Введение
Глава 1 Юридическая ответственность государственного служащего за совершение правонарушения в отечественном и зарубежном законодательстве
1.1.Исторический аспект возникновения ответственности государственного служащего в отечественном законодательстве
1.2. Зарубежный опыт привлечения к юридической ответственности государственных служащих
Глава 2 Понятие и виды юридической ответственности государственного служащего за совершение правонарушения
2.1. Понятие юридической ответственности государственного служащего
2.2. Виды юридической ответственности государственного служащего
Глава 3 Проблемы и тенденции развития отечественного законодательства об юридической ответственности государственного служащего за совершение правонарушения
3.1. Проблемы привлечения к юридической ответственности государственного служащего
3.2. Тенденции развития законодательства об юридической ответственности государственных служащих.
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Актуальность темы исследования объясняется в первую очередь теми задачами, которые поставлены перед современной Россией, а в частности построение сильного, экономически развитого социального и правового государства. Это не возможно без эффективного государственного аппарата основу которого составляют государственные служащие.
Нормативно-правовая база, на основе которой развивается институт государственной службы, продолжает непрерывно совершенствоваться благодаря проводимым административным реформам. Стоит отметить то, что раньше законодатель был большей частью озабочен разработкой основ и системы государственной службы, то в настоящее время его все больше волнуют вопросы эффективности государственной службы.
Для эффективного выполнения гражданским служащим установленных государством требований и достижения им высоких результатов профессиональной служебной деятельности необходим весомый мотивационный потенциал, инициированный всей действующей системой государственной службы и содержанием приоритетных направлений ее реформирования и развития. В этих целях на государственной службе Российской Федерации должны быть созданы оптимальные правовые, организационные, финансово-экономические, кадровые и информационно-технологические условия, повышающие конкурентоспособность государственной службы на национальном рынке труда, а также в рамках стратегии государственной кадровой политики разработана и утверждена масштабная программа стимулирования и мотивации государственных гражданских служащих.
Механизм юридической ответственности является одним из инструментов средств воздействия на поведение государственного служащего.
В настоящее время в административно-правовой науке все чаще появляются работы, в которых обосновывается существование административно-деликтного права как подотрасли или даже новой отрасли российского права. Однако до сих пор никем из ученых не поднимался вопрос о необходимости формирования в рамках административного права института служебно-деликтного права, включающего в себя нормы служебного законодательства, основное назначение которых состоит в недопущении отклонения служебных правоотношений от надлежащей реализации и являющиеся средствами обеспечения служебных правоотношений.
Несовершенство нормативного правового регулирования и практической реализации административно-правового статуса государственных служащих определяют недостаточную эффективность применения института юридической ответственности к государственному служащему.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является научное обоснование сущности и содержания правовой категории юридическая ответственность государственных служащих
Для достижения данной цели в данной работе ставятся и решаются следующие основные задачи.
Рассмотреть исторический аспект возникновения ответственности государственного служащего в отечественном законодательстве.
Проанализировать зарубежный опыт привлечения к юридической ответственности государственных служащих.
Раскрыть понятие юридической ответственности государственного служащего, посредством определения оснований привлечения к юридической ответственности.
Рассмотреть виды юридической ответственности государственного служащего.
Выявить и раскрыть проблемы привлечения к юридической ответственности государственного служащего.
Определить тенденции развития законодательства об юридической ответственности государственных служащих.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе привлечения лиц, занимающих государственные должности к юридической ответственности.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, формирующие содержание юридической ответственности государственных служащих, а также научные работы и дисциплинарная практика.
Научная новизна исследования состоит в том, что в ней автор основе действующего законодательства провел комплексное исследование проблем правовой природы юридической ответственности и обосновал необходимость выделения отдельной отрасли права, учитывающей специфику данного вида ответственности.
Методологическая база и методы исследования. Проводя исследование, автором использовался в качестве основного общенаучный метод, а именно диалектико-материалистический метод познания объективной действительности.
При решении поставленных задач применены также частно-научные и специальные методы системного подхода, формально-логического и сравнительно-правового анализа, в том числе юридического толкования норм права, судебной практики и другие.
Настоящая работа состоит из введения, трех глав разбитых на параграфы, в которых последовательно решаются обозначенные задачи, заключения, содержащего основные выводы по работе, списка использованной литературы.
В первой главе автор рассматривает юридическую ответственность в историческом аспекте, вторая глава посвящена теоритическим вопросам, в третьей главе автор обобщает изученный материал с целью определения дальнейшего направления развития законодательства, направленного на усовершенствование законодательства об юридической ответственности.
Глава 1 Юридическая ответственность государственного служащего за совершение правонарушения в отечественном и зарубежном законодательстве
1.1.Исторический аспект возникновения ответственности государственного служащего в отечественном законодательстве
Первым законодательным актом, где появилось понятие должностного преступления за которое предусмотрено конкретная ответственность, следует указать Соборное уложение 1649 г.
В главах 7, 10 и 12 подробно и четко была сформулирована ответственность за неправосудие, взяточничество и другие преступления.
К ответственности за взятку по Уложению привлекались не только государственные судьи, но и лица, осуществлявшие правосудие в патриаршем суде, а также «в городеях воеводы и дияки, и всякие приказные люди», за некоторые виды злоупотребления властью наказывались не только государственные лица, но и выборные представители местного самоуправления - губные старосты.
В эпоху правления Петра I усиливается ответственность за корыстные преступления по должности. Так, по Указу от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должности» «всякие взятки и кражи казны и прочее» были отнесены законодателем к преступлениям, направленным во вред «государственному интересу».
В период правления Екатерины II появился «Устав благочиния» от 8 апреля 1782 г. Статья 271 этого Устава преступления по должности уже разделяла на злоупотребление должностью, неисполнение должности, упущение должности. При этом содержание самих видов преступлений полностью не раскрывалось.
В XIX в. основными законами Российского государства в уголовной сфере были Свод законов Российской империи 1832 г. и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Свод законов должностные преступления выделил в самостоятельную группу «нарушения по должности», где данному виду преступлений был посвящен специальный раздел «О превышении власти и противозаконном оной бездействии».
Уложение о наказаниях, утвержденное императором 15 августа 1845 г. и введенное в действие с 1 мая 1846 г., оставило эти преступления на том же месте. В 1857 г. в Уложение были внесены некоторые новации, и Уложение вошло в пятнадцатый том Свода законов. После 1866 и 1885 гг. Уложение претерпевало значительные изменения и действовало для преступлений и проступков по службе государственной и общественной в редакции от 1885 до 1903 г.
В Уложении 1903 г. ответственность за должностные преступления была предусмотрена пятым разделом «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной». Однако нормы, регулирующие ответственность за отдельные нарушения по должности, содержались и в других частях Уложения.
При этом следует отметить, что Уложение было первым законодательным актом России, разделившим преступления и проступки на виды и обозначившим объективные и субъективные признаки составов рассматриваемых деяний.
Уложение стремится систематизировать должностные преступления, приведенный перечень четко указывает на лицо, его совершившее, как лицо, наделенное властью либо полномочиями по должности. Но в то же время в разделе нечетко определялись термины «преступление» и «проступок», что предопределяло проблемы в квалификации уголовной ответственности за данные деяния. Следует отметить, что отсутствовали определенные критерии разграничения преступлений от проступков. Дисциплинарные проступки влекли наложение следующих видов взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, вычет определенного периода из времени службы, отрешение от должности, исключение со службы.
Проблема разграничения между преступлениями и проступками фактически проводилась по санкциям, установленным за то или иное деяние должностного лица.
Уложение не давало определения и не указывало признаков субъекта должностных преступлений. Как указывал В.Н. Ширяев, «Уложение не имеет даже определенного термина и пользуется наименованиями самыми разнообразными для определения виновников должностных преступлений».
Какое-либо общее определение понятия должностного лица в законе отсутствовало, так, к числу субъектов Уложение относило лиц, занимающих должности как по назначению, так и избранных, а также наемных.
Ответственность за указанные посягательства устанавливалась главой 37 «О преступных деяниях по службе государственной и общественной», она содержала 52 статьи (с 636 по 687). Так же как и Уложение о наказаниях, Уголовное уложение определяло ответственность как за общие, так и за специальные виды должностных преступлений.
В первые годы после революции 1917 г. уголовное законодательство было не кодифицировано. Борьба с преступностью, в том числе и в сфере должностных преступлений, осуществлялась предписаниями декретов, постановлениями Съездов Советов, постановлениями правительства, а также различными инструкциями и положениями. Так, Совет Народных Комиссаров РСФСР 8 мая 1918 г. издает Декрет «О взяточничестве». Декрет впервые ввел понятие «должностные лица», к которым относил: членов правительства, фабрично-заводских комитетов, домкомов, а также членов общественных организаций: кооперативов, профессиональных союзов.
В Декрете СНК РСФСР от 21 октября 1919 г. «О борьбе со спекуляцией, хищениями в государственных складах, подлогами и другими злоупотреблениями по должности в хозяйственных и распределительных органах» впервые применяется понятие «должностного преступления» и указываются его виды: хищение, подлоги, получение взятки и т.д.
Таким образом, можно сделать вывод, что Октябрьская революция дала толчок развитию уголовного законодательства новой эпохи, а трудности, связанные с гражданской войной, разрухой, в целом с проблемами, сопутствующими становлению нового государства, потребовали нормативно-правового обеспечения борьбы с должностными преступлениями. В полной мере это нашло отражение в УК РСФСР 1922 г., который вступил в действие с 1 июня 1922 г.
При кодификации уголовного законодательства в 1922 и 1926 гг. были уточнены и сформулированы признаки должностных преступлений. Должностные преступления были выделены в самостоятельные главы в Особенной части УК РСФСР 1922 и 1926 г.
Законодатель отдавал настолько важный приоритет в борьбе с должностными преступлениями, что глава «Должностные (служебные) преступления» по УК 1922 г. располагалась сразу же за контрреволюционными преступлениями и преступлениями против порядка управления, что уже само по себе являлось знаковым для того времени, состояла из четырнадцати статей.
В статье 105 впервые давалось определение такому составу преступления, как злоупотребление властью. Далее в статье 106 УК устанавливалась ответственность за превышение власти, а статья 107 предусматривала ответственность за бездействие власти.
Важно то, что статья 105 содержала примечание, которое давало определение понятия должностного лица. Ими являлись лица, занимающие постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в организации или объединении, имеющие по закону определенные права, обязанности и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, просветительских и других общегосударственных задач.
Понятие должностного лица по УК РСФСР 1922 г. вобрало в себя определение должностного лица, данное в Декрете от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве», уточнив, что к должностным лицам относятся также и временные работники государственных органов.
Само злоупотребление властью трактовалось как «совершение должностным лицом действий, которые оно могло совершить единственно благодаря своему служебному положению и которое, не будучи вызвано соображениями служебной необходимости, повлекло за собой нарушение правильной работы учреждения или предприятия или общественного порядка, или частных интересов отдельных граждан», а часть 2 статьи 105 УК РСФСР 1922 г. предусматривала его квалифицированный вид, если злоупотребление совершено из корыстной или иной личной заинтересованности или повлекло причинение тяжких последствий.
Вторая сессия ВЦИК РСФСР X созыва 10 июля 1923 г. приняла Постановление, существенно изменившее ответственность за злоупотребление властью. Данный декрет отменил уголовную ответственность за злоупотребление властью, превышение власти, бездействие власти и халатное отношение к службе, совершенные без отягчающих обстоятельств, установив за такие действия вместо уголовной дисциплинарную ответственность. Этим декретом были уточнены отдельные признаки составов должностных преступлений.
Уголовном кодексе РСФСР 1926 г. не внес каких-либо существенных изменений в раздел, предусматривающий ответственность за должностные преступления.
Существовавшие ранее в качестве квалифицирующих признаков корыстные мотивы и иная личная заинтересованность стали условием наступления уголовной ответственности за злоупотребление властью или служебным положением.
Субъектом злоупотребления должностными полномочиями по УК РСФСР 1926 г. признавались лица, занимавшие постоянные или временные должности в государственном (советском) учреждении, предприятии, а равно в организации или в объединении, на которые возложены законом определенные обязанности, права и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, профессиональных или других общегосударственных задач.
В последующем с принятием Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 28 мая 1928 г. «Об изменении статей 112, 113, 120, 121 и 128 Уголовного кодекса РСФСР» были внесены новые изменения. Так, были отменены меры дисциплинарного характера и снова установлена уголовная ответственность за злоупотребление властью, превышение власти, бездействие власти и халатное отношение к служебным обязанностям, а также за другие должностные преступления.
Необходимо отметить, что ни УК РСФСР 1922 г., ни УК РСФСР 1926 г., не содержали указания на конкретные обязанности должностного лица.
В 30-е гг. XX столетия государство не забыло о должностных преступлениях и продолжало бороться с ними. Был издан ряд постановлений, касающихся в основном борьбы с должностными злоупотреблениями в отдельных отраслях народного хозяйства.
НКЮ РСФСР 5 января и 29 апреля 1937 г. издает специальные Приказы «О судебной практике по делам о должностных преступлениях», запрещавшие судам осуждать за должностные злоупотребления рядовых рабочих и колхозников. С данного акта начинается период отхода от расширительного толкования в определении понятия должностного лица.
Однако все служащие государственных и общественных организаций по-прежнему рассматривались как субъекты должностных преступлений.
Тенденция в ограничении круга лиц, подлежащих уголовной ответственности, была закреплена и в Уголовном кодексе РСФСР 1960 г., вступившем в действие с 1 января 1961 г.
Система должностных преступлений была установлена в главе 7 Уголовного кодекса РСФСР 1960 г. и содержала семь составов.
Под злоупотреблением властью или служебным положением согласно статье 170 УК РСФСР понималось умышленное использование должностным лицом своего служебного положения вопреки интересам службы, если оно совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан.
В качестве квалифицированного вида злоупотребления властью или служебным положением считались действия, если они повлекли тяжкие последствия.
Так, статья 260 УК РСФСР предусматривала ответственность за злоупотребление начальником или должностным лицом властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, бездействие власти, если эти деяния совершались систематически либо из корыстных побуждений или иной личной заинтересованности, а равно, если они причинили существенный вред.
С объективной стороны должностное злоупотребление выражалось в использовании должностным лицом своего служебного положения, т.е. права и обязанности, предоставленные по службе, должностное лицо использовало вопреки интересам службы, тем самым причиняя вред или ущерб государственным или общественным интересам, а также правам и интересам граждан.
Следует отметить, что УК РСФСР 1960 г. по определению понятия должностного лица сделал шаг вперед по сравнению с ранее действовавшим законодательством, что отражало, как показала впоследствии практика, уголовную политику того времени.
Кроме этого, он содержал указание на отличие простого служащего от должностного лица через наделение последнего функциями представителя власти, административно-хозяйственными или организационно-распорядительными функциями в государственных или общественных учреждениях, организациях.
Изменения, которые начались в начале 90-х гг., существенно коснулись должностных преступлений. Так, 18 февраля 1993 г. была отменена смертная казнь за получение взятки при отягчающих обстоятельствах. Уголовный кодекс был дополнен статьей 175.1, предусматривающей уголовную ответственность должностного лица за нарушение антимонопольного законодательства в виде неисполнения предписания Антимонопольного комитета РФ.
Таким образом, проследив историю и эволюцию развития законодательства и практики о должностных преступлениях в советский период, можно сделать следующие выводы.
Развитие законодательства о преступлениях, совершаемых лицами в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей, характеризовалось стремлением законодателя к построению этих преступлений в самостоятельную систему, с присущими ей признаками, которые также имели свое развитие.
Наибольшее влияние на развитие уголовного законодательства о должностных преступлениях оказали общественно-политические процессы, происходившие в стране. Среди наиболее значимых особенно выделяется период начала и середины 20-х гг., когда данная группа преступлений была выделена в самостоятельную главу.
Российское законодательство, отойдя от казуистического определения должностного лица, прошло путь от слишком широкого понимания субъекта должностного преступления к определению субъекта через его функциональные обязанности по службе.
Определение должностного злоупотребления просуществовало в указанном виде вплоть до вступления в действие УК РФ 1996 г.
Таким образом, понятие «злоупотребление должностными полномочиями» на протяжении длительного исторического периода претерпевало определенные изменения, обусловленные целым рядом факторов. Законодательство любого государства во все времена всегда отражало государственный строй, экономический и социальный уклад общества. Это положение напрямую имеет отношение и к законодательству о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и такому составу преступления, как злоупотребление должностными полномочиями. Этот состав преступления как никакой другой тесно связан с политическим строем страны и его экономикой.
1.2. Зарубежный опыт привлечения к юридической ответственности государственных служащих
Рассматривая зарубежный опыт привлечения к юридической ответственности государственных служащих выделим основные моменты влияющие и на порядок и виды ответственности чиновников.
Во всех странах к государственным служащим уделяется особое внимание, но в определении и подходе к определению государственной службы различно.
К нарушившим закон и правила этического и служебного поведения применяются различные виды ответственности: моральная (обязанность самому провинившемуся чиновнику подать в отставку), дисциплинарная (служебная), административная и уголовная.
Имеются различия лишь в их конкретных видах, наборе средств воздействия и порядке привлечения и компетенции органов, занимающихся рассмотрением дел.
