СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………………….3
1. ПЕРЕВОД ЗЕМЕЛЬ, КАК ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ……………………………………………………………………………..7
1.1. Земля как объект использования……………………………………………………7
1.2. Правовое регулирование перевода земель из одной категории в другую……..17
1.3. Порядок отнесения земель к категории и перевода из одной категории в другую…………………………………………………………………………………….30
2. ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕВОДА ЗЕМЕЛЬ ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ В ДРУГУЮ………………………………………………………………35
2.1. Особенности перевода земель из одной категории в другую категорию, на примере земель сельскохозяйственного назначения …………………………………35
2.2. Актуальные проблемы в сфере перевода земельных участков из одной категории в другую………………………………………………………………………47
2.3. Предложения по совершенствованию действующего законодательства…….52
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………………..62
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………………66
ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………………………….74
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность данной выпускной квалификационной работы обусловлена тем, что в силу радикальных изменений в характере общественных отношений, которые произошли в России за последнюю четверть века, затронувших буквально все области, в том числе и в земельно-правовом устройстве и имущественных отношениях, объектом которых являются земельные участки. Проблема распределения и использования земельных ресурсов страны тоже относится к этой области, поскольку просто по определению земельные ресурсы являются основой национального богатства и, естественно, представляют собой особый объект социально-экономических и общественно-политических отношений.
Таким образом, земельные ресурсы представляют собой изначальный источник любого богатства и, таким образом, составляют наиглавнейшую ценность для человеческого общества. Эта ценность является базовым, образующим понятием в системе общественных отношений по сравнению с другими природными ресурсами соответственно и разрешение, равно как и организация правовых проблем и правовых отношений, которые связаны со владением, распоряжением и использованием земельных ресурсов, представляют собой едва ли не самую главную из актуальнейших проблем, как прошлого, так и настоящего времени, и непременно будет возникать и в будущем. В связи с этим порядок определения правового режима использования земель, установленный законодательством, в виду естественной тенденции к универсализму алгоритмов решения проблемы, является сложным механизмом.
Формирование обособленного земельного надела, то есть земельного участка по принятой терминологии, из фонда земель, состоящих либо в государственной, или же в муниципальной собственности, представляет собой процедуру публично-правового типа. К настоящему времени все земельные участки, обладающие характерными экономическими и экологическими признаками, кадастрированы и классифицированы как та или иная категория земель. Соответственно, категория земель представляет собой совокупность земельных участков, схожих по своему целевому или функциональному назначению и выделенных в качестве особой группы земель в зависимости от их социального, природного и экономического значения.
Статья седьмая Земельного кодекса Российской Федерации выделяет семь категорий земель по признаку целевого назначения: земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли лесного фонда, земли водного фонда, земли запаса, а также земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения. Назначение той или иной категории земель определяется способом и целью землепользования, а также является необходимым условием для организации рационализации процесса их использования, как в практической, так и административной сфере. Естественно, следует отметить ту особенность использования земель населенных пунктов, что при выделении их в отдельную категорию в составе таких земель имеются участки, используемые в разных целях.
Процесс, в результате которого изменяется целевое назначение конкретного земельного участка, вследствие изменения его принадлежности к определенной категории земель, называется переводом земель из одной категории в другую и регламентируется федеральным законодательством, о чем свидетельствует п. 1 ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ).
В современных условиях процесс перевода земельных участков из одной категории в другую регулируется восемнадцатью федеральными нормативными актами, и в первую очередь, Федеральным законом от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Данный Закон регулирует отношения, которые возникают вследствие перевода земель или земельных участков из одной категории в другую, а также освещает особенности перевода земель отдельных категорий.
Целью данного исследования является комплексный анализ законодательства, регулирующего отношения перевода земель из одной категории в другую. Для реализации поставленной цели исследования необходимо решить ряд следующих задач:
- рассмотреть понятие земли в современном российском законодательстве;
- проанализировать правовое регулирование перевода земель из одной категории в другую;
- изучить порядок отнесения земель к категории и перевода из одной категории в другую;
- проанализировать особенности перевода земель из одной категории в другую категорию, на примере земель сельскохозяйственного назначения;
- выявить актуальные проблемы в сфере перевода земельных участков из одной категории в другую;
- разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с переводом земель из одной категории в другую.
Предметом исследования является совокупность правовых норм, судебная практика, теоретические исследования, касающиеся особенностей перевода земель из одной категории в другую.
Методологической основой исследования послужили такие методы исследования, как: специально-юридический, сравнительно-правовой, исторический и другие приемы обобщения научного материала и практического опыта.
Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, законодательные акты Российской Федерации, отдельные подзаконные акты.
Теоретические основы исследования опираются на работы зарубежных и российских ученых. Таких как: Н.Н. Аверьянова, А.А. Анисимов, А.Н. Атанов, А.В. Барцев, Н.И. Бухтояров, А.Н. Ващекин, И.В. Ващекина, С.Н. Волков, Е.А. Галиновская, А.В. Голубев, И.Ю. Ельцова, Б.В. Ерофеев, И.Ю. Жилина, О.В. Заигаева, Д.Ф. Климов, О.Н. Колесова, У.В. Корнилова, И.О. Краснова, О.И. Крассов, В.М. Кроз, Д.А. Ловцов, П.М. Можаров, А.Г. Остапенко, П.А. Паулов, Р.А. Пилюк, А.Н. Потапова, М.Е. Рубанова, А.С. Рыбалкина, С.А. Рябов, А.П. Сергеев, К.И. Скловский, О.В. Смагина, А.В. Улезько, О.А. Чередникова, Л. Эннекцерус и др.
Структурно выпускное квалификационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
Во введении отражена актуальность исследования, определена цель, поставлены задачи, обозначены методы исследования.
В первой главе «Перевод земель, как функция управления земельными ресурсами» рассматривается понятие земли в современном российском законодательстве. Анализируется правовое регулирование перевода земель из одной категории в другую. Изучается порядок отнесения земель к категории и перевода из одной категории в другую.
Во второй главе «Правовые особенности и проблемы перевода земель из одной категории в другую» рассматриваются особенности перевода земель из одной категории в другую категорию, на примере земель сельскохозяйственного назначения. Выявляются актуальные проблемы в сфере перевода земельных участков из одной категории в другую. Разрабатываются предложения по совершенствованию действующего законодательства
В заключении сделаны обобщения и выводы исследования.
1. ПЕРЕВОД ЗЕМЕЛЬ, КАК ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
1.1 Земля как объект использования
С древнейших времен правовое регулирование оборота земельных участков сопровождалось ограничениями оборотоспособности, которые были известны римскому праву, получили распространение в Средние века и в Новое время и реализовывались в законодательстве посредством выделения участков, изъятых из оборота. Распространение получили также публичные формы земельного оборота, в том числе изъятие земельных участков, перераспределение и секуляризация земель, которые в ряде случаев влекли ограничение их оборотоспособности.
Возможность продажи земельного участка или перехода прав на участок от одного лица к другому в русской дореволюционной литературе связывалась с понятием «оборотоспособность»; наряду с оборотоспособными вещами выделялись вещи, не способные к обороту по своей природе.
Правовая конструкция ограничения оборотоспособности земельных участков проявилась в дореволюционном российском праве посредством выделения участков, изъятых из оборота, и установления в отношении иностранных граждан ограничений на приобретение в собственность определенных земельных участков.
На основе анализа советского земельного законодательства диссертант приходит к заключению о том, что ограничения оборотоспособности земельных участков в советское время характеризовались высокой степенью публичного контроля, что обуславливалось спецификой политической системы страны.
Конец восьмидесятых и начало девяностых годов XX века ознаменовались наступлением перестройки и переходом к рыночной экономике. Автор обращает внимание на то, что в период земельной реформы нормы, ограничивающие оборотоспособность земельных участков, характеризовались пробельностью и серьезными недостатками, например, в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. четко не выделялись земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте; не получил должного развития режим земельных участков общего пользования и т.п.
Специфика земли как особого объекта правового регулирования нашла свое отражение в Конституции РФ 1993 г., согласно ст. 9 которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В то же время ст. 9 Конституции РФ допускает вовлечение земли в гражданский оборот, определяя, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Современная российская наука не выработала единого подхода к вопросу о соотношении земельного и гражданского законодательства при регулировании оборотоспособности земельных участков. Особенную актуальность данный вопрос приобрел с введением в действие с 01 октября 2013 г. Федерального закона от 02 июля 2013 г. № 142-ФЗ, содержащего новую редакцию п. 2 ст. 129 Гражданского кодекса РФ, в которой объекты, изъятые из оборота, не упоминаются в качестве объектов гражданских прав. С принятием Федерального закона № 142-ФЗ ст. 27 Земельного кодекса РФ не претерпела изменений и продолжает регулировать ограничения оборотоспособности земельных участков, разделяя их на участки, ограниченные в обороте и изъятые из оборота.
Таким образом, возникает коллизия между нормами п. 2 ст. 129 Гражданского кодекса РФ и ст. 27 Земельного кодекса РФ. В то же время п. 3 ст. 129 ГК РФ не претерпел каких-либо изменений, в связи, с чем нерешенный оказался следующий вопрос: сохраняют ли силу в действующем законодательстве положения о земельных участках, изъятых из оборота, или эти участки подлежат включению в состав земельных участков, ограниченных в обороте.
Согласно п. 4 ст. 3 Федерального закона № 142-ФЗ правовой режим объектов гражданских прав, которые до дня вступления в силу настоящего Федерального закона признавались изъятыми из оборота и в соответствии с пунктом 2 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации признаются ограниченными в обороте, сохраняется.
Однако непонятно, каково будет содержание режима участков, изъятых из оборота, в частности, распространяется ли в отношении них запрет на совершение сделок, предусмотренных гражданским законодательством, или же данные участки следует считать участками, ограниченными в обороте, гражданско-правовые сделки с которыми допускаются, а в случаях, предусмотренных законом, такие участки могут быть предоставлены в частную собственность. Иными словами, неясно, сохраняется ли режим изъятых из оборота участков, установленный до принятия Федерального закона № 142-ФЗ, в полном объеме или в части, и в течение какого периода времени. Соответствующих положений Закон № 142-ФЗ не содержит; при этом по смыслу норм ст. 3 рассматриваемого Закона с момента введения его в действие формируемые земельные участки не могут наделяться режимом участков, изъятых из оборота.
Исключение из ГК РФ категории «объекты, изъятые из оборота», означает установление единой юридической категории «ограниченные в обороте объекты». Вместе с тем, в отношении объема ограничений оборотоспособности земельных участков целесообразно применять дифференцированный подход в связи с публичными функциями, реализацию которых обеспечивают соответствующие участки и расположенные на них объекты, например, в сфере обороны, безопасности и функционирования транспортной инфраструктуры.
В то время как одни земельные участки (например, участки, занятые зданиями и сооружениями Вооруженных Сил РФ, участки, предназначенные для защиты и охраны Государственной границы РФ) необходимо полностью исключить из гражданского оборота, другие земельные участки (например, участки общего пользования, участки из состава земель лесного, водного фондов) могут предоставляться частным лицам в порядке и на условиях, предусмотренных федеральным законом.
