СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ3
1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ5
1.1. Сущность и значение Федерального бюджета5
1.2.Стадии бюджетного процесса в России8
2. РЕЗЕРВЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В СТАБИЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ И РАЗВИТИИ ЭКОНОМИКИ13
2.1. Сущность резервов федерального бюджета13
2.2. Государственные финансовые резервы как потенциал модернизационного развития экономики России17
2.3 Резервы роста доходов федерального бюджета21
ЗАКЛЮЧЕНИЕ26
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ29
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы обусловлена новыми реалиями в области государственных финансов - формированием фондов государственных финансовых резервов (суверенные фонды). Фонды такого рода начали создавать в конце XX столетия в странах-нефтеэкспортерах, экономики которых подвержены циклическим колебаниям вследствие изменения цен на углеводороды. Снижение цен на нефть в странах-нефтеэкспортерах приводит к резкой девальвации национальных валют, снижению доходов в бюджетную систему, снижению ВВП и ухудшению социально-экономического положения населения. В этих условиях и появляется новый механизм распределительных денежных отношений, который должен стабилизировать бюджетные расходы, валютный рынок, национальную денежную систему и производство в условиях колебаний внешнеторговой конъюнктуры.
Проблема исчерпания природных ресурсов привела к необходимости создания фондов будущих поколений, получивших в различных странах разные названия. К настоящему времени фонды государственных финансовых резервов созданы в десятках странах мира, включая Норвегию, Чили, Венесуэлу, Колумбию, Нигерию, Кувейт, Оман, Казахстан и др. В России фонд государственных финансовых резервов с 2004 г. функционировал как Стабилизационный фонд, который в 2008 г. был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (Фонд будущих поколений). Такую трансформацию Стабилизационного фонда РФ можно рассматривать как дальнейшее развитие практики государственного финансового резервирования в России. Россия сегодня не отказывается от Резервного фонда. Несмотря на планируемое расходование части своих средств, Фонд национального благосостояния также продолжит свое существование.
Цель работы исследование сущности резервов федерального бюджете как инструмента стабилизации государственных финансов.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
изучить сущность и значение Федерального бюджета;
выделить стадии бюджетного процесса в России;
проанализировать сущность резервов федерального бюджета;
рассмотреть государственные финансовые резервы как потенциал модернизационного развития экономики России;
определить резервы роста доходов федерального бюджета.
Объект исследования - резервы федерального бюджета Российской Федерации.
Теоретической основой исследования послужили научные публикации отечественных ученых-экономистов по теории финансов, сбалансированности бюджетной системы и суверенным фондам.
Методологическую основу исследования составляют формальнологический, диалектический и системный подходы к изучению рассматриваемой темы. В исследовании использовались методы сравнительного и графического анализа, синтеза, аналогии. Анализ статистических данных проведен с помощью метода табличных группировок.
В качестве эмпирической базы послужили федеральные законы Российской Федерации, данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ и др.
- ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
1.1. Сущность и значение Федерального бюджета
Основным механизмом реализации социально-экономической политики государства является государственный бюджет, являющийся составным элементом финансовой системы. С помощью федерального бюджета осуществляется целенаправленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных денежных средств.
Федеральный бюджет - это ведущее звено бюджетной системы, в котором учитываются все расходы и доходы страны. Он представляет собой форму образования и использования централизованного фонда денежных средств. С его помощью мобилизуются денежные средства, направляемые на различные государственные нужды: на усиление обороноспособности государства, укрепление народного хозяйства, финансирование социально-культурных мероприятий, содержание государственных органов, погашение долгов страны, создание материальных резервов и многое другое.
Необходимое условие для существования федерального бюджета - наличие финансовых ресурсов. Обеспечение финансовыми ресурсами государства осуществляется за счет передачи национального дохода страны в виде различных денежных платежей, за счет которых государство формирует свои доходы, т.е. государственных доходов.
Государственные доходы - это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства в целях создания финансовой базы, необходимой для реализации целей и задач, стоящих перед государством [2].
Установленные принципы в Бюджетном кодексе Российской Федерации обуславливают принципы организации системы доходов бюджета:
достаточности доходов;
принцип стабильности доходов;
принцип относительной автономности доходов бюджета каждого уровня;
принцип оптимального сочетания поступлений налоговых и неналоговых доходов на разных фазах экономического цикла.
В ст. 41 БК РФ все доходы бюджета делятся на 3 группы:
налоговые доходы бюджета - предусмотренные налоговым законодательством РФ, федеральные, региональные и местные налоги и сборы, пени, штрафы, возникшие в результате налоговых правоотношений;
неналоговые доходы - имеют отличия: могут иметь как обязательный, так и не обязательный характер, взиматься на принудительной или добровольной основе, основные их виды не предполагают установления конкретных ставок и сроков уплаты, величина их платежа не зависит от дохода или прибыли плательщика;
безвозмездные поступления - из вышестоящих уровней бюджетной системы РФ [2].