Так, например, в Японском законодательстве предусмотрены четыре основные вида дисциплинарных взысканий:
увольнение;
приостановка пребывания в должности временное отстранение сроком от одного дня до одного года, без выплаты денежного вознаграждения;
сокращение оклада, может быть удержано до трети жалованья за период от одного дня до одного года;
предупреждение (замечание, письменный выговор).
Основание для привлечения к дисциплинарной ответственности является нарушение служащим установленных законом, уполномоченным органом и должностными регламентами нормативных требований.
Рассматриваются дисциплинарные дела в Японии как самим работодателем (лицом принимающим решение о принятии чиновника на службу), так и Советом по делам персонала
Запись о наложении дисциплинарного взыскания вносится в личное дело и сохраняется там на все время службы.
Привлечение к дисциплинарной ответственности имеет последствия для дальнейшего продвижения по службе:
- влияют на принятие кадровых решений при выборе лица для назначения на вышестоящую должность
- размер должностного жалования;
- размера надбавок за усердие.
Предусмотрена возможность обжалования государственным служащим наложения дисциплинарного взыскания. Так он имеет право обратиться за восстановлением в правах к вышестоящим административным руководителям, а также в Совет по делам персонала, путем направления заявления о «неподчинении» в отношении принятых к нему дисциплинарных мер. Если Совет принимает решение в пользу обратившегося, то в соответствии с Законом о государственных служащих дисциплинарное взыскание аннулируется, а также принимаются меры по исправлению допущенной несправедливости
Для реализации служащим права на обжалование предусмотрена обязанность для лица, налагающего дисциплинарное взыскание выдать провинившемуся служащему письменного уведомления в котором объясняются причины наложения дисциплинарного взыскания, порядок и сроки его возможного обжалования.
Французские служащие в случае совершения проступков и правонарушений также привлекаются к ответственности. При этом предусмотрены следующие виды юридической ответственности:
- уголовная ответственность при выявлении в действиях лица коррупционных составляющих и злоупотребления служебным положением в корыстных целях;
- финансовая (материальная), в случаях причинения действиями государственного служащего материального ущерба учреждению, в котором служит;
- дисциплинарной.
При этом при привлечении к дисциплинарной ответственности возможен широкий набор мер взыскания, позволяющий варьировать наказания без излишней жестокости, но с возможностью мягкой легализации их применения, возможны и отсрочки исполнения наказания.
Стоит отметить тот, что французский государственный служащий за совершение правонарушения может быть лишен и социальных гарантий, например пенсии.
Наказания могут налагаться в качестве основных и дополнительных (например, исключение из списка повышения в должности).
Во избежание ошибок, в том числе исключении субъективной оценки государственного служащего и несправедливостей при привлечении служащего к дисциплинарной ответственности предусмотрено обязательно получение предварительного заключения дисциплинарного совета.
В США, где «традиционно высок уровень коррупции проверкой соблюдения служащими требований законодательства занимается специально назначаемые в любом государственном управлении или департаменте лица или группы лиц, комиссии, которые при необходимости могут запрашивать дополнительную информацию, вызывать на беседу самих чиновников, проводить расследование. Для чиновника последствия обнаружения допущенных им нарушений могут выразится в виде применения к нему одной из следующих мер воздействия:
- частичная или полная дисквалификация;
- перемещения на низшую ступень»
- предложение прекратить «конфликтные» финансовые связи».
При серьезных нарушениях виновное лицо привлекается к уголовной ответственности.
Интересен опыт Италии, когда привлечение к ответственности государственного служащего не исключает привлечения его непосредственных руководителей к дисциплинарной и административно-финансовой ответственности за причиненный ущерб своему подразделению в результате отсутствия с их стороны предусмотренного законом контроля за соблюдением служебных обязанностей подведомственным персоналом, в том числе установленной продолжительности рабочего дня и выполнения каждым работником своих служебных обязанностей.
Стоит отметить, то, что данные тенденции проявляются в настоящее время и в России
Например, Президент России Дмитрий Медведев 30 ноября 2010 года. в своём послании Федеральному собранию сообщил и объяснил принятое решение об отставке начальника ГУВД Краснодарского края Сергея Кучерука, тем, что: «произошел целый ряд трагических событий, в результате которых погибли, были убиты наши граждане. Их причинами являются, в том числе, и расхлябанность в деятельности правоохранительных и других властных органов, зачастую их прямое сращивание с криминалом».
Рассмотрим канадский опыт при наложении юридической ответственности на должностных лиц.
Так, государственные служащие Канады подлежат дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, как и большинство других служащих. При этом государственным служащим Канады может быть предъявлен иск по тем гражданско-правовым деликтам, где предусмотрена ответственность государства.
В качестве наказаний за дисциплинарные проступки используются классический набор видов воздействия, а именно: предупреждение, выговор, понижение в должности, временное отстранение от должности и увольнение с работы.
Государственные служащие, чья вина доказана по факту мошенничестве при сдаче экзаменов, могут быть уволены с государственной службы или не зачислены на нее. В Уголовном кодексе Канады предусмотрена ответственность за совершение следующих деяний:
- получение, согласие получить или попытку получить для себя или других лиц деньги, ценные вещи или должности;
- передача другим лицам документов финансового характера.
Налагаются на государственных служащих также санкции за нарушение законов о государственной тайне (например, передача секретных материалов), о трудовых отношениях (участие в незаконной забастовке).
Ряд стран, стремясь снизить уровень правонарушений среди государственных служащих, предпринимает целый комплекс мер направленных на воспитание служащего, заинтересованного в правомерной поведение и не имеющего даже склонности и желания к правонарушениям.
Интересен в данном случае опыт Сингапура, государственного служащего которого описывают как «честный, компетентный, эффективный, хорошо оплачиваемый, но постоянно находящийся под стрессом».
Общий идеал честности является главенствующим в государственной службе Сингапура. Законодательно закреплены строгие меры воздействия к нарушителям. Безукоризненный личный пример политических лидеров и высокопоставленных чиновников задает тон для подражания служебной дисциплины.
Правительство Сингапура направляет все свои усилия на решение вопросов, связанных с причинами, провоцирующими возникновение коррупции и возможностями для ее возникновения. Действуют Комиссии государственной службы и Бюро по расследованию случаев коррупции, уполномочено производить аресты, обыски, проверять банковские счета и имущество подозреваемых в злоупотреблениях служащих.
Уровень коррупции в Сингапуре низок, что делает государственную службу Сингапура одной из самых эффективных в Азии.
Сингапур вкладывает много средств в поиск и обучение талантливых молодых людей с дальнейшим их привлечением на государственную службу.
В государственной службе Сингапура главенствует принцип меритократии, отличной подготовки, регулярно проводимых кампаний, чья цель - улучшить качество предоставляемых услуг; высоких требований со стороны политических лидеров страны, неустанного стремления к совершенству.
Сингапур относится к числу тех немногих стран, применяющих рыночные методы при начислении заработной платы министрам и чиновникам. Поэтому, размеры заработной платы довольно велики.
В Сингапуре приняты стандарты работы министров и старших правительственных чиновников, которые заключаются в следующем: «привлечение талантливых людей к работе на государственной службе и на всех уровнях управления, а также их переподготовка; уменьшение количества факторов, стимулирующих нечистоплотность и коррупцию; проведение политики прозрачности, когда отсутствуюттакие скрытые льготы и привилегии, как обеспечение жильем, машиной, получение комиссионных или взяток».
Основными характеристиками современной государственной службы Сингапура являются:
- стремление к привлечению групп специалистов по системному анализу при решении сложных проблем;
- постоянное стремление к нововведениям и повышению продуктивности.
С этой целью были созданы такие программы как группы по повышению эффективности работы, кружки по контролю качества, программа «Государственная служба 21 века», фонд поддержки новаторских идей. Участие государственных служащих в программах поощряется.
К сожалению, в современной истории мы можем наблюдать отрицательные примеры привлечения к ответственности государственных служащих. В первую очередь это связано с процессом люстрации по-украински.
В классическом понимании люстрация представляет собой процесс очищения. Применительно к государственной службе можно условно назвать люстрацию процессом освобождения должностей («чисткой рядов») от служащих отвечающих определенным признакам и не допущения их для занятия должностей.
Возникновение и проявление данных процессов вызваны било трагическими событиями новейшей истории, а в частности тотальными режимами, нарушавшим права человека.
Разрыв со старой властью, воспринимающейся как преступная и неправовая, придавал легитимность новой.
Люстрационные процессы активно происходили в различные годы ХХ века в странах Европы, освободившихся от нацистского порабощения, в странах Латинской Америки в результате перехода от военных диктатур к демократическому правлению, а также в ЮАР и Ираке. В странах Латинской Америки и Южной Африке на практике наказание понесли лишь немногие представители прежней власти; люстрация в этих случаях превращалась в процесс национального примирения, который становился успешным как раз потому, что элиты, возникшие и процветавшие при старой власти, сильно не пострадали.
Данный процесс активно проявился на постсоветском пространстве и посткоммунистических государствах Восточной и Центральной Европы. Там под люстрацией понимались «законодательные меры и практика недопущения в государственную службу, аппарат государственного управления, правоохранительные органы, на иные важные посты и в учреждения системы образования лиц, которые неугодны правящим кругам по политическим мотивам, лиц, связанных с репрессивным аппаратом прежних режимов, функционеров коммунистических партий, сотрудников и агентов органов госбезопасности».
Исходя из изложенного, люстрация выступает как юридическая ответственность, по сути, за моральное нравственное правонарушение общечеловеческих ценностей и норм, со стороны государственного служащего.
Таким образом, нами рассмотрен зарубежный опыт юридической ответственности государственного служащего. Выделим те моменты которые по мнению автора, были бы полезны для России, в частности предусмотрение и детальная проработка:
ответственности руководителей за действия своих подчиненных,
механизмов люстрации для запрета прихода на должности государственной службы лиц, например, замеченных в экстремистких движениях и связях с криминальным миром.
Стоит отметить то, что подобная попытка уже предпринималась Г. Старовойтовой при предложении законопроекта «О запрете на профессии для проводников политики тоталитарного режима».
Интересно для рассмотрения предложение о внесение дисциплинарных взысканий в личное дело и влияние их на дальнейшее продвижение по службе.
Глава 2 Понятие и виды юридической ответственности государственного служащего за совершение правонарушения
2.1. Понятие юридической ответственности государственного служащего
Рассмотрим понятие юридической ответственности как правовой категории, стоит отметить как нами уже выше указывалось, что порой нарушение моральных принципов даже при соблюдении действующего в определённый исторический период законодательства в последующем для государственного служащего может послужить основанием для юридической ответственности (денацилизация, люстрация и т.д.) .
В связи, с чем рассмотрим более подробно основания для ответственности государственного служащего.
Под моральной ответственностью понимаются правоотношения, возникающие между государством в лице управомоченных должностных лиц или органов и государственным служащим по поводу нарушения установленных законодательно моральных и этических норм, выражающиеся в обязанности государственного служащего ответить за совершенный им поступок и понести меры воздействия, предусмотренные законодательством.
Под юридической ответственностью понимаются правоотношения, возникающие между указанными выше субъектами только по поводу нарушения требований, установленных нормативно-правовыми актами.
В Федеральный закон о гражданской службе) установлены юридические основания ответственности государственного гражданского служащего (далее - гражданский служащий) при прохождении службы. Правовыми источниками ответственности гражданского служащего как результата противоправного деяния являются также нормы Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Российской Федерации.
Рассматривая классификацию проступков гражданских служащих, О.Н. Княгинина предприняла попытку определить следующие основания для наступления дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих:
1) должностные «дисциплинарные проступки, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей, направленных на реализацию государственных функций. К ним автор предлагает отнести неисполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; несоблюдение прав и законных интересов граждан и организаций при исполнении должностных обязанностей; коррупционный проступок; исполнение неправомерного поручения руководителя»;
2) внутриорганизационные «дисциплинарные проступки, связанные с неисполнением обязанностей непосредственно перед работодателем (представителем нанимателя). Отдельными подвидами таких проступков выступают: нарушение служебного распорядка государственного органа; несоблюдение требований по безопасности исполнения служебных обязанностей; ненадлежащее отношение к имуществу государственного органа»;
3) нарушающие требования к служебному поведению «проступки, порочащие государственного служащего и государственную службу, совершенные как в служебное время, так и вне его»;
4) нарушающие установленные запреты и ограничения.
Обосновывая публичную природу дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих, С.Е. Чаннов условно выделяет их следующие группы:
1) «внутренние», которые посягают на внутренний служебный распорядок органов государственной власти (прогул, опоздание на службу, ненадлежащее выполнение полученного служебного задания, появление на службе в состоянии опьянения);
2) «публичные - дисциплинарные проступки, которые не затрагивают внутренних правил органа государственной власти или местного самоуправления и не связаны с должностными обязанностями служащего, а посягают непосредственно на надлежащее функционирование публичной службы Российской Федерации (нарушение установленных законодательством запретов)»;
3) «смешанные - дисциплинарные проступки, которые посягают одновременно и на правила внутреннего служебного распорядка, и на публичный интерес непосредственно (невыполнение законного приказа вышестоящего руководителя; хищение имущества государственного или муниципального органа, совершенное по месту службы)».
Соглашаясь с автором о недопустимости освобождения от дисциплинарной ответственности виновных служащих, совершивших «публичные» или «смешанные» проступки, как посягающих на публичный интерес, вместе с тем нельзя согласиться с тем, что «внутренние» дисциплинарные проступки наносят государству только косвенный или опосредованный ущерб, поэтому вопрос об обязательности или необязательности привлечения виновного служащего к дисциплинарной ответственности может быть оставлен на усмотрение представителя нанимателя.
На наш взгляд, любой дисциплинарный проступок наносит ущерб государству в большей или меньшей степени, следовательно, затрагивает публичный интерес, поэтому одним из основных принципов дисциплинарной ответственности должен стать принцип ее неотвратимости.
Представляется важной классификация дисциплинарных проступков в зависимости от степени тяжести, что позволит классифицировать должным образом и дисциплинарные взыскания, применяемые за их совершение. В научной литературе обращается внимание на положительный опыт Республики Казахстан, законодательством которой установлена классификация дисциплинарных проступков по степени тяжести. Так, С.А. Шушпанов и Ю.Б. Носова предлагают классифицировать дисциплинарные проступки на незначительные, значительные и серьезные.
Вместе с тем законодатель в пункте 3 части 1 статьи 37 Федерального закона о государственной гражданской службе говорит об однократном грубом нарушении гражданским служащим должностных обязанностей, поэтому, на наш взгляд, целесообразно классифицировать дисциплинарные проступки в зависимости от степени тяжести на незначительные, значительные и грубые.
Так, к незначительным проступкам следует относить проступки, совершенные впервые или после снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания и не повлекшие нарушения охраняемых законом прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также не причинившие материальный ущерб государству.
Значительные проступки - проступки, совершенные впервые или после снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания и повлекшие нарушение охраняемых законом прав и законных интересов физических и юридических лиц и (или) причинившие материальный ущерб государству.
Грубые проступки - проступки, предусмотренные подпункт «а»-»д» пункта 3 и пункта 6 части 1 статьи 37 Федерального закона о государственной гражданской службе. В научной литературе отмечается, что только данная категория дисциплинарных проступков выделена в служебном законодательстве, при этом их перечни в различных правоохранительных органах могут отличаться.
Важность установления законодательной классификации служебно-дисциплинарных деликтов обусловлена необходимостью установления связи между основаниями дисциплинарной ответственности (отнесением дисциплинарного проступка к той или иной категории), налагаемыми за их совершение дисциплинарными взысканиями и порядком их назначения.
Следует отметить, что определенные шаги в этом направлении уже сделаны законодателем. Так, в дисциплинарном законодательстве выделена особая категория дисциплинарных проступков - коррупционные правонарушения, за совершение которых применяются установленные служебным законодательством дисциплинарные взыскания, регламентируется порядок их применения.
В рамках заявленной темы подробно остановимся лишь на основаниях привлечения гражданского служащего к ответственности за совершение дисциплинарного проступка и административного правонарушения. Основания привлечения гражданского служащего, относящегося и не относящегося к числу должностных лиц, к ответственности за совершение преступления в настоящей статье не рассматриваются.
В ст. 57 Федерального закона о гражданской службе определено содержание дисциплинарного проступка гражданского служащего: «...неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей...». Аналогичные подходы использованы к определению содержания административного правонарушения как основания административной ответственности гражданского служащего, имеющего статус должностного лица. Должностное лицо подлежит административной ответственности «в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей».
Следовательно, с одной стороны, первичным основанием административной ответственности гражданского служащего как должностного лица является совершение им дисциплинарного проступка. С другой стороны, именно такая обусловленность административной ответственности гражданского служащего предшествующим дисциплинарным проступком, следовательно, дисциплинарной ответственностью, позволяет вести речь о самостоятельном правовом институте юридической ответственности - служебной ответственности, подвидами которой являются дисциплинарная и административная ответственность гражданского служащего.
При этом в рамках действующих нормативных правовых актов складывается практика применения к гражданскому служащему и дисциплинарной, и административной ответственности фактически за одно правонарушение, что, безусловно, не отвечает принципам права. Например, в случае нарушения гражданским служащим установленного законом срока расчета или предоставления документов при прекращении гражданской службы работником он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности согласно ст. 57 Федерального закона о гражданской службе.
В связи с этим же правонарушением гражданский служащий является также субъектом административной ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда по ст. 5.27 КоАП РФ.