Для того чтобы земельный участок мог самостоятельно выступать объектом гражданских правоотношений, необходима его индивидуализация в земельных отношениях. Средством такой индивидуализации является Государственный кадастр недвижимости, в соответствии с которым каждый земельный участок имеет своп уникальный, неповторяющийся кадастровый номер.
Ст. 27 закона о государственном кадастре недвижимости (ГКН) содержит ряд условий, препятствующих осуществлению кадастрового учета, и, соответственно, не позволяющих создать земельный участок. К ним относятся:
- несоответствие предельным размерам земельного участка;
- земельный участок образован из земельных участков, относящихся к различным категориям земель;
- при выделе земельной доли на землях сельскохозяйственного назначения в орган кадастрового учета поступили возражения от заинтересованных лиц;
- граница земельного участка, который предлагается поставить на кадастровый учет, не согласована с соседями;
- отказ в изменении площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ, если на кадастровый учет данный земельный участок ставится по другим основаниям (положение введено уже после принятия закона о ГКН, чтобы закрыть лазейку в законодательстве);
- если площадь формируемого земельного участка окажется больше площади, данного земельного участка по старым (как правило, советским) данным, внесённым в государственный кадастр недвижимости, на величину, превышающую предельный минимальный размер земельного участка, установленный в соответствии с земельным законодательством для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования; или, если такой размер не установлен, на величину более чем десять процентов площади этого земельного участка по старым данным;
- при уточнении границ земельного участка нарушен установленный порядок согласования местоположения границ земельных участков.
Как следует из выше изложенного, законодатель устанавливает достаточно широкий перечень условий, препятствующих постановке на кадастровый учет земельного участка, что свидетельствует о более чем серьёзном отношении к формированию земельных участков и подчеркивают их значимость для современного законодательства и правоприменительной практики.
Обязательными характеристиками земельного участка служат сведения о его местоположении, площади, категории земель, разрешенном использовании, а также сведения о предельно допустимом максимальном и минимальном его размерах, которые устанавливаются нормативным актом муниципального образования, согласно Правилам землепользования и застройки.
На обязательность кадастрового учета, как необходимого этапа образования земельного участка, указывают также: судебные акты высших судов (Постановление Президиума ВАС РФ от 16 марта 2004 г. № 15671/03; Постановление Президиума ВАС РФ от 15 декабря 2009 г. № 11276/ 09 по делу № А40-49619/07-12-289).
Согласно ст. 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также образуются из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Те земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются новые земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образованные в результате указанных действий новые земельные участки (образуемые земельные участки).
Анализ действующего законодательства позволяет выделить два различных способа образования земельных участков:
- образование земельного участка из земельного участка;
- образование земельного участка из государственных или муниципальных земель.
Первый способ связан с преобразованием уже существующих земельных участков. Такое преобразование может осуществляться только по воле собственника (собственников) преобразуемого земельного участка (земельных участков).
Второй способ связан с первоначальным установлением границ в целях предоставления земельного участка гражданину или юридическому лицу для использования. В связи с этим процедура переходит в публично-правовую плоскость. Полномочиями в этой сфере наделяются органы государственной власти или местного самоуправления, которые утверждают схему расположения на кадастровой карте территории. Утверждение такой схемы становится необходимым этапом в фактическом составе образования земельного участка.
С 1 марта 2015 г. вступила в силу новая редакция ЗК РФ. Изменения коснулись и норм гл. 1.1 ЗК РФ, прежде всего в отношении образования земельных участков из земельных участков или земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории становится необходимым этапом для образования земельного участка не только из земель, но и из уже существующего земельного участка, если он является собственностью государства или муниципального образования, на что указывается в ст. 11.3 ЗК РФ.
Уполномоченный орган государственной власти устанавливает требования к формату, форме и содержанию этого документа. Схема не утверждается, если земельный участок образуется на основании проекта межевания территории, утвержденного в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации или на основании проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков.
В то же время при разделе, объединении, перераспределении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, применяются общие нормы ст. 11.4; 11.5; 11.7; 11.9 ЗК РФ с учетом особенностей, установленных ст. 11.3 и гл. V.4 ЗК РФ. Впервые предусматриваются возможность образования земельного участка путем перераспределения земельного участка с землями, находящимися в публичной собственности, условия, при котором это возможно, и порядок осуществления соответствующих процедур.
Необходимо подчеркнуть, что в настоящий момент законодатель не предусматривает возможность снятия с кадастрового учета земельного участка, сведения о котором носят постоянный характер (кадастровые сведения), без его преобразования, т е. без образования из него других (другого) земельных участков (земельного участка). Таким образом, с использованием терминологии, установленной в земельном законодательстве, в частности в ст. 6 ЗК РФ, выведем следующую словесную формулировку: можно образовать земельный участок из земель, но нельзя образовать земли из земельного участка. То есть снять с кадастрового учета земельный участок „в никуда” невозможно. Его можно только разделить, объединить или перераспределить с другим или выделить в счет доли в праве собственности, если такой земельный участок находится в долевой собственности нескольких лиц.
В соответствии с п. 6 ст. 27 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» орган кадастрового учета принимает решение об отказе в снятии с учета земельного участка также в случае, если такой земельный участок не является преобразуемым и не подлежит снятию с учета в соответствии с установленными законом особенностями осуществления кадастрового учета при образовании объектов недвижимости.
Снять с кадастрового учета без образования из него другого земельного участка можно только земельный участок с временными сведениями. В связи с этим образовать земельный участок на той территории, которая входит в состав существующего земельного участка, можно только применив одну из процедур образования нового земельного участка из уже существующего, независимо от формы собственности на него.
В случае, если земельный участок образуется для каких-либо целей на территории, на которой нет существующих, поставленных на кадастровый учет земельных участков, применяется процедура образования земельных участков из государственных земель, установленная ЗК РФ.
Следует признать, что образование земельных участков из других земельных участков является гражданско-правовой сделкой, так как соответствует признакам сделки, определенным в ст. 153 ГК РФ. Это волевое действие граждан или юридических лиц, направленное на установление, прекращение или изменение гражданских прав и обязанностей.
Образование земельного участка в юридическом смысле данного понятия заключается в установлении его границ. При этом земная поверхность остается неизменной. Устанавливаются (или изменяются) пространственные границы, в пределах которых лицо вправе осуществлять свои права на землю. В полном соответствии с ст. 131 ГК РФ земельный участок считается образованным только с момента государственной регистрации права на него. С этого же момента прекращают существование земельные участки (земельный участок), из которых был образован новый земельный участок. Таким образом, образование земельного участка всегда связано с волевым поведением лица и по своему характеру является юридическим актом, т.е. направлено на достижение юридических последствий.
Анализ норм ст. 11.2-11.8 ЗК РФ позволяет сделать вывод, что образование земельного участка (или земельных участков) всегда является основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношений. При этом один и тот же юридический факт может служить основанием для прекращения одних правоотношений и возникновения других. Так, в случае раздела земельного участка собственником у него прекращается право собственности на разделенный земельный участок, так как прекращает существование объект права (п. 1 ст. 235 ГК РФ), но возникает право собственности на новые (образованные) земельные участки.
В некоторых случаях правоотношения изменяют (или могут изменить) не только свой объектный, но и субъектный состав, например, при объединении земельных участков, находящихся в собственности разных лиц, при разделе земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, при выделе из земельного участка. При этом если в образовании земельного участка принимают участие разные лица, то законодатель требует согласования воли всех участников.
В п. 5 ст. 11.2 ЗК РФ указывается, что образование земельных участков из земельных участков, находящихся в частной собственности и принадлежащих нескольким собственникам, осуществляется по соглашению между ними об образовании земельного участка, за исключением выдела земельного участка в счет доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
При этом закон требует согласования воли не только собственников земельных участков, но и других правообладателей в тех случаях, когда их права могут быть затронуты (см. и. 4 ст. 11.2 ЗК РФ). В обязательном порядке, независимо от согласия собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельные участки могут быть образованы только в судебном порядке (п. 6 ст. 11.2 ЗК РФ).
Сделка по образованию земельного участка может быть как односторонней (например, при образовании земельных участков путем раздела земельного участка, находящегося в индивидуальной собственности), так и двух- или многосторонней (если для принятия решения об образовании земельного участка необходимо согласование воли всех участников).
Квалификация отношений по образованию земельного участка из других земельных участков как гражданско-правовой сделки позволяет применить к ним гл. 9 Гражданского кодекса Российской Федерации и параграф второй данной главы, определяющий понятия и признаки недействительности сделки, а также правовые последствия признания сделки недействительной.
Так как основным элементом правового режима земельного участка является то, что он представляет собой объект недвижимого имущества, а образование земельного участка (земельных участков) из другого земельного участка (других земельных участков) гражданско-правовая сделка, регулирование этих отношений логично перенести в Гражданский кодекс РФ.
В то же время вопросы образования земельных участков из земель, требования к вновь образуемым земельным участкам, особенности образования земельных участков из земельных участкoв, находящихся в государственной и муниципальной собственности в части реализации публично-правовых процедур, должны быть урегулированы в рамках земельного законодательства преимущественно публично-правовыми методами, с учетом значения земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
1.2. Правовое регулирование перевода земель из одной категории в другую
Земельное законодательство оперируют двумя этимологически одинаковыми понятиями в отношении земельного участка: «обмен» и «мена». Следует отметить, что, несмотря на одинаковое предметное значение, в земельном законодательстве прослеживается существенное различие между данными терминами. Разграничить их можно по субъектному составу. Так, мена может осуществляться между гражданами и организациями, а обмен между государством (муниципалитетом) с одной стороны, и гражданами (организациями) с другой.
В соответствии с ч. 3 ст. 6 ЗК РФ земельный участок является недвижимым участком и к нему, помимо специального законодательства, применяются некоторые положения ГК РФ, в частности, 31 глава. Данный раздел позволяет дать чёткое определение мены-договора, в котором каждая из сторон обязуется передать в собственность другой стороны один товар в обмен на другой. Из этого следует, что именно из-за субъектного состава понятие «мены» шире по своему значению, чем «обмен».
Несмотря на то, что законодатель в 31 главе ГК РФ не указывает субъектов договора мены, их можно выделить с практической точки зрения, хотя это существенно не повлияет на определение видов договора мены и обмена. Итак, мена земельного участка может быть: равнозначной и неравнозначной.
Как для равнозначного, так и для неравнозначного обмена можно выделить такие качества как «принудительность» и «добровольность». Критерий «принудительности» просматривается в тексте нововведенной главы V.2 Земельного Кодекса РФ.
При регулировании равнозначной и неравнозначной мены земельного участка следует руководствоваться общими правилами о сделках (глава 9 ГК РФ), мене (глава 31 ГК РФ) и купле-продаже недвижимости (§ 7 главы 30 ГК РФ, а также ст. 37 ЗК РФ). Правила о купле-продаже в данном случае применяются частично, поскольку стороны такой сделки одновременно выступают в двух ролях: в качестве продавцов передаваемых в обмен земельных участков и иного имущества, а также в качестве покупателей получаемых на обмен объектов. При этом принципиальная разница между земельно-правовыми сделками мены и купли-продажи заключается в том, что в первом случае компенсацией за передаваемое право собственности на получаемый в обмен земельный участок служит право собственности на другой земельный участок.