Основными доходами федерального бюджета являются налог на добавленную стоимость, налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами, а также таможенные пошлины. Все вышеуказанные доходные источники наравне с доходами от использования имущества, находящегося в государственной собственности, формируют федеральный бюджет более чем на 90%.
Кроме вышесказанного, бюджет показывает объемы необходимых государству финансовых ресурсов и тем самым определяет налоговую политику в стране. Помимо этого, бюджет конкретизирует основные направления расходования средств, перераспределения национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики. Бюджет выступает в качестве одного из основных инструментов обеспечения государством своей деятельности, так и важнейшим элементом проведения экономической и социальной политики[4].
Осуществляя распределение и перераспределение ВВП и национального дохода государства между различными отраслями экономики, регионами и, в конечном итоге, социальными слоями населения, федеральный бюджет удовлетворяет не только общегосударственные потребности, но и в значительной степени вносит свой вклад в развитие уровня жизни общества, создает, утверждает и исполняет программы социально- экономического развития страны и выделяет приоритетные направления государственной политики.
Федеральным Законом «О федеральном бюджете на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 гг.» выделены 5 основных приоритетных направления социально-экономического развития Российской Федерации на сред несрочную перспективу:
Новое качество жизни (12 программ);
Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ);
Обеспечение национальной безопасности (1 программа);
Сбалансированное региональное развитие (4 программы);
Эффективное государство (4 программы).
Федеральный бюджет на 2016- 2018 гг. разработан в весьма нелегких экономических условиях, но несмотря на это, расходы на реализацию вышеперечисленных государственных программ вырастут в 2016 г. по отношению к предыдущему году на 0,3%, о чем говорит социальная направленность рас ходов государственного бюджета[11].
К настоящему времени Правительством Российской Федерации утверждены 39 государственных программ из 43 (утверждение государственных программ «Развитие пенсионной системы на 2017 2025 годы», «Развитие оборонно- промышленного комплекса», «Обеспечение обороноспособности страны», «Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года» планируется в более поздние сроки) [11].
Из всего сказанного можно сделать вывод, что федеральный бюджет необходим для социального и экономического развития государства. Для того чтобы бюджет благоприятно влиял на экономику, нужен эффективный механизм образования доходов и расходования средств из бюджета в отношении экономики страны в целом, а основой этого является рациональное налогообложение и целесообразное осуществление расходов, которые будут обеспечивать реализацию программ социально- экономического развития страны и создавать условия для экономического роста.
1.2.Стадии бюджетного процесса в России
В настоящее время отсутствует легальное определение стадии бюджетного процесса в России. Вместе с тем ученые юристы и финансисты предлагают собственные трактовки. Так, М.И. Пискотин определяет стадию бюджетного процесса как обособленный, самостоятельный, законченный этап деятельности государственных органов, в результате прохождения которого «бюджет переходит из одного качественного состояния в другое» [2].
Если говорить о количестве стадий бюджетного процесса, то в науке также существуют различные позиции. Например, И.И. Кучеров выделяет стадии составления и внесения проекта бюджета, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета, подготовки рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджет. Вышеназванный М.И. Пискотин говорит о четырех стадиях бюджетного процесса: составлении, утверждении, исполнении бюджета, а также о составлении и утверждении отчета о его исполнении. По мнению И.И. Полына, существует двенадцать стадий, первыми из которых он называет составление бюджетного плана, внесение бюджетного плана на рассмотрение в законодательный орган, обсуждение и рассмотрение бюджетного плана в законодательном органе и т. д. [2].
О.Ю. Горбачева предлагает руководствоваться следующими критериями для выделения самостоятельных стадий бюджетного процесса: субъектный состав, права и обязанности субъектов, цели, задачи и правовой результат стадии, сроки осуществления. Основываясь на этих критериях, она выделяет следующие стадии: составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения закона о бюджете, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.
Как видно из приведенного анализа, для большинства ученых очевидно, что деятельность по составлению проекта бюджета уполномоченными на то органами укладывается в рамки отдельно взятой самостоятельной стадии бюджетного процесса.
На наш взгляд, при определении стадий бюджетного процесса следует, прежде всего, учитывать его цели и итоговые правовые документы. В данном случае целью, думается, будет регулярное обновление государственного бюджета как основного финансового плана [2]. Итоговыми документами, помимо самого проекта бюджета, являются иные документы, предусмотренные законом, перечень которых определен ст. 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Анализ действующего законодательства показал, что раздел 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, именуемый «Составление проектов бюджетов», состоит всего из одной главы 20 «Основы составления проектов бюджетов». Несмотря на такую простую «гениальную» структуру данного раздела Бюджетного кодекса, скудность правового регулирования объяснима. Учитывая то, что полномочия по составлению проекта федерального бюджета закреплены за исполнительной властью, необходимость в четком регулировании данной деятельности в законодательных актах фактически отсутствует.
