Полный текст:
Аннотация
В данной
статье, автор рассматривает проблему мониторинга законодательства в аспекте
правового регулирования государственных закупок. Автор так же обращает внимание
на проблемы законодательного регулирования государственных закупок. В доминанте
решения проблем с мониторингом и проблем в самом законодательстве о
государственных закупках, система законотворчества в данной области будет
нормирована как с политической, так и с общественной точки зрения.
Аnnotation
In this article,
the author considers the problem of monitoring the legislation in terms of the
legal regulation of public procurement. The author also draws attention to the
problems of legal regulation of public procurement. In the dominant solutions
to monitoring and problems in the law on public procurement, the system of
law-creation in this area will be given as to the political and from the social
point of view.
Ключевые
слова: государственные закупки, законодательство, правовой
мониторинг, Федеральная Контрактная Система, коррупция, бюджетные средства
Keywords:
government procurement, legislation, legal, monitoring, federal contracting
system, corruption, budget
На
современном этапе развития смешанной экономики система законодательного обеспечения
государственных закупок становится обязательным эленменто управления и
регулирования аппарата государственного финансирования и других ресурсов
общественного сектора экономического механизма. Она призвана выполнять не
только функции государственного регулирования экономики, но и функии
обеспечения общественных потребностей.
Новый
мировой финансово-экономический кризис 2012 года стал причиной развития нового
этапа на пути трансформации экономических систем. Важно, что для нынешнего
этапа трансформации экономики России – сформировать институциональные условия
для преодоления последствий кризиса и перехода к инновационной модели
социально - экономического развития. Для
адекватного ответа на стратегический инновационный вызов, стоящий перед нашей страной требуется качественное изменение институтов
государственного регулирования,
инструментов и технологий реализации государственных функций, в том числе
институтов и механизмов системы
государственных закупок в целях развития
ее как неотъемлемой части общественного регулирования, обеспечивающей
эффективное управление государственными ресурсами. Мы рассматриваем
актуальность мониторинговых служб в сфере законотворчества[8].
Указанными
обстоятельствами предопределяется актуальность темы данной статьи, рассмотрение
процесса динамики системы законодательства в области государственных закупок,
проблемы формирования теоретических, методологических и практических основ
соответствующих качественных изменений в
сфере законодательства о государственных закупках: институциональной
среде, организации и управлении, знаниях и информации, технике и технологиях.экономических
отношениях и пр.
Фрагментарность
исследований законодательства о государственных закупках в целом, отсутствие
комплексных исследований, учитывающих мультипликативное влияние государственных
закупок на макроэкономические показатели, приводят как к недостаточной
теоретической разработанности проблемы, так и к отсутствию стратегически и
тактически обоснованной государственной политики управления государственными
закупками. Актуальность исследования в теоретическом и практическом аспекте
обуславливается также тем, что в отечественной экономической науке и практике
не решен целый ряд проблем законодательного обеспечения мониторинга о
государственных закупках для федеральных нужд. В результате реализуемая сегодня реформа системы
мониторинга государственных закупок носит фрагментарный и процедурный характер,
что препятствует эффективному использованию информации правового характера
в рамках принятой Правительством РФ Программы мер
антикризисного регулирования экономики.
Системное
исследование процесса государственных закупок в смешанной экономике, участие частного бизнеса
в выполнении государственных контрактов требует переосмысления
концептуальных подходов к организационному, экономическому и законодательным
механизмам закупок. В условиях, когда доля государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг достигает 50%
расходной части федерального бюджета, задача создания полноценной национальной контрактной системы государственных закупок и
соответствующих институтов приобретает
стратегическое значение [6].
Законодательство о государственных закупках за шесть лет
существования уже претерпело множество
изменений и дополнений, стало тяжелым и объемным по объём и содержанию. Что
затрудняет его правильную интерпретацию и реализацию. А также ведет к
коррумпированности системы. Постоянные поправки, подрывают их авторитет,
создает ощущение нестабильности института госзаказа и права как социального
регулятора общественных отношений. Решить данную проблему можно путем
осуществления правового мониторинга и анализа правоприменительной практики.
В 2011 г. Минэкономики России начало масштабную реформу
закупочного законодательства, состоящую из двух главных элементов.
Первый элемент– это
вступивший в силу с 1 января 2012 г. Закон о закупках госсектора –
госкорпораций, компаний с государственным участием, естественных монополий и
предприятий ЖКХ № 223-ФЗ1 [1]. Это закон направлен на стимулирование
конкуренции, он позволит снизить издержки при реализации крупных проектов,
открывает доступ к заказу государственного сектора новым поставщикам, в том
числе, и малому бизнесу.