Гражданское законодательство требует четко определить предмет договора мены земельными участками. Устанавливаются следующие характеристики земельного участка: местоположение (адрес); категория земли; целевое назначение; цели дальнейшего использования; общая площадь; кадастровый номер земельного участка; объекты недвижимости, размещенные на нем (если таковые имеются); в чьем ведении находится участок; права третьих лиц; обязательства сторон.
Равнозначной признаётся такая мена, в которой объектами являются земельные участки одинаковой площади, стоимости, то есть обладающие одинаковыми характеристиками. Для равнозначной мены характерна более простая процедура оформления регистрации сделки, а также переоформления свидетельств о праве собственности на землю. При осуществлении данной сделки право собственности переходит к сторонам, выступающим по договору мены в качестве покупателей, одновременно после исполнения обязательств передать соответствующие товары обеими сторонами (570 ГК РФ). Переход права собственности на недвижимость по договору продажи недвижимости к покупателю подлежит государственной регистрации (551 ГК РФ).
Неравнозначные сделки представляют собой обмен неравнозначных земельных участков. В этом случае, происходит смешанная земельно-правовая и имущественная сделка, при которой одна из обменивающихся сторон, меняющая меньший по площади и низший по ценности земельный участок на больший по площади и высший по ценности и качеству, доплачивает другой стороне компенсацию, денежную или имущественную. Пункт о доплате может включаться в договор мены земельного участка. Примерный договор мены земельными участками установлен в Письме Роскомзема от 19.10.1994 № 2-16/1629.
И равнозначная, и неравнозначная мена, на мой взгляд, являются добровольными, поскольку существует полная свобода воли (при условии нескольких обстоятельств - целевое назначение земельного участка и правоспособность сторон).
«Принудительный» обмен можно обнаружить в нововведенной главе V.2 Земельного Кодекса РФ об обмене земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности. Такой вывод можно сделать, исходя из того, что обмен происходит только в случае изъятия участка для государственных или муниципальных нужд и в случае предназначения участка для размещения объекта социальной инфраструктуры (если размещение объекта социальной инфраструктуры необходимо для соблюдения нормативов градостроительного проектирования), объектов инженерной и транспортной инфраструктур или на котором расположены указанные объекты (ст. 39.21 ЗКРФ).
При «принудительном» обмене, также как и при добровольной неравнозначной мене, осуществляется доплата (разница в стоимости между участками), и собственнику участка может быть передан в собственность государственный или муниципальный участок, цена которого ниже выкупной цены изымаемого земельного участка, при условии, что:
- собственник изымаемого участка дал своё согласие на такой обмен:
- собственнику возмещается разница между выкупной ценой изымаемого и передаваемого участков не позднее чем через 3 месяца со дня перехода права собственности на изъятый земельный участок.
Практика и теория еще не сформировали своей позиции по данному вопросу, однако некоторые ученые указывают, что, скорее всего, данные нормы были введены как альтернативный вариант изъятия земли.
Следует отметить, что установление ограничений прав на землю нередко является правовым последствием зонирования. В науке земельного права под ограничениями прав на землю понимается «совокупность пределов реализации прав на земельные участки, установленных законом в связи с необходимостью обеспечения различных интересов в обществе, которые могут быть нарушены свободным использованием земли правообладателем».
В земельном законодательстве ограничения прав на землю устанавливаются в публичных интересах и предполагают императивный характер и обязательность для исполнения. В литературе отмечалось, что установление категорий земель и разрешенного использования лежит в основе ограничений прав на землю, поскольку в зависимости от этих параметров земельные участки могут использоваться лицами только установленным законом образом. О.И. Крассов указывал, что ограничения прав на землю являются элементом практически любой категории земель.
Следует заметить, что установление ограничений прав на землю посредством образования зон со специальным правовым режимом и определение особых условий использования земельных участков в их границах предполагает учет, в первую очередь, специфики объекта, в отношении которого законом предусмотрена необходимость создания зон, и уточняет, сужает (ограничивает) направления использования земельного участка по сравнению с общими требованиями о принадлежности участка к определенной категории и виду разрешенного использования. В то же время ограничения прав на землю, наряду с категоризацией, разрешенным использованием и зонированием, являются неотъемлемой частью правового режима земель.
Институт зонирования применим в различных сферах жизни общества, в том числе может использоваться для повышения инвестиционной привлекательности территорий посредством образования зон с особыми условиями ведения хозяйственной деятельности, под которыми согласно Распоряжениям Правительства РФ от 07.02.2011 г. № 165-р и от 06.10.2011 г. № 1757-р понимаются особые экономические зоны и зоны территориального развития. Нормы об особых экономических зонах и зонах территориального развития, наряду с земельными отношениями, регулируют отношения в сфере осуществления предпринимательской деятельности, например, установления налоговых льгот.
Особенностью правового режима земельных участков в особых экономических зонах, является то, что на них не распространяется действие градостроительных регламентов (п. 6 ст. 36 ГрК РФ). При этом принадлежность земельных участков к соответствующей категории сохраняется.
Порядок использования земельных участков определяется в соответствии с нормами Федерального закона от 22.07.2005 г. «Об осoбых экономических зонах в Российской Федерации» и включает в себя совокупность запретов и ограничений, например, в соответствии со ст. 4 Закона в особой экономической зоне не допускается разработка месторождений полезных ископаемых, за исключением разработки месторождений минеральных вод и других природных лечебных ресурсов, производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов), размещение объектов жилищного фонда (за исключением туристско-рекреационной особой экономической зоны).
Специфика землепользования в особых экономических зонах не соответствует требованиям ЗК РФ о делении земель на категории, поскольку фактически происходит уточнение правового режима земель отдельных категорий путем установления для них особых правил. Следует добавить, что, сохраняя принадлежность к одной из категорий земель, земельные участки в пределах особых экономических зон имеют специальный земельно-правовой режим.
Другой разновидностью зон со специальным правовым режимом земельных участков являются зоны территориального развития. Специфика правового режима земельных участков в зонах территориального развития обусловлена тем, что, с одной стороны, на них распространяются требования градостроительных регламентов, но в то же время в тексте Федерального закона от 03.12.2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержатся нормы, предусматривающие запрет на осуществление определенных видов деятельности (например, в соответствии с п. 2 ст. 11 в рамках инвестиционного проекта не могут осуществляться производство подакцизных товаров, добыча отдельных видов полезных ископаемых (сырой нефти природного газа), добыча драгоценных металлов, драгоценных камней, полудрагоценных камней, их производство, переработка и др.). В данном случае имеет место специальное правовое регулирование, которое, на наш взгляд, будет иметь приоритет в случае, если в правилах землепользования и застройки указанные виды деятельности будут обозначены в качестве допустимых.
Исследование правовой природы различных видов зонирования позволяет сделать вывод о том, что зонирование обеспечивает решение различных задач, в частности, градостроительных (организация землепользования в городах), экологических (установление ограничений хозяйственной и иной деятельности в пределах зон гарантирует конституционное право человека на благоприятную окружающую среду и экологическую безопасность), экономических (повышение инвестиционной привлекательности территорий) и так далее.
В связи с этим можно отметить различие в объектах правового воздействия норм о зонировании (территории регионов, населенных пунктов, межселенные территории, земля как природный объект и природный ресурс, земельный участок, часть земельного участка и так далее), а также в средствах и способах обеспечения реализации указанных задач (установление видов разрешенного использования земельных участков, ограничений или запретов на осуществление определенных видов деятельности, возложение на правообладателей обязанностей совершить определенные действия). В то же время институт зонирования представляет собой специальный способ определения правового режима земель, порядка их использования и охраны и основывается на положениях о принадлежности земель к одной из категорий.
Дискуссионным является вопрос о возможности реализации института зонирования территорий на землях сельскохозяйственного назначения. Указанная категория земель представляет особую ценность, поскольку земля в данном случае выступает в качестве основного средства производства в сельском хозяйстве, важнейшим свойством которого является плодородие.
В юридической литературе не сложилось единства мнений по данному вопросу. О.И. Крассов считает, что зонирование земель сельскохозяйственного назначения и, прежде всего, сельскохозяйственных угодий, лишено всякого смысла. С.Н. Волков, напротив, указывает на необходимость зонирования земель сельскохозяйственного назначения на основе землеустроительной документации в соответствии с качественными характеристиками и местоположением земельных участков. В связи с этим он считает необходимой разработку Положения о зонировании территории Российской Федерации, территорий субъектов Российской Федерации, территорий муниципальных образований с целью установления землеустроительных регламентов и правил землепользования для зeмель сельскохозяйственного назначения, включающих установление правового режима, видов разрешенного использования, минимальных и предельных размеров земельных участков, ограничений, обременений и условий их использования.
Положительный опыт сельскохозяйственного зонирования имеет место в практике США. Данный вид зонирования способствует охране ценных сельскохозяйственных угодий и обеспечивает сохранение земель, служащих основой сельскохозяйственного производства. Сельскохозяйственное зонирование в США предполагает выделение нескольких зон, подразделяемых на категории в зависимости от качества земли и условий ведения сельскохозяйственного производства. При этом учитываются данные почвенных, землеустроительных и топографических обследований. К зоне первой категории относятся участки, наиболее пригодные по природным и другим свойствам для ведения высокопродуктивного сельскохозяйственного производства.
Такие участки разрешается использовать исключительно в сельскохозяйственных целях. Земельные участки, которые уступают по качеству землям первой категории, входят в состав зоны второй категории. Участки, отнесенные ко второй зоне, разрешается использовать как для сельскохозяйственных, так и для несельскохозяйственных целей. Наименее приспособленные для ведения современного сельскохозяйственного производства и характеризующиеся низким плодородием земельные участки включаются в третью зону и могут предоставляться под строительство промышленных и других несельскохозяйственных объектов и городскую застройку. В некоторых случаях выделяется четвертая зона, куда включаются склоновые и эрозийные земли, которые используются лишь для пастьбы скота, сенокошения или почвозащитного лесоразведения.
В ходе проводимого на практике двухуровневого зонирования земель сельскохозяйственного назначения выделяются зоны сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения с учетом плодородия, экономических и иных характеристик земли. В сельскохозяйственных зонах устанавливаются ограничения на использование земельных участков в несельскохозяйственных целях; земли наиболее высокого качества предназначаются лишь для производства сельскохозяйственной продукции. Земельные участки в зонах несельскохозяйственного назначения используются для размещения хозяйственно-бытовых, культурно-оздоровительных, образовательных и иных объектов .
На заседании президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц» предлагалось упразднить категорию земель сельскохозяйственного назначения, усилив механизм зонирования сельхозземель, в том числе посредством включения в нормы законов понятия «сельскохозяйственный регламент», а также установления запрета на изменение границ территориальных зон сельхозназначения, входящих в состав особо ценных, продуктивных сельскохозяйственных угодий, устанавливаемых регионами.
Кроме того, в целях сохранения площадей сельскохозяйственных угодий предлагается предусмотреть двухуровневую систему согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований (муниципальное образование органы государственной власти субъектов Российской Федерации), особенно в случаях, когда предусматривается изменение границ территориальных зон сельхознахначения .
Предлагаемый подход, по нашему мнению, не является оправданным. Исключение из земельного законодательства категории земель сельскохозяйственного назначения и переход к зонированию посредством выделения территориальных зон сельхозназначения может привести к необоснованному выведению таких участков из сельскохозяйственного производства, включению их в границы населенных пунктов и последующей застройке.