Статья 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, посвященная сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов, неоднократно менялась. В настоящее время к таким сведениям относятся:
- положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, определяющие бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации;
- основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики;
- основные направления таможенно-тарифной политики Российской Федерации;
- прогноз социально-экономического развития;
- бюджетный прогноз на долгосрочный период;
- государственные программы (проекты государственных программ, проекты изменений государственных программ).
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что к документам, завершающим стадию составления проекта бюджета, следует относить не только окончательную редакцию проекта самого бюджета, отражающую видоизменение этого документа в ходе бюджетного цикла, но и окончательные редакции документов и материалов, подготавливаемых в целях составления проекта бюджета и направляемых в соответствии с требованиями бюджетного законодательства в представительный (законодательный) орган одновременно с проектом бюджета[4].
Говоря о последних нововведениях в бюджетном законодательстве, следует отметить, что не так давно был принят Федеральный закон «Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона „О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации"» [3], который предусматривает формирование федерального бюджета на один год.
В соответствии с этим законом в связи с высокой неопределенностью на финансовых и сырьевых рынках до 1 января 2016 г. было предусмотрено приостановление действия ряда положений Бюджетного кодекса Российской Федерации о составлении проектов бюджетов на плановый период. Это значит, что в Государственную Думу в этом году вносятся проекты бюджетов только на 2016 год, а предельный срок внесения проекта закона о федеральном бюджете определен 25 октября. Не позднее той же даты, Банк России представляет проект основных направлений единой государственной кредитно-денежной политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.
Законодательно закреплено, что бюджетные кредиты субъектам Российской Федерации будут выдаваться не на три года, а на пять лет. Установлена дополнительная возможность в ходе исполнения федерального бюджета изменения свободной бюджетной росписи без внесения изменений в закон.
Отметим, что Федеральный закон № 273 получил неоднозначную реакцию среди ученых юристов и финансистов, депутатов Государственной Думы и в средствах массовой информации. Однако, думается, такие меры носят вынужденный и временный характер и обусловлены, прежде всего, нестабильной экономической ситуацией в стране. Вместе с тем только время сможет показать оправданность и полезность вышеуказанных новшеств.
Таким образом, составление проекта федерального бюджета самостоятельная и ключевая часть бюджетного процесса. В настоящее время нормативно-правовая база, значительную часть которой составляют подзаконные акты, сформирована. Однако, как показал анализ, эта законодательная база не лишена спорных неоднозначных положений, а также теоретических просчетов и пробелов, подлежащих устранению. При этом совершенствование существующего правового регулирования должно происходить путем повышения четкости и прозрачности данной стадии в соответствии с общими принципами финансового права и бюджетной системы.
2. РЕЗЕРВЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В СТАБИЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ И РАЗВИТИИ ЭКОНОМИКИ
2.1. Сущность резервов федерального бюджета
Бюджетные резервы формируются в расходной части бюджета каждого уровня в различной форме резервного фонда. Различают следующие виды бюджетных резервов: резервные фонды, оборотная кассовая наличность, свободный остаток бюджетных средств.
В группу резервных фондов включаются: Резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) и местного самоуправления, Резервный фонд Президента Российской Федерации, Резервный фонд, Фонд национального благосостояния.
Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета. Его предназначение - обеспечить выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. Резервный фонд поддерживает экономическое развитие страны путем уменьшения инфляционного давления и зависимости российской экономики от колебаний поступлений от сырьевого экспорта. Источники формирования Резервного фонда - доходы федерального бюджета от добычи и экспорта нефти и газа. Максимальный размер Резервного фонда установлен на уровне 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП России [6].
Средства Резервного фонда могут финансировать нефтегазовый трансферт и досрочное погашение государственного внешнего долга. Использование средств Резервного фонда на финансирование нефтегазового трансферта при неблагоприятной конъюнктуре мировых цен на энергоносители, уменьшая влияние на него колебаний на мировых товарно-сырьевых рынках, обеспечивает проведение сбалансированной бюджетной политики, стабильность социально- экономического развития страны. Использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации позволяет снизить долговую нагрузку федерального бюджета благодаря незапланированным доходам федерального бюджета и экономии средств федерального бюджета путем сокращения расходов на обслуживание долговых обязательств России[10].
После наполнения Резервного фонда до указанного размера нефтегазовые доходы направляются в Фонд национального благосостояния. ФНБ является частью средств федерального бюджета. Фонд является частью устойчивого механизма пенсионного обеспечения граждан РФ в долгосрочном периоде. Цель ФНБ - обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ и сбалансированности бюджета Пенсионного фонда России. Объем средств Фонда национального благосостояния для реализации его цели устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год и плановый период.
По данным Министерства финансов Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2016 г. совокупный объем ФНБ составил 5227,18 млрд руб., что эквивалентно 71,72 млрд дол. США [8].
Совокупный объем средств суверенных фондов России на 1 января 2016 г. составил 8867,75 млрд руб. (121,67 млрд дол.), что составляет примерно 11,2% ВВП (табл. 1).