Аналогичные обстоятельства, связанные с основаниями привлечения гражданского служащего одновременно и к дисциплинарной, и к административной ответственности, содержатся, к примеру, в ст. 5.45 КоАП РФ «Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума», а также в соответствующих составах административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ об административной ответственности.
Приведенные примеры, демонстрируя особую природу дисциплинарной и административной ответственности на гражданской службе, обнажают проблему законодательного закрепления института служебной ответственности гражданского служащего.
Актуальность законодательного закрепления служебной ответственности гражданского служащего обусловлена также активно развивающимися в системе государственного управления процессами предоставления государственных и муниципальных услуг.
К сожалению, недостаточно четко разграничены основания ответственности государственного служащего в соответствии с положениями Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федерального закона о гражданской службе и ст. 5.63 КоАП РФ «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Законодательное закрепление института служебной ответственности гражданского служащего могло бы быть обеспечено путем использования по аналогии уже сложившегося и успешно функционирующего института ответственности военнослужащих и лиц, имеющих специальные звания, которые по административно-правовому статусу являются государственными служащими военной и правоохранительной службы (ст. 2.5 КоАП РФ). В этой связи необходимо принять Дисциплинарный кодекс гражданского служащего. В КоАП РФ определить гражданского служащего в качестве специального субъекта административной ответственности; предусмотреть разделение проступков гражданского служащего на административные правонарушения, за совершение которых гражданские служащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии с Федеральным законом о гражданской службе и иными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок прохождения гражданской службы, и на административные правонарушения, за совершение которых они несут административную ответственность на общих основаниях.
Проблема законодательного обособления института служебной ответственности гражданского служащего обусловлена также выделением в системе правонарушений, связанных с гражданской службой, коррупционных правонарушений.
Коррупционные правонарушения - это деяния, связанные с несоблюдением гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральными законами «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и другими федеральными законами.
Большей степенью общественной опасности характеризуется коррупционное правонарушение, предусмотренное ст. 59.2 Федерального закона о гражданской службе, как основание утраты доверия гражданским служащим. В установленном Законом порядке гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; непредставлением сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также членов своей семьи либо представлением заведомо недостоверных или неполных сведений; участием на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией за исключением случаев, установленных Федеральным законом; осуществлением предпринимательской деятельности; вхождением в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором России или законодательством Российской Федерации; нарушением гражданским служащим, членами его семьи запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории России, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
Если неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим служебных обязанностей может являться основанием дисциплинарной и (или) административной ответственности как разновидностей служебной ответственности, то какое же правовое значение имеют коррупционные правонарушения? Путем толкования положений главы 12 «Поощрения и награждения. Служебная дисциплина на гражданской службе» Федерального закона о гражданской службе, в том числе ч. 7 ст. 59.3, можно сделать вывод о том, что законодатель относит коррупционные правонарушения в большей степени к юридическим основаниям дисциплинарной ответственности как разновидности служебной ответственности гражданского служащего. Следовательно, справедливо относить коррупционные правонарушения к особой категории дисциплинарных проступков, за совершение которых к гражданским служащим применяются дисциплинарные взыскания.
Таким образом, неисполнение либо ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине служебных обязанностей, совершение коррупционных правонарушений, связанных с прохождением службы, являются основаниями служебной ответственности, разновидностями (подвидами) которой выступают дисциплинарная и административная ответственность, а также уголовная ответственность.
Недостаточная полнота и четкость правовых категорий в системе нормативных правовых актов, регулирующих ответственность при прохождении гражданской службы, а также при предоставлении государственных услуг, позволяют вести речь о законодательном закреплении правового института служебной ответственности гражданских служащих.
Таким образом, юридическая (служебная) ответственность государственного служащего - это правовой институт в системе юридической ответственности; юридическим основанием юридической ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим по его вине служебных обязанностей, совершение коррупционного правонарушения, связанного с прохождением службы; дисциплинарная, административная, а также уголовная ответственность относятся к разновидностям (подвидам) служебной ответственности гражданского служащего.
2.2. Виды юридической ответственности государственного служащего
Нарушение государственным служащим установленных норм и правил в случаях, предусмотренных федеральными законами, влечет применение к государственному служащему мер ответственности.
Как нами выше уже отмечалось то, что в настоящее время выделяются следующие виды юридической ответственности государственных служащих: дисциплинарная (служебная), административная, материальная, уголовная и конституционно-правовая.
В настоящее время государственная служба - институт административного права, а государственный служащий - субъект административного права, реализующий функции государства, что предопределяет его публично-правовой статус.
Согласно пункту 4 статьи 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Таким образом, дисциплинарная ответственность государственных служащих как элемент их правового статуса регулируется исключительно федеральным законом о виде государственной службы.
Например, статья 59.1 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает «за несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, наложение следующих взысканий:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии».
Поскольку регулирование вопросов дисциплинарной ответственности государственных служащих нормами трудового права не допускается, дисциплинарная ответственность государственных служащих имеет исключительно административно-правовую природу и наряду с общей административной ответственностью является подвидом административной ответственности - дисциплинарной административной ответственностью.
Действующее в сфере государственно-служебных отношений законодательство не упоминает о юридическом составе дисциплинарного проступка, что в условиях правовой формы нежелательное явление. Здесь также априорно предполагается, что деяние лишь тогда признается дисциплинарным проступком, когда оно не только нарушает нормы соответствующих законов или уставов, но и образует юридическую конструкцию, именуемую «состав правонарушения», то есть включает признаки, характеризующие его с объективной и субъективной сторон, необходимых и достаточных для применения к провинившимся дисциплинарных наказаний.
Противоправное, виновное (умышленное или неумышленное) неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей образует дисциплинарный проступок.
Действующее законодательство о государственной службе не регламентирует, кто и каким образом должен выявлять дисциплинарные проступки. Иначе говоря, не решена проблема поводов для начала дисциплинарного производства. В принятых за последнее время законах о госслужбе содержится лишь указание на то, что при «проведении служебной проверки должен быть установлен факт совершения дисциплинарного проступка». Поскольку на должностном лице, назначившем служебную проверку, лежит обязанность контролировать своевременность и правильность ее проведения, то в конечном итоге именно этот руководитель должен предпринять все зависящие от него меры по выявлению фактов нарушения служебной дисциплины, с тем чтобы обеспечить неотвратимость наказания как одного из важнейших принципов права.
Для обеспечения полноты, своевременности, объективности и законности при осуществлении служебной проверки ее проведение, согласно Закону, «поручается подразделению по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и представителя выборного профсоюзного органа». Такое решение вопроса можно рассматривать как значительный прогресс по сравнению с ранее существовавшим всевластием начальников. Но в условиях современных реалий и такой вариант является не самым удачным способом разрешения конфликтных ситуаций на госслужбе.
Во-первых, потому, что органы управления государственной службой являющиеся центральным звеном в осуществлении служебной проверки, находятся с стадии возникновения и развития.
Во-вторых, полномочия данной структуры ограничиваются лишь рекомендациями, изложенными в заключении по факту служебной проверки, а право принятия окончательного решения принадлежит руководителю государственного органа, наделенному дисциплинарными правами. В таких условиях сложно гарантировать соблюдение принципа справедливости, а нередко и законности при рассмотрении дела о дисциплинарном проступке.
Административная ответственность, по мнению Д.М. Овсянко, - «это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений»
Законодательство о государственной службе не содержит правовых норм, непосредственно устанавливающих административную ответственность государственных служащих за административные правонарушения. Такую функцию выполняет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и законодательство субъектов Российской Федерации в отношении лиц, состоящих на региональной службе, а также некоторые нормативные правовые акты специального назначения. С позиций рассматриваемой проблемы КоАП РФ содержит статьи, в общих чертах регламентирующих особенности административной ответственности специальных субъектов, которыми являются военнослужащие, должностные и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.
Основным условием административной ответственности должностного лица является совершение им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им своих служебных обязанностей.
Анализ литературных источников позволяет обобщить особенности, присущие материальной ответственности государственных и иных публичных служащих. К их числу можно отнести следующие виды ответственности.
1. Материальная ответственность в сфере государственной службы носит правовосстановительный характер, в отличие от дисциплинарной, административной или уголовной, которые имеют наказательное (карательное) значение
2. Материальная ответственность в системе государственной службы наступает на основе действия правовых норм ряда отраслей российского права: административного, трудового, гражданского - и областей законодательства о государственной службе, специальных нормативных правовых актов. Например: Федеральный закон от 12 июля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих».
3. Обязанность государственного служащего возместить причиненный материальный ущерб существует только в отношении государственного органа. Если вред причинен третьим лицам, то он возмещается в административном порядке (ст. 4.7 КоАП РФ) или в порядке гражданского судопроизводства (ст. 1069 ГК РФ)
4. Материальная ответственность государственных служащих является самостоятельным видом юридической ответственности и может применяться наряду с другими ее видами (дисциплинарной, административной, др.)
5. Материальная ответственность наступает при наличии прямого действительного ущерба; непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей.
6. Материальная ответственность государства за вред, причиненный государственным служащим, не исключает материальной ответственности работников госаппарата в порядке регресса, т.е. в виде возмещения (полного или частичного) госоргану или соответствующей казне денежных средств по их требованию, выплаченных пострадавшему лицу.
7. Порядок и условия привлечения государственных служащих к материальной ответственности различаются по видам госслужбы.
Сложность ситуации заключается в том, что в каждой из приведенных позиций присутствует рациональное зерно и ни одна из них не может быть признана единственно верной. В основу рассуждений о сущности и содержании ответственности, с названием которой также нет полной определенности, положен анализ соответствующего законодательства, однако этот подход, следует дополнить исследованием специфики правоотношений, которые возникают в процессе такого вида профессиональной деятельности, как публичная служба, и точнее характеризует природу материальной ответственности.
Правовая природа данного вида юридической ответственности по своей сути является гражданско-правовой ответственностью госслужащего и наступает за вред, причиненный имуществу государственного органа или третьего лица вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей (должностного проступка). Под вредом в данном случае понимается материальный ущерб, который выражается в имущественных или финансовых потерях потерпевшего субъекта - государственного органа или третьего лица. Возмещение материального ущерба рассматривается как один из способов защиты гражданских прав.
За совершение преступлений государственные служащие, независимо от их должностного положения, несут уголовную ответственность наравне с другими гражданами Российской Федерации. Основанием уголовной ответственности в этом случае является деяние, именуемое преступлением. По уголовному закону преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное под угрозой наказания. Субъектом ответственности здесь выступает физическое вменяемое лицо, достигшее установленного законом возраста.
Уголовный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 января 1997 г., принципиально по-новому решил проблему ответственности за злоупотребления по службе, разграничив преступления публичных служащих, посягающих на интересы государственной (муниципальной) службы, и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных негосударственных организациях.
Уголовный закон не формулирует в главе 30 УК РФ единого понятия преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (должностного преступления), а дает описание каждого конкретного состава. По мнению некоторых исследователей, общим для всей группы преступлений, входящих в названную главу, с известной долей условности можно считать определение злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ)
По сложившейся традиции в российском уголовном праве, признаком, объединяющим составы различных преступлений в одной главе Особенной части УК, является общность родового (видового) объекта посягательства.
Анализируемые в данной главе преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления помещены в раздел X «Преступления против государственной власти». То есть, по представлению законодателя, родовым объектом преступлений, составы которых описаны в данном разделе, является государственная власть.
Видовым объектом для преступлений, включенных в главу 30 УК РФ, являются государственная власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления или, иначе говоря, нормальная деятельность публичного аппарата управления в лице государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, а также аппарата управления в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, правоохранительных структурах по выполнению стоящих перед ними задач.
Другим отличительным признаком преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления является то, что все они (кроме дачи взятки) совершаются специальными субъектами, то есть лицами, характеризующимися определенными особенностями по сравнению с общим субъектом. Эти преступления совершаются как бы изнутри системы работниками органов публичной власти, наделенными таковой от имени государства и использующими свои возможности в преступных целях. В большинстве составов преступлений, включенных в главу 30 УК, таким специальным субъектом является только должностное лицо (ст. ст. 285 - 287, 289, 290, 293) УК РФ.
В то же время в примечании 4 к статье 285 УК сказано, что в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями, ответственность за такие преступления несут государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не отнесенные к числу должностных лиц. Таких случаев два: присвоение полномочий должностного лица (ст. 288) и служебный подлог (ст. 292).
Если иные правонарушения в сфере государственной службы причиняют вред обществу, человеку и подрывают авторитет публичной власти, влекут за собой иные неблагоприятные последствия, то преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления уже общественно опасны.
Следует также обратить внимание на тот факт, что в современной правовой науке пока не сложилось цельного представления о сущности, юридической природе, фактических и процессуальных основаниях еще одного вида юридической ответственности конституционной ответственности. Одна из сфер, где она присутствует и должна соответствующим образом проявляться, - деятельность публичной власти. Однако применение конституционной ответственности в сфере государственного и муниципального управления сопряжено с целым рядом проблем, связанных с современным этапом развития российского общества и реформированием государственной власти, а также вытекающих из процесса становления и развития данного института. Даже в терминологии наблюдается многовариантность понимания ее характера и правовой природы. Встречаются, например, такие ее названия, как: «конституционно-правовая», «политико-юридическая», «публично-правовая ответственность» , «конституционно-правовые санкции» и т.п.
Действующая Конституция РФ 1993 г. заложила правовые основы развития данного института ответственности, но этот потенциал в силу целого ряда причин в полной мере реализовать не удалось. Осложняет проблему то обстоятельство, что соответствующие конституционные нормы недостаточно конкретизируются в законодательстве об этой ответственности и пока не систематизированы. В результате этой коллизии возник обоснованный повод для многочисленных дискуссий.
Таким образом, российский законодатель предусмотрел четыре основных вида юридической ответственности (дисциплинарная, административная, материальная и уголовная), которые содержат в себе комплекс видов наказания. Выбор того или иного вида юридической ответственности зависит от общественной опасности допущенного государственным служащим нарушения. Так же в стадии зарождения и развития находятся такой вид юридической ответственности как конституционная и моральная ответственность, которая может нести в себе наступление юридических последствий
Глава 3 Проблемы и тенденции развития отечественного законодательства об юридической ответственности государственного служащего за совершение правонарушения
3.1. Проблемы привлечения к юридической ответственности государственного служащего
При применении к гражданским служащим мер ответственности возникает ряд проблем, теоретического и практического характера рассмотрим их более подробно:
Как нами уже выше упоминалось сложность при привлечении к ответственности государственного заключается в определение правовой природы ответственности государственного служащего совершившего проступок между служебной и трудовой. Существуют также споры о природе имеющихся правонарушений как оснований дисциплинарной или административной ответственности гражданского служащего.
В юридической науке сложились различные мнения по разграничению правоотношений на государственной службе на публично-правовые и частноправовые, то есть регулируемые нормами конституционного, административного или трудового права. Нам близка точка зрения Д.Н. Бахраха, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Чикановой, В.А. Юсупова и других, согласно которой «нормами конституционного и административного права регулируются отношения по организации гражданской службы - принципы и содержание службы, права, обязанности и правоограничения гражданского служащего; а нормами трудового права - отношения («внутриорганизационные»), связанные с поступлением на службу, ее прохождением и прекращением государственно-служебных отношений».
Современные правовые реалии таковы, что нормативные правовые акты о гражданской службе не только устанавливают множество положений, которые содержатся в трудовом законодательстве, но и определяют, что нормы трудового права применяются к отношениям, связанным с гражданской службой в части, не урегулированной Федеральным законом о гражданской службе. О необходимости применения норм трудового права в отношениях, складывающихся на гражданской службе, указывают правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и решения судов общих.
Таким образом, на гражданских служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, обязанностях, поощрениях и ответственности работников, не связанные с существом содержания государственно-служебных отношений.
Следовательно, «регулирование профессиональной служебной деятельности на гражданской службе нормами административного и трудового права обусловливает, с одной стороны, возможность применения к гражданским служащим и дисциплинарной, и административной ответственности, и уголовной ответственности».
С другой стороны, «публично-правовой характер отношений на гражданской службе определяет особенности институтов дисциплинарной и административной, уголовной ответственности гражданского служащего, корреспондируя в особый правовой институт юридической ответственности гражданского служащего, например служебную ответственность». Более того, наличие института служебной ответственности объективно обусловлено успешно формирующимся в России служебным правом.
Проблема ответственности гражданских служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей недостаточно разработана в науке и требует основательных исследований. Можно назвать ряд научных работ, имеющих отношение к нашему случаю. Например, И.В. Черепанова, ведя речь о служебно-деликтной ответственности, отождествляет ее с системой норм, регулирующих уголовную и дисциплинарную ответственность государственных служащих.
В.В. Кизилов рассматривает служебные деликты, относя к ним «административные правонарушения, дисциплинарные проступки и неправовые этические нарушения».
Привлекательна позиция М.Б. Добробабы, согласно которой «правонарушения, связанные с нарушением служебных обязанностей государственными служащими, являются основаниями служебно-дисциплинарной ответственности». Использование термина «служебно-дисциплинарная», а не «служебная» ответственность несколько сужает правовую природу ответственности, обусловленную, как отмечалось выше, особенностями профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Представляется, что юридическим основанием служебной ответственности гражданского служащего являются правонарушения, связанные не только с непосредственным неисполнением или ненадлежащим исполнением по его вине возложенных на него служебных обязанностей, но и с несоблюдением ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных законодательством в целях противодействия коррупции.