Указанные обстоятельства повлекут нарушение основных руководящих принципов земельного законодательства приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (подп. 2 ст. 1 ЗК РФ), сохранения целевого использования земельных участков (подп. 3 и. 1 ст. 1 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Кроме того, нет гарантии, что критерии ценности сельскохозяйственных угодий будут устанавливаться чиновниками без учета интересов третьих лиц, в том числе потенциальных застройщиков. Справедливым является высказанное в литературе замечание о том, что закрепленная в ст. 79 ЗК РФ и уже действующая возможность уполномоченных органов устанавливать перечень особо ценных сельскохозяйственных земель, использование которых для других целей не допускается, по непонятным причинам не применяется.
На наш взгляд, зонирование земель сельскохозяйственного назначения допустимо, но только в дополнение к существующей системе деления земель на категории. Положения п. 2 ст. 77 ЗК РФ предусматривают, что в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Наибольшую ценность как средство производства имеют сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), для них установлен особый режим использования и охраны. Представляется, что указанные земли могут выступать в качестве самостоятельной зоны в составе земель сельскохозяйственного назначения.
Названный подход позволит обеспечить надлежащую защиту и охрану земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, в особенности высокопродуктивных сельскохозяйственных угодий, а также их использование в сельскохозяйственных целях.
В настоящее время остро стоит вопрос перевода земель из одной категории в другую. Особенно это касается земель сельскохозяйственного назначения, перевод земель осуществляется в ущерб данной категории. При расширении границ населенных пунктов требуется смена категорий и видов разрешенного использования земель, как правило, сельскохозяйственного назначения.
В ст. 1 Земельного Кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) закреплен один из центральных принципов земельного права принцип деления земель на категории по целевому назначению, согласно которому, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и дозволенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Перевод земель из одной категории в другую является важным институтом земельного права. Осуществление перевода влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель, а именно правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.
П. 1 ст. 8 Земельного Кодекса РФ содержит перечень земель в отношении которых осуществляется перевод из одной категории в другую:
- земель, находящихся в федеральной собственности;
- земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности;
- земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;
- земель, находящихся в частной собственности:
- земель сельскохозяйственного назначения;
- земель иного целевого назначения.
Процесс перевода земель из одной категории в другую регламентирован нормативно правовыми актами, а также Федеральным законом № 172-ФЗ от 21.12. 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». С принятием данного закона были решены многие проблемные вопросы, так как ранее отсутствовал специализированный закон, регулирующий процедуру перевода земель из одной категории в другую, что вызывало трудности в судебной практике. Однако в применении на практике закон имеет некоторые недочеты:
- не раскрыты понятия: «заинтересованное лицо», «правообладатель», «ненадлежащее лицо», что позволяет государственным органам, занимающимся процедурой перевода земель, трактовать их по-разному;
- пробелы существуют в основаниях, по которым может быть отказано в переводе земель, формулировка является неточной и ее можно применить в большом количестве случаев;
- разделен перевод земель и земельных участков, однако критерии, по которым их нужно различать, не установлены;
- перевод земельного участка из земель запаса в другую категорию проводится после формирования в законодательном порядке акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель. Но наличие данного документа не всегда является достаточным условием для безопасного перевода.
Необходимо требование о проведении экологической экспертизы и о планах рекультивации земель при переводе их в земли запасов, так как в соответствии с Земельным Кодексом РФ в земли запаса могут переводиться земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, не проведение экспертизы может нарушить право граждан на благоприятную окружающую среду.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что существующие пробелы законодательства, регулирующего перевод земель из одной категории в другую, требуют устранения для решения этой проблемы необходимо внести некоторые поправки в закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»:
- раскрыть содержание таких понятий, как «правообладатель», «ненадлежащее лицо», «заинтересованное лицо»;
- уточнить формулировку оснований отказа в переводе земель или земельных участках из одной категории в другую.
- ввести критерии разграничения перевода земель и земельных участков;
- внести требование об экологической экспертизе для перевода земель запаса в другие категории.
1.3. Порядок отнесения земель к категории и перевода из одной категории в другую
Федеральный закон от 21.12.2004 г. «О переводе земель из одной категории в другую» закрепляет специальные правила относительно земель сельскохозяйственного назначения, в том числе установлено, что такой перевод осуществляется в исключительных случаях. К сожалению, перечень таких «исключительных» случаев дает повод утверждать, что перевод земель этих категорий в иную процесс довольно простой.
Как отмечают ученые и практики, особенно популярными являются следующие основания для перевода, указанные в п.п. 3 п. 1 ст. 7 данного федерального закона: в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов; в связи с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району.
Что касается первого основания то, несмотря на то, что действует новое градостроительное законодательство и в большинстве муниципальных образований приняты генеральные планы поселений, изменить черту населенных пунктов не составляет большого труда, особенно, если речь идет о больших коммерчески выгодных проектах.
По общему правилу, установленному п. 18 статьи 24 Градостроительного кодекса, внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, осуществляется без проведения публичных слушаний.
Либеральность и «гибкость» градостроительного законодательства очевидна. Существуют прецеденты, когда отдельные граждане и правозащитные организации пытались оспорить решения органов власти об изменении черты населенных пунктов в суде. Однако суды чаще всего отказывают в удовлетворении исковых требований и признают действия властей не противоречащими нормам закона .
С процессом перевода сельскохозяйственных земель в земли промышленности и иного специального назначения дело обстоит еще проще. Для подобного процесса достаточно указать в документах кадастровую стоимость земельного участка ниже средней по району. Полностью согласимся с мнением, что данная правовая позиция очень удобна для реализации различных коррупционных схем с переводом земель из одной категории в другую.
Таким образом, государственное регулирование перевода сельскохозяйственных земель из одной категории в другую, также является не совершенным, не достигает своих целей и нарушает установленные государством же принципы земельного законодательства о приоритете земель рассматриваемой категории.
Многочисленные проблемы, которые возникают в ходе перевода земель из одной категории в другую, замедляют развитие бизнеса в сфере жилищного строительства. В марте 2014 года Правительством РФ в Государственную Думу был внесен законопроект об отмене деления земель на категории и о введении так называемого территориального зонирования.
Внесены изменения в Закон Тюменской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и планировании их использования». Изменен механизм принудительного изъятия и продажи с публичных торгов сельскохозяйственных земель. Введена процедура уведомления заинтересованных лиц о возможности приобретения земельных долей, находящихся в муниципальной собственности, и невостребованных земельных долей. Детализированы особенности извещения участников долевой собственности о проведении их общего собрания. Уточнен предмет согласования при межевании земельных участков, которые могут быть выделены в счет земельной доли (размер и местоположение границ выделяемого в счет земельной доли земельного участка).
Признана утратившей силу норма закона, устанавливающая минимальные сроки аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий, передаваемых в аренду, в зависимости от разрешенного использования.
Изменен порядок определения минимального размера образуемого нового земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, выделяемого из участка, находящегося в общей долевой собственности, снято действовавшее ранее ограничение по минимальной площади земельного участка (60 га), который можно было выделить в счет земельных долей.
Определено, что при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения Тюменская область или в установленном случае муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка, за исключением случая изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
Изменена процедура предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности. С заявлением о таком предоставлении теперь вправе обратиться главы фермерских хозяйств или зарегистрированные в качестве юридических лиц фермерские хозяйства, а не любой гражданин, имеющий намерение создать фермерское хозяйство.
Внесены изменения в Закон Тюменской области «О предельных нормативах предоставления земельных участков». Изменено наименование вышеуказанного областного Закона, установлены предельные размеры земельных участков, находящихся в собственности Тюменской области или муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемых для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности: максимальный 140 га, минимальный 5 га. Введена обязанность размещения на официальном сайте Правительства Тюменской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет информации о возможности и условиях приобретения земельных участков, которые были выделены в счет невостребованных земельных долей.
Внесены изменения в Закон Тюменской области «О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области». Из полномочий комиссии по выработке решений о предоставлении и передаче земельных участков исключено полномочие по принятию решений о предоставлении в собственность садовых, огородных, дачных земельных участков, о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, о предоставлении земельных участков для осуществления деятельности крестьянским (фермерским) хозяйством.
Уточнены полномочия органов государственной власти Тюменской области, случаи распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, без участия совместной комиссии. Установлено право предоставлять в аренду земельные участки без проведения торгов некоммерческой организации, созданной Тюменской областью или муниципальным образованием для освоения территорий в целях строительства и эксплуатации наемных домов социального использования на срок не менее двадцати и не более сорока девяти лет.
Иными словами, деление земель в соответствии с их целевым назначением уйдет, а на его место придет подразделение территориальных зон. Это повлечет за собой снижение контроля над использованием сельскохозяйственных угодий, что является предпосылкой к застройке угодий теми или иными объектами. В итоге при принятии данного законопроекта можно будет наблюдать исчезновение сельскохозяйственных угодий, которое приведет к уменьшению объема сельскохозяйственной продукции, что является следствием уменьшения доли сельского хозяйства в ВВП нашей страны.
Выводы из первой главы
Земля в целом (земельный фонд) это объект публичного права и составная часть территории Российской Федерации. При этом государство в публично-правовом порядке решает вопросы о выделении земельных участков и определении собственника.
Однако необходимо учитывать, что земля как составная часть территории государства (объект публичного права) не исчезнет, даже будучи полностью поделена на земельные участки (объекты частного права), в связи, с чем даже при окончании кадастрового учета земельных участков в России не произойдет прекращения правового регулирования земли публично-правовыми нормами.
Более того, учитывая важность земли как природного объекта и природного ресурса, государство устанавливает целый ряд ограничений публично-правового характера в земельном и ином природо-ресурсном законодательстве в отношении правил владения, пользования и распоряжения земельными участками, не делая исключений даже для права собственности.
Положения земельного, лесного, водного, горного законодательства, а также законодательства об охране окружающей среды рассматриваются как нормы специального характера по отношению к общим нормам гражданского права, посвященным земельным участкам, и имеют приоритет над ними при коллизии правового регулирования (п. 3. ст. 3 ЗК РФ).
Непосредственный порядок перевода земель из одной категории в другую установлен Федеральным Законом № 172-ФЗ от 21.12.2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Особенности перевода земель из одной категории в другую регулируются главой II Закона о переводе земель, в которой подробно описаны особенности, свойственные каждой отдельной категории земель.
2. ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕВОДА ЗЕМЕЛЬ ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ В ДРУГУЮ
2.1. Особенности перевода земель из одной категории в другую категорию, на примере земель сельскохозяйственного назначения
Земля в силу своих природных свойств по отношению к отдельным отраслям выступает всеобщей базой для размещения многообразных объектов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности общества, а для сельского хозяйства является главным средством производства. При этом земля является уникальным природным ресурсом, предложение которого ограничено.
Земельные ресурсы в современных экономических условиях представляют собой ключевой объект совокупности прав собственности, купли-продажи, аренды, залога, наследования и дарения. Они занимают центральное место в аграрном производстве, географии, политической экономии, макро- и микроэкономике.