Таблица 1 - Объём суверенных фондов России за период с 1 февраля 2008 г. по 1 января 2016
ДатаФНБРезервный фондВсегомлрд руб.млрд дол. СШАмлрд руб.млрд дол. СШАмлрд руб.млрд дол. США01.02.2008783,3132,003057,85125,193841,16157,1901.01.20092584,4987,974027,64137,096612,13225,0601.01.20102769,0291,561830,5160,524599,53152,0801.01.20112695,5288,44775,2125,443470,73113,8801.01.20122794,4386,79811,5225,213605,95112,0001.01.20132690,6388,591885,6862,084576,31150,6701.01.20142900,6488,632859,7287,385760,36176,0101.01.20154388,0978,004945,4987,919333,58165,9101.01.20165227,1871,723640,5749,958867,75121,67
С момента создания в 2008 году и к началу 2014 г. Резервный фонд уменьшился с 125,19 до 87,38 млрд дол. Однако в рублевом эквиваленте наблюдается рост с 3057,85 млрд руб. в 2008 г. до 3276,79 млрд руб. 1 ноября 2014 г. Анализ динамики средств ФНБ показывает стабильный рост с 32,00 млрд дол. в 2008 г. до 88,63 млрд дол в 2014 году. В рублевом эквиваленте на момент создания ФНБ составлял 783,31 млрд руб., и достиг 2900,64 млрд руб. 1 января 2014 г[11].
В 2015 году объемы фондов, выраженные в российской валюте, увеличились примерно в полтора раза: 4388,09 млрд руб. в 2015 году по сравнению с 2900,64 млрд руб. в 2014 году - показатели для ФНБ, 4945,49 млрд руб. в 2015 году и 2859,72 млрд руб. в 2014 году - для Резервного фонда. Во многом это связано с образовавшейся после падения национальной валюты разницей между рублем и долларом. Предполагается более показательным далее основывать анализ на данных именно в американской валюте. Они говорят о продолжении тренда уменьшения резервов суверенных фондов: в совокупном объеме в 2015 году резервы составили 94,3% от аналогичных в 2014 году.
На 1 января 2016 года наблюдается значительное истощение средств на счетах фондов. В первую очередь это относится к Резервному фонду: его объем составляет 49,95 млрд дол. США, что равняется 56,8% от объема в 2015 году.
Уменьшилось количество средств и в ФНБ: 71,72 млрд дол. США или 91,9% от средств в 2015 году. Совокупный объем резервов снизился по сравнению с прошлым годом на 26,8%.
Неопределенность на мировых финансовых и сырьевых рынках, а также замедление темпов роста мировой экономики требуют от Правительства России принятия мер по повышению устойчивости российской экономики.
Долгое время ФНБ, по сути, являлся обособленным фондом Правительства РФ, который был защищен от использования его средств на финансирование дефицита бюджета без четкого целевого назначения. Нужно помнить, что первостепенное предназначение ФНБ - обеспечение стабильности пенсионной системы. Порядок формирования и использования ФНБ регламентируется положениями ст. 96.10 БК РФ, в первоначальной редакции которой акцент сделан именно на софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан РФ.
Не взирая на позитивные устремления Правительства РФ, нужно констатировать отсутствие законодательного закрепления целевых параметров использования ФНБ и следования им. Хотя цель создания ФНБ обозначена в ст. 96.10 БК РФ, в течение предыдущих лет взаимосвязь заложенных в законодательство параметров ФНБ с пенсионной реформой просматривалась слабо. Роль ФНБ в разрешении социальных проблем на данный момент крайне мала.
Согласно ст. 96.11 БК РФ, под целью управления средствами Резервного фонда и ФНБ подразумевается обеспечение сохранности средств суверенных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочном периоде. Однако последнее допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов размещения средств фондов в краткосрочном периоде [11].
Нельзя спорить, что средства суверенных фондов России формируются по строго установленным правилам с использованием четкого алгоритма, однако отсутствует порядок использования средств фондов, что является, пожалуй, главной проблемой. Создание финансовой подстраховки необходимо, но ее нужно эффективно использовать. За восемь лет существования суверенных фондов России механизм эффективного использования их средств для целей долгосрочного развития экономики страны так и не был качественно отлажен. В условиях турбулентной экономики, санкций российские компании нуждаются в господдержке. Для этого Правительство РФ приняло решение частично использовать средства ФНБ. Нет сомнений, что данные меры необходимы, однако вновь возникает вопрос в эффективности менеджмента в процессе реализации данной инициативы.