Введение понятия служебной ответственности обусловливает создание правового института, в котором гражданский служащий выступает как субъект ответственности, регулируемой нормами либо Федерального закона о гражданской службе или иного специального закона об ответственности гражданского служащего, либо нормами КоАП РФ или УК РФ.
Рассмотрим данную проблему более подробно на примере привлечения к юридической ответственности судей
Правовое регулирование дисциплинарной ответственности судей осуществляется с определенными особенностями, связанными со спецификой их полномочий. Так, действующим законодательством под дисциплинарным проступком, за который судья, за исключением судей Конституционного Суда РФ, может понести дисциплинарную ответственность, понимается нарушение норм Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», а также положений Кодекса судейской этики, утвержденного Всероссийским съездом судей (статья 12.1 данного Закона). Границы содержания дисциплинарного проступка судьи Конституционного Суда РФ расширяются путем дополнения указанных действий нарушением норм Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»
Следует отметить, что институт дисциплинарной ответственности в юридической науке трактуется неоднозначно. В нем видят как межотраслевой институт, регулируемый нормами различных отраслей права, так и самостоятельный институт деликтно-наказательной отрасли права наряду с входящими в эту отрасль институтами административной и уголовной ответственности. Вместе с тем в науке трудового права институт дисциплинарной ответственности традиционно рассматривается в рамках регулирования правовых норм данной отрасли.
Вместе с тем различные подходы к институту дисциплинарной ответственности находят отражение и в научном анализе отношений с участием отдельных субъектов, связанных со спецификой их деятельности, подлежащих дисциплинарной ответственности.
Что касается судей, то в юридической науке отмечалось, что дисциплинарная ответственность судей представляет собой комплексный межотраслевой правовой институт, регулируемый нормами различных отраслей права. При этом отдельные ученые рассматривают данный институт как элемент особого судоустройственного права .
В юридической литературе по административному праву высказано мнение о том, что дисциплинарная ответственность судей носит административно-правовой характер внутрикорпоративных отношений статусного сообщества, возникающих после наделения лица полномочиями судьи, что и обеспечивает большую эффективность реализации этого вида дисциплинарной ответственности, чем это было бы возможно в рамках трудового законодательства.
Однако указанные точки зрения, на наш взгляд, представляются спорными, поскольку нормы действующего законодательства свидетельствуют о трудоправовой природе дисциплинарных проступков судей.
Следует отметить, что правовое регулирование трудовых и непосредственно с ними связанных отношений законодателем осуществляется с учетом юридических приемов унификации <11> и дифференциации.
В рамках трудового законодательства на основе унификации определяется так называемое родовое понятие дисциплинарного проступка, за который может последовать применение дисциплинарного взыскания. В силу ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение лицом по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.
В связи с этим содержанием дисциплинарного проступка будут виновные противоправные действия (бездействие) соответствующего субъекта, который находится в трудовых или служебных отношениях, не соответствующие правовым нормам, включая законодательство, нормативные правовые и договорные акты.
Однако, как отмечают В.К. Аулов и Ю.Н. Туганов, «объектом регулирования методами дисциплинарной ответственности судей является не поведение, направленное на порядок и безусловное подчинение приказам, чего не может быть в принципе, исходя из смысла судебной власти как таковой, а порядок общественных отношений, соответствующий интересам судейского сообщества».
Стоит отметить то, что, нельзя безоговорочно согласиться с данным высказыванием, так как поведение как таковое, по сути дела, представляет собой любое действие или бездействие субъекта. Как в рамках установленных правил, регулируемых законом, уполномоченных лиц, так и иных норм, на которых в том числе могут основываться соответствующие приказы, включая те, которые не урегулированы правом, а установлены обществом с целью упорядочения отношений в рамках любого человеческого сообщества.
На наш взгляд, поведение судьи будет заключаться в выполнении (невыполнении) определенных правил (как и любого субъекта, подлежащего дисциплинарной ответственности), в частности предусмотренных статьией 3 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации». Поэтому специфика правового регулирования деятельности судей путем дифференциации характеризует особый правовой статус судьи в качестве субъекта дисциплинарной ответственности. И то, что комплекс прав и обязанностей судьи дополняется корпоративными нормами судейского сообщества, не означает, что поведение судьи будет выходить за пределы действия норм трудового права.
Кроме того, следует иметь в виду, что в трудовом праве общепринято различать общую и специальную дисциплинарную ответственность.
При этом специальная дисциплинарная ответственность предполагает более широкое понятие дисциплинарного проступка и предусматривает ряд дополнительных мер взыскания. В связи с этим за совершение дисциплинарного проступка к судье могут быть применены такие дисциплинарные взыскания, как предупреждение и досрочное прекращение полномочий судьи.
Также следует иметь в виду, что Верховный Суд Российской Федерации при толковании также расширил понятийное содержание дисциплинарного проступка судьи. С позиций Верховного Суда РФ «под дисциплинарным проступком, влекущим дисциплинарное взыскание в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий судьи, следует понимать не только нарушение норм названного Закона и положений Кодекса судейской этики, но и нарушение общепринятых норм морали, обязанностей при отправлении правосудия, правил поведения при исполнении иных служебных обязанностей и во внеслужебной деятельности».
Что же касается дополнения содержания дисциплинарного проступка судьи нормами корпоративной этики и морали, то данная конструкция также не представляет собой «чужеродный» элемент для возможности регулирования данных отношений нормами трудового права.
В частности, в соответствии с п. 8 ст. 81 ТК РФ с работниками, выполняющими воспитательные функции, трудовой договор работодатель может расторгнуть за совершение аморального проступка, не совместимого с продолжением данной работы. Более того, дополнительными основаниями прекращения трудового договора с педагогическими работниками являются: применение, в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим и (или) психическим насилием над личностью обучающегося, воспитанника и повторное в течение одного года грубое нарушение устава образовательного учреждения.
Таким образом, содержательная составляющая дисциплинарного проступка судьи не может рассматриваться за рамками приемов и способов регулирования норм трудового права.
Необходимым элементом, дающим основания для применения дисциплинарного взыскания, является вина лица, совершившего дисциплинарный проступок, так как отсутствие вины в действиях или бездействии работника не может стать основанием для привлечения его к дисциплинарной ответственности. Например, при ненадлежащем исполнении трудовых обязанностей вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации, и т.п. .
Вместе с тем В.К. Аулов и Ю.Н. Туганов отмечают, что «принципиальное отличие дисциплинарного проступка судей состоит в том, что в своей совокупности нормы права, регулирующие дисциплинарную ответственность судей, не содержат прямого указания на вину как на конструктивный признак состава дисциплинарного проступка». С их точки зрения, примером, подтверждающим отсутствие в конструкции состава дисциплинарного проступка судьи вины, может служить практика квалификационных коллегий, привлекающих судей к дисциплинарной ответственности за «необоснованное нарушение процессуальных сроков (волокиту)».
Действительно, в практике применения к судьям мер дисциплинарного взыскания встречаются случаи досрочного прекращения их полномочия по причине допущения волокиты.
Но сам факт допущения волокиты не означает отсутствие квалифицирующего признака вины в условиях для привлечения субъекта к дисциплинарной ответственности. В Словаре русского языка под «волокитой понимается недобросовестное затягивание дела или решения какого-нибудь вопроса, а также медленное течение дела, осложняемое выполнением мелких формальностей, излишней перепиской».
Суждение же об отсутствии вины в необоснованном и неправомерном нарушении или затягивании процессуальных сроков рассмотрения дел противоречит сложившейся судебной практике. Более того, судебная практика различает различные виды судебной волокиты (грубая волокита и т.д.).
Как указал по этому поводу Верховный Суд РФ, при осуществлении правосудия следует соблюдать требования процессуального законодательства о порядке, сроках подготовки и назначения судебных заседаний. Несовместимо с требованиями закона и профессиональной этики назначение в судах первой инстанции рассмотрения нескольких дел на одно и то же время, а также безосновательные отложения рассмотрения дел, в том числе в связи с их ненадлежащей подготовкой к судебному разбирательству. Эти и подобные им нарушения умаляют авторитет судебной власти. Нарушение судьями без уважительных причин процессуальных сроков по делам свидетельствует о пренебрежении ими служебными обязанностями и судейской этикой.
Это согласуется и с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, на основании которой «несменяемость и неприкосновенность судьи, будучи элементами его конституционно-правового статуса и одновременно гарантиями самостоятельности и независимости судебной власти, являются не личной привилегией гражданина, а средством защиты публичных интересов, прежде всего интересов правосудия, цель которого - защита прав и свобод человека и гражданина (статья 18 Конституции РФ), и не только не исключают, а предполагают повышенную ответственность судьи за выполнение им профессиональных обязанностей, соблюдение законов и правил судейской этики».
Вместе с тем само по себе отсутствие вины судьи в нарушении сроков рассмотрения дел не может служить основанием для его привлечения к дисциплинарной ответственности. А в некоторых случаях - и неумышленная вина. Именно по такому пути идет судебная практика.
Например, решением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ было отменено «решение квалификационной коллегии судей Астраханской области о досрочном прекращении полномочий судьи Е. за систематическое нарушение требований Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» и положений Кодекса чести судьи, выразившееся в волоките и систематической фальсификации процессуальных документов по гражданским делам, а также за некорректное поведение на службе и во внеслужебной деятельности и т.д. При принятии указанного решения, в частности, было учтено, что факты нарушения судьей Е. сроков рассмотрения некоторых дел были связаны с нахождением судьи в очередном отпуске. В ее отсутствие эти дела не были переданы на рассмотрение другим судьям. В результате чего, принимая во внимание в совокупности иные обстоятельства по делу, Судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии в действиях судьи умышленной вины, в результате чего может последовать примененное к судье Е. дисциплинарное взыскание».
Исходя из степени вины и других обстоятельств предопределяется соответствующий вид меры дисциплинарного взыскания, которая выносится судье (в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий судьи). Это полностью соответствует принципам, положенным в основу избрания меры дисциплинарного взыскания полномочным субъектом, которую он по закону вправе применить к нарушителю дисциплины труда в рамках трудового права (например, согласно части 5 статьи 192 ТК РФ).
Аналогичным образом должен решаться и вопрос о мере дисциплинарного взыскания, применяемой к конкретному судье, совершившему дисциплинарный проступок. Это никоим образом не противоречит особому конституционно-правовому и в рамках трудового права - специальному трудоправовому статусу судей.
В частности, как указал Конституционный Суд РФ, основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи должно быть не любое отступление от требований закона и этических норм, а лишь такое, которое по своему характеру с очевидностью несовместимо с высоким званием судьи, явно противоречит социальному предназначению судебной власти, носителем которой является судья.
Это также свидетельствует в пользу трудоправовой принадлежности института дисциплинарной ответственности судей.
В целях результативности и целесообразности наказания за совершенный дисциплинарный проступок трудовым законодательством устанавливаются сроки для применения дисциплинарного взыскания. Так, в соответствии со статьей 193 ТК РФ определена юридическая процедура наложения дисциплинарного взыскания, в результате которой нарушение сроков для применения дисциплинарного взыскания свидетельствует о неправомерном и необоснованном привлечении к дисциплинарной ответственности.
Судебная практика исходит из того, что дисциплинарная ответственность судей по основаниям ее возникновения и по порядку применения отличается от дисциплинарной ответственности работников, предусмотренной ТК РФ. Следовательно, при наложении дисциплинарного взыскания на судью не распространяются сроки, установленные статьей 193 ТК РФ. Вместе с тем справедливости ради следует отметить, что, к примеру, Верховный Суд РФ не сразу пришел к данному мнению.
По мере накопления материалов судебной практики и в процессе совершенствования законодательства в сфере правового регулирования деятельности судей Верховный Суд РФ кардинально изменил свою позицию.
Это обстоятельство нашло отражение и в научной литературе. В связи с чем в работах отдельных ученых была высказана точка зрения об отсутствии юридического значения срока давности при применении дисциплинарных взысканий к судьям.
Позволим себе не согласиться с данным положением. Так, Конституционный Суд РФ указал, что в процессе исследования все обстоятельства совершенного дисциплинарного проступка, в том числе срок давности совершенного дисциплинарного проступка, должны оцениваться в совокупности с характером совершенного деяния квалификационной коллегией судей при вынесении решения о наложении на судью дисциплинарного взыскания.
Не можем согласиться и с тем, что, по мнению отдельных ученых-правоведов, единственным признаком дисциплинарной ответственности судей, совпадающим с аналогичным в структуре родового понятия ответственности, следует считать применение дисциплинарной ответственности к членам организационно оформленного трудового коллектива при условии надлежащего оформления данной принадлежности. Объединение субъектов трудового права, подпадающих под действие его норм в рамках дисциплинарной ответственности в современных условиях, в определенную общность (коллектив работников) не связывается законодателем с коллективной организацией труда. Так, нормы трудового законодательства не препятствуют применению норм в рамках общей дисциплинарной ответственности к работникам, находящимся в трудовых отношениях с работодателями - физическими лицами, даже в тех случаях, когда эти работники не объединены в какой-либо организованный коллектив.
Что же касается того, что применение дисциплинарных взысканий к судьям законодателем отнесено к компетенции органов судейского сообщества (Высшая квалификационная коллегия судей РФ, квалификационные коллегии судей субъектов РФ), это также не свидетельствует об административном характере дисциплинарной ответственности для данной категории работников.
Например, в рамках специальной дисциплинарной ответственности общепризнанным в науке трудового права является установление в юридических нормах особого органа или определенного круга лиц, наделенных полномочиями по применению дисциплинарных взысканий.
Это отграничивает специальную дисциплинарную ответственность от общей, при которой правом применять дисциплинарные взыскания наделены работодатели (либо непосредственно, либо в лице их полномочных представителей) (часть 1 статьи 192 ТК РФ). Больше того, неотъемлемым признаком административной ответственности, по утверждению ученых-административистов, является то, что применение мер административно-правового принуждения связано с административными правонарушениями. К тому же за административное правонарушение применяются меры административного наказания, установленные Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Таким образом, анализ норм действующего законодательства демонстрирует нам то, что правовые нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность судей, находятся в сфере действия трудового права. Причем дисциплинарная ответственность судей имеет все признаки принадлежности к специальной трудоправовой дисциплинарной ответственности, которая применяется только в тех случаях, когда не может применяться общая дисциплинарная ответственность. Во-первых, это связано со спецификой субъекта, к которому применяются меры специальной дисциплинарной ответственности, с определенными видами применяемых дисциплинарных взысканий, наличием особого круга лиц или органов, обладающих правом привлечения к дисциплинарной ответственности, и с другими обстоятельствами, характеризующими правовой статус субъекта, подлежащего дисциплинарной ответственности .
Во-вторых, подтверждением трудоправовой принадлежности дисциплинарной ответственности судей являются положения ст. 22 Федерального закона «О статусе судей в Российской Федерации», согласно которой законодательство Российской Федерации о труде распространяется на судей в части, не урегулированной указанным Законом, что, собственно, полностью соответствует критериям дифференциации правового регулирования в трудовом праве.
Таким образом, основной проблемой при привлечении к юридической ответственности государственных служащий в России является неопределенность ее правовой природы и наличие разных видов государственных служащих. Так, система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов, к которой относится, в том числе служба в правоохранительных органах.
Отнесение государственного служащего к тому или иному виду должно учитываться при порядке наложения наказания и порядке обжалования действий по привлечению к ответственности.
3.2. Тенденции развития законодательства об юридической ответственности государственных служащих.
«Обеспечение эффективности государственной службы - сложная теоретическая и прикладная задача современной юридической науки и правоприменительной практики, решение которой предполагает комплексный, системный подход, отсутствие которого отмечается в официальных документах». Специфика управленческой деятельности проявляется в том, что это преимущественно умственная, интеллектуальная, во многом творческая работа, не всегда поддающаяся количественным измерениям. Юридическими средствами ее решения может стать использование таких парных правовых категорий, как стимулы и ограничения, поощрения и наказания, важно также выдерживать баланс прав, обязанностей и ответственности.
Представляется, что оценку реального результата работы государственного аппарата следует рассматривать в качестве важной составной части совершенствования правового регулирования института юридической ответственности в системе государственной службы. Повышение эффективности служебной деятельности, кроме того, неразрывно связано с решением проблемы низкого уровня предупредительно-профилактического воздействия сложившейся системы наказаний. Существующую ситуацию осложняют упущения в правоприменительной практике, низкий уровень доверия населения к российской бюрократии, что особенно актуально в условиях современной действительности.
Данный вопрос, как отмечает Г.В. Атаманчук, принадлежит к числу «наименее проработанных в теории государственного управления и обычно не применяемых на практике, что более чем странно, поскольку обществу в целом, каждому управляющему да и управляемому нужно знать, что же получится в итоге из затрат на управление и осуществление всех его решений и действий».
Противодействие социально вредным (опасным) проявлениям традиционно связывают с принудительными мерами воздействия. Одним из важнейших условий применения принуждения к служащим государственного аппарата может рассматриваться комплексная оценка результатов работы, а также соблюдение его персоналом требований должностного и административного регламентов, иных нормативных правовых актов.