Исследование проблем земельных реформ в АПК невозможно без учета специфики и условий развития рыночных отношений в России. Начатая в России в 90-х годах прошлого столетия земельная реформа повлекла за собой изменение системы земельных отношений и землепользования, активизировала введение многообразия и паритетности форм земельной собственности и хозяйствования, что повлияло на структуру земельного фонда (см. рисунок 2).
Земельные отношения представляют собой систему отношений, появляющихся в процессе владения, пользования, распоряжения и управления земельными ресурсами. Они всегда отвечают способу производства и трансформируются под воздействием развития производительных сил и производственных отношений. Приватизация земли, устранение монополии государственной собственности на землю навсегда изменили форму и содержание земельных отношений.
Рисунок 2 Структура земельного фонда по категориям земель
Конституция РФ провозгласила паритетность всех форм собственности и гарантировала право частной собственности. Вследствие включения земли как объекта недвижимости в систему рыночного оборота путем совершения сделок купли-продажи, залога, наследования, дарения, аренды и так далее. Эти отношения, оставаясь земельными, приобрели имущественный характер.
Ядром земельных отношений выступают отношения собственности, являющиеся исторически обусловленной общественной формой присвоения земли, выражающие общественные, производственные и экономические отношения, возникающие по поводу земли как условия и главного средства производства в сельском хозяйстве.
Процесс становления земельных отношений подтверждает тот факт, что сама по себе собственность на землю не является основополагающим условием, гарантирующим результативность ее использования. В нынешних обстоятельствах эффективность использования земельных ресурсов в аграрном секторе обусловливается не формой собственности на землю, а рациональностью производственных систем хозяйствующих субъектов аграрной сферы и их возможностью обеспечить оптимальность комбинаций собственных и привлеченных финансовых ресурсов как на собственной, так и на арендованной земле.
В российском праве существует правовая конструкция «неразграниченная государственная собственность на землю». В самом общем виде ее суть состоит в том, что, по общему правилу, органы местного самоуправления распоряжаются (но не владеют и не пользуются) земельными участками, которые не принадлежат на праве собственности ни им самим, ни каким-либо иным органам государственной власти. Между тем, исходя из норм Гражданского кодекса РФ, на объекты недвижимости (включая и земельные участки), которые являются абстрактными и не индивидуализированными на местности (посредством межевания и кадастрового учета), не может возникать никакого права собственности ни частного, ни публичного.
В этом смысле нет оснований соглашаться с Д.Ф. Климовым, считающим, что земли, соответствующие критериям отнесения земельных участков к федеральной собственности, до проведения процедуры разграничения также являются объектом права федеральной собственности. Данный вывод не подкреплен нормами ГК и ЗК РФ об индивидуализации недвижимости.
Существует два вида неразграниченной государственной собственности:
1) небольшие по площади земельные участки, которые технически можно индивидуализировать в рамках существующих технологий межевого дела: это какзастроенные, таки незастроенные земельные участки в населенных пунктах (например, под многоквартирными домами), на землях сельскохозяйственного назначения и так далее. Представляется, что эти участки будут в самое ближайшее время сформированы, а их правообладатели начнут платить предусмотренные законом налоги и сборы. Соответственно, органы публичной власти сформируют такие участки под своими объектами недвижимости (школами, больницами и так далее), а также вынесут незастроенные участки под строительство на торги;
2) земельные участки, находящиеся в публичной собственности, которые по техническим причинам затруднительно сформировать и поставить на кадастровый учет: это почти все земли лесного и водного фонда (занимающие сотни тысяч гектар), земли на Крайнем Севере, земли особо охраняемых территорий и многие другие. Проблема заключается в том, что, например, любой заповедник, занимающий тысячи гектаров, не имеет границ и кадастрового паспорта на эту территорию. В результате управленческое решение о его создании не впечет, вопреки требованиям п. 6 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», отнесение данной территории к федеральной собственности. И дело даже не в том, что у такой территории неопределенный гражданско-правовой статус это проблема межотраслевая. Так, если нет четко установленных границ заповедника, в ряде случаев трудно привлечь к административной или уголовной ответственности нарушителя правового режима такой территории.
Аналогичные проблемы имеют и земельные участки, занятые объектами инженерной и транспортной инфраструктуры, поскольку финансирование из федерального бюджета в рамках специальных целевых программ ремонта, например, местных автомобильных дорог невозможно, если собственник этой дороги юридически не определен, а у самого объекта нет границ и кадастрового паспорта. Сегодня работы по формированию таких участков ведутся фрагментарно, в результате чего государство устанавливает в сфере земельной недвижимости двойные стандарты для себя и для частных собственников.
Отсутствие надлежащим образом урегулированных отношений государственной собственности ставит под вопрос и законность оборота отдельных природных ресурсов. Например, большинство водных объектов потенциально должны находиться в федеральной собственности, однако право федеральной собственности на соответствующие земельные участки из состава земель водного фонда не зарегистрировано Росреестром. Следовательно, распоряжаясь такими земельными участками (например, выдавая разрешение на строительство сооружений искусственных земельных участков островов), государство выступает не как публичный собственник, а как орган управления. Между тем представляется, что государственное управление в данном случае должно сводиться не к распоряжению имуществом, а к осуществлению таких регулятивных функций, как мониторинг, учет, контроль и так далее.
Нельзя утверждать, что органы государственной власти не предпринимают никаких попыток решить эту проблему. Так, согласно п. 6 ст. 39 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», согласование местоположения границ проводится без их установления на местности в случае, если земельные участки, местоположение границ которых согласовывается, являются лесными участками, земельными участками в составе земель особо охраняемых природных территорий и объектов или в составе земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для осуществления традиционного природопользования коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Таким образом, закон допускает существование абстрактных земельных участков как объектов права публичной собственности.
На наш взгляд, существует два выхода из сложившейся ситуации. Прежде всего, следует отказаться от универсальной конструкции права собственности на недвижимость, сложившейся в научной доктрине и законодательстве. В связи с этим необходимо нормативно закрепить, что для частной собственности существуют одни стандарты, а для публичной другие (как это и происходит на практике), но тогда ни о каких перспективах построения в России правового государства говорить не приходится.
Кроме того, из федерального бюджета должны быть выделены огромные средства для приведения в соответствие управленческих решений о создании или функционировании таких объектов с их конечным результатом-закреплением соответствующих земельных участков в публичную собственность. С позиций необходимости построения в России цивилизованного рынка недвижимости выбор последнего варианта будет способом повышения эффективности действия права при регулировании отношений собственности на землю. Наличие же «двойных стандартов» размывает содержание категории «справедливость в праве» и затрудняет эффективное правоприменение.
Необходимо отметить, что усилия исследователей установить оптимальные пропорции соотношения форм собственности на землю вызывают только теоретический интерес, поскольку на них оказывает воздействие совокупность факторов, результативно управлять которыми, при всем многообразии инструментов влияния на рынок земли и субъектов земельных отношений, государство пока не может. Принципиальными задачами государства являются создание условий повышения эффективности землепользования, вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемых земель, предупреждение деградации продуктивных земель, стимулирование воспроизводства почвенного плодородия и т.п.
Бурное социально-экономическое развитие, происходящее внутри государства, рост городского населения, расширение факторов производства порождают необходимость массового жилищного и промышленного строительства, изменение границ населенных пунктов с целью их расширения. Вследствие этого, зачастую, возникает необходимость в изменении целевого назначения земель. Перевод земель из одной категории в другую имеет свои особенности.
Перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается только в исключительных случаях, связанных с (см. рисунок 1, приложение 1):
- консервацией земель;
- созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко- культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;
- установлением или изменением черты населенных пунктов;
- размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
- включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель: лесного фонда, земель водного фонда, или земель запаса;
- строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства указанных объектов;
- выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;
- добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;
- размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.
При этом перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает кадастровую стоимость средне районного уровня, и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, в другую категорию не допускается.
Одним из оснований для отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую является установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Чтобы избежать такой причины отказа на практике, прежде всего, стоит учитывать, что полномочия по внесению изменений в документы территориального планирования возложены на органы исполнительной власти.
Таким образом, можно заключить, что не достает только четкого алгоритма действий для избежания нарушений со стороны уполномоченных органов, а также ошибок со стороны заинтересованных правообладателей.
Статьей 33 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 31,32, то есть, согласно порядка их разработки и утверждения.
Ни одна из названных статей не предусматривает финансирование работ по внесению изменений в Правила за счет заявителя-правообладателя, заинтересованного в изменении функциональной зоны, а в дальнейшем возможно и категории земельного участка.
В соответствии с принципами, закрепленными в ст. 1 Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения являются приоритетной категорией. Это означает, что закон устанавливает особые правила их использования и охраны. Такая приоритетность является основанием для того, чтобы государство взяло под особый контроль данные процессы при выделении земель как особого объекта государственно-управленческой деятельности.
Прежде чем обозначить основные аспекты государственно-управленческой деятельности в рассматриваемой сфере, нужно обратиться к ее природе, то есть определить сущность и назначение.
Так, еще в советское время была сформулирована административно-правовая концепция регулирования земельных отношений, в соответствии с которой миссия государства и, прежде всего, органов исполнительной власти была в том, чтобы в одностороннем порядке определять условия пользования землями сельскохозяйственного назначения.
Действительно, у органов государства как участников земельных отношений существует двоякий правовой статус. С одной стороны, реализуя частно-правовой интерес, они выступают как равноправные участники земельных отношений наравне с юридическими лицами и гражданами. С другой в рамках реализации публично-правовой функции государства, его органы не могут не стоять «над» остальными субъектами земельных правоотношений. Именно они устанавливают «правила игры», они же контролируют их исполнение и обладают монополией на государственное принуждение, привлечение к юридической ответственности в случае совершения земельного правонарушения.
Вопрос может крыться в другом: каковы пределы вмешательства государства в свободную экономическую деятельность субъектов, использующих земли сельскохозяйственного назначения вопрос о либеральности земельного законодательства об использовании и охране земель данной категории.
Кроме того, необходимо, на наш взгляд, обосновать вывод о том, что деятельность государства по управлению землями сельскохозяйственного назначения не является самостоятельным, отдельным векторным направлением реализации государственной политики; она может рассматриваться лишь как часть земельной, аграрной, экономической и, безусловно, экологической политики государства.
Главную концептуальную государственно-управленческую основу составляет специальное земельное законодательство об использовании и охране земель сельскохозяйственного назначения. Конституция России в своей правовой регламентации не выделяет эту категорию земель как особенную, то есть в ней нет специальных положений об их особом статусе.
В земельном же законодательстве таких положений множество: земельные законы в абсолютном большинстве ранжируют правовой статус земель по их категориям и, в первую очередь, выделяются именно земли сельскохозяйственного назначения. Это означает, что в нормативных актах содержатся специальные правила по их использованию и охране.
При этом законодательство в земельной сфере включает: собственно-специальное законодательство о землях сельскохозяйственного назначения, а также законодательство, в котором содержатся отдельные положения об использовании и охране земель данной категории. К первой группе законов можно отнести: Федеральный закон от 24.07.2002 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон от 10.01.1996 «О мелиорации земель». И, как уже отмечалось, во вторую группу входят практически все земельные законодательные акты, в том числе Земельный кодекс Российской Федерации.