Второй элемент–
разрабатываемый законопроект «О федеральной контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ и услуг» [2] (далее – Закон о федеральной контрактной системе),
призванный заменить действующий закон о размещении государственных
(муниципальных) заказов 94-ФЗ2 (далее – Закон № 94-ФЗ). И здесь в настоящий
момент возникли определенные трудности: уже в течение более 1,5 лет идут жаркие
дискуссии о содержании этого законопроекта. На наш взгляд, необходимо как можно
быстрее доработать и принять Закон о федеральной контрактной системе.
Здесь целесообразно рассмотреть те принципиальные недостатки
Закона 94-ФЗ, которые в обязательном порядке должны быть решены в новом Законе
о федеральной контрактной системе.
1. Достигнуть эффективности
госзакупок в рамках Закона 94-ФЗ не удалось,на наш взгляд, ввидутого, что
сферой его рассмотрения является толькоодин этап (размещение заказа) из всего
цикла госзакупок (формирование заказа – размещение заказа– мониторинг
исполнения контракта).
Целью федеральной контрактной системы должно быть внедрение
единого цикла формирования, размещения госзаказа и исполнения госконтрактов.
Это позволит обеспечить качество поставляемых товаров, работ и услуг,
эффективное использование ресурсов, надежное управление технологическими и
экономическими рисками, а также существенно снизить коррупцию в этой сфере.
Так на этапе формирования (планирования) госзаказа должны
быть подготовлены следующие документы: план (программа) закупок и план-график
закупок на соответствующий период. В этих документах должно быть обосновано,
почему закупается продукция именно такого качества, с такими функциональными и
другими характеристиками, в таком количестве, в данные сроки, должна быть
обоснована (а не только обозначена) начальная цена контракта. При этом
обосновании заказчик должен исходить из минимально достаточных требований к
товарам, работам, услугам, приобретаемым для обеспечения деятельности
заказчиков.
На этапе мониторинга исполнения контракта в законопроекте
должен быть представлен четкий механизм исполнения контракта, в случае
необходимости – его ускоренного расторжения, приняты правила приемки-сдачи
продукции (приемо-сдаточных испытаний), приведены разработанные типовые
контракты по различным сферам закупок, разработан механизм аудита госзакупок.
Это позволит избежать невыполнения контракта из-за
непоставки продукции, поставки продукции в неполном объеме, ненадлежащего
качества, срыва срока поставок или выполнения работ, оплату непроизведенных
работ и пр.
2. При применении Закона 94-ФЗ
повысился уровень коррупции, и это связано с тем, что в
законеустановлена норма приведения заказчиком начальной цены контракта по
закупаемым товарам, работам, услугам, но при этом не предусмотрено, чтозаказчик
должен обосновывать эту начальную цену.
На практике это приводило к тому, что недобросовестные заказчики
устанавливали завышенные, начальные цены контрактов, обеспечивали различными
способами привлечение к конкурсам и аукционам только «своих» участников, с
которыми и договаривались о «распиле» разницы между полученной таким образом
ценой торгов и реальной рыночной ценой на данную продукцию.
Иногда просто удивляет, что законодателям для понимания этой
нехитрой коррупционной схемы понадобилось более 6 лет, так как требование об
обосновании начальной цены контракта в Законе 94-ФЗ появилось только летом 2011
г.
Но при этом в Законе 94-ФЗ так и не появилось пояснений,
какими способами следует производить это обоснование и методики этого
обоснования. Так, обоснование стоимости возводимого строительного объекта,
очевидно, должно быть произведено расчетом сметной стоимости объекта,
обоснование стоимости закупки стандартных товаров на данном региональном рынке
должно быть обосновано проведенным маркетинговым изучением рынка этих товаров,
обоснование закупки какой-либо новой техники – расчетом стоимости издержек при
ее производстве и пр.
Очевидно, что в новом законопроекте о федеральной
контрактной системе необходимо представить методики всех возможных способов
обоснования начальных цен контрактов для любых товаров, работ и услуг.
3. Закон 94-ФЗ не обеспечил
достаточный уровень конкуренции в сфере госзакупок, что
объясняетсятремя факторами:
сложностью процедур конкурентных способов
закупок (конкурсы, электронные аукционы, запросы котировок), в которых рядовые
участники иногда просто не могут разобраться;неверием многих участников торгов в честность и
прозрачность проводимых процедур закупок со стороны заказчиков, что и
определяет их неучастие в торгах;практически каждая процедура любого
конкурентного способа размещения заказа (конкурс, электронный аукцион, запрос котировок)
может завершиться закупкой продукции у единственного поставщика, в случае, если
торги не состоялись по причине: подана только одна заявка; если поданы
несколько заявок, но все, кроме одной, мотивированно отклонены конкурсной (аукционной,
котировочной) комиссией. И недобросовестные заказчики намеренно пользуются «законодательной
дырой», чтобы оставить только «своего» участника в качестве единственного поставщика.