Как показывает практика, акцент на усиление санкций в применении мер юридической ответственности к государственным служащим не всегда приводит к желаемому результату, слабо отражается на укреплении исполнительской дисциплины и состоянии законности в деятельности государственного аппарата. Эти показатели могут сигнализировать о неудовлетворительном состоянии дел в отдельно взятом государственном органе, его структурном подразделении или в работе конкретного должностного лица, и, следовательно, возникает необходимость оперативного вмешательства в деятельность, отмеченную низкими результатами, включая привлечение виновных лиц к ответственности.
К сожалению, в обеспечении должной результативности работы персонала государственного аппарата недостаточно полно задействованы возможности применения отдельных видов юридической ответственности, отмечается неэффективность некоторых дисциплинарных взысканий, административных наказаний либо иных правовых санкций.
Одна из актуальных проблем оценки работы служащих - объективность критериев ее оценки, заключающаяся в том, что многие из существующих систем показателей служебной деятельности построены таким образом, что побуждают руководителей государственных органов не раскрывать истинное состояние дисциплины и правопорядка в своих подразделениях, чтобы избежать отрицательной оценки своей работы. Правонарушители же, в свою очередь, стремятся к тому, чтобы любыми доступными средствами избежать наказания.
Вместе с тем принуждение уже не рассматривается как единственный инструмент воздействия на работников, безответственно относящихся к исполнению своих должностных (служебных) обязанностей. Из возросших требований общества и его граждан к работе государственного аппарата вытекает необходимость разработки современных не только количественных, но и качественно новых показателей работы государственных служащих, формирования у них позитивной мотивации к труду.
В настоящее время в оценке работы государственных служащих предпочтение отдается использованию количественных показателей, что объясняется относительной независимостью этих показателей от субъективного фактора, но лишает их свойства системности и критерия качественного обобщения. Следовательно, в оценке эффективности работы нужны пропорции между количественными и качественными показателями, ибо количество, как известно, имеет свойство перерастать в качество. Представляется, что применение санкций необходимо увязывать не только с самим фактом правонарушения, но и с объективной оценкой предшествующей деятельности служащего.
Качественными показателями служебной деятельности могут рассматриваться: уровень жизни граждан и социальное благополучие в регионе; степень их доверия к власти и состояние законности; удовлетворенность лиц, обращающихся в органы публичной власти, организацией работы с поступающими письмами, жалобами и заявлениями; доступность для населения должностных лиц; взаимодействие органов власти со СМИ; осуществление профилактических мероприятий и их результативность; соблюдение государственными служащими морально-этических требований.
Определенный научный и практический интерес представляет так называемая оценка заслуг работников, которая соответствует существующей системе аттестации кадров. «Оценка заслуг» работников - интегрирующее понятие для систем, с помощью которых оцениваются личные качества работника или личные качества и служебные успехи. В соответствии с предметом оценки различают системы оценки личности работника и смешанные системы. Критерии оценки работников могут быть следующими: объем работы; качество работы; отношение к гражданам, обратившимся в государственный орган; взаимоотношения с другими работниками; соблюдение установленных предписаний, требований и правил, дисциплинированность; обладание способностями и навыками, в т.ч. выходящими за рамки должностных обязанностей; инициативность, стремление взять на себя большую ответственность.
Количественные показатели, используемые в качестве индикаторов применения соответствующего вида юридической ответственности, должны основываться: на статистических показателях уровня и динамики правонарушений, включая коррупционные проявления; отчетности о служебной и исполнительской дисциплине, включая дисциплинарную практику; показателях кадровой работы (высокая текучесть или ее отсутствие, уровень квалификации работников и т.п.); результатах служебной аттестации государственных служащих; анализе фактов конфликтных ситуаций и их численности, рассмотренных комиссиями по служебным спорам, и т.п.
Оптимальное сочетание количественных и качественных показателей работы позволяет взвешенно подойти к анализу оснований привлечения виновных лиц к соответствующему виду юридической ответственности и тем самым обеспечить ее неотвратимость. В этом случае принципиально меняется представление об основаниях ответственности лиц, наделенных государственно-властными полномочиями. От традиционного понимания ответственности как реакции государства на совершенное правонарушение акцент смещается на предупредительно-профилактическое воздействие.
В ряде случаев существующие методики оценки эффективности административно-управленческой деятельности не лишены правового идеализма, основанного на презумпции неукоснительного соблюдения государственными служащими требований нормативных правовых актов, высокого уровня исполнительской дисциплины, верховенства принципа законности.
Анализ существующих научных положений позволяет рассматривать оценку эффективности служебной деятельности в качестве обобщающей категории, основанной на системе объективных показателей результативности работы государственных служащих, на оценочных суждениях экспертов, формирующих целостное представление об исполнении персоналом служебных обязанностей, о состоянии законности и дисциплины, о степени удовлетворенности граждан качеством оказываемых им государственных услуг.
Попытки всесторонне и объективно оценить эффективность государственной службы требуют значительных коллективных усилий, существенных временных и материальных затрат. В этом отношении определенный интерес представляют экспертные оценки, отражающие общественные настроения.
В настоящее время имеются научные наработки оценки эффективности служебной деятельности, основанные на сочетании стимулов и ответственности как руководителей, так и подчиненных за достижение целей и результатов служебной деятельности. «Реформирование системы органов исполнительной власти, - подчеркивают авторы анализируемой публикации, - связано с внедрением принципов управления, ориентированного на результат».
Специфика оценки эффективности государственно-служебной деятельности заключается и в том, что ее результат может быть весьма отдален во времени от принятых мер, определяемых по схеме «действие - результат». Так, в качестве основания применения дисциплинарных взысканий недооценивается значение таких показателей, как состояние законности, дисциплины, а также профилактики правонарушений.
Следует заметить, что постулатом нормотворческой работы становится конституционная обязанность государства и его служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Использование системы показателей эффективности деятельности позволит своевременно выявлять не только факты правонарушений, но и, что не менее важно, вскрывать причины и условия, их порождающие, что, в свою очередь, позволит рационально планировать и осуществлять профилактическую работу с управленческим персоналом.
Анализ действующих нормативных правовых актов позволяет выявить качество правового регулирования основания и порядка привлечения к ответственности государственных служащих, основанного на показателях оценки эффективности служебной деятельности.
Меры, предусмотренные Правительством РФ, продиктованы необходимостью поиска новых средств повышения эффективности деятельности госаппарата, основанных на объективных критериях оценки, и отражают общую тенденцию усиления государственного влияния во всех сферах и областях жизнедеятельности российского общества, реанимируют прогнозирование и планирование как важнейших функций государственного управления.
Существенной новеллой принятых за последнее время нормативных актов является указание на возможность применения санкций к виновным лицам за неудовлетворительные показатели их служебной деятельности. Так, Методические рекомендации по разработке должностных регламентов гражданских служащих содержат раздел «Должностные права, обязанности и ответственность гражданского служащего», который предписывает формы ответственности гражданского служащего, предусмотренные законодательством о государственной гражданской службе.
Однако, каким бы совершенным ни было законодательство, многое зависит от его применения, именно в процессе воплощения требований закона в жизнь проявляются пробелы и дефекты действующего законодательства. Проблема, кроме того, заключается в низком уровне исполнительской дисциплины и профессионализма значительной части чиновничества, соединенной в ряде случаев с правовым нигилизмом, низким уровнем правосознания и правовой культуры.
В последнее время в системе государственной службы существенно ослабла функция контроля за деятельностью чиновничества со стороны государства в лице его специализированных контрольно-надзорных органов и, что тревожнее всего, со стороны демократических институтов общества.
Проанализированные документы содержат рациональные положения об оценке эффективности служебной деятельности, но представляют собой разрозненные меры, указывающие на отсутствие взаимосвязи показателей работы с основаниями применения различных мер воздействия не только поощрения и стимулирования, но и принудительных санкций.
Для качественной оценки эффективности государственно-служебной деятельности насущной проблемой становится осуществление постоянного мониторинга за исполнением предписаний действующего законодательства и поручений должностных лиц государства специализированными государственными структурами.
В анализе проблемы эффективности государственной службы большое значение имеют самооценка самих государственных служащих, а также оценки потребителей их услуг - жителей нашей страны.
Среди наиболее острых проблем, которые выделило абсолютное большинство респондентов, преобладают: невысокий уровень исполнительской дисциплины; нестабильность правовой базы государственной службы; межведомственное и внутриведомственное дублирование работы. Примечательно, что среди ответов, так или иначе характеризующих эффективность деятельности персонала государственного аппарата, не названы показатели, связанные с применением дисциплинарных взысканий, административных наказаний и иных санкций.
Конечно, большинство работников трудятся добросовестно. Однако следует выявить причины, в силу которых правовые средства воздействия оказываются малоэффективными, установить степень достижения целей применяющихся наказаний. Следует также понять, почему не удается переломить ситуацию терпимого отношения к лицам, злоупотребляющим властью, имеющим сомнительную репутацию, но преуспевающим при этом в карьерном росте.
Представляется, что значительные резервы существуют не только в совершенствовании правового регулирования юридической ответственности государственных служащих, но и в человеческом факторе. Нередко угроза преждевременно завершить успешную карьеру, утратить высокий социальный статус действуют ощутимее, чем изжившие себя наказания.
Обеспечить эффективное действие института ответственности - чрезвычайно сложная и весьма затратная задача и в финансовом отношении, и в отношении временных показателей. Прежде всего, необходимо изменить саму идеологию ответственности и культуру поведения служащих. Очевидно, что стимулирование ответственного отношения к исполнению служебных обязанностей, самоконтроля и поощрения позитивных личных качеств принесет более ощутимые результаты, чем акцент на ужесточение наказаний. Механизм ответственности должен функционировать постоянно через систему мониторинга исполнения законов и служебных заданий. В этом случае он обеспечит опережающее воздействие на неустойчивых лиц, предостерегает их от многочисленных соблазнов, которые предоставляет служебное положение. В идеале нужна система показателей работы, обеспечивающая условия, при которых нарушать юридические и нравственные нормы становится невыгодным во всех отношениях.
Подводя итог, отметим то, что в настоящее время мы можем наблюдать следующие тенденции в развитии законодательства об юридической ответственности государственных служащих:
Во-первых, наличие признаков формирования новой отрасли права служебно-деликатной, включающей в себя понятие юридической ответственности государственного служащего. Формирование данной отрасли положит спор по поводу правовой природы юридической ответственности государственных служащих и порядка ее наложения.
Во-вторых, выработка критериев, определяющих эффективность работы государственных служащих и уточнение оценочных категорий.
Заключение
Государственная служба, как профессиональная деятельность, предполагает не только эффективное исполнение обязанностей служащими на основе специальных знаний и умений, но и наличие определенного набора этических и личностных качеств, без которых невозможно исполнять возложенные на государственных служащих функции и задачи. Закрепленные в нормативных актах стандарты поведения государственных служащих являются одной из важнейших составных частей этической инфраструктуры.
Понятие «злоупотребление должностными полномочиями» на протяжении длительного исторического периода претерпевало определенные изменения, обусловленные целым рядом факторов. Законодательство любого государства во все времена всегда отражало государственный строй, экономический и социальный уклад общества. Это положение напрямую имеет отношение и к законодательству о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и такому составу преступления, как злоупотребление должностными полномочиями. Этот состав преступления как никакой другой тесно связан с политическим строем страны и его экономикой.
По результатам анализа зарубежного опыта юридической ответственности государственного служащего. Выделим те моменты которые по мнению автора, были бы полезны для России, в частности предусмотрение и детальная проработка:
ответственности руководителей за действия своих подчиненных,
механизмов люстрации для запрета прихода на должности государственной службы лиц, например, замеченных в экстремистких движениях и связях с криминальным миром.
Стоит отметить то, что подобная попытка уже предпринималась Г. Старовойтовой при предложении законопроекта «О запрете на профессии для проводников политики тоталитарного режима».
Интересно для рассмотрения предложение о внесение дисциплинарных взысканий в личное дело и влияние их на дальнейшее продвижение по службе.
Недостаточная полнота и четкость правовых категорий в системе нормативных правовых актов, регулирующих ответственность при прохождении гражданской службы, а также при предоставлении государственных услуг, позволяют вести речь о законодательном закреплении правового института служебной ответственности гражданских служащих.
Под юридическая (служебная) ответственность государственного служащего стоит понимать правовой институт в системе юридической ответственности; юридическим основанием юридической ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим по его вине служебных обязанностей, совершение коррупционного правонарушения, связанного с прохождением службы; дисциплинарная, административная, а также уголовная ответственность относятся к разновидностям (подвидам) служебной ответственности гражданского служащего.
В настоящее время российский законодатель предусмотрел четыре основных вида юридической ответственности (дисциплинарная, административная, материальная и уголовная), которые содержат в себе комплекс видов наказания. Выбор того или иного вида юридической ответственности зависит от общественной опасности допущенного государственным служащим нарушения. Так же в стадии зарождения и развития находятся такой вид юридической ответственности как конституционная и моральная ответственность, которая может нести в себе наступление юридических последствий
Основной проблемой при привлечении к юридической ответственности государственных служащий в России является неопределенность ее правовой природы и наличие разных видов государственных служащих. Так, система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов, к которой относится, в том числе служба в правоохранительных органах.
Отнесение государственного служащего к тому или иному виду должно учитываться при порядке наложения наказания и порядке обжалования действий по привлечению к ответственности.
Подводя итог, отметим то, что в настоящее время мы можем наблюдать следующие тенденции в развитии законодательства об юридической ответственности государственных служащих:
Во-первых, наличие признаков формирования новой отрасли права служебно-деликатной, включающей в себя понятие юридической ответственности государственного служащего. Формирование данной отрасли положит спор по поводу правовой природы юридической ответственности государственных служащих и порядка ее наложения.
Во-вторых, выработка критериев, определяющих эффективность работы государственных служащих и уточнение оценочных категорий
Список использованной литературы
Нормативные правовые акты
1.Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 30.12.2015, с изм. от 23.05.2016) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004, № 31, ст. 3215.
2.Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 02.08.2010, № 31, ст. 4179.
3.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 01.05.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.05.2016)// Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
4.Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 03.12.2012, с изм. от 30.12.2012) «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6954 и др.
5.Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // Рос. газета. 2009. 12 марта.
6.Кодекс судебной этики, утвержден Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2005. № 2.
7.Закон от 25 июля 1962 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс» (утратил силу)// Ведомости ВС РСФСР. 1962. № 29. Ст. 449.
8.Постановление ВЦИК от 10 июля 1923 г. «Об изменениях и дополнениях Уголовного кодекса РСФСР» (утратил силу) // СУ РСФСР. 1923. № 48. Ст. 479.
Судебная практика
9.Постановления Конституционного Суда РФ от 22.11.2011 № 25-П, 06.12.2012 № 31-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 61
10.Постановления Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2008 г. № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 3.
11.Обзор судебной практики Верховного Суда РФ, Высшей квалификационной коллегии судей «Обзор практики рассмотрения дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей» // Вестник Высшей квалификационной коллегии судей РФ. 2006. № 1 (7).
Монографии, учебная литература и статьи в периодических изданиях
12.Аулов В.К., Туганов Ю.Н. Правовые проблемы дисциплинарной ответственности судей в Российской Федерации // Российский судья. 2010. № 2. С. 15.
13.Аулов В.К., Туганов Ю.Н. Процедура дисциплинарной ответственности судей: пути дальнейшего совершенствования // Современное право. 2014. № 6. С. 102 - 105
14.Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно- функциональные вопросы). М., 2000. С. 248.
15.Бахрах Д.Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. № 1. С. 2.
16.Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для юрид. вузов и фак. М., 2003. С. 23;
17.Буравлев Ю.М. Юридическая ответственность государственных служащих, обусловленная оценкой эффективности служебной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 32 - 35.
18.Бойцова В., Бойцова Л. Люстрация в Центральной и Восточной Европе // #"justify">19.Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности 2-е издание, исправленное и дополненное НОРМА, 2009
20.Добробаба М.Б. Проблема систематизации служебно-дисциплинарных деликтов // Административное право и процесс. 2013. № 7.
21.Добробаба М.Б. Отраслевая принадлежность дисциплинарной ответственности государственных служащих Российской Федерации // Современное право. 2008. № 4. С. 90 - 94.
22.Добробаба М.Б. Концептуальные основы служебно-деликтного права // Русский закон. 2014. № 2. С. 35.
23.Доклад Е.М. Примакова «2011 год: взгляд в будущее» // Рос. газета. 2012. 16 янв.; Интервью с С.В. Степашиным // Рос. газета. 2012. 11 янв.
24.Кандрина Н.А. Дисциплинарная и административная ответственность государственных гражданских служащих: проблемы определения правовой природы // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2. С. 145.
25.Кирин А.В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы): Монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012;
26.Княгинина О.Н. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 19.
27.Куракин А.В. Административно-правовые аспекты юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы РФ // СПС Консультант плюс
28.Кизилов В.В. Институт административной ответственности государственных гражданских служащих России. Саратов, 2012. С. 77.
29.Носова Ю.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 13.
30.Нудненко Л.А. К вопросу о люстрации в законодательстве и практике ее реализации в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 9. С. 41 - 44
31.Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 227.
32. Ожегов С.И. Словарь русского языка. Издательство «Азъ», 1992. URL: ib.ru/DIC/OZHEGOW/ozhegow.
33.Павленко К.А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 21.