На основе анализа указанных нормативных актов можно определить главное направление концепции государственного управления землями сельскохозяйственного назначения, существующее в рамках реализации земельной политики государства.
Специальным законодательным актом установлены особые правила оборота земель сельскохозяйственного назначения. Стоит оговориться, что действие федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» распространяется не на все земли сельскохозяйственного назначения, а лишь на сельхозугодья наиболее ценные виды таких земель.
Оборот иных земель сельскохозяйственного назначения (земель для садоводства, личного хозяйства и др.) осуществляется по общим правилам, установленным земельным и гражданским законодательством. Это означает, что для государства эти земли являются менее ценными и рассматриваются в большей степени как сфера частных интересов отдельных лиц, нежели государственных.
Указанный федеральный закон имеет огромное значение для определения правового режима использования, охраны и оборота земель. Наиболее яркими особенностями, установленными законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, являются: запрет иметь в собственности у иностранных лиц земли этой категории, установление преимущественного права покупки сельхозугодий для органов государственной власти или местного самоуправления; продажа земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности на торгах, кроме определенных случаев; обязанность субъектов Российской Федерации по установлению предельных размеров площади сельхозугодий.
Несмотря на кажущееся чрезмерное вмешательство государства в процесс оборота земель сельскохозяйственного назначения, чрезмерную его «опеку» путем установления большого числа ограничений, законодательство об обороте земель нам все же представляется достаточно либеральным. Такой вывод напрашивается, в частности, при сравнительном анализе законодательства о землях сельскохозяйственного назначения в России и за рубежом.
Так, запрет иметь в собственности земли сельскохозяйственного назначения для иностранных лиц действует во многих странах, где существует частная собственность на землю. И это далеко не самое серьезное ограничение. В большинстве европейских стран купить землю сельскохозяйственного назначения не может лицо, не имеющее отношение к сельскохозяйственному производству, а в некоторых странах установлен дополнительный барьер потенциальный собственник таких земель должен иметь специальное сельскохозяйственное образование. Там, где режим использования земель сельскохозяйственного назначения максимально жесток (например, в скандинавских странах, особенно в Дании), закрепляются дополнительные условия: наличие у фермеров материально-технической базы для эффективного землепользования, необходимость проживания на приобретенной земле, ограничения на продажу земель в течение определенного срока и др.
В итоге напрашивается вывод о том, что законодательство России о землях сельскохозяйственного назначения крайне либерально; способствует спекуляции землями данной категории; не защищает интересы лиц, которым необходимы земли для их целевого использования; не имеет возможности наладить и регулировать нормальный процесс использования, охраны и оборота этих земель.
Особо стоит отметить государственное управление в сфере охраны земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время огромное количество сельскохозяйственных угодий истощено, и экологическое состояние их только ухудшается. Данное обстоятельство является, в том числе, следствием того, что долгое время в нашей стране вопросы охраны земель оставались на «втором плане», земля беспощадно эксплуатировалась, истощалась.
2.2. Актуальные проблемы в сфере перевода земельных участков из одной категории в другую
Изменение целевого назначения земельных участков осуществляется путем перевода земель и земельных участков из одной категории в другую. Данный вид правоотношений регулируется нормами Федерального закона от 21 декабря 2014 г. «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую». Следует отметить, что данный институт имеет огромное значение в земельном праве и именно по этой причине является весьма проблематичным. В настоящее время наше законодательство предусматривает 7 категорий земель в зависимости от их целевого назначения (см. рисунок 2).
Рисунок 2 Категории земель в РФ
В вышеуказанном законе четко определен порядок перевода земель, основания перевода, круг субъектов, которые вправе осуществить перевод, однако, на практике возникают довольно неприятные ситуации, которые существенно затрудняют перевод и, следовательно, мешают владельцам и пользователям земли максимально эффективно использовать предоставленную им землю и извлекать из нее предельно возможный объем продукции.
В настоящее время, почти все земли на территории Российской Федерации уже разделены по категориям, хотя и не всегда активно используются. Согласно ст. 7 Земельного кодекса РФ, в зависимости от целевого назначения выделяют семь категорий земель: сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, особо охраняемых природных территорий, лесного фонда, водного фонда и запаса.
Площадь земного фонда России на 01.01.2014 составила 1709,8 млн. га, из них земли сельскохозяйственного назначения занимали 386,5 млн. га. Земли данной категории занимают второе место по распространению после земель лесного фонда и составляют 22,6 % от всех земель России.
Важность земель этой категории определяется тем, что с давних времен земли сельскохозяйственного назначения являются основным средством производства и обеспечения экономического и социального благополучия людей. Неэффективное использование земель сельхозназначения на протяжении многих лет остается бичом реального сектора экономики страны.
Перевод земель всех категорий законодательно урегулирован, и для земель сельскохозяйственного назначения характерен особый правовой режим. Чтобы изменить категорию земельного участка необходимо предоставить пакет документов в органы государственной власти в зависимости от уже определенной категории и формы собственности.
Основополагающим документом является ходатайство, которое подается заинтересованным лицом. В ходатайстве указываются данные о физическом лице, ходатайствующем о переводе и сведения о земельном участке. Перечень остальных документов указан в закрытом списке при подаче ходатайства.
Номинально для осуществления перевода необходимо от 3 до 4 месяцев, на практике, однако, данная процедура будет занимать в несколько раз больше времени. Эго объясняется тем, что для осуществления перевода необходимо подготовить объемный пакет документов. Существует вероятность, что государственные органы откажут в рассмотрении ходатайства; оснований для отказа существует довольно много (представленные в неполном виде документы, недостаточную обоснованность причин для перевода и так далее).
Анализ законодательства в сфере регулирования отношений о переводе земель выявляет многочисленные теоретические неточности, которые в свою очередь подтверждаются на практике: используемые в законе понятия неточны, многие ключевые определения не раскрыты; сроки перевода часто не соответствуют действительности; причиной отказов служит неполный пакет предоставляемых документов (хотя состав прилагаемых к ходатайству документов устанавливается государственными органами, в каждом случае перевода пакет подаваемых документов зависит от особенностей участка).
Невозможно предусмотреть всего многообразия территориальных зон с учетом разнообразного использования земель. Неоднозначно определены функции лиц, принимающих решения об изменении разрешенного использования. Учитывая рассуждения ученых и иных специалистов в данной области, выделим наиболее знаковые проблемы, возникающие при изменении категории земель:
1) значительное количество оценочных понятий в нормативных актах;
2) особенности перевода земельных участков, подвергшихся радиоактивному воздействию в земли запаса;
3) несовпадение сроков перевода, установленных в законе и фактических сроков.
Охарактеризуем каждую из названных проблем более подробно.
Значительное количество оценочных понятий в нормативных актах. На первый взгляд, данная проблема не кажется серьезной, но практика показывает, что употребление таких понятий в текстах нормативных актов усложняет поднормативное регулирование, которое осуществляется органами исполнительной власти непосредственно в самом субъекте.
Дело в том, что наличие оценочных понятий дает некий простор правоприменителю, в нашем случае органу, который занимается переводом, в связи с тем, что он вправе по своему усмотрению толковать ту или иную норму. Вследствие этого имеется вероятность того, что основополагающий конституционный принцип равноправия будет нарушен. Мы не можем в полной мере упрекнуть в этом законодателя, поскольку разъяснение абсолютно всех понятий, содержащихся в нормативном акте, а также выделение признаков данных понятий не является разумным выходом в данной ситуации, поскольку это вызовет так называемую избыточность правового материала.
В частности, можно выделить следующие оценочные понятия, используемые в данном Федеральном законе:
- ст.2, п.4, ч.5 содержит понятие «правообладатель», однако дефиниции данному понятию не дается;
- ст.2, п.1, дается понятие «заинтересованное лицо», но все так же без конкретизации.
Особенности перевода земельных участков, подвергшихся радиоактивному воздействию в земли запаса. В соответствии со статьёй 14 Земельного Кодекса «земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции».
Но судя по всему, законодатель не учел тот факт, что перевод таких земель в земли запаса с целью дальнейшей их консервации может навредить жизни и здоровью граждан, нарушая их конституционное право на благоприятную окружающую среду.
Несовпадение сроков перевода, установленных в законе и фактических сроков. Суть данной проблемы состоит в том, что Федеральный закон в зависимости от того, кем принимается акт о переводе: Правительством РФ или исполнительным органом государственной власти субъекта устанавливает сроки в 3 и 2 месяца соответственно.
Учитывая дополнительные процедуры, выходит срок до момента регистрации, примерно равный 3-4 месяцам. Но в реальности, учитывая человеческий фактор, то есть ту нагрузку, которая возлагается на органы исполнительной власти, а также огромное количество необходимых для перевода документов, можно сказать, что данный срок значительно затянется.
На осуществление государственной природоохранной функции направлен государственный мониторинг земель. Однако с его проведением также существует не мало проблем. Согласно п. 3 «Положения об осуществлении государственного мониторинга земель», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 № 846, государственный мониторинг земель осуществляется в соответствии с федеральными, региональными или местными программами. Тем не менее, таких программ было не много. Поэтому реально данное мероприятие практически не проводилось.
В настоящее время принята «Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года», которая призвана исправить ситуацию в этой сфере.
2.3. Предложения по совершенствованию действующего законодательства
Фундаментальной целью реформирования отношений земельной собственности являлась ликвидация государственной монополии на землю, поэтому государству необходимо было сосредоточиться на стимулировании повышения эффективности использования всей имеющейся земли в стране. Для достижения этой цели следовало реализовать комплекс мероприятий, направленных на создание адекватного механизма управления земельным фондом на уровне всех субъектов Российской Федерации, что предполагало:
- упорядочение компетенций и разграничение полномочий в вопросах управления земельными ресурсами;
- оптимизацию управления с усилением функциональных звеньев и повышением
- мотивации;
- модернизацию теоретических и методологических положений по управлению земельными ресурсами;
- создание единой автоматизированной системы, включающей как правовую, так и информационную базу управления земельным фондом с четким распределением по категориям.
Предполагалось, что намеченные мероприятия будут содействовать привлечению необходимых инвестиционных ресурсов для реализации федеральных и региональных программ, а также муниципальных проектов, что послужит отправной точкой к созданию эффективной системы обеспечения прав и гарантий для субъектов земельных отношений, позволит увеличить налогооблагаемую базу и тем самым повысить бюджетные доходы.
Формирование и развитие земельных отношений должно базироваться на следующих положениях:
- структурной взаимосвязи совокупности природно-экологических факторов и условий;
- эффективной аграрной политике государства;
- четко отработанной федеральной и региональной законодательной базе;
- федеральных и региональных институтах земельных отношений;
- динамично развивающемся земельном рынке;
- грамотных и законопослушных субъектах земельных отношений;
- развитой социально-экономической среде и инфраструктуре сельской местности;
- обязательном мониторинге и учете региональных особенностей землепользования и землевладения.
Состояние земельных ресурсов, степень их использования, сохранения, восстановления обусловливают темпы экономического роста, эффективность производства и общего уровня благосостояния сельских тружеников.