2.2. Государственные финансовые резервы как потенциал модернизационного развития экономики России
Одним из устойчивых негативных трендов российской экономики является замедление темпов ее развития, вызванное исчерпанием факторов активного роста и сохранением неопределенности экономической ситуации. В условиях вхождения национальной экономики в фазу стагнации с продолжающимся сжатием внутреннего спроса и сохранением низкой инвестиционной и предпринимательской активности не решенные в прошлые периоды экономического развития проблемы обостряются. Ключевой проблемой в связи с этим является низкая степень воздействия бюджетной политики на стимулирование экономического роста, обусловленная как декларируемым недостатком необходимых бюджетных ресурсов, так и неэффективностью действующих бюджетных механизмов. Долгосрочный прогноз социально-экономического развития России до 2035 г., подготовленный Министерством экономического развития Российской Федерации в октябре 2016 г., не предусматривает изменения экономической модели развития и подходов в реализации бюджетной политики, консервирует существующие проблемы экономики на длительный период[1].
Как следует из прогноза Минэкономразвития России, к 2035 г. Россия будет находиться в стагнации 13 лет со среднегодовыми темпами прироста экономики 1,5%, причем последние 7 лет - около 0,5% в год, что почти наполовину ниже среднемировых темпов экономического роста.
Готовность регулирующих ведомств принять темпы прироста экономики менее 2% в год в качестве среднесрочных ориентиров развития, по сути, означает продолжение стагнации российской экономики. Такое положение выводит экономику России в мировые аутсайдеры роста и способствует дальнейшему ее отставанию от технологически развитых стран [1].
Устойчивое снижение темпов экономического роста в современных условиях не только приводит к сжатию валового внутреннего продукта, снижению доходов бизнеса и населения, и, как следствие, уровня жизни в стране, но и снижает ресурсные возможности самой бюджетной системы, вызывая ее несбалансированность. В большей степени это касается федерального бюджета России. Так, объем расходов федерального бюджета, уровень которых в период с 2004 по 2015 г. вырос с 16 до 20,5% к ВВП, в условиях резкого сжатия бюджетных доходов (с 20,5% к ВВП в 2011-2014 гг. до 15% к ВВП в 2016 г.) привел к значительному бюджетному дефициту свыше 3,5% к ВВП. Это затрудняет реализацию прорывной бюджетной политики роста и сохранение существующей адаптационной политики в условиях рецессии экономики [2].
Корни указанной проблемы - в инерционной модели федеральной бюджетной политики, ориентированной на мировую цену на нефть как отправную точку всех бюджетных решений, в непоследовательности планируемых бюджетных мер, отказе от роли федерального бюджета как значимого драйвера инвестиций в основной капитал [1].
Ежегодный анализ параметров и инструментов федерального бюджета России показывает, что, несмотря на верную постановку стратегических целей при реализации политики по содействию инвестиционному и инновационному развитию экономики, ее диверсификации в пользу высокотехнологичных отраслей, расширению сектора малого и среднего предпринимательства, повышению качества человеческого капитала, заложенные для их реализации инструменты носят фрагментарный характер, являются недостаточными с точки зрения их финансового обеспечения и критериев эффективности. Принятый в 2015 г. курс на бюджетную консолидацию означает отказ от стимулирования экономического роста посредством наращивания государственного потребления и государственных инвестиций, которые в настоящее время являются замыкающим звеном бюджетных расходов.
В связи с этим первостепенными задачами являются определение и оценка возможных источников финансирования экономического роста в России в среднесрочном периоде, аккумулируемых и перераспределяемых через федеральный бюджет, то есть бюджетных источников роста и механизмов их эффективного использования.
По нашему мнению, существующие бюджетные источники роста российской экономики, которые могут быть консолидированы и перераспределены на федеральном уровне, можно сгруппировать по следующим ключевым направлениям: налоговые, расходные, имущественные, пенсионные, резервные, заемные, государственно-частные.
Резервные источники роста - средства суверенных федеральных фондов - Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, размещенные в ликвидных финансовых активах и зарезервированные под инфраструктурные проекты. Поскольку средства Резервного фонда полностью идут на замещение выпадающих нефтегазовых доходов федерального бюджета и в условиях сохраняющегося в 2017-2019 гг. Дефицита федерального бюджета будут израсходованы на его финансирование, рассматривать этот фонд в качестве источника потенциального роста не представляется возможным.
Что касается Фонда национального благосостояния (ФНБ), в соответствии с Бюджетным кодексом РФ основное его предназначение состояло именно в софинансировании пенсионных накоплений граждан и финансировании дефицита Пенсионного фонда России, что позволило бы не вытеснять производительные расходы из федерального бюджета. Однако на практике средства ФНБ до 2014 г. были размещены в первоклассные валютные активы (резервные иностранные валюты - около 3 трлн руб. на 01.10.2016), а с 2014 г. часть их была вложена, в соответствии с действующими нормативными документами, в так называемые разрешенные активы, в том числе в инфраструктурные проекты. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в «иные разрешенные активы» может быть вложено до 60% средств ФНБ. Помимо вложений в инфраструктурные проекты (112,6 млрд руб. и 4,11 млрд долл. США на 01.10.2016), ресурсы ФНБ были использованы на увеличение банковского капитала ряда российских банков (279 млрд руб.), размещены на депозите Внешэкономбанка (655 млрд руб., в том числе 6,25 млрд долл. США на 01.10.2016), в суверенные облигации Украины (3 млрд долл. США), и др. активы. На 01.10.2016 объем средств ФНБ составил 73,11 млрд долл. США или по текущему курсу - 4 617,6 млрд руб., или 5,9% в ВВП. При этом вложения в «разрешенные активы» составляют 1,6 трлн руб., или около 35% от общего объема ФНБ, из них свыше 900 млрд руб. - в банковской системе РФ. Эти средства невозможно использовать для финансирования расходов федерального бюджета. Соответственно, ликвидная часть ФНБ составляет в настоящее время 3,1 трлн руб.