34.Послание Президента Федеральному Собранию 30 ноября 2010 года #"justify">35.Пустовалова И.Н. К вопросу о моральной ответственности государственных служащих // Налоги. 2010. № 44. С. 26 - 29.
36.Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного права: Монография. Воронеж: Воронежский государственный университет, 2011
37.Российское законодательство X - XX веков. М.: Юрид. лит., 1985. Т. 3: Акты земских соборов. С. 83 - 257.
38.Российское законодательство X - XX веков. М.: Юрид. лит., 1986. Т. 4: Законодательство периода становления абсолютизма. С. 174
39.Стренин А.С. Квалификация злоупотребления должностными полномочиями: Дис. ... к.ю.н. М., 2003. С. 27.
40.Стренин А.С. Квалификация злоупотребления должностными полномочиями: Дис. ... к.ю.н. М., 2003. С. 15.
41.Сулейманов Т.М. История ответственности за злоупотребление должностными полномочиями по российскому уголовному праву (XVII - XX вв.)
42.Сергачева О.А. К вопросу о правовой природе публичного контракта в соответствии с законодательством Итальянской Республики // Гражданское право. 2014. № 1. С. 38 - 41.
43.Современные кадровые технологии в органах власти: монография / А.М. Беляев, Е.Д. Богатырев, А.И. Галкин и др.; под общ. ред. С.Е. Прокофьева, А.М. Беляева, С.Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2015. 662 с.
44.Сергачева О.А. К вопросу о правовой природе публичного контракта в соответствии с законодательством Итальянской Республики // Гражданское право. 2014. № 1. С. 38 - 41.
45.Современные кадровые технологии в органах власти: монография / А.М. Беляев, Е.Д. Богатырев, А.И. Галкин и др.; под общ. ред. С.Е. Прокофьева, А.М. Беляева, С.Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2015. 662 с.
46.Сравнительное правоведение: национальные правовые системы / В.Ю. Артемов, Н.М. Бевеликова, Р.Г. Газизова и др.; под ред. В.И. Лафитского. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2013. Т. 3: Правовые системы Азии. С- 44.
47.Старилов Ю.Н. Профессиональное «чиновничество» и служебное право в России: была ли реформа государственной службы и основательны ли сомнения в существовании служебного права // Административное право и процесс. 2014. № 7.
48.Тихомиров Ю.А., Горохов Д.Б. Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем // Журнал российского права. 2007. № 4. С. 9 - 28.
49.Трунцевский Ю.В. О мерах уничтожения коррупции в России // Российский следователь. 2012. № 1. С. 35.
50.Филипова И.А. Дисциплинарная ответственность работников: сравнительный анализ российского и французского трудового законодательства // Российская юстиция. 2014. № 12. С. 16 - 18.
51.Уголовно-правовые меры по противодействию коррупции за рубежом: сравнительно-правовое исследование / В.Ю. Артемов, И.С. Власов, Н.А. Голованова и др.; отв. ред. И.С. Власов. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2014. 432 с.
52.Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М.: Ось-89, 2009. С. 183 - 185.
53.Чиканова Л.А. Государственные служащие: Комментарии. Разъяснения. Рекомендации. М., 1998. С. 12;
54.Черепанова И.В. Служебно-деликтное право: история и современность // Вестник Омского университета. 2005. № 2 (3). С. 87 - 91
55.Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985. С. 44 и др.
Растянулся Мишка. Ушибся. Укатилась шишка... Ищет её в траве Медвежонок, найти не может. Тро¬нул Мишка лоб. А на месте ушиба выросла огр-о-о- омная шишка. Больно... Тут как тут Зайка. Держит в лапах еловую шишку. Меняемся! говорит. А Косолапый молчит. Приуныл что-то. Отвечай, где ты был? Где ты шиш¬ку набил? А Мишка топ-топ. Держится за лоб. Что говорить. Медвежонок сам себя наказал за хвастовство. Г А М А Ч О К Как-то раз шёл Заяц по лесу, сытый и довольный, и вдруг увидел Белку. Поджав лапки, она сладко спала в гамачке, сплетённом из повилики. Лёгкий ветерок ти¬хонько раскачивал его, поигрывал нежной шёрсткой Белки. Завидно стало Зайцу, захотелось ему самому по¬спать в гамачке. Принялся косой Белку будить. Эй, вставай! Да проснись же! А Белка даже ухом не повела. Стал Заяц придумывать какую-нибудь хитрость. И в конце концов придумал. Толкает снова Белку. Эй, Белка, вставай! На опушке орехи дают! Белка тут же открыла глаза: Где? Да вон, за соснами. Беги, запасись на зиму! А то' помрёшь с голоду, как я тогда без тебя жить буду. Белка выпрыгнула из гамачка и поскакала к опушке. А Заяц забрался на её место и сладко заснул. Но вскоре Белка разгадала хитрость косого. Вернулась она к га- мачку и стала Зайца будить: Заяц, вставай скорей! Беда! Орешник стая волков окружила! Еле ушла от них. Беги! В мгновение ока кинулся Заяц в кусты. Сердце у него так и задрожало от страха. А сзади послышался смех Белки. Не торопись, косой, хи-хи-хи, никаких волков нет, я тебя проучила! кричала вдогонку Белка, по¬удобнее устраиваясь в гамачке. ЛИСА С ГОЛОДНЫМИ ГЛАЗАМИ О днажды Лисица, очень голодная, плелась себе тихо по тропинке и встретила Волка. Морда у него была до¬вольная и сытая, а к мокрому носу прилипли куриные пёрышки. Посмотрела она с завистью на Волка и спросила: Уважаемый Волк, откуда путь держишь? Из кишлака, весело ответил он. Слышишь, Петух кричит? Ищет своих наседок. Только найдёт он сегодня не всех. И Волк захохотал. Услышав крик Петуха, Лиса почувствовала голод ещё сильнее. Глаза её засверкали, и так ей захотелось схватить курочку, свернуть ей шею и съесть прямо с лапками, разбрасывая пёрышки по всему лесу! Про¬стившись с Волком, побежала она в кишлак. Последний луч солнца махнул, как пышный лисий хвост, и исчез за горизонтом. Становилось темно. Уви¬дев первый же дымоход, спустилась Лиса по нему прямо в курятник. Куры уже сидели на насесте, а Петух ещё сердито ходил туда-сюда, проверяя, всё ли в порядке. Лиса при¬таилась в уголке, но Петух налетел на неё, ударил шпо¬рами и раскукарекался во всё горло. Услышал крик Петуха хозяин дома. Схватил чабан¬скую палку (а она раздвоена на конце, чтобы прижимать баранов к земле) и бросился в курятник. Лиса так испугалась, что даже забыла о голоде. От страха и лапы подняла решила сдаваться. А потом поняла, что дело плохо, куда бежать? Двери заперты, в дымоход обратно не вылезешь. Заметила узкий лаз для кур, ведущий от насеста во двор, и кинулась туда. Чуть не застряла, а пролезла всё-таки. Но хозяин успел схва¬тить рыжую за хвост и держал крепко. Она бешено дёр¬нулась и... хвост оторвался. А когда оглянулась он висел в руках хозяина дома и помахивал ей на прощание, как последний луч солнца. С трудом добралась она до родного леса. Ничего ни¬кому не рассказала, только голодный блеск в её глазах стал ещё ярче. Лисицы поняли, что случилось. С тех пор её прозвали «очкос»«голодные глаза». А потом так стали называть и всех лисиц. ПЯТНА III К И Как -то утром подошёл Заяц к берегу озера. Сунул мордочку в воду, чтобы напиться, и пошли по воде круги, ломая отражения деревьев и кустов. У Зайца зарябило в глазах. А когда вода устоялась, он обомлел, увидев в ней отражение рыжего Лисёнка. Склонив голову набок, Лисёнок разглядывал Зайца. А потом, хихикнув, почесал за ухом. Заяц пришёл в себя и метнулся в сторону. Лисёнок за ним. Заяц начал петлять, но Лисёнок не отставал от него ни на шаг. Бедный косой, задыхаясь от бега, спотк¬нулся и полетел кубарем. С трудом поднявшись, он при¬пустил опять. Лисёнок неумолимо настигал его, будто напасть ка¬кая. Вильнув влево, Заяц скатился в расселину. Он ду¬мал, Лисёнок этого не заметил. Но Лисёнок вдруг спрыгнул сверху прямо на него! Изловчившись, Заяц вывернулся и снова пустился наутёк. Но тут путь ему ч преградил клокочущий сай. Косой потерял всякую надежду на спасение. Справа и слева высились скалы, впереди страшный сай, а сзади Лисёнок. Из глаз бедняги хлынули слёзы. Он слышал прерывистое дыхание своего преследователя. Вот уже Лисёнку осталось три шага, два, один... И тут вдруг Лисёнок шлёпнул лапой Зайца по плечу и залился смехом: Догнал, догнал! Теперь ты пятна! Когда Заяц очнулся от страха, он увидел лишь мель¬кавший вдали рыжий хвост. Лисёнок, оказывается, играл в пятнашки. ЗАЯЦ, ПЕНЬ И ШАКАЛ Ж ил в лесу старый Пень. Со всех сторон его окру¬жали могучие, высокие деревья. Поздней осенью после дождя он выращивал опёнки. Правда, больше десятка грибков не получалось, но он не падал духом. Приятно, когда на тебя обращают внима¬ние и кто-нибудь поклонится, чтобы положить в свою корзиночку два-три опёнка. Но главное приносить хоть какую-то пользу. Вот Пень и старался. Шла однажды мимо Зайчиха с маленьким Зайчон¬ком. Что-то она искала и показалась Пню озабоченной. Милая соседка, заговорил Пень. Чем ты так обеспокоена? Не могу ли я тебе помочь? Зайчиха вздрогнула, подняла уши, посмотрела вокруг. Пню стало неловко, что он её напугал. Это я, старый Пень, сказал он громко. Ты можешь вырыть между моими корнями нору. Тут тебе будет спокойно. А если понадобится уйти я присмот¬рю за малышом. Зайчиха так и сделала. Однажды она собралась за морковкой. И говорит Пню: Присматривай за моим Зайчонком. Если от¬пустишь его погулять пусть далеко не уходит. Злые глаза Шакала всегда высматривают зайчат. Пень забыл, что дети иногда бывают непослушными. Ушла Зайчиха, а Зайчонок распрыгался вокруг Пня. Не уходи далеко, просил его Пень. Я ведь не могу бежать за тобой! Я могу охранять тебя, только когда ты рядом! Но Зайчонок не понимал этого и скакал всё дальше и дальше. А красноглазый Шакал с белыми зубами сто¬ял неподалёку и ждал. Когда Шакал голодный глаза у него светятся красным светом. Увидел его Зайчонок ушки прижал, зажмурился от страха. Шакал выгнул спину. Он уже чувствовал тёплое за¬ячье мясо на своих зубах. Что ты делаешь! закричал старый Пень. Ты что, хочешь съесть детёныша? Удивился Шакал, что Пень заговорил, остановился. А Зайчонок опомнился и кинулся к старому Пню. Едва успел добежать и спрятаться в нору. А Шакал с размаху налетел на Пень и стукнулся пастью. Искры посыпались у него из глаз, сломанный зуб выпал изо рта. Завыл Шакал от боли и злости на весь лес. Даже солнечных зайчиков распугал. Опустил хвост и пошёл своей до¬рогой. А Зайчиха рассказала друзьям и родственникам, как Пень спас её малыша. С тех пор все зайцы роют норы под старыми пнями. И оставляют малышей под надёж¬ной защитой. ПОСЛЕДНЯЯ СКАЗКА ОСЕНИ Зайчонка разбудил утренний ветерок. Он пробежал по кончику его пушистого хвостика, пощекотал спинку и попытался приподнять длинные уши. Ой! вздрогнул Зайчонок и бросился в кусты орешника. Уже несколько дней ходил он в белой шубке, но она приносила ему одни неприятности. Серого Зай¬чонка нелегко заметить среди опавшей листвы и тёмных сучьев леса. А в новой шубке его видно издалека. «Когда же придёт зима?» думал Зайчонок. Мо¬жет, пойти поискать её?»4 Ветерок подбрасывал в воздух сухие дубовые листья, мягко качал ветки молодых деревьев. Прячась то за одним, то за другим кустом, прислу¬шиваясь к каждому шороху, побежал Зайчонок по лес¬ной тропинке. На полянке, в куче листьев, копался старый Ёж. Вы не знаете, когда придёт зима? спросил у не¬го Зайчонок. Когда-нибудь да придёт, мудро поведал Ёж, но чем позже, тем лучше. Мне совсем неплохо и в осени, есть что припасти для ежат. А мне зима очень нужна, сказал Зайчонок и отправился дальше. Возле речушки, подслеповато поглядывая в воду, стоял Барсук. Вы, случайно, не зиму высматриваете? поинте¬ресовался Зайчонок. Вот ещё! фыркнул Барсук. На мой взгляд, зима совершенно не нужна, важно заявил он. Я по¬лагаю, она не придёт. Как же без зимы? удивился Зайчонок. На мой взгляд, можно. Зайчонок с грустью поглядел на свою белую шубку. По мохнатым ветвям высокой сосны весело прыгали белки. Белочки! попросил их Зайчонок.- Посмотрите сверху по сторонам зимы не видно? Справок не даём! захихикали белки. Нам и без зимы хорошо. Привет ушастым! Зайчонок медленно двинулся дальше. Ему стало тоскливо. Это кто ж такой? услышал он над головой ры¬чанье и задрожал от страха. Большой коричневый Медвежонок показывал на него лапой. 3-з-заяц, еле выговорил малыш. Ты слышал когда-нибудь, чтобы медведи охоти¬лись на зайцев или зайцы питались медведями? спро¬сил Медвежонок. Нет, не слышал. Я тоже. Значит, нам можно подружиться. Ты что здесь делаешь? Зиму ищу, ответил Зайчонок, но Барсук го¬ворит, она не придёт... Зима будет, успокоил его Медвежонок. Она спустится с неба. Давай ждать её вместе. А как она спустится? спросил Зайчонок. Сначала упадёт одна снежинка, потом две, потом несколько, а утром весь лес закутается в белый снег. Это и будет зима. Они помолчали и посмотрели на небо. Оно было се¬рым и простиралось так далеко, что страшно было и по¬думать. А зачем тебе зима? спросил Медвежонок. Ты любишь снег? Я его никогда не видел. Но мама говорила мне, что зима белая. И я белый. В зиме легко спрятаться. А я жду зиму, чтобы заснуть в берлоге. Я буду спать до весны. И подрасту за это время. С неба плавно плыла, слегка покачиваясь, первая снежинка. И даже ветер, этот лесной озорник, любовал¬ся её строгими узорами и тонкими линиями. Летит, сказал Медвежонок, вставая на задние лапы. Летит! подпрыгнул на месте Зайчонок. Но спустя мгновение он покачал головой и грустно прошеп¬тал: Растаяла. Первые всегда тают, заметил Медвежонок, но зато они первые. Только не вздумай пробовать снег на вкус: всю зиму проболеешь! Целые хороводы снежинок, обгоняя друг друга, уже опускались на землю. Вот и кончилась осень, сказал Медвежонок. Пора спать. Счастливых сновидений! пожелал ему Зай¬чонок. И они расстались, может быть, навсегда, а может быть, до следующей зимы. Снег засыпал верхушки сонных деревьев и плотно оседал в ямках и впадинах старого леса. ЛЮБОПЫТНАЯ СНЕЖИНКА Маленькая глупая снежинка тёрлась холодным ло¬биком об оконное стекло: чудесно и заманчиво светился неожиданный мир комнаты. А она-то родилась в прон¬зительной выси зябко жмурящихся звёзд и до недавней минуты была убеждена, что сине-белый цвет это единственный цвет жизни. Здесь же ей открылось нечто необыкновенное: ярко наряженная ёлка дарила ф ке¬товый, жёлтый, красный свет женщине, накрывающей праздничный стол, малышу на деревянном златогривом коне, цветку бальзамина на подоконнике. Ей представи¬лось, как весело и беспечно кружится она среди цветно¬го раздолья. Пустите меня в этот уютный уголок! молила Снежинка. Ты погибнешь в тепле, пыталось отговорить её оконное стекло, умудрённое многими зимами. Но мне так хочется покружиться там! Пустите меня! Тут студёный ветер, носившийся среди домов и де¬ревьев, распахнул форточку. Счастливая Снежинка впорхнула в комнату и лёгкой капелькой осела на листке бальзамина. Я предупреждало тебя, продребезжало оконное стекло. Женщина зябко вздрогнула: какая метель! и за¬крыла форточку. Мама, мама! закричал подбежавший малыш. А почему цветок плачет? Вон слезинка упала! Это не слезинка! Видно, снежинка нечаянно за¬летела. А что будет, когда все снежинки растают? Поднимутся цветы и травы, сынок, ответила женщина и подумала, что любопытная снежинка раньше своих сестёр узнала весну. УЛЫБКА ПРИНЦЕССЫ РОЗЫ В цветочном королевстве переполох. Впрочем, это и не удивительно. Представьте себе, всё готово к весен¬нему балу, а самой Весны нет и нет... Принцесса Роза истомилась ожиданием. Всю длин¬ную зиму она мечтала о той счастливой минуте, когда все вокруг снова ахнут, любуясь её красотой. Наряды принцессы давно приведены в порядок и ак¬куратно развешаны в многочисленных шкафах. Вот ут¬реннее, бледно-лимонное платье с пышной юбкой, это атласное, бордового цвета, для торжественных случаев, а лёгкое, розовое, конечно, для танцевальных вечеров. Тут же, в бархатных коробочках, чудесные украшения, сделанные из переливающихся всеми цветами капелек росы... Нарциссы и колокольчики, главные распорядители бала, падали с ног от усталости. Они то и дело носились к воротам королевства посмотреть, не видно ли золо¬тистой кареты, запряжённой солнечными конями, в ко¬торой всегда приезжала Весна. Увы, снова лишь белый снег да тёмные тучи до само¬го горизонта.., И тогда было решено созвать Главный цветочный совет. Надо послать кого-нибудь навстречу Весне, мо¬жет быть, она забыла про нас? сказала принцесса Ро¬за. Кто из вас будет цветочным послом? Пышный Бульдонеж предложил отправить вперёд гвардию гладиолусов. Нет уж, увольте, ответил за всех старший по званию, У нас своих забот хватает. Кстати, насколько мне известно, ваше имя Бульдонеж, что в переводе с французского означает ком снега. Может быть, вы легче перенесёте мороз... Ох, уж эти дворцовые интриги... Сирень вроде бы согласилась и даже уже накинула свой лёгкий лиловый плащ, да вдруг закашляла, зачиха¬ла, и все решили, что ей.