Стабилизация земельных отношений предполагает эффективное развитие землеустройства как системы мероприятий по организации землепользования. Для повышения роли землеустройства необходимо межхозяйственную организацию использования земли сочетать с ее внутрихозяйственным устройством, ориентировать земельный кадастр и мониторинг земель на производственное применение при проведении землеустроительных работ, а также усилить агроэкологическую обоснованность содержания землепользования, особенно в сельскохозяйственных предприятиях. Устойчивые земельные отношения должны строиться на основе сопряженного землеустройства как административных районов, гак и сельских администраций и хозяйственных формирований.
Переходить на новые типы землепользования возможно только при скрупулезном экономическом обосновании, поэтапно, без нанесения ущерба экономике сельскохозяйственного предприятия. Основными условиями такого перехода должны стать сохранение плодородия почв, объемов и эффективности производства и постепенное развитие экономики предприятия.
На наш взгляд, государственная политика в области земельных отношений должна быть ориентирована не на куплю-продажу земли и спекуляцию ею, а именно на устойчиво эффективное использование земли, обеспечение повышения плодородия почвы, рост урожайности сельскохозяйственных культур, а также охрану окружающей среды.
Земельная политика государства должна быть направлена на справедливое распределение, рациональное использование и надежную защиту земельного фонда, поскольку вся земля в пределах границ государства, несмотря на многообразие форм собственности, является национальным достоянием. Основными мероприятиями эффективной земельной политики государства должны стать учет всех земель, установление границ земельных участков, находящихся в различных формах собственности, проведение их объективной кадастровой оценки и регистрации прав конкретных собственников. Особенно важным при проведении эффективных земельных преобразований является создание условий для улучшения обеспечения органов государственной власти и населения необходимой информацией о состоянии земельного фонда.
Успешное завершение земельной реформы возможно только при активной государственной позиции, предусматривающей использование имеющихся административных и финансовых ресурсов. Разработка комплексных мероприятий позволит стабилизировать процесс устойчивого землепользования и землевладения, что, в конечном счете, положительно отразится на эффективности функционирования сельскохозяйственного производства.
Управление землями сельскохозяйственного назначения на государственном уровне должно в первую очередь преследовать цель - обеспечение на максимально возможном уровне потребностей общества в продуктах питания за счет использования продуктивных свойств земли.
Совершенствование государственного управления земельными ресурсами, на наш взгляд, должно предусматривать:
- проведение инвентаризации сельскохозяйственных угодий и постановку их на кадастровый учет;
- агрохимическое обследование всех продуктивных земель, необходимое для оценки плодородия почв;
- организацию и проведение постоянного мониторинга земли, в частности ее плодородия и эффективности использования;
- обеспечение строго целевого использования земель сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, организация и дальнейшее развитие эффективного сельскохозяйственного землепользования невозможно без участия государства, поскольку именно государство одновременно является организатором, регулятором и равноправным субъектом рыночных отношений, а также крупнейшим земельным собственником.
Отметим возможные решения проблем, возникающих при переводе земель и земельных участков из одной категории в другую (см. 2.2, с. 34-36).
Значительное количество оценочных понятий в нормативных актах. Что касается решения данной проблемы, то наше предложение заключается в элементарном соблюдении правил использования оценочных понятий, которые прямо вытекает из юридической техники.
Можно выделить следующие правила:
- законодатель должен четко определиться с рациональностью и правильностью использования соответствующего понятия;
- необходимо попытаться четко сформулировать понятие;
- необходимо отразить совокупность свойств, присущих данному понятию и позволяющих правоприменителю установить его смысл.
- не стоит придумывать новые оценочные понятия, стоит ограничиться использованием уже существующих.
Можно сделать вывод, что лица, разъясняющие оценочные понятия должны осознавать, что от того, насколько полными и всесторонними будут данные разъяснения зависит эффективность действия конкретной правовой нормы.
Особенности перевода земельных участков, подвергшихся радиоактивному воздействию в земли запаса. Решение данной проблемы заключается в наложении на должностных лиц обязанности по проведению специальных экспертиз, учету объема радиоактивного воздействия, разработке способов рекультивации данной земли и ее фактического оздоровления.
Решением проблемы, связанной с несовпадением сроков перевода, установленных в законе и фактических сроков, может стать нормативно закрепленный сокращенный срок рассмотрения, как для Правительства, так и для органа исполнительной власти в субъекте. Вместо 3 и 2 месяцев соответственно возможным вариантом видится сокращение сроков до 2 и 1 месяца. Но даже данное мероприятие не сможет гарантировать разумный срок перевода, поскольку загруженность органов исполнительной власти действительно имеет место быть. Также стоит отметить, что многочисленные проблемы, возникающие при переводе земель из одной категории в другую, замедляют развитие бизнеса в сфере жилищного строительства. 5 марта 2014 Правительством РФ в Государственную Думу был внесен законопроект об отмене деления земель на категории и о введении так называемого территориального зонирования.
Другими словами, деление земель в соответствии с их целевым назначением уйдет, а на его место придет подразделение территориальных зон. Конечно, данный законопроект призван упростить существующую систему пользования земельными ресурсами, сократить количество судебных тяжб, связанных с разрешенным использованием, но все же в ближайшее время он, по мнению Минсельхоза, является неосуществимым в связи с большими финансовыми затратами и неточностью нормативных предписаний. Безусловно, Минсельхоз выразил правильную точку зрения по данному вопросу, потому что отмена категорий существенно снизит контроль за использованием сельскохозяйственных угодий, а это уже предпосылка к застройке угодий теми или иными объектами.
В итоге, в ближайшей перспективе, при принятии данного законопроекта, мы сможем наблюдать исчезновение сельскохозяйственных угодий, которое приведет к уменьшению объема сельскохозяйственной продукции, а, следовательно, к уменьшению доли сельского хозяйства в ВВП нашей страны. Несомненно, это лишь малая часть тех проблем, которые встречаются на практике, выделить все проблемы не представляется возможным, по той причине, что их количество велико, а также потому что с развитием социально-экономических отношений будут возникать все новые и новые проблемы, также требующие достаточной правовой регламентации для их решения.
Поскольку данная проблема имеет наибольшее значение касательно к землям сельскохозяйственного назначения, то необходимо в любой ситуации помнить об основополагающих принципах земельного права, предусмотренных статьей 1 Земельного Кодекса, а именно:
- учет значения земли как основы жизни и деятельности человека;
- приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.
В соответствии с Основами государственной политики использования земельного фонда государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации (государственная земельная политика) направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, и осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.
Целями государственной земельной политики являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.
В соответствии с данным актом определены основные направления государственной земельной политики. К ним относятся:
- совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путём исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории;
- совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям;
- обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;
- совершенствование порядка образования земельных участков;
- совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;
- совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;
- совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием;
- уточнение порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих государственное или муниципальное значение;
- развитие государственного мониторинга земель;
- совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений;
- установление механизмов защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота;
- совершенствование оборота сельскохозяйственных земель;
- совершенствование землеустройства.
Таким образом, указанные направления государственной земельной политики затрагивают все основные институты земельного права.
Некоторые из них уже реализованы изменениями в Земельном кодексе РФ (от 23.06.2014 г. и последующими). Так, существенные изменения коснулись режима государственной и муниципальной собственности на землю, приватизационных процессов, порядка образования и перераспределения земельных участков между различными формами собственности, изъятия земель для государственных или муниципальных нужд, совершенствования государственного мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного надзора и муниципального контроля.
Другие важные изменения ещё ожидаются. Наиболее концептуальным, серьёзным, и, одновременно, спорным является такое направление земельной политики, как совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путём исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории и перехода к определению правового режима на основании разрешённого использования в соответствии с документами территориального зонирования.
В настоящее время зонирование территорий осуществляется только по отношению к отдельным категориям земель, а именно: к землям населённых пунктов (градостроительное зонирование) и землям отдельных видов особо охраняемых природных территорий (национальные и природные парки) (функциональное зонирование). В отношении других категорий земель подобный опыт отсутствует.
Тем не менее, уже подготовлен законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации» (2014), который уже предусматривает отмену деления земель на категории.
Однако принятие и реализация такого закона представляется на данном этапе развития земельных отношений не только излишними, но и даже опасным. В первую очередь, это касается земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда, площади которых и так неуклонно сокращаются.
Перевод земель из одной категории в другую регулируется специальным федеральным законом, осуществляется в определённой процедуре по решению, как правило, высшего органа исполнительной власти регионального или даже федерального уровня. Изменения же в зонировании и разрешённом использовании земель осуществляется по решению органов местного самоуправления. Следует согласиться с теми авторами, которые полагают, что развитие территориального планирования и зонирование территорий должно осуществляться при одновременном сохранении деления земель на категории.
Выводы из второй главы
Регулирование перевода сельскохозяйственных земель из одной категории в другую со стороны государства нарушает земельное законодательство о приоритете земель рассматриваемой категории, то есть не достигает цели и, следовательно, не является совершенным.
На наш взгляд, для исправления ситуации в сфере рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения необходимо разработать целый комплекс мероприятий, направленных на делиберизацию законодательства, регулирующего использование и охрану земель данной категории. Такие мероприятия могут быть изложены в «Концепции развития земельного законодательства и земельных отношений», одним из важнейших разделов которой должны стать вопросы совершенствования государственного управления землями сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, во второй главе доказана необходимость создания эффективного механизма управления земельным фондом на уровне субъектов Российской Федерации, с учетом оптимизации процесса управления и повышения его мотивации, формирования единой автоматизированной системы как правовой, так и информационной базы управления земельным фондом с четким распределением по категориям.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итоги всему вышеизложенному, следует отметить, что земельные участки являются объектами гражданских прав, в том числе объектами недвижимого имущества. Как объект права собственности земельный участок рассматривается и земельным законодательством, то есть земельный участок считается объектом не только гражданских, но и земельных отношений. Однако именно для последней группы отношений принципиальным является установление момента, когда земельный участок из природного объекта, рассматриваемого земельным законодательством в качестве земли, «превращается» в недвижимый объект.
Приписывание земельного участка к категории «имущество» обусловливает необходимость выделения таких особенностей, которые определяют его «недвижимую» природу. Отечественное законодательство устанавливает, что земельный участок - это индивидуально определенная вещь, однако критерии такой индивидуализации в определении не закрепляет. В настоящее время процедура создания земельных участков, а значит и порядок их индивидуализации, устанавливается Земельным кодексом РФ.
ЗК РФ установлено, при наличии каких документов возможно образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности:
- проекта межевания территории, который установлен в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации;
- проектной документации лесных участков;
- утвержденной схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.
Земельное законодательство устанавливает, какие сведения должна содержать схема расположения участка: его площадь, адрес либо, при его отсутствии, место расположения, кадастровый номер, территориальная зона и категория земель, к которой относится появляющийся земельный участок. Следовательно, объектами права могут являться лишь земельные участки, которые прошли государственный кадастровый учет.
Также следует учитывать, что установление физической индивидуализации земельных участков всегда имеет субъективный характер, что, в свою очередь, требует применения юридической процедуры учетной (регистрационной) процедуры. Учетная характеристика дополняет физическую и состоит в документальной фиксации установленных границ и присвоении каждому объекту кадастрового номера. Еще одним из важных критериев представляется принадлежность участка к конкретной категории земель, который вытекает из требований законодательства и влияет на определение характерных особенностей земельного участка как объекта права.