Однако ввиду исчерпания ресурсов для финансирования растущего дефицита федерального бюджета Министерство финансов РФ прогнозирует использование в 2017-2019 гг. в качестве источника средства ФНБ. Согласно проекту федерального бюджета из ФНБ на финансирование дефицита федерального бюджета планируется выделить 668,2 млрд руб. в 2017 г., 1 162,2 млрд - в 2018 г. и 139,7 млрд руб. - в 2019 г. Планы по финансированию дефицита за счет ФНБ по расчетам Министерства финансов РФ снизят объем суверенного фонда на конец 2019 г. до 3,1% к ВВП или 3,1 трлн руб., что может привести к падению суверенных рейтингов Российской Федерации. Кроме того, использование последнего суверенного резерва на текущие расходы федерального бюджета не оставляет ресурсов для ускоренного финансирования сфер опережающего развития в национальной экономике.
В связи с этим считаем, что вынужденное использование средств ФНБ, не предназначенного изначально для финансирования расходов федерального бюджета, необходимо осуществлять исключительно на возвратной основе для предоставления бюджетных кредитов по направлениям расходов, создающих долгосрочный положительный мультипликативный эффект в экономике с тщательной оценкой их результативности по этим направлениям. Принцип возвратного финансирования мог бы быть использован и в отношении Пенсионного фонда России, путем замещения в качестве источника покрытия его дефицита безвозвратные межбюджетные трансферты и снизив таким образом нагрузку на расходы федерального бюджета. Это не только обеспечит увеличение производительных расходов федерального бюджета, но и аккумулирование в нем ресурсов при возврате таких кредитов в будущие периоды.
2.3 Резервы роста доходов федерального бюджета
Кратко проанализируем доходы федерального бюджета за 2009-2015 года.
Таблица 2 - Доходы федерального бюджета
2009201020112012201320142015Доходы, всего7 337,88 305,411 367,712 855,513 019,914 496,913 655,7Нефтегазовые доходы2 984,03 830,75 641,86 453,26 534,07 433,85 862,7Ненефтегазовые доходы4 353,84 474,75 725,96 402,46 485,97 063,17 793,0Связанные с внутренним производством1 453,71 697,72 327,62 603,82 681,53 113,63 467,6НДС (внутрений)1 176,61 328,71 753,21 886,11 868,22 181,42 448,3Акцизы81,7113,9231,8341,9461,0520,8527,9Налог на прибыль195,4255,0342,6375,8352,2411,3491,4Связанные с импортом1 360,41 787,12 236,72 445,82 418,02 474,32 404,4НДС на ввозимые товары873,41 169,51 497,21 659,71 670,81 750,21 785,2Акцизы на ввозимые товары19,830,146,653,463,471,654,0Ввозные пошлины467,2587,5692,9732,8683,8652,5565,2Прочие1 539,7990,01 161,61 352,71 386,41 475,21 921,0
Из представленной таблицы видно, что начиная с 2009 по 2014 гг. доходы стремительно растут. Наблюдается увеличение всех статей бюджета. Однако в 2015 г. наблюдается резкий спад доходов. Этому способствуют различные причины, главное место среди которых занимает финансово-экономический кризис 2014-2015гг.
Финансовый кризис отрицательно сказался на благосостоянии граждан России. Ещё в 2013 году рост реальных доходов населения составил 4 %. На 2014 год планировалось замедление роста - 3,1 % за год, но в итоге было отмечено снижение на 1 % или 0,8% по данным ВВС. До декабря 2014 года, как отмечает Росстат, реальные доходы россиян в годовом исчислении неизменно росли, однако в декабре 2014 года доходы упали на 7,3% по сравнению с аналогичным периодом 2013 года. В 2015 году происходило постепенное ускорение сокращения реальных доходов россиян с каждым месяцем. Так, если в январе реальные доходы россиян сократились в годовом исчислении всего на 0,8%, то в феврале уже - на 1,6%, в марте - на 1,8%, в апреле - на 4%. Главной причиной уменьшения доходов населения стала инфляция, составившая в 2014 году 11,4 %, вместо первоначально планировавшейся в 5 %. По итогам марта 2015 года годовая инфляция в России ещё выросла, достигнув отметки 16,9% (максимум за последние 13 лет). Следовательно, отсюда наблюдается снижение доходов федерального бюджета.