Считаем, что в новом Законе о федеральной контрактной
системе необходимо учесть все три упомянутых выше фактора:
сложность процедур различных способов закупок
продукции должна быть в максимальной степени облегчена и дебюрократизирована;необходимо увеличить «прозрачность» этих
процедур и возможность общественного контроля над их проведением;для увеличения количества участников закупок
между процедурами несостоявшегося конкурса или аукциона необходимо вставить
процедуру эффективного и оперативного нового способа закупок – запроса
предложений, чтобы исключить закупку у единственного поставщика.
4. Изменения Закона 94-ФЗ привели
к тому, что основным способом госзакупок стал электронный аукцион. Так как
единственным критерием выборапобедителя при аукционе является цена контракта,то
другие качественные параметры, квалификационные характеристики поставщиков,
сроки поставки и пр. при этом не учитываются. Естественно, этоможет быть
приемлемо только при закупке стандартных товаров, услуг, для которых существует
функционирующий рынок (известна рыночная ценазакупки). Закупки сложной
инновационной техники и технологий, конструкторских и технологических
разработок, научно-исследовательских работ,строительных работ этим способом или
неудобны,или попросту – невозможны. С этой целью в новомзаконопроекте следует
существенно расширитьперечень применяемых способов закупок продукции – помимо
открытого (закрытого) конкурса,добавить двухэтапный конкурс, конкурс с
ограниченным участием, а также другой новый способ –запрос предложений.
5. Согласно существующему
законодательству нет единого госоргана, который бы в целом осуществлял контроль
за сферой государственных и муниципальных закупоки нес ответственностьза
ее эффективностью и развитием. Так, соблюдение процедур размещения заказа контролирует
федеральная контрактная система, разработкузаконодательства и нормотворчества в
этой сфере– мэр, финансовый контроль по итогам размещения заказа –
казначейство. Кроме того, отдельныепроверки могут осуществляться
подразделениямиРосфиннадзора и Счетной палаты РФ, в связи с этим становится
очевидным, что долженбыть определен единый государственный орган,осуществляющий
контроль за сферой государственных и муниципальных закупок, который бы несза
нее ответственность.
6. В Законе 94-ФЗ оговаривается,
что каждый заказчик вправе производить закупки продукции для государственных
или муниципальных нужд собственными силами или передавать эти функции
вышестоящим или уполномоченным органам.
В условиях внедрения федеральной контрактной системы, встает
вопрос: насколько целесообразно каждому мелкому бюджетному учреждению (школа,
больница, детский сад) создавать отдельные контрактные отделы и комиссии по
закупкам? Не проще было бы передавать эти функции или территориальным
уполномоченным органам (как это делается в Красноярском крае – агентству
краевого государственного заказа) или вышестоящим организациям (управление образования,
управление здравоохранения), то есть производить централизованные закупки.
Излишне увлекаться централизацией закупок тоже не стоит, так как это может
привести к созданию тех же госпланов и госснабов, которые не могут функционировать
в условиях рыночной экономики. В то же время, очевидно, что определенные
специфические товары, работы и услуги лучше всего закупать «конечным
пользователям» этой продукции,которые лучше в ней разбираются. Соотношениецентрализованных
закупок и закупок «конечных пользователей» – очень важный вопрос, который
должен, на наш взгляд, рассматриваться отдельно.
7. В Законе 94-ФЗ лишь частично
решен вопрос о возможности закупки мелкими бюджетными учреждениями ограниченных
партий товаров(канцелярских товаров, ГСМ и т.д.), или ограниченного объема
услуг (например, сервисногообслуживания офисной техники) без проведенияконкурентных
способов закупок, т.е. закупкой уединственного поставщика. В Законе 94-ФЗ большая
часть этих закупок ограничена суммой 100 тыс.руб. в течение квартала по
одноименным товарам,работам, услугам, и только для учреждений культуры и
образовательных учреждений эта сумма доведена последними изменениями – до 400
тыс. руб. вквартал. Данные суммы, на наш взгляд, очень незначительные и требуют
увеличения. Законодатели беспокоятся об экономии бюджетных средств,однако малые
объемы закупок при этом обеспечатнезначительную экономию, но при этом
создаютсяогромные трудности при работе этих учрежденийи огромные трудозатраты
при проведении торговвряд ли перекроют эту экономию.
В новом законопроекте следует увеличить предельные размеры
закупок без проведения торгов для мелких бюджетных учреждений.