Так, одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Регистрация земельного участка является процедурой как физической, так и юридической индивидуализации, в связи с которой объект получает гражданскую оборотоспособность. С юридической точки зрения земельный участок получает индивидуальный кадастровый номер и определение его качественных и количественных характеристик.
Таким образом, земельный участок как объект гражданских прав является индивидуально-определенным недвижимым имуществом, поскольку представляет собой такую часть земной поверхности, которая:
- представляет собой территориальную зону, в границах которой образуется земельный участок;
- имеет площадь, образуемую в соответствии со схемой расположения земельного участка;
- адрес или иное описание местоположения;
- кадастровый номер;
- отнесен к соответствующей категории земель.
В процессе работы были решены следующие задачи:
- рассмотрено понятие земли в современном российском законодательстве;
- проанализировано правовое регулирование перевода земель из одной категории в другую;
- изучен порядок отнесения земель к категории и перевода из одной категории в другую;
- проанализированы особенности перевода земель из одной категории в другую категорию, на примере земель сельскохозяйственного назначения;
- выявлены актуальные проблемы в сфере перевода земельных участков из одной категории в другую;
- разработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Возможность использования земельного участка в России тем или иным образом напрямую зависит от категории земель, к которой он отнесен. Категория земель может быть изменена. Процедуру перевода может инициировать любое заинтересованное лицо путем подачи ходатайства в компетентный орган власти. Безусловно, к заинтересованным лицам относятся все законные владельцы и пользователи земельных участков, включая собственников и арендаторов, а также государственные и муниципальные органы власти, чьи функции связаны с распоряжением земельными участками или охраной земель.
Основанием для отказа в переводе земли из одной категории в другую могут служить:
- ограничения перевода земель или земельных участков из одной категории в другую либо запрет на такой перевод, установленные федеральными законами;
- несоответствие испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной либо лесоустроительной документации.
В случае если категория земель нигде не указана, должен быть принят нормативный правовой акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к землям определенной категории. Категория земельного участка определяется в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся. К сожалению, закон не регулирует ситуацию, когда цель использования, для которой предоставлялся земельный участок, не соответствует его фактическому документально подтвержденному использованию.
Таким образом, необходимо создание эффективного механизма управления земельным фондом на уровне субъектов Российской Федерации с учетом оптимизации процесса управления и повышения его мотивации, формирования единой автоматизированной системы как правовой, так и информационной базы управления земельным фондом с четким распределением по категориям.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, ОТ 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
- Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016).
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 5. Ст. 410.
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.
- Федеральный закон от 24 07 2002 № 101-ФЗ (ред. от 03.07.2016) „Об обороте земель сельскохозяйственного назначения“ (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
- Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об особо охраняемых природных территориях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 12. Ст. 3434. (ч. 1). Ст. 1024.
- Федеральный закон от 02.07.2013 № 142-ФЗ "О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 27. Ст. 3434.
- Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ (ред. от 03.07.2016) „О государственном кадастре недвижимости“ (с изм. и доп. вступ. в силу с 01.09.2016) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
- Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ ред. от 05.04.2016) "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 29. Ст. 3399.
- Федеральный закон от 11.06.2003 № 74-ФЗ (ред. от 23.06.2014) "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 24. Ст. 2249.
- Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ (ред. от 05.04.2016) "О мелиорации земель" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 142.
- Федеральный закон от 22 07 2005 № 116-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3127.
- Федеральный закон от 03.12.2011 № 392-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 49 (ч. 5). Ст. 7070.
- Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ (ред. от 01.05.2016) „О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую“ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5276.
- О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3377.
- Постановление Правительства РФ от 28.11.2002 № 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 49. Ст. 4882.
- Постановление Президиума ВАС РФ от 16.03 2004 № 15671,03 по делу № 3-68/03(А-683/03) В соответствии с Земельным кодексом РФ объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет // Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.
- Постановление Президиума ВАС РФ от 15 12 2009 № 11276 09 по делу № А40-49619107-12-289 3аявление О признании незаконным отказа в государственной регистрации права федеральной собственности на участок и об обязании осуществить государственную регистрацию права федеральной собственности удовлетворено правомерно, так как право собственности на участок не было зарегистрировано ни за одним из собственников объектов недвижимости, расположенных на участке, отказ в регистрации права федеральной собственности на него препятствует разграничению государственной собственности на землю // Вестник ВАС РФ. 2010. № 3.
- Распоряжение Правительства РФ от 30.07.2010 № 1292-р (ред. от 30.05.2014) <Об утверждении Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020> // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 32. Ст. 4366.
- Распоряжение Правительства РФ от 07.02.2011 г. № 165-р (ред. от 26.12.2014) <Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа до 2020 года> // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 8. Ст. 1142.
- Статья 30 Правила землепользования и застройки // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.
- Аверьянова Н.Н. Правовые аспекты государственного управления землями сельскохозяйственного назначения // Государственное управление, 2013. № 38. С. 121-129
- Анисимов А.А., Мельников Н.Н. Правовой режим земельных участков особых экономических зон и зон территориального развития // Юрист, 2012. № 24. С. 30-35
- Атанов А.Н. Ващекина И.В. Оптимизация распределения кредитных продуктов коммерческих банков в сфере потребительского кредитования с учетом социально-экономических особенностей региона // Вопросы региональной экономики, 2013. № 3 (16). С. 3-13.
- Барцев А.В. Теоретические перспективы землеустройства и кадастров в России // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2016. № 9(81). С. 16-20.
- Бухтояров Н.И. Тенденции развития земельной собственности в системе земельных отношений // Вестник Воронежского государственного аграрного университета, 2016. № 1(48). С. 257-264
- Ващекина И.В. Основы организации фондового рынка: учебное пособие по курсу "Рынок ценных бумаг". М.: Изд - во РГТЭУ, 2014. 168 с.
- Волков С.Н. Основные положения концепции современного землеустройства // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2010. № 2. С. 31-43
- Галиновская Е.А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения: научно-практическое пособие. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Юриспруденция 2013. 272 с.
- Голубев А.В. Правовые проблемы перевода земельных участков из одной категории в другую /А.В. Голубев, А.Н. Потапова // Научное сообщество студентов XXI столетия, 2013. С. 231-234.
- 3аиграева О.В. Виды прав на земельные участки: законодательные новеллы // Кадастр недвижимости, 2014. № 4(37). С. 44-48.
- Ковалева А.В. Проблемы перевода земельных участков из одной категории в другую // Новая наука: опыт, традиции, инновации, 2016. № 3-1 (71). С. 206-207.
- Корнилова У.В. К вопросу о правовом режиме земель, предназначенных для защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации // Современное общество и право, 2016. № 2. С. 104-108.
- Крассов О.И. Комментарий земельного законодательства. М.: Дашков и К, 2014. 744 с.
- Кроз В.М. К вопросу об образовании земельного участнка как юридической процедуры / В.М. Кроз, О.Н. Колесова, П.А. Паулов // Вопросы экономики и права, 2016. № 2. С. 17-21.
- Ловцов Д.А., Черных А.М. Геоинформационные системы: учебное пособие. М.: РГУП, 2012. 192 с.
- Министерство сельского хозяйства РФ. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. М., 2014. 175 с.
- Можаров П.М. Эффективное осуществление государственного управления земельными ресурсами на региональном уровне и устойчивое развитие агропромышленного комплекса России // Мат. Всероссийской науч.-практ. конф. (27 ноября 2012 г., Российская академия сельскохозяйственных наук, Всероссийский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства, г. Москва). Москва: ГНУ ВНИИЭСХ, 2013. С. 172-175.
- Остапенко А.Г. Права собственности на землю иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации / А.Г. Остапенко, Р.А. Пилюк // Экономика, социология и право, 2015. №11. С. 105-108.
- Остапенко А.Г. Правовое регулирование отношений между соседями, имеющими общие границы, посредством сервитутов. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Кубанский государственный аграрный университет. Краснодар, 2012. 23 с.
- Правовое регулирование земельно-имущественных отношений: краткий курс лекций для студентов IV курса направления подготовки Землеустройство и кадастры / М.Е. Рубанова. Саратов: ФГБОУ ВПО «Саратовский ГАУ», 2016. 69 с.
- Рыбалкина А.С. Проблемы правового регулирования перевода земель из одной категории в другую // Молодой ученый, 2016. № 10.3(114.3). С. 30-31.
- Рябов С.А. Проблемы, возникающие при переводе земель из одной категории в другую // Право: история, теория, практика: материалы III междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2015 г.). СПб.: Свое издательство, 2015. С. 91-93.
- Улезько А.В. Земельные ресурсы сельского хозяйства: управление воспроизводством и экономическая оценка потенциала / А.В. Улезько, В.Э. Юшкова, А.А. Тютюников. Воронеж: Издательско-полиграфический центр «Научная книга», 2014. 176 с.
- Чередникова А.О. Земельная собственность как элемент системы земельных отношений / А.О. Чередникова, М.П. Солодовникова // Российское предпринимательство, 2014. - № 20 (266). С. 61-69.
- Чередникова А.О. Особенности формирования современных земельных отношений / А.О. Чередникова // Вестник Воронежского государственного аграрного университета, 2011. Выл. 4 (31). С. 217-222.
- Vashchekin A.N. The development of new organization forms of wholesale trade enterprises in Russia // Экономика, статистика и информатика. Вестник УМО, 2015. № 2. С. 29-33.
- Vashchekin A.N. The functional basis and features of business wholesale trade companies in Russia // Экономика, статистика и информатика. Вестник УМО, 2014. № 2. С. 42-45.
- Заседание президиума Государственного совета. Сайт Президент России. URL: #"justify">Распоряжение Правительства РФ от 06.10.2011 г. № 1757-р (ред. от 26.12.2014) <Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года>. URL: #"justify">Закон Тюменской области от 3 ноября 2003 г. № 170 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и планировании их использования» (с изменениями и дополнениями). URL: #"justify">Письмо Роскомзема от 19.10.1994 № 2-16/1629 <Типовые договоры дарения и мены земельными участками>. URL: #"justify">Закон Тюменской области «О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области» (с изменениями на: 29.04.2016). URL: #"justify">Закон Тюменской области от 20.03.2003г. № 743 «О предельных нормативах предоставления земельных участков». URL: #"justify">Ващекин А.Н., Кулиев Б.О. Моделирование коммерческой деятельности оптовых структур. URL: #"justify">Ельцова И.Ю. Правовое регулирование залоговых сделок с земельными участками. URL: #"justify">Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник. URL: #"justify">Жилина И.Ю. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. URL: #"justify">Климов Д.Ф. Правовой механизм реализации права государственной (федеральной) собственности на земли промышленности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. URL: #"justify">Краснова И.О. Земельное правок. URL: #"justify">Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. А.А. Ялбулганова. URL: #"justify">Проблемы перевода земель из одной категории в другую: теоретические и правоприменительные аспекты. URL: #"justify">Сергеев А.П., Толстой Ю.К. Гражданское право. Ч. 2. URL: #"justify">Скловский К.И. Применение гражданского законодательства о собственности и владении. Практические вопросы. URL: #"justify">Смагина О.В. Отнесение земель к категориям. Перевод земель из одной категории в другую. URL: #"justify">Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. Кн.1. URL: #"right">Приложение 1
Рисунок 1 Перевод сельскохозяйственных земель из одной
категории в другую