В связи с этим назрела острая необходимость разработки единой методологии осуществления финансового контроля в сфере бюджета, используемой всеми контролирующими органами, обеспечения доступности общества к информации о результатах проверок в сфере публичных финансов для увеличения доходной части бюджета.
Начнем с того, что рост доходов может быть обеспечен прежде всего за счет улучшения администрирования уже существующих налогов. Об этом особо отмечалось в Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах», в котором была поставлена задача изыскания возможности для повышения доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Также одним из действенных резервов увеличения поступлений в бюджетную систему страны является совершенствование работы по погашению задолженности по уплате налогов и сборов. Так, по оперативным данным Федеральной налоговой службы, задолженность по налогам и сборам, учитываемая с момента ее возникновения (без учета задолженности по единому социальному налогу, уплате пеней и налоговых санкций), в консолидированный бюджет Российской Федерации на 1 июля 2015г. составила 844,4 млрд.рублей.
Таким образом, нами проанализированы следующие резервы увеличения доходов федерального бюджета.
Рисунок 1 - Резервы роста доходов федерального бюджета
В данных условиях назрела необходимость принятия новой редакции Бюджетного кодекса, концепция которого должна исходить из необходимости обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, реализация которой позволит сохранить и преумножить потенциал Российской Федерации как социального государства и гаранта соблюдения всех прав и свобод человека и процветания всего общества. Необходимо направить усилия на разработку новых подходов к формированию доходов бюджета:
- необходимо обобщить и систематизировать неналоговое доходы бюджета;
- субъекты Российской Федерации, муниципальные образования должны быть обеспечены достаточными доходными источниками,
- должен быть разработан механизм, стимулирующий субъектов РФ и муниципальные образования не только к потреблению полученных доходов, но и к оптимизации, развитию потенциала источников доходов;
- полномочияучастников бюджетного процесса должны быть консолидированы на достижение общей цели всей бюджетной деятельности - обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации;
- «воспитание» у участников бюджетных правоотношений финансовой дисциплины, путем внедрения мер, направленных на стимулирование соблюдения бюджетного;
- развитие системы финансового контроля в бюджетной сфере, а также развитие института бюджетной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Необходимо закрепить четкое и однозначное определение полномочий и пределов ответственности участников бюджетного процесса; регулярный мониторинг качества управления публичными финансами;
- повышение прозрачности, открытости бюджетного процесса, а именно развитие системы обязательного обоснования бюджетных расходов, повышение заинтересованности главных распорядителей (распорядителей), получателей бюджетных средств в прозрачном, эффективном и ответственном управлении полученных бюджетных средств.
Ключевое значение для решения задач социально-экономического развития страны имеет формирование стабильной доходной базы бюджета. В целях ускорения процесса оздоровления экономики России в кризисный период и выполнения государством всех взятых социальных обязательств наряду с использованием имеющихся ресурсов необходимо разрабатывать новые резервы увеличения доходов федерального бюджета. Несомненно, что помимо возможностей увеличения доходной базы федерального бюджета, проанализированных в данной статье, существуют и другие. Вместе с тем указанные потенциальные резервы могут быть использованы Правительством Российской Федерации в ходе работы при подготовке проекта федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018-2019 годов, в том числе реализации рекомендаций Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета 2017 года.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог, хотелось бы обобщить вышесказанное.
Резервные фонды бюджета - это обособленная часть денежных средств бюджетов всех уровней, получившая форму целевых бюджетных фондов для бесперебойного финансирования как предусмотренных, так и непредвиденных расходов, в том числе возникших внезапно, имеющих чрезвычайный и случайных характер. Насколько эффективным будет функционирование бюджетных резервов, напрямую зависит от скорости и качества принятия решений при наступлении чрезвычайного, непредвиденного события. При данных обстоятельствах необходимо оперативно и четко определить ситуацию, анализировать ее развитие и своевременно выработать механизм использования средств бюджетных резервов для того, чтобы решить соответствующие социально-экономические задачи по нейтрализации негативных последствий, которые были вызваны теми или иными неблагоприятными факторами на определенной территории.
Весомая доля финансовых резервов РФ аккумулируется в суверенных фондах - Резервном фонде и Фонде национального благосостояния. Источниками их формирования являются доходы от нефтегазовой добычи и экспорта. Резервы, накопленные в данных фондах, имеют строго определенные цели использования.
Состояния российской экономики требует от Правительства РФ стабилизационных мер, финансовой основой которых могут стать резервы рассмотренных фондов. Вызывает беспокойство, что нарушаются установленные цели использования средств, аккумулированных в Резервном фонде и ФНБ. Использование средств фондов не всегда представляется достаточно эффективным. Отсутствуют методики оценки эффективности использования средств фондов. Необходимо принятие мер, которые повысят эффективность расходования резервов суверенных фондов.