надо немедленно лечь в постель. Деловые тюльпаны, щеголявшие в ярко-красных камзолах, готовы были выполнить любой приказ её ве¬ликолепия принцессы Розы, но ведь они личная её охра¬на и никому другому не могли доверить этого важного дела. Что же это? Значит, нет во всём королевстве ни одного цветка, который исполнит моё желание? с не¬годованием воскликнула принцесса Роза и сразу из бе¬лой стала пунцовой. Ваше великолепие, можно, я выйду навстречу Весне? Все цветочные головки повернулись на тихий голо¬сок. Видели бы вы, какие огромные глаза стали от удив¬ления у Ромашки... А маленький, бледный цветочек, ко¬торого никто и по имени-то не знал, продолжал: Я готов ради вашей красоты, принцесса Роза, да¬же замёрзнуть... Ах, какое смелое сердце, сколько в нём отваги и преданности, обрадовалась принцесса. И прозрачный беленький цветок немедленно покинул королевство, где было так тепло и уютно. Сначала ему показалось, что он погиб, но потихоньку силы вернулись. Он увидел вокруг заснеженное поле. Но вот на небе появился маленький голубой просвет, а через мгновение в него одним глазом заглянула Весна. Что это? Цветок? Не может быть! Неужели я опаздываю? Она мигом вскочила в карету и помча¬лась на землю, такую холодную. ...А потом всё было как обычно. Весёлые песни птиц и пышный бал цветов, где, как всегда, царила принцесса Роза. Но на сей раз рядом с ней, на самом почётном месте, сидел тот самый смельчак, что встретил Весну первым. Принцесса подарила ему титул Подснежника и награди¬ла дивной улыбкой, от которой стала ещё прекраснее. ...Вот и всё. С тех пор и расцветают Подснежники, чтобы напомнить ветреной Весне, что время её пришло и пора всерьёз приниматься за работу. ПЕСНЯ рлубокой ночью, когда над спящей землёй сверкают крупные звёзды, маленькая птичка, найдя в саду бутон розы, начинает над ним петь. И такое страдание в её голосе, столько радости и огня в её песне, что у двух влюбленных сердца начи¬нают стучать громко и в такт, как копыта одного коня, умирающий старик заслушивается и забывает о смерти, а дети улыбаются во сне. Чему так самозабвенно радуется маленькая птичка? Она мечтает, как встрепенётся нежный бутон, роза от¬кроет своё прекрасное лицо и осветит весь сад. А печалится маленькая птичка о том, что жизнь, ка¬кой бы она ни была длинной, всегда коротка, и хотя лю¬бовь прекрасна, всё в мире имеет свой конец. Песня звенит в жаркой темноте до тех пор, пока не распахнутся над миром белые крылья рассвета и не до-тянутся своими кончиками до этого сада. И тогда, вдруг почувствовав приближение восхода, роза начинает от-крывать лицо. Голубой утренний ветер гладит её нежные лепестки, высушивает ночные слёзы, поправляет округ¬лые зелёные листья. Медленно встаёт солнце. Зарумянившаяся и сму¬щённая, улыбается роскошная роза всему саду, а ма¬ленькая незаметная птичка, прыгая с ветки на ветку, ликует и радуется, что помогла раскрыться ещё одному бутону. Птичку эту зовут Соловей. Конечно, бутон не раскроется, пока не взойдёт над миром бесконечно прекрасное Солнце. И хорошо, как хорошо, что Соловей этого не знает! РОДНИЧОК В тени, на склоне большой горы лежал камень. Под камнем зимой спал родничок. Весной он про¬снулся и... кап, кап, кап! спрыгнул на землю. Капелька за капелькой рассыпал он прохладу, и однажды возле камня появился росточек. Медленно, осторожно раскрылся на свет первый ма¬ленький листик. Родничок обрадовался, что его труд не пропал даром. Он поил росток чистой водой, смывал с него пыль. Обрадовался и росток, выпустил второй листик, словно руки разбросал в разные стороны, и заулыбался солнцу. Дни и ночи старался родничок. Один за другим по¬являлись новые листики, вытягивались вверх ветки: росток превращался в дерево. Родничок мыл ему ноги. А дерево радостно тянулось всё выше и выше. Однажды пришёл на это место человек, чтобы от¬дохнуть в тени, спрятаться от жаркого солнца. «Поче¬му, подумал он, здесь так хорошо и прохладно?» И увидел родничок, который тихонько журчал между камнями. Как же тебе удалось вырастить такое большое дерево? спросил человек. Ведь ты совсем крошка. Сам не знаю, ответил родничок. Просто я его люблю. КТО НУЖНЕЕ Росли рядом два дерева Тополь и Орешина. Оре¬шина год от года крепла, раздавалась вширь, её крона становилась всё более густой и раскидистой. Тополь же, сожалея о том, что приходится ему жить бок о бок с та¬ким неуклюжим деревом, изо всех сил тянулся ввысь, стараясь обогнать Орешину в росте. Потряхивая своими красивыми тонкими веточками, унизанными аккуратны¬ми, с монетку каждый, листочками, он спросил однажды: Эй, соседка, что это с тобой происходит? А в чём дело? прошелестела крупными, с ла¬донь, листьями Орешина. Да ты же сгорбилась вся, к земле клонишься. Выпрямись во весь рост, потянись к небу! Незачем мне к небу тянуться, ответила Ореши¬на, я перед матушкой-землёй голову клоню, мне без неё жизни нет. «Ну и гнись, раз тебе так нравится», посмеялся про себя Тополь и продолжал расти ввысь. Дотянулся он до самого синего неба, огляделся вокруг и видит: нет ни одного дерева краше его все какие-то неприглядные да неуклюжие. И Урючина, и Яблоня, и Орешина пока¬зались ему жалкими и некрасивыми. Ещё больше воз¬гордился он своей статью да красотой и вовсе перестал признавать Орешину. Эй, ты чего это всё место здесь заняла, житья ог. тебя нет! закричал он, когда однажды при порыве вет¬ра Орешина своей листвой коснулась его ствола. Как? удивилась Орешина. Столько места во¬круг, неужели тебе этого мало? Мало! Ты меня совсем загородила и я никому не виден. Убери свои уродливые ветви! Пусть все любуются моей красотой! Так вот, оказывается, в чём дело! засмеялась Орешина. А ты не подумал, кому нужна твоя красота^ Всем нужна! закричал Тополь и затрясся ori гнева. А ты безобразна и поэтому завидуешь мне: Глупец, укоризненно покачала кроной Ореши¬на, как бы ты ни гордился своей красотой, как бы ни зазнавался, ни на что другое, кроме как на дрова, не го¬дишься. Это я не гожусь?! гневно тряхнул листвой То¬поль. Я для людей расту! Разве стали бы они меня са¬жать, если бы я не был им нужен! Нет, это я для людей живу! Я им нужна! с до¬стоинством сказала Орешина. Тополь опять посмеялся над её словами. Однако смех его обернулся слезами, когда по осени пришёл де¬хканин, и, увидев, что он стал уже совсем взрослым, срубил его и увёз домой. На следующий год оставшийся от него пень дал тонкий зелёный росток, который тоже стал тянуться ввысь и скоро догнал Орешину, и тоже стал роптать на то, что приходится ему расти рядом с таким некрасивым деревом. Но наступило время, де¬хканин и его спилил. Говорят, что через каждые четыре-пять лет дехканиь рубит на дрова выросшие из тополиного пня деревья. А Орешина ещё шире раскинула свои могучие ветви, и люди берегут её, называют кормилицей, потому что щедро одаривает она их своими вкусными плодами. С годами Орешина стала мудрее. Видишь, шепчет она старому пню, тут и спо¬рить нечего. Ты и я оба нужны людям. СКАЗКА О КАПЛЕ На окраине кишлака, на высоком холме росла Урю- чина. Вокруг, кроме неё, не было ни одного деревца, и поэтому она очень тосковала. Однажды утром, про¬снувшись, увидела Урючина на своём самом юном листочке что-то сверкающее в лучах восходящего солнца. Это что за птица? удивилась Урючина. И вовсе я не птица, обиделось то, что сверкало в лучах восходящего солнца. Я Капля! Давай дружить, предложила Урючина. Толь¬ко, чур, не исчезай, а то все мои друзья-птицы с при¬ходом осени куда-то пропадают. Ладно, согласилась Капля. Я не покину тебя даже в самый трудный твой час. Обрадовалась Урючина и с удовольствием стала иг¬рать с Каплей. Однако, проснувшись на следующее утро, не нашла Каплю на месте. «Обманула меня Капля», с грустью подумала Урючина и в тот же миг услышала над головой чей-то голос: Урючина! A-а, Урючина! Глянула Урючина в небо и увидела плывшее по нему пышное белое облако. Кто меня зовёт? прошелестела она листвой. Я, Капля, подружка твоя! ответило, снижаясь, облако. Как сумела ты забраться так высоко? ещё больше удивилась Урючина. Меня солнышко сюда подняло. Одиноко стало Урючине, и она попросила: Возьми и меня с собой. Нет, ты должна кормить людей своими плодами. Не тужи, я скоро вернусь, сказала Капля и вместе с облаком понеслась дальше. И снова загрустила Урючина: «Не вернётся больше моя подружка. Вон она куда поднялась на самое не- бушко. До меня ли ей теперь?..» Тем временем с каждым днём становилось всё жарче, и Урючину стала одолевать жажда, от которой даже листва пожухла. На беду, поблизости не было ни одного арыка, чтобы испить хоть глоток воды, и, в конце кон¬цов, Урючина обессилела. Г Вдруг ей показалось, что кто-то ласково гладит её листву. Открыв глаза, она увидела Каплю. Я пришла, чтобы помочь тебе! Явилась подружка не одна, а привела с собой много таких же, как она сама, капель. Утолив жажду, Урючина вновь ожила. Подружки глядели одна на другую и не могли нарадоваться встрече. Шли дни, недели, месяцы, и наступила осень. Подул холодный пронизывающий ветер, листья опали, и начала Урючина мёрзнуть. Где же моя подружка Капля? Уж она бы помогла мне, с тоской подумала Урючина и, глянув на небо, увидела серые облака. На таком однажды прибыла к ней Капля. Они всё сгущались, сгущались и, наконец, пова¬лил снег. Очень скоро он, словно белым пушистым одея¬лом, окутал ветви Урючины. Ну как, согрелась немного? Урючина сразу уз¬нала голос подружки. Однако самой Капли не было видно. Где ты, Капелька? Поди сюда! позвала она. Я в снеге, засмеялась в ответ Капля. Увиде¬ла, что ты мёрзнешь, и привела снежинок сюда. Теперь ты не исчезнешь? с надеждой в голосе спросила Урючина. Нет, я теперь надолго, до самой весны останусь с тобой. Много с тех пор подарила Урючина своих сладких, душистых плодов людям. А помогала ей в этом Капля. Как бы далеко ни уносили её облака, в трудный для Урючины час она всегда оказывалась рядом. КАК ВАРЕЖКИ СДЕЛАЛИ ВЕСНУ Варежки были очень тёплые. Они согревали руки даже в самые сильные холода. А когда промокали, их бросали сушиться на печку. Но варежки были связаны из шерсти глупой овцы и считали, что это они разогре¬вают печь. К весне Варежки износились, протёрлись, и как-то утром их выбросили на улицу. Варежки лежали в снегу и страдали: «Нас не оцени¬ли, а ведь мы так хорошо грели». Но вот взошло тёплое весеннее солнце. Снег начал таять, зазвенела капель, побежали ручейки. Важные, разбухшие лежали Варежки в луже. Они торжествовали: «Вот какие мы тёплые! Снег растопили и сделали весну». А солнце лизало сосульку и смеялось. ОГОНЬ И ВОДА На большом костре в казане Вода. Она молча на-слаждается теплом. А у Огня язык длинный. И он бол¬тает без умолку: Эй, Вода! Чего молчишь? Скучно! Скажи что- нибудь! А Воде тепло, хорошо, говорить не хочется. Ка-ак поддам жару паром на небо улетишь! горячится Огонь. Заволновалась Вода, занервничала, но всё равно молчит, сдерживается. Эй, Вода! не унимается Огонь. Ты ещё меня не знаешь! Я ведь ух, какой! Я всё могу! Если разой¬дусь дома горят, как костры! Люди горят, как спички! Целую улицу могу сжечь! Да что там улицу город! «Вот это да, испугалась Вода. Неужели и мне гореть?!» А Огонь ещё пуще разошёлся. Так и колет, так и жа¬лит. Не выдержала Вода, разволновалась, возмутилась. И хотела бы остановиться, да не может: забурлила и хлынула через край! Ну, и потушила Огонь. Сразу стало холодно. И одиноко. Вместо весёлого костра одни чёрные угольки. «Эх, думает Вода, остывая. Надо было поосто¬рожней, надо было потерпеть... Если хочешь иметь дру¬зей без недостатков то на всю жизнь останешься одна. Жаль, что так вышло. Что я теперь без Огня? Льдина бесчувственная...» укоряла себя она. И вдруг Вода чувствует теплее стало. А это самый последний уголёк светится, ветер его раздувает. И вот уже первый оранжевый язычок весёлого огня стал ли¬зать казан. Ох, Огонь, сказала Вода. Как хорошо, что ты жив! ПИРОЖОК В кухне на полочке стояла тарелка с пирожками. Пирожки были пухлые, с глянцевитыми боками. Один из них, самый свежий, лежавший наверху, свы¬сока оглядывал своих собратьев. «Типичные обывате¬ли, размышлял он. Вон какие толстые, лоснятся от масла. Да и разговоры у них дурацкие всё о муке, о дрожжах, да как бы повидло не вытекло». А на полочках повыше другое дело. Там собралось блестящее общество. Пирожок вытянулся и 'загляделся. Почти такой же, как он, крепыш, только побольше и блестящий, по-настоящему сверкающий, а не от ду¬рацкого яйца, стоял, задрав нос кверху. У Пирожка от зависти дух захватило. Поднатужился он и о ра¬дость! оказался рядом с предметом его восхищения Утюгом.' Давайте познакомимся, улыбнулся он во весь рот. Привет, сказал Утюг и, здороваясь, так при¬жался горячим боком, что лицо Пирожка всё пошло волдырями. Не догадался Пирожок, что, имея дело с утюгами, надо быть осторожным, иначе обожжёшься. Закусив губу от боли, Пирожок покатился дальше, вдоль блестящего общества. Я Пирожок, заявлял наш герой, я тоже блестящий! Вилка! И в Пирожок вонзились острые зубья в порядке приветствия. Вряд ли Вилка хотела его оби¬деть, она привыкла здороваться во все зубы. Из бедняги- Пирожка потекло повидло. У-у дура, захныкал он, пытаясь втянуть повид¬ло внутрь. Общество высшей полочки блестящее, влекущее общество не приняло Пирожка. Оказывается, он не знал языка, не знал местных обычаев и повадок. Куда теперь? Назад, в тарелку? Но Пирожок повидал жизнь высшего общества и возвращаться к своим глу¬пым родственничкам ему было невмоготу. «Спущусь чуть-чуть ниже, решил он. Там, по всей вероятности, народ душевнее». На этой полке он познакомился со Ступкой. Она не имела слишком яркого блеска, как Утюг, но зато выгля¬дела надёжной, устойчивой. На неё можно было опе¬реться. Знакомясь, Ступка так прижала его, что из бе¬долаги вытекло всё оставшееся повидло. Это ужасно! взвыл Пирожок. Пойду к дере¬вянным друзьям, уж они-то не подведут. Деревянная Ложка, расписанная цветами, представ¬лялась ему чуть ли не сестрой. Но в ответ на приветствие она отхватила от него целую треть. Пирожок еле унёс остальное. Изломанный, обожжённый, отупевший, почерствев¬ший Пирожок думал: «Надо же где-то преклонить голо¬ву, забыться, отдохнуть. Нужна