Проблемы
реформирования федеративных отношений в современной России. С. Станских, А.
Фогельклу //"Государственная власть и местное самоуправление", 2005,
N 11.Резолюция
ПАСЕ N 1455 (2005) "Выполнение Россией своих обязательств перед Советом
Европы".
[1] Конституция (основной
закон) РСФСР, принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918 / СУ
РСФСР", 1918, N 51, ст. 582.
[2] Конституция Российской
Федерации. Российская газета. // N 237, 25.12.1993.
[3] Доклад Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии
законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения
основных направлений внутренней и внешней политики». Издание Совета Федерации.
М., 2009, С. 54.
[4] Определение
Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса ГД ФС о
проверке конституционности федерального закона от 05.12.1995 г. «О порядке
формирования Совета Федерации
Федерального Собрания РФ» от 10.04.1997 г. № 57-О // Собрание
законодательства РФ, 16.06.1997, N 24, ст. 2804.
[5] Собрание законодательства РФ",
07.08.2000, N 32, ст. 3336.
[6] Смирнягин Л.В. Совет
Федерации: эволюция статуса и функций. – М., 2005. С. 177.
[7] ФЗ «О порядке формирования
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»// Российская
газета", N 152, 08.08.2000.
[8] Коновалова Т.И.
Преобразования в России и политическая роль Совета Федерации// Вестник МГУ.
Серия 12. -2000. № 12.
[9] Проблемы реформирования
федеративных отношений в современной России. С. Станских, А. Фогельклу //
"Государственная власть и местное
самоуправление", 2005, N 11.
[10] См. тж.
[11] Резолюция ПАСЕ N 1455
(2005) "Выполнение Россией своих обязательств перед Советом Европы".
[12] Доклад Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии
законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения
основных направлений внутренней и внешней политики». Издание Совета Федерации.
М., 2009, С. 48.
[13] Постановление СФ ФС РФ от
30.01.2002 N 33-СФ «О регламенте СФ ФС РФ» // Собрание законодательства
РФ", 18.02.2002, N 7, ст. 635.
[14] Постановление
Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. по делу о толковании части 4 статьи 105
и статьи 106 Конституции Российской Федерации // Вестник КС РФ. 1995. N 2 - 3.
[15] Мнение судьи
Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева по мотивировке
Постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. по делу о толковании
части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации // Вестник КС
РФ. 1995. N 2 - 3.
[16] Доклад Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии
законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения
основных направлений внутренней и внешней политики». Издание Совета Федерации.
М., 2009, С. 40.
[17] Смирнягин Л.В. Совет
Федерации: эволюция статуса и функций. – М., 2005. С. 292.
[18] Статья 107 Регламента СФ
ФС РФ.
[19] Собрание законодательства
Российской Федерации, 1999, № 28, ст. 3466
[20] Доклад Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии
законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения
основных направлений внутренней и внешней политики». Издание Совета Федерации.
М., 2009, С. 499.
[21] Конституционно-правовой
статус парламента Российской Федерации. М.2000. С. 238.
[22] Собрание законодательства
РФ. 20.06.1994, N 8, ст. 801.
[23] Собрание законодательства
РФ. М., 2009. № 47. Ст. 5542 – 5570.
[24] Собрание законодательства
РФ. 2002. № 7. Ст. 635.
[25] Парламентская
газета", N 185-186, 09.11.2006.
[26] Смирнягин Л.В. Совет
Федерации: эволюция статуса и функций. – М., 2005. С. 706.
[27] Сведения представлены на
официальном сайте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации http://www.council.gov.ru.
[28] Аналитический вестник.
Вып. 3. Статистические характеристики законодательной деятельности Государственной
Думы второго созыва (1996—1999 гг.). Серия: Проблемы совершенствования
законодательного процесса.
[29] Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и
практики) /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - № 23 (179) .
- стр. 82
[30] С. Склифус. Легитимация
государственной власти как неотъемлемый компонент ее эффективности. //
Социологический журнал. М. - 2008. № 3.С. 76.
[31] Иванников И. А.
Государственная власть в России: проблемы гуманизации. Р-на-Д., 2006, С. 39.
[32] Иванников И. А.
Государственная власть в России: проблемы гуманизации. Р-на-Д., 2006, С. 3.
[33] Статья 9 ФЗ от 08.05.1994
N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации». // Собрание законодательства
РФ", 09.05.1994, N 2, ст. 74.
[34] С. Склифус. Легитимация государственной
власти как неотъемлемый компонент ее эффективности. // Социологический журнал.
М. - 2008. № 3.С. 76.