Существует ряд первоочередных вопросов, требующих совершенствования в управлении использования бюджетных резервов. Во-первых, необходимо рассчитывать не нефтегазовые доходы федерального бюджета, а все конъюнктурные доходы федерального бюджета.
Примером может быть международная практика бюджетного планирования Медного стабилизационного фонда Чили, где к конъюнктурным доходам относятся часть налога на прибыль нефтегазовых компаний, налог на добавленную стоимость нефтегазовых компаний. Кроме того, к конъюнктурным доходам необходимо относить акцизы на нефтепродукты и товары, выработанные из нефти. В случае выполнения данной рекомендации, формирование средств, зачисляемых в Резервный фонд будет наиболее полным. Исходя из результатов анализа международной практики учреждения фондов, эффективно функционируют и способствуют экономическому развитию фонды, которые отличаются высокой степенью прозрачности. Действительно, управление средствами фондов находится под общественным контролем не только жителей страны-учредителя фонда, но и любого желающего. Таким образом, следующей мерой повышения эффективности использования бюджетных резервов является повышение их прозрачности, доступности информации об управлении их средствами.
По мнению многих экспертов, самым надежным и эффективным способом инвестирования денег суверенных фондов было вы их вложение в отечественную экономику. Не менее актуальной проблемой является уровень доходности средствами фондов. К сожалению, широкой диверсификации инвестиций Резервного фонда нет, а доходность по существующим финансовым вложениям настолько мала, что встает вопрос об обесценивании средств ввиду уровня инфляции, который превышает уровень доходности по низкорискованным вложениям фондов.
Россия инвестирует большинство средств в облигации наиболее развитых стран и держит деньги на валютных счетах ЦБ. Таким образом, встает вопрос о целесообразном увеличении уровня доходности и рискованности размещения суверенных фондов на международных рынках: ввести в спектр инвестиционных объектов Резервного фонда международные активы повышенного уровня риска (корпоративные ценные бумаги). В этих условиях одной из основополагающих задач для органов государственной власти и местного самоуправления становится определение направления использования бюджетных резервов.
Таким образом, бюджетные резервы становятся важнейшим инструментом бюджетной политики государства. Реализация вышеназванных мер повысит эффективность их использования. Только эффективные бюджетные резервы в силах обеспечить устойчивое развитие страны в условиях нестабильной мировой экономической конъюнктуры.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
- Аганбегян А.Г. Как госбюджет может стать локомотивом социально-экономического развития страны // Вопросы экономики. 2015. № 7. С. 142-151.
- Бюджет России: развитие и обеспечение экономической безопасности. Монография / под ред. В.К. Сенчагова. М.: ИНФРА-М, 2015. 384 c.
- Васюнина М. Л. Оптимизация бюджетных расходов и финансовое обеспечение государственных и муниципальных услуг // Финансы и кредит. 2016. № 6 (678). С. 14-25.
- Гурвич Е., Соколов И. Бюджетные правила: избыточное ограничение или неотъемлемый инструмент бюджетной устойчивости // Вопросы экономики. 2016. № 4. С. 5-29.
- Гришин В.И., Слепов В.А., Рябухин С.Н. и др. Федеральный бюджет Российской Федерации в условиях национальной и глобальной неопределенности // Федерализм. 2015. № 4. C.161-164.
- Навой А. В., Шалунова Л. И. Резервный фонд и фонд национального благосостояния России в международной системе суверенных фондов // Деньги и кредит. 2014. № 2. С. 26-33.
- Куцури Г.Н., Васин Е.А.Повышение эффективности функционирования Резервного ФОНДА И Фонда Национального Благосостояния: методологический аспект // Вестник Северо-Осетинского государственного университета имени Коста Левановича Хетагурова. - 2012. - № 1. - С. 392-400.
- Сухарев А. Н. Волатильность цен на нефть и макроэкономическая политика России: выбор оптимальности // Финансы и кредит. 2016. № 32. С. 2-10.
- Сухарев О.С. Изменение доктрины денежно-кредитной и бюджетной политики в условиях рецессии // Федерализм. 2015. № 1. C. 11-12.
- Сухарев А. Н. Резервный фонд Российской Федерации в системе государственных финансов // Финансы и кредит. 2014. № 9 (585). С. 2-8.
- Шмиголь Н. С., Филиппов П. В. Применение бюджетных правил при переходе к контрциклическому регулированию экономики // Экономика и управление: проблемы, решения. 2017. Т. 1. № 1. С. 158-165.
- ШмигольН. С. Бюджетные резервы: содержание и перспективы развития //Финансы и кредит. - 2012. - №. 1. - С. 481.
- ЭскиндаровМ. А. Не копить, а тратить: интервью с ректором Финуниверситета М. Эскиндаровым // Российская газета. 2014. 17 окт. С. 6.
- Яруллин Р. Р., Ахметова Д. Д. Вопросы оптимизации дефицита федерального бюджета// Инновационная наука: международный научный журнал: в 3 ч. 2016. №8. Ч. 1. С. 15 - 17.