тихая гавань. Здоровья нет, всё вытекло...» Взобрался Пирожок на полочку, где по-прежнему стояла тарелка с румяными пирожками. Здесь было по- домашнему уютно, чистенько, спокойно и пахло хоро¬шо!.. Попросился Пирожок назад в свою тарелку. Он какой-то продавленный. И без начинки, раздался сиплый голос. У нас сроду не бывало таких, вторил ему другой. Волосок к нему прилип. С бородой это не из наших. Да на него же просто наступили ногой! Ой, его уже кто-то кушал! Пирожки не захотели портить свою породу каким-то неудачником, а может, и отщепенцем. Нет, ты не наш Пирожок. Наш Пирожок в даль¬ний поход ушёл... Наш Пирожок на большую стройку уехал, печь новую строит! заявили они. Лёг Пирожок около тарелки и закрыл голову руками. Подошла Хозяйка, посмотрела на него брезгливо и выкинула в помойное ведро. СОЛНЫШКО Знаете, ведь это я Солнце! А то, что вы видите там, наверху, высоко в небе это моё отражение! го¬ворил всем Подсолнух. Вот смотрите: куда я двигаю свою голову, туда и оно поворачивается. Так много при¬ходится работать, чтобы небо не осталось без Солнца!.. Он так много говорил об этом, что даже сам поверил в свои слова. А я, оказывается, очень красив! И силён! И жа¬рок! радовался он, глядя на Солнце. Я всех наделяю светом и теплом! Подсолнух цвёл, любовался собой и, в общем-то, ни¬кому не мешал. Дни проходили один за другим, всё шло своим чередом. Раскрывались цветы, наливались плоды, шелестели радостно листья... Но однажды в небе накопились тучи, небо нахмури¬лось, и впервые Подсолнух не увидел своего отражения. Сколько он ни вертел головой, небо оставалось без Солнца.v Дело в том, что лето уже прошло, и наступила осень. Голова Подсолнуха стала тяжёлой, нагнулась к Земле. Лицо почернело. Холодный ветер трепал его всё сильнее, обрывая листья. Некрасивый, растрёпанный, едва дер¬жась на одной ноге, он, наконец, всё понял. Понял, кто поил его, кормил, растил, кто давал ему силу и красоту. Прости меня, прошептал он Земле и наклонил¬ся ещё ниже. Вот теперь ты созрел, дитя моё, ответила Зем¬ля. Незрелый часто ошибается. Но только зрелость имеет мужество сознаться в ошибке. Солнышко ты моё... п а х т а - о й Э то случилось очень давно, в стране Двух рек Аму-Дарьи и Сыр-Дарьи. В Двуречье, так когда-то на¬зывался этот край. В необъятных полях под осенним небом увядали кусты хлопчатника. Весь хлопок был уже собран, и ветер свободно носился от одного края поля до другого. Доживала свои дни только одна последняя ко¬робочка. По-узбекски коробочка хлопка называется «Пахта-ой»«Хлопок-луна». С тех пор, как Пахта-ой открыла своё лицо, она каждый день ждала, когда её наконец-то заметят. Но дни проходили за днями, Солнце вставало уже с опозда¬нием. Ветер стал резким и неприятным. Он лизал лицо Пахта-ой своим холодным влажным языком, а иногда и кусал её. Чуть не плакала Пахта-ой, укрывая от него своё не¬жное лицо. «Неужели никто меня так и не заметит? глубоко вздыхала она, глядя в бескрайнее поле. Как же я останусь зимовать здесь одна?» Но люди проходили мимо и не обращали на неё ни¬какого внимания, потому что рядом с кустом, на кото¬ром качалась коробочка, рос Лопух и своими широкими листьями закрывал лицо Пахта-ой. О, нежная Пахта-ой! говорил ей Лопух. Не беспокойся ни о чём. Я укрою тебя, как зонтом, я убере¬гу тебя от дождя и снега. Помнишь, как я закрывал тебя от летнего зноя? О, дорогой мой, отвечала ему Пахта-ой, не на¬зывая его «лопух», чтобы не обидеть. Летом всё было иначе. Она уже не вспоминала о том, что летом он от¬нимал у неё свет Солнца. Теперь ведь не лето. Теперь наступает на нас зима, размахивая своим холодным клинком! Зимой нельзя жить в поле... Лопух выслушал всё это, но ничего не понял он же был лопух! К тому же только он хотел возразить что-то, как налетел шальной осенний ветер, рванул и сломал его высохший стебель. Рассыпая колючие семена, Лопух свалился на землю. Пахта-ой очень удивилась. Над её головой не было уже лопухового зонтика, к которому она так привыкла. Над головой Пахта-ой висел другой огромный зонтик голубого неба. «Что же мне теперь делать?» подумала Пахта-ой и испугалась. Хотелось горько-горько расплакаться, но слёз не было. А человек, в последний раз обходя поле, наконец, за¬метил её и обрадовался. Пахта-ой!.. сказал он и побежал к ней. А потом осторожно взял на руки и прижал к своей груди. Пахта-ой расцвела от радости и счастья, но промол¬чала. Она только глубоко вздохнула и раскрылась. И че¬ловек увидел её чудное белоснежное лицо. С тех пор всякий раз, когда люди берут на руки Пах¬та-ой, хлопковая коробочка раскрывается и сияет так ярко и нежно, как светит нам с ночного неба полная Луна. СКАЗКА ОБ ЭЛЕГАНТНЫХ ПУАНТАХ И ОБЫКНОВЕННЫХ САПОЖКАХ Вот это да! И куда только нас не заносит судь¬ба, радостно скрипнули обыкновенные Сапожки, пе¬реступая порог театральных кулис. Приветствуем вас от имени всех присутствующих, милые родственники! Этот приятный голос принадле¬жал роскошным Ботфортам, старинным сапогам, таким нарядным, что они могли быть под стать только сказоч¬ному Коту. Ну, конечно, вот его великолепная Шляпа с пером и пурпурная, подбитая мехом, накидка... Театральные костюмы отлично знали роли своих ге¬роев, они тут же принялись копировать самых смешных. Чёрный веер то открывался, то закрывался, словно на¬ходился в руках у искусной танцовщицы, а бумажные ромашки пустились в пляс под весёлую мелодию, кото¬рую колокольчики исполняли только тогда, когда были в особо хорошем настроении. Ботфорты притопывали в такт, приглашая на танец гостей. Всем было весело... И только балетные Туфельки си¬дели надувшись. А знаете ли вы, как нас зовут? раздались их резкие голоса. Балетные Тапочки, то есть Туфельки, любезные барышни, вежливо ответили обыкновенные Сапожки. А вот и нет. Наше имя Пуанты, что в переводе с французского означает «остриё». Благодаря нам бале¬рины танцуют на самых пальчиках. Кто с нами сравнит¬ся красотой? Молчите? Но никто и не спорит с примадоннами, попы¬тались перевести всё в шутку Ботфорты. Но не унима¬лись Пуанты: «Мы самые важные, самые лучшие, без нас вообще бы мир перевернулся. Кстати, кто пропустил сюда эти... обыкновенные Сапожки?» Тут уж Сапожки обиделись по-настоящему. А всем стало стыдно за эле¬гантные Туфельки. Зато красавицы, весело напевая, принялись испол¬нять свой классический танец. Танцевали, как всегда, прекрасно, только вот почему никто не восторгался? А Сапожки и вовсе направились к выходу... Пусть идут, фыркнули Туфельки. Всё равно ничего не понимают в настоящем искусстве. Они же... обыкновенные. Не трогайте настоящее искусство, оно как раз доступно всем, только дело сейчас вовсе не в этом. Не¬ужели непонятно? возразила Шляпа с пером и демон¬стративно отвернулась. Призадумались Пуанты... И тут случилось не¬ожиданное. Словно порыв ветра ворвался за кулисы. Мелькнули ленточки, закачался задетый занавес... А вскоре Пуанты вернулись вместе с обыкновенными Сапожками. И хотя атласные красавицы ужасно пере-пачкались, никто не обратил на это ни малейшего вни¬мания. У всех опять стало хорошо на душе. ОДНАЖДЫ ОСЕННИМ ДНЁМ Т ак уж случилось, что один полосатый Арбуз ска¬тился с узенькой грядки и оказался в сухой ложбинке. Тут ему было совсем вольготно. Днём он нежился в лу¬чах ласкового солнца, ночью любовался сиянием звёзд. Жил Арбуз в своё удовольствие, всё больше наливаясь красным соком. Однажды подкатил к бахче грузовик. Высыпали из него мальчишки и девчонки, вытянулись длинной цепоч¬кой, и арбузы, словно акробаты-прыгуны из рук в ру¬ки! полетели прямо в кузов. А потом с песней ребята увезли их на колхозный рынок. Долежались на виду у всех, с ехидством поду¬мал Арбуз о своих сородичах. Вот и попадут теперь под острый нож. Чудаки. А мне тут и без людей хорошо. Вскоре похолодало. Промчался Ветер по бахче, на¬ткнулся на единственный Арбуз. Удивился: чего, глупый, тут прячется? А потом пошлёпал по бахче холодный Дождик. Уви¬дев большой и спелый Арбуз, даже остановился в изум¬лении.«Непонятно, прошумел Дождик, ради чего он живёт?» и поспешил вслед за Ветром. Арбуз задумался после слов Ветра и Дождика. А когда понял, что перезревает, почувствовал себя сов¬сем одиноким. И потянуло его ближе к людям, на шум¬ный рынок... Только как туда добраться? Случайно около бахчи пробегал первоклассник к бабушке спешил, в соседнее село. Споткнулся об Ар¬буз, выронил портфель и растянулся в канаве. Эй, ты, чего подножки ставишь? сморщился он от боли. Полосатый разбойник! Я ведь тоже, между прочим, умею драться. Мальчишка хотел было с доса¬ды пнуть Арбуз, да вовремя спохватился. Отнесу-ка я тебя бабушке, всё равно здесь без пользы пропадаешь. Но вот беда, поднял мальчишка тяжеленный Арбуз, а портфель некуда пристроить: обе руки заняты. Попро¬бовал взять его под мышку, да не получается: выскаль¬зывает Арбуз. Тогда мальчишка прицепил портфель к ремню, а Арбуз взял в охапку... Целый километр тащил. Кое-как добрался до ба¬бушки. Пришёл как раз к обеду. Бабушка, это тебе сюрприз. Посмотри, какой красивый Арбуз, так и просится на стол. От этих слов Арбуз довольно крякнул. Он был счаст¬лив, что попал в дом, иначе прокис бы на опустевшей и сырой бахче. ОЧКИ и нос Жил -был на свете человек по имени Ко, а по про¬звищу Котэ, что означает Важный нос. Человеком он слыл неплохим, но случилась с ним однажды неприят¬ная история, из-за которой Котэ и получил своё прозви¬ще. Ведь и с неплохим человеком может произойти ис¬тория, верно? Почему нос вдруг заважничал и задрался кверху, сказать трудно. Может быть, его муха какая-то укусила, а может, постарался длинный язык. Но только вдруг ре¬шил нос, что таскать ему на себе очки вроде бы и ни к чему. Очки нужны глазам, так? А раз так, то, как гово¬рится, не мой воз не мне его и везти! Заморгали удивлённо глаза на такие речи и ещё ни¬чего не успели возразить, как нос стряхнул очки на зем¬лю. И разбились стёкла вдребезги. Что ты наделал, глупый? испугались глаза. Молчит нос, будто и не к нему обращаются. Ещё больше заважничал. Вот, мол, я какой! Слов на ветер не бросаю! Сказано сделано! Да ведь только сделано было не подумавши. А потом не долго носу пришлось собой любоваться. Не заметили глаза без очков бревна, что валялось поперёк дороги, нога зацепилась за него, и угодил нос прямо в грязную лужу. Ой, люди добрые! Помогите очки отыскать! за¬вопил он. Как аукнется, так и откликнется, каркнула пролетавшая мимо ворона. А она, как известно, птица мудрая и зря каркать не станет. СКАЗКА О РАДУГЕ На самой окраине небольшого города жила-была Радуга. Родилась она около месяца назад, но несмотря на свой младенческий возраст, умела многое. Например, она могла остановить дождь. Сидит, бывало, у окошка, смотрит на тускло поблескивающие лужи, на мокрые спины прохожих и вдруг надоест ей это, оттолкнётся от земли и повиснет в небе цветастым коромыслом. Или встанет над городом и раскроет свой удивительный зон¬тик. Тучи при виде её таяли от злобы, но ничего не мог¬ли поделать. А люди смотрели на неё и становились до¬брее. И радуга делалась ещё краше от радостных и свет¬лых человеческих лиц. Но вот беда, одинока была Радуга. Пока шли дожди, о ней помнили и звали её, а настали солнечные день¬ки заскучала Радуга в своём домишке, всеми забытая. Даже тускнеть стала от одиночества. «Нет, так больше нельзя!» решила однажды вечером Радуга, взяла руч¬ку, листы бумаги, и уже утром жители города увидели на стенах домов, на афишных тумбах и заборах красочное объявление: КОМУ (СОВЕРШЕННО БЕСПЛАТНО!) НУЖНА ДОБРАЯ, СЕМИЦВЕТНАЯ РАДУГА, ОБРАЩАТЬСЯ ПО АДРЕСУ... Гм-м-м, неодобрительно промычал мужчина в роговых очках. Весьма странное объявление. Де¬тишки, видно, балуются. И он пошёл дальше, сердито бормоча что-то о современном поколении. Доб-ра-я, се-ми-цвет-на-я, прочёл по слогам лохматый парнишка с кляксой под носом. Интерес¬но... Со-вер-шен-но бес-плат-но... Тю... дешёвка ка¬кая-то, заключил он и тоже отошёл от забора. Все подходили, читали, и только посмеивались. А бед¬ная Радуга сидела у себя дома и всё ждала, но никто не пришёл. Когда на улице стемнело, закручинилась Радуга, свернулась клубочком и тихо-тихо заплакала. И тут в дверь робко постучали. На пороге стояла старушка. Извините меня, ради бога, это Вы давали объяв¬ление? Я. Не могли бы Вы, добрая Радуга, дать свой ма¬ленький кусочек для моей внучки. Она, бедняжка, сов¬сем разболелась. Лежит в постели и плачет, ей очень плохо. Пожалуйста, ответила Радуга и отдала свой самый яркий кусок. Пусть ваша внучка выздоравлива¬ет поскорее. Даже сквозь шерстяной платок, в который завернула бабушка радугу, разливалось удивительное сияние и освещало дорогу. Вот тебе, внученька, радуга. У внучки глаза распахнулись от удивления. Всю комнату заливал свет. Да ещё какой! Комната станови¬лась то жёлтой, то зелёной, то синей, то красной в по¬лоску. А потом радуга превратилась в цветастый чайник, из которого валил пар. Бабушка плеснула немного чаю в чашку: Пей, внученька. Это целебный напиток. Чай, на- :тоянный на радуге, самый полезный! И действительно! Хлебнула внучка радужного чая, л горло перестало болеть, ещё глоток и порозовела, ювеселела девочка, а после третьего: Ура! Я совсем здорова! запрыгала по комнате. Но так как стояла ночь, бабушка уложила её спать. 162 Рядом, свернувшись котёнком, улеглась радуга, и всю ночь девочке снились весёлые радужные сны... Утром девочка собралась в школу. Закутай горло шарфом, сказала ей бабушка. Ага, ответила внучка и обмотала шею радугой. Прохожие на улице при виде девочки застывали, как завороженные: Импортная радуга? Где достали? Наша. Отечественная. По объявлению взяли. Вот бы и нам такую! восклицали горожане и торопились узнать адрес. А Радуга между тем проснулась и с горечью думала: «Никому я, видно, больше не нужна». Но тут она услы¬шала за дверью какой-то шум. Выглянула в окно и обо¬млела: весь город, взрослые и дети пришли к её домику. Запылала Радуга от переполнившего её счастья, разли¬лась по небу и каждому, каждому подарила хоть малю¬сенький, но брызжущий светом кусочек. Никого не оби¬дела. Правда, от неё самой ничего не осталось. Зато каждый теперь имел свою домашнюю радугу. Женщины наделали из неё серёжек, колечек, сумо чек и удивительных ожерелий. Умудрились нашить се¬мицветных кофточек и даже радужных элегантных шляпок. Мужчины получили длиннющие радужные шарфы и сверкающие галстуки. По вечерам одни пре¬вращали свои домашние радуги в цветные телевизоры, другие в радужный хрусталь. Дома наполнились ра¬достными бликами, и горожане были счастливы. Так незаметно пролетело лето. Холодный ветер сер¬дито сорвал последние одёжки с деревьев, и они зябко ёжились под его порывами. По цветастому ковру листьев зачастил унылый дождь. Он шёл не переставая. Улицы стали похожи на ма¬ленькие речушки, дома отсырели и стали пухлыми и мокрыми, как мочалки. Горожане и вовсе перестали выходить на улицу. Ну, право, что там делать, когда до¬ма уютно и хорошо, и радуга сверкает... Бабушка вязала пушистый свитер, а внучка сидела у окна и смотрела на улицу. Она хотела подсчитать, сколько дней не виделась с друзьями, но всё время сби- 11* 163 валась. Хорошо, хоть радуга была с ней, а то бы и вовсе заболела со скуки. «Раньше, после дождя, мы выбегали на улицу, грустно вспоминала девочка, обнимая раду¬гу. Ох, и весело же играть, когда солнце сияет в не¬бе...» Какая же я недотёпа! всплеснула она руками.