8. Целесообразно рассмотреть
вопрос об аккумулировании полученной на торгах экономии бюджетных средств в специальном
инновационном фонде, распределение которой будет осуществляться
в конце года: например, 50% фонда – возвращатьполучившему экономию бюджетных
средств заказчику (для создания мотивации у заказчика получатьэкономию), а
оставшиеся 50% направлять соответствующим решением Правительства РФ на
инновационное развитие страны. По предварительнымоценкам экспертов, реализация
указанной схемыпозволит только на федеральном уровне направлять на
инновационное развитие страны порядка200–300 млрд. рублей ежегодно.
Проведенный анализ недостатков в существующей
законодательной базе государственных и муниципальных закупок в России позволит
подойти к проблеме реформирования мониторинга законодательства этой сферы более
осознанно и повысить в конечном итоге эффективность этих закупок. На наш
взгляд, повышение эффективности мониторинга законодательства о государственных
закупках может быть решено следующими методами:
создание отдельного Положения о мониторинге, где
будет обоснована информационная составляющая назначения и общие положения по
результатам исследований;создание комитета по мониторингу, где будет
осуществляться сбор и анализ информации в области решения вопросов местного
значения, что позволяет обеспечить учет мнения населения в процессе
мониторинга, изучить правоприменительную практику на уровне муниципальных образований).
Реализация предлагаемой концепции развития
системы государственных закупок обеспечит:
повышение уровня
планирования госзакупок на межрегиональноми межотраслевомуровне с целью
концентрации средств на приоритетных задачах, определяющих цепную реакцию получения
эффекта в динамике за счет включения в сферу выполнения государственного заказа
все большего числа отраслей [13];оптимизацию существующей системы
мониторинга государственных закупок в
сфере законодательства и институциональной системы, ориентированной на
поддержку и обеспечение регулирующей функции государственных закупок;развитие и повышение эффективности единой системы
информационного обеспечения законодательной базы государственных закупок на
основе мониторинга конъюнктурного рынка; реализация инновационных подходов в области
формирования электронного правительства в векторе оптимизации
мониторингазаконодательствао государственных закупкахподготовку и повышение квалификации кадров для
системы служб мониторинга законодательства о государственных закупках
Список
литературы
Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами
юридических лиц».Федеральный закон Российской Федерации от 21
июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»Федеральный закон Российской Федерации от 1 декабря 2007 г. N
315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»Постановление Правительства РФ
от 03.11.2011 № 881 «О порядке формирования начальных (максимальных) цен
контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их
включения в документацию о торгах на поставку такого оборудования»Адукова А.Н. Формирование
межбюджетных отношений на принципах территориального хозрасчета // Российское
предпринимательство. — 2008. — № 9 Вып. 2 (119). — c. 42-46. Осипов А.Ю. Причины
мирового финансового кризиса и последствия для России // Российское
предпринимательство. — 2012. — № 14 (212). — c. 4-10.Концепция проекта Федерального закона «О
федеральной контрактной системе». Минэкономразвития РФ, - 2011.Лобачев
С.В. Государственная
дума в начале XX в. Бюджетно-финансовые полномочия как отражение
законосовещательного характера ее деятельности // Закон и право. – 2006. – №
12. – С. 101–102.Литвинова А.А. [электронный ресурс]: [web-сайт] / RBCdaily.
Эльвира Набиуллина перепишет закон о госзакупка-Режим доступа:http://www.rbcdaily.ru/2010/11/29/focus/562949979222651
29.11.2010Питалев И.В. [электронный ресурс]: [web-сайт] / РИАНОВОСТИ.Доля
государства в экономике РФ должна снизиться до 30% - Кудрин. -Режим доступа:http://www.rian.ru/crisis/20091005/187644688.html05/10/2009Солодухин О.Н. [электронный ресурс]: [web-сайт] / Slon.ru Деловые
новости и блоги / Учебник по госконтрактам, часть 2– Режим доступа:http://slon.ru/blogs/soloduhin/post/117431/?sphrase_id=289074 -
21.08.09Санчес, О. Предисловие // Основы борьбы с коррупцией (системы
общегосударственной этики поведения) / Под ред.
С. В. Максимова — М.: 2009Литвинова А.А. [электронный ресурс]: [web-сайт] / RBCdaily.
Эльвира Набиуллина перепишет закон о госзакупка-Режим доступа:http://www.rbcdaily.ru/2010/11/29/focus/562949979222651
29.11.2010Тимченко О.В. Практика менеджмента: исследование MCKINSEY
GlobalInstitute. [текст] / Тимченко О.В. // Российский журнал менеджмента Том
7, № 4, 2009. С. 109–160Портал саморегулируемых организаций [электронный ресурс] - Режим
доступа:http://sro.su/ 18.04.11Официальные сайт Российской Федерации для размещения информации о
размещении заказов[электронный ресурс]- Режим доступа:http://zakupki.gov.ru/wps/portal/base/topmain/home18.04.11http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_31515.htmlhttp://forum-gea.ru/http://www.forum-goszakaz.ru/